Mémorandum d Ankara sur les bonnes pratiques pour une démarche multisectorielle à l égard de la lutte contre l extrémisme violent

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1 Mémorandum d Ankara sur les bonnes pratiques pour une démarche multisectorielle à l égard de la lutte contre l extrémisme violent Introduction Cet exposé des bonnes pratiques présente le rôle des institutions gouvernementales, des organismes et de la société civile dans la lutte contre l extrémisme violent (CVE). Il a été rédigé à partir des réponses fournies par les membres du Forum mondial de lutte contre le terrorisme (GCTF) au questionnaire préparé par le Centre international de recherche sur le terrorisme et la criminalité transnationale (UTSAM) de l Académie de la police nationale turque en association avec le ministère turc des Affaires étrangères. Ce document se fonde également sur les discussions qui ont eu lieu pendant les ateliers du groupe de travail sur la lutte contre l extrémisme violent du GCTF au sujet des démarches multisectorielles à l égard de la CVE organisés à Antalya et Ankara, en Turquie, en décembre 2012 et mars Ces ateliers ont eu lieu dans le cadre du lancement des travaux axés sur les institutions du groupe de travail sur la CVE du GCTF. Le but de ce document non contraignant consiste à fournir aux membres du GCTF et à d autres parties prenantes intéressées une liste non exhaustive de pratiques qui reflètent la façon dont un certain nombre de membres luttent contre l extrémisme violent. Tous les États sont encouragés à envisager d utiliser ces bonnes pratiques non contraignantes tout en tenant compte de leur situation et besoins locaux lorsqu ils cherchent à élaborer et mettre en œuvre des politiques et/ou des programmes nationaux de CVE dans le cadre d une initiative plus large de réalisation du pilier I de la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies. Il conviendrait que la mise en œuvre de ces pratiques soit conforme au droit international relatif aux droits de l homme et tienne compte de la diversité de l histoire, des cultures et des systèmes juridiques des États. Ce Mémorandum d Ankara sur les bonnes pratiques pour une démarche multisectorielle à l égard de la lutte contre l extrémisme violent vient compléter le Mémorandum de Rome de juin 2012 sur les bonnes pratiques en matière de réhabilitation et de réinsertion des délinquants extrémistes violents. Il est aussi directement lié aux récents ateliers du groupe de travail sur la CVE du GCTF sur le

2 -2- rôle de la mobilisation communautaire et de la police communautaire dans la CVE, qui se sont tenus à Washington, en mars 2013, et ont engendré l élaboration d un ensemble distinct de bonnes pratiques. Ces bonnes pratiques ont pour objet de compléter celles énoncées dans le Mémorandum d Ankara ainsi que le travail de l Équipe spéciale de la lutte contre le terrorisme de l ONU et de ses entités pertinentes. Contexte La CVE nécessite une approche plurivalente car des facteurs divers peuvent pousser à l extrémisme violent. Pour élaborer une politique de CVE efficace et axée sur les résultats, il est indispensable de comprendre au préalable la complexité de l extrémisme violent, ce qui requiert un effort collectif aux niveaux local, national, régional et international. La plupart des groupes extrémistes violents ont leurs propres caractéristiques culturelles, psychologiques et structurelles, qui jouent un rôle important dans le processus de radicalisation. Ainsi, le contexte dans lequel se développe le terrorisme met en jeu un ensemble complexe de facteurs historiques, politiques, ethniques, culturels, religieux, socioéconomiques et autres, ce qui engendre donc des difficultés multiples et changeantes pour les gouvernements. Les mauvais calculs ou les interprétations erronées pendant la mise en œuvre de la politique en matière de CVE peuvent être contre-productifs, et les terroristes et leurs organisations peuvent en tirer profit. Il n existe pas d approche uniforme pour la CVE. Chaque État doit tenir compte de ses propres capacités, de sa structure et de ses besoins lorsqu il conçoit des programmes et des politiques. Toutefois, l expérience montre qu un dialogue coopératif et constructif entre la société et les organismes gouvernementaux, y compris au niveau municipal, est une condition sine qua non de la réussite de la CVE. Il convient donc que les organismes publics procurent un environnement favorisant la collaboration des différentes composantes de la société - comme les dirigeants communautaires, les médias, les organisations non gouvernementales (ONG) et le secteur privé - aux programmes et à la stratégie de CVE. Il faut surtout souligner que, si le rôle du gouvernement est essentiel, une stratégie de CVE complète devrait faire appel à une approche pansociétale plutôt qu à une approche strictement limitée aux acteurs gouvernementaux. Habiliter la société civile à participer à la lutte contre l extrémisme violent peut produire de meilleurs résultats, la collaboration entre les pouvoirs publics et des partenaires non gouvernementaux permettant de mobiliser davantage de ressources à cette fin.

3 Identifier le problème -3- Bonne pratique 1 : Chaque État doit commencer par comprendre la nature de l extrémisme violent. Les pouvoirs publics doivent identifier les conditions propices à l extrémisme violent et évaluer leurs propres besoins, objectifs et capacités avant d élaborer et/ou d adapter tout programme applicable à la CVE. La compréhension du processus de radicalisation est devenu l un des facteurs les plus critiques pour réagir à l extrémisme violent et empêcher des personnes de prendre à la voie de la violence ou de rejoindre une organisation terroriste. La première étape de l élaboration d une politique, d un programme ou d une stratégie efficace de CVE consiste à bien comprendre ce processus. Bonne pratique 2 : Les stratégies portant sur la CVE devraient être fondées sur des analyses scientifiques. La radicalisation et le recrutement dans les rangs de l extrémisme violent sont souvent des phénomènes localisés ; les conditions propices à l extrémisme violent, les régions/communautés vulnérables et les groupes démographiques à risque varient d un pays à l autre - et même à l intérieur d un pays particulier. Afin de mettre au point une stratégie efficace de lutte contre l extrémisme violent, il faut d abord identifier le problème et se concentrer sur les groupes clés ou les foyers d activité en utilisant des informations provenant de sources diverses. À l évidence, les informations provenant des organismes gouvernementaux et des services de renseignement sont d une importance cruciale, mais elles ne suffisent peut-être pas pour déterminer l ampleur du problème. Des études scientifiques sur le terrain ou des enquêtes régulières de contrôle réalisées par des institutions universitaires ou de recherche peuvent contribuer à compléter le tableau pour comprendre la structure dynamique des groupes extrémistes violents et les nouvelles menaces émergentes. Le flux d informations provenant de sources multiples permettra probablement aux pouvoirs publics de mieux comprendre ce problème. Bonne pratique 3 : Les programmes de CVE doivent tous éviter l identification de l extrémisme violent à quelque religion, culture, groupe ethnique, nationalité ou race que ce soit. Une approche ethnocentrique de l extrémisme violent limitera le champ de vision des personnes chargées d élaborer des stratégies de CVE. Associer un programme de CVE à une religion, une culture, un groupe ethnique, une nationalité ou une race spécifique pourrait éloigner ces membres mêmes de la communauté dont la coopération est essentielle au succès du programme.

4 Bonne pratique 4 : Il convient d évaluer séparément chaque groupe extrémiste violent, une approche uniforme ne convient pas dans le cas de l extrémisme violent. Les réponses et les interventions devraient donc être adaptées aux spécificités de chaque groupe. -4- Les pouvoirs publics peuvent être confrontés à des types différents d extrémisme violent et ils doivent reconnaître que chacun est doté de caractéristiques à la fois intrinsèques et communes. C est pourquoi tout programme ou toute politique de CVE doit tenir compte de ces différences et de ces similitudes. La radicalisation comprend des étapes similaires, quelle que soit l idéologie des groupes extrémistes violents. Bonne pratique 5 : Considérer l extrémisme violent comme une simple question de sécurité peut induire en erreur. C est un problème multiforme qui nécessite des réponses multidisciplinaires et multiinstitutionnelles. La lutte contre l extrémisme violent fait appel à toute une gamme de disciplines, y compris la psychologie, la sociologie, les sciences politiques, l éducation, la politique publique et l administration, ainsi que la politique d aide sociale, tous ces domaines étant interdépendants. Les conditions courantes qui sont propices à l extrémisme violent - comme des griefs, une humiliation collective ou personnelle, des inégalités, des injustices, le chômage, l exclusion de la vie économique, sociale et politique, réels ou perçus - dépassent généralement la portée des approches traditionnelles en matière de sécurité et nécessitent une gamme plus vaste de réponses. Les approches multi-institutionnelles au sein de l État Bonne pratique 6 : Assurer une compréhension commune de la nature de l extrémisme violent parmi les organismes gouvernementaux et les acteurs non gouvernementaux est un élément crucial de la réussite de tout programme de lutte contre l extrémisme violent. La participation de plusieurs organismes à l élaboration et la mise en œuvre des programmes de CVE est un aspect compliqué de la lutte contre l extrémisme violent. L élaboration et la mise en œuvre d une approche pangouvernementale peut parfois constituer une démarche laborieuse. Des projets intégrés peuvent s avérer non concluants du fait des connaissances inégales des différents organismes. En particulier, il est possible que des organismes opérationnels ne mesurent pas l importance des stratégies de prévention en matière de CVE. De plus, il peut y avoir une préférence pour les activités opérationnelles, celles-ci pouvant faire davantage croire au public que les pouvoirs publics prennent des mesures contre l extrémisme violent.

5 -5- Bonne pratique 7 : Les pouvoirs publics, en association avec les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux, sont encouragés à envisager des mesures globales pour prévenir et combattre l extrémisme violent. Tandis que le rôle du gouvernement est essentiel, une stratégie qui fait intervenir une approche pansociétale pour compléter une approche pangouvernementale peut s avérer efficace. Pour s attaquer efficacement aux conditions propices à l extrémisme violent, il convient de recourir à une gamme d acteurs plus vaste que les organismes de sécurité. Des organismes gouvernementaux différents sont responsables d assurer le respect des droits de l homme et des libertés fondamentales, de créer de nouvelles opportunités d emploi, d appuyer la stabilité des communautés, de réguler les flux migratoires et d améliorer les capacités de résistance à la radicalisation et au recrutement au sein de groupes extrémistes violents. Les États et leurs structures auraient avantage à établir ou à intensifier un travail d information avec le public aux fins d expliquer avec plus d efficacité les efforts entrepris par les pouvoirs publics pour combattre l extrémisme violent, ainsi que les conséquences néfastes de l extrémisme violent. Toutefois, les efforts menés à l initiative des gouvernements risquent de ne pas suffire pour assurer le succès d un programme de CVE. Il faudrait probablement encourager tout un ensemble d acteurs, notamment de la société civile (comme des partenaires internationaux et locaux, des ONG, des organisations religieuses, des universités et des communautés) à participer à ces efforts, ce qui pourrait être traité dans le cadre juridique et/ou politique adéquat. Les pouvoirs publics pourraient tirer parti des voix positives émanant de groupes différents au sein de toute communauté donnée, afin de surmonter les obstacles auxquels pourrait se heurter un programme de CVE pendant sa mise en œuvre. Bonne pratique 8 : Pour assurer la mise en œuvre d une stratégie réussie de CVE, il est impératif qu il existe un mécanisme de coordination opérationnelle. Une coordination efficace entre organismes gouvernementaux, ainsi qu entre parties prenantes à l intérieur et à l extérieur du gouvernement, est essentielle pour réussir à mettre en œuvre un programme de CVE. Sans cette coordination efficace entre les organismes pertinents, les activités d un organisme risquent d empêcher les efforts d un autre organisme d atteindre les objectifs prévus. Pour lutter efficacement contre l extrémisme violent, hormis veiller à ce que les cadres juridiques et/ou politiques nécessaires soient en place, les États peuvent envisager la création de mécanismes de coordination opérationnelle entre tous les organismes officiels connexes.

6 Les partenariats public-privé -6- Bonne pratique 9 : La société civile peut participer aux initiatives de CVE en diffusant des récits et des messages contre la violence, en proposant des moyens différents et non violents de parvenir à des objectifs partagés et en favorisant la diversité institutionnelle, ce qui engendre la compréhension mutuelle qui agit comme un rempart contre l extrémisme violent. Les États tentent souvent de diffuser leurs messages dans des communautés qui pourraient représenter des viviers potentiels de l extrémisme violent. Néanmoins, il arrive fréquemment que ces messages des autorités ne soient pas reçus comme anticipé. Les gouvernements sont souvent considérés par les groupes extrémistes comme l une des parties au conflit. S ils veulent atteindre le cœur des communautés et/ou les groupes extrémistes violents, en harmonie avec la législation pertinente de leur pays, les États devraient envisager de travailler avec la société civile, les groupes et/ou personnes qui ont noué des liens solides au sein des communautés locales concernées. Bonne pratique 10 : Les États doivent impérativement établir des relations de confiance tout en travaillant avec les communautés. Ils doivent assurer une participation significative des communautés afin d en mobiliser les ressources pour des activités applicables à la CVE. La mobilisation efficace de la société nécessite l établissement de relations de confiance entre les organismes gouvernementaux et la société dans son ensemble. Des tensions qui existent déjà entre certains segments de la société et des organismes gouvernementaux peuvent représenter un obstacle considérable pour y parvenir. C est pourquoi la première étape essentielle consiste à rétablir la confiance sur laquelle sera fondée la coopération future ; faute de quoi, les efforts d un côté ou de l autre mèneront probablement à une impasse. Il se peut que les communautés aient des doutes et qu elles soupçonnent les acteurs étatiques d utiliser simplement ces activités pour obtenir des renseignements. Une telle situation compromet la réussite de ces activités car elle empêche l établissement de relations de confiance entre la communauté concernée et les organismes publics. Il est possible que les communautés aient le sentiment d être stigmatisées comme étant des viviers potentiels de terroristes, ce qui peut constituer un autre obstacle à l établissement d une confiance réciproque entre l État et les communautés. Une telle perception risque d encourager les communautés à refuser toute possibilité de coopération. Les pouvoirs publics devraient donc éviter de créer une telle perception en indiquant clairement aux communautés qu ils ne les ciblent pas à cause de leurs caractéristiques intrinsèques telles que la race, la religion et l appartenance ethnique.

7 -7- Il est difficile pour les organismes gouvernementaux de travailler seuls dans des communautés vulnérables où des opinions extrémistes violentes sont susceptibles d être bien reçues, et il est essentiel que les institutions de l État gagnent la confiance de ces communautés. Les organismes publics devraient coopérer avec les habitants et les dirigeants de ces communautés pour faire naître le sentiment que la CVE est un objectif commun. Ils peuvent ainsi favoriser la réalisation de programmes et d initiatives de CVE nuancés et ancrés localement en servant d animateurs et de facilitateurs, et sources d informations pour appuyer les réseaux locaux et les partenariats communautaires. Il n est pas indispensable que les organismes participent à ces activités, mais ils peuvent apporter leur aide en coordonnant les ressources, en accordant des fonds et en dispensant des formations. Bonne pratique 11 : Les pouvoirs publics peuvent aider la société civile à réaliser des activités de CVE. Bon nombre d associations de la société civile interviennent dans des domaines différents (comme les droits de l homme, les services sociaux ou les activités culturelles) et ne se rendent pas toujours compte que ces efforts contribuent également à la lutte contre l extrémisme violent. Elles ne réalisent peut-être pas non plus qu elles peuvent jouer un rôle crucial dans la CVE et manquent peut-être de moyens. Par ailleurs, il peut exister des ONG solides qui ne possèdent peut-être pas les connaissances spécifiques applicables à la CVE. Les acteurs étatiques peuvent appuyer la société civile pour accroître ses connaissances et ses capacités dans le domaine de la CVE. Bonne pratique 12 : Les pouvoirs publics doivent promouvoir la tolérance et faciliter le dialogue au sein de la société afin de former des communautés qui apprécient leurs différences et se comprennent mutuellement. Il est important d identifier des moyens de stimuler le dialogue entre les cultures, les religions et les ethnies. Un échange de vues peut permettre à quelqu un de comprendre comment les autres voient le monde. Créer des voies de dialogue est une première étape qui permettra aux communautés de faire connaissance. Lorsque des communautés différentes commenceront à nouer des contacts, elles reconnaîtront peut-être qu il y a des points communs qu elles peuvent utiliser comme terrain d entente pour poursuivre le dialogue. Les pouvoirs publics peuvent aussi s efforcer de promouvoir les valeurs démocratiques, les droits de l homme, le pluralisme et la liberté au moyen de programmes d éducation et de sensibilisation. Les communautés religieuses peuvent œuvrer de concert pour promouvoir la tolérance et pour endiguer le mouvement en faveur de l extrémisme violent. Dans le cadre de leurs efforts, elles pourraient créer des programmes d échange de

8 -8- jeunes théologiens et organiser des réunions permettant aux étudiants de promouvoir le dialogue et la tolérance entre les religions. Des projets éducatifs de sensibilisation aux différentes formes de préjugés et d hostilité pourraient être lancés pour prévenir l intolérance et la discrimination. Bonne pratique 13 : Les États et la société peuvent coopérer pour amplifier les voix qui s élèvent contre l exploitation de la religion par les groupes extrémistes violents. Aucune religion n encourage ses adeptes à commettre des actes de violence en son nom. Toutefois, à travers les siècles, des groupes extrémistes violents ont utilisé leurs communautés religieuses pour fomenter la violence. Encourager les voix modérées qui prônent la tolérance, le dialogue et la compréhension mutuelle à se faire entendre et à surveiller elles-mêmes leurs messages, y compris avec d autres groupes confessionnels, s est avéré une méthode efficace pour faire taire les propos extrémistes violents ou, du moins, pour en atténuer les effets nuisibles. Les approches socioéconomiques Bonne pratique 14 : Les programmes de CVE devraient porter une attention toute particulière aux jeunes menacés par la radicalisation et le recrutement. Les jeunes représentent un vivier naturel de recrutement pour les groupes extrémistes violents. L âge habituel pour être recruté se situe entre 15 et 25 ans dans de nombreux groupes terroristes ou extrémistes violents. C est pour cette raison que les efforts de CVE devraient porter sur les jeunes. Ceux-ci devraient être considérés comme une partie de la solution dans la lutte contre l extrémisme violent, et non pas seulement comme un problème potentiel lié à l extrémisme violent. En général, les jeunes ont beaucoup d énergie, ils veulent agir et être reconnus, et ils cherchent souvent à faire partie d un groupe plus important - et ces caractéristiques peuvent servir de fondement aux programmes de CVE. Les autorités devraient faire participer activement les jeunes à risque à la conception et la mise en œuvre de programmes de CVE. Par ailleurs, il conviendrait que les programmes de CVE destinés aux jeunes développent et appuient des groupes de pairs pour les jeunes, ceux-ci étant souvent plus réceptifs à leurs pairs qu aux adultes. Parallèlement, ces programmes devraient faire participer des mentors, des familles et des communautés, car des études ont indiqué qu un mentor empathique et constant est le moyen le plus efficace d assurer le développement positif des jeunes. Des études indiquent que des qualités telles que la motivation, la persévérance et l aversion pour le risque permettent de prédire la réussite future et qu elles peuvent

9 -9- être inculquées par une acquisition des compétences nécessaires à la vie en société portant sur des sujets tels que le travail en équipe et le règlement des conflits. Les jeunes qui sont rejoint des groupes extrémistes violents ont souvent exprimé un besoin de sentiment d appartenance et de but précis dans leur vie ; par conséquent, un programme intégré pour la jeunesse qui répondrait à ces besoins psychologiques et autres des jeunes, pourrait éliminer plusieurs conditions propices à la radicalisation et au recrutement. La conception des programmes devrait, le cas échéant, tenir compte des besoins distincts des jeunes femmes et hommes. Bonne pratique 15 : Les établissements d enseignement peuvent servir de plateforme importante pour lutter contre l extrémisme violent. Étant donné qu elle touche et influe sur tant d enfants et de jeunes à travers le monde, l éducation peut constituer une plateforme essentielle pour la CVE. Les systèmes éducatifs peuvent inculquer les valeurs, compétences et outils nécessaires à la réussite individuelle en façonnant les citoyens productifs et créatifs de demain. Certaines études ont suggéré que la pensée critique peut aider à empêcher la radicalisation parce qu elle donne aux étudiants la capacité de discerner les arguments manichéens typiques de l extrémisme sous toutes ses formes. Dans les communautés à risque, en particulier, des programmes d études et d activités scolaires axés sur l éducation civique, la mobilisation communautaire et le bénévolat peuvent absorber de façon constructive les jeunes à risque et renforcer leur sentiment d appartenance à leur famille, à leur communauté et à leur pays ; pour les jeunes à risque qui ont abandonné leurs études, ou dans les cas où les jeunes femmes n ont pas le droit de faire des études, d autres lieux pourraient convenir mieux pour appliquer des démarches du même type. Bonne pratique 16 : La promotion d opportunités économiques pour les populations à risque peut éliminer une condition propice à l extrémisme violent. Même si les chercheurs ont exclu la thèse selon laquelle la pauvreté mènerait à l extrémisme violent, le décalage entre les attentes et la réalité de la situation socioéconomique d une personne peut constituer une condition propice à l extrémisme violent. Ou encore, le soutien financier ou matériel offert par les extrémistes violents à des personnes et/ou des familles qui ont peu ou pas de moyens de subsistance peut alimenter les rangs de ces groupes. En fonction du contexte spécifique, des programmes de soutien des moyens de subsistance - comme une formation technique ou professionnelle et une aide à la recherche d emploi - pourraient atténuer les effets des contextes économiques propices à la radicalisation et au recrutement lorsqu ils sont présents dans les populations à risque. Il sera important de déterminer les besoins, capacités et opportunités

10 -10- économiques spécifiques de ces communautés ou populations à risque pour concevoir ces projets de façon à en assurer la réussite. Bonne pratique 17 : Les femmes peuvent jouer un rôle particulièrement crucial dans les initiatives locales de CVE. Dans tous les pays, les femmes jouent un rôle particulièrement crucial dans leur famille en tant que mères, épouses, sœurs, filles et principales responsables de fournir les soins, ainsi qu en tant que soutiens de famille. Dans de nombreux endroits, elles ont une connaissance approfondie de leur communauté locale et elles en sont même la mémoire institutionnelle. À ce titre, elles sont particulièrement bien placées pour servir de voix informée, crédible et significative à l échelle locale pour la CVE. Les femmes peuvent être capables d identifier des signes de radicalisation et de décourager ce phénomène dans leur famille et leur communauté. Dans certains endroits, elles sont peut-être les mieux placées pour sensibiliser les autres femmes de leur communauté et pour renforcer leurs capacités, ce qui leur donne un effet multiplicateur dans les communautés où la radicalisation et le recrutement pourraient se produire. Le rôle des organismes charges de l'application de la loi Bonne pratique 18 : Les organismes chargés de l application de la loi devraient reconnaître que l une des règles les plus fondamentales en matière de lutte contre l extrémisme violent est de gagner la confiance de ceux qui sont particulièrement vulnérables à la radicalisation et au recrutement pour des actes de violence. Il conviendrait que les organismes chargés de l application de la loi utilisent une démarche de police communautaire pour tisser des liens avec les centres des communautés à risque. Les agents de la police communautaire travaillant dans des communautés diverses devraient connaître les différents contextes culturels. Ils devraient s attacher à ce qui unit les communautés plutôt qu à ce qui les sépare, tout en élaborant des programmes de police communautaire pour instaurer la confiance. Ces programmes devraient chercher à toucher le cœur et l esprit de leurs citoyens - tout comme leur travail quotidien protège les personnes et les biens des citoyens, ainsi que les espaces publics. La légitimité de l État pourrait être renforcée grâce à des contacts aussi étroits entre les agents de police et les membres de la communauté. Bonne pratique 19 : Les États devraient dispenser aux agents des forces de l ordre une formation sur les questions relatives à la CVE. Les policiers, surtout ceux qui travaillent dans les localités, ne comprennent pas toujours bien l extrémisme violent. Ils n en connaissent peut-être pas bien les

11 -11- signes précurseurs et n ont reçu qu une formation limitée, voire inexistante, sur les façons d y faire face. Une formation sur les questions relatives à la CVE est parfois nécessaire pour aider les agents de police à reconnaître des indicateurs d activité extrémiste violente dans le cadre de pratiques religieuses ou culturelles. L un des aspects principaux de cette formation devrait viser à permettre de comprendre et de savoir distinguer, parmi les normes et des activités culturelles, sociétales et religieuses, celles qui ne sont pas exploitées pour favoriser des activités criminelles et extrémistes violentes. Les expériences et les initiatives internationales de lutte contre les gangs pourraient offrir des méthodes pour élaborer de tels programmes.