ETUDE DE LA LEGISLATION SUR LES AIRES PROTEGEES EN TUNISIE

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1 MINISTERE DE L ENVIRONNEMENT ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE Direction Générale de l Environnement et de la Qualité de la Vie En partenariat avec Le Centre du droit environnemental de l UICN PROJET : AIRES PROTEGEES EN TUNISIE 2009 Les cadres juridiques nationaux relatifs aux aires protégées ETUDE DE LA LEGISLATION SUR LES AIRES PROTEGEES EN TUNISIE RAPPORT DE SYNTHESE Dr. Wahid FERCHICHI Consultant national Décembre

2 I. ANALYSE DES DIFFERENTS ESPACES PROTEGES EN DROIT TUNISIEN Selon la convention de Rio : «la conservation de la diversité biologique exige essentiellement la conservation in situ des écosystèmes et des habitats naturels ainsi que le maintien et la reconstitution des populations viables d espèces dans leur nature». Sous l égide du droit international, les Etats sont appelés à établir «un système des zones protégées». Ainsi, l aire protégée a été définie par la doctrine de l UICN comme étant «un espace géographique clairement défini, reconnu, consacré et géré, par tout moyen efficace, juridique ou autre, afin d assurer à long terme la conservation de la nature ainsi que les services écosystemiques et les valeurs culturelles qui lui sont associés». Cette définition a entraîné une catégorisation des aires protégées, qui se présentent sous six types ou catégories : -Réserve naturelle (qui peut être soit une réserve naturelle intégrale soit une zone de nature sauvage) ; -monument ou élément naturel ; -aire de gestion des habitats ou des espèces ; -paysage terrestre ou marin protégé ; -et aire protégée avec utilisation durable des ressources naturelles. Cette catégorisation de l UICN est basée principalement sur : l objectif de protection et le mode de gestion de l aire protégée. En droit tunisien, il n existe pas une définition de l aire protégée, ainsi que la législation tunisienne ne consacre pas la nomenclature opérée par la doctrine de l UICN, sauf pour quelques catégories (la réserve naturelle et le parc national), mais une certaine similitude existe entre les autres catégories consacrées par le droit tunisien et les catégories de la doctrine de l UICN. Pour présenter ces types d espaces/aires, nous procéderons à la distinction entre les types consacrés par le code forestier (Première partie), de ceux qui sont consacrées par des textes spécifiques (Deuxième partie). PREMIERE PARTIE : LES TYPES D AIRES/ ESPACES CONSACRES PAR LE CODE FORESTIER Il s agit la de deux sortes d aires/espaces; ceux qui correspondent à la nomenclature de l UICN (chapitre 1 er ) et d autres qui se rapprochent de certaines catégories de l UICN (chapitre 2 ème ). Chapitre premier : Les types d espaces/ aires correspondant à la nomenclature l UICN 2

3 1) Le Parc National : - Définition et caractéristiques : Selon l article 218 du code forestier le parc national est «un territoire relativement étendu qui présente un ou plusieurs écosystèmes généralement peu ou pas transformés par l exploitation et l occupation humaine où les espèces végétales et animales, les sites géomorphologiques et les habitats offrent un intérêt spécial du point de vue scientifique, éducatif et récréatif, ou dans lesquels existent des paysages naturels de grande valeur esthétique». Il apparaît que le code forestier (tel que refait en 1988), tient encore compte de la définition première d un parc national donnée par l UICN en 1969 à New Delhi, qui a été modifiée en 1990 en apportant la notion d occupation intensive. Les parcs nationaux en Tunisie constituent la majorité des espaces/aires protégées. En effet, ils couvrent 237,000 ha. sur une superficie de 250,000 ha. de la superficie totale des aires protégées (un taux de plus de 90%). Mis à part le parc des îles Zembra et Zembretta, créé en 1977, la plupart de ces parcs ont été créés en 1980.En effet, on compte aujourd hui 8 parcs déjà réalisés et 3 en cours de réalisation. Ainsi, les parcs nationaux tunisiens représentent des écosystèmes variés, à l image de la diversité des écosystèmes en Tunisie. - La création : Tous les parcs ont été créés par décret, et réglementés par des arrêtés du ministre de l Agriculture. En effet, ce décret constitue l acte de classement des espaces couverts par le parc dans le domaine forestier de l Etat. Ce classement suit une certaine procédure longue et complexe, qui entraîne la lenteur de la création des parcs nationaux (10 à 20 ans voire plus). - L organisation administrative et la gestion : En ce qui concerne l organisation administrative des parcs nationaux, ni les décrets de création, ni les arrêtés de réglementation desdits parcs ne comportent les règles claires de fonctionnement et aucune mention n est faite concernant l organigramme de gestion de ces espaces. Dans les faits, le parc est géré par un conservateur, qui est chargé administrativement de l aménagement, de la conservation et du fonctionnement quotidien. Sur le plan national : Le parc national est placé sous la tutelle du ministère de l Agriculture qui est chargé de délimiter et d établir ces aires. Cependant, depuis la mise en place du ministère de l Environnement, ce dernier a pris en charge l aménagement des anciens parcs nationaux et la mise en place des nouveaux espaces protégés, à travers le programme national des parcs nationaux (PNPN). 3

4 Ce programme cherche à promouvoir les parcs nationaux existants à travers certaines mesures et actions ayant trait à l amélioration de la conservation de la nature dans ces aires naturelles (les équiper, intégrer les populations locales, les ONG et les entreprises économiques dans la prise en charge de la gestion, de l entretien et de la promotion de ces sites), de multiplier la création des parcs nationaux, d adopter des approches de conservation plus diversifiées etc. En outre, le ministère chargé du Tourisme des Loisirs et de l Artisanat (MLTA), intervient aussi en matière de gestion des parcs à travers sa direction du patrimoine et de l environnement qui s intéresse à la mise en valeur touristique des parcs nationaux. Pour sa part, le ministère de la Culture et de la Sauvegarde de Patrimoine, à travers l institut national du patrimoine (INP), serait aussi impliqué dans le cadre de la gestion et de la mise en valeur des parcs nationaux vu le patrimoine historique et culturel non négligeable que renferment ces espaces. Remarquant enfin, l intervention de différentes parties ou encore des représentants issus d autres ministères, tels que le ministère de la Coopération Internationale, le ministère de l Intérieur et du Développement Local, le ministère de la Défense Nationale et aussi d institutions de recherche. Sur le plan local : Il s agit surtout de l intervention du conservateur qui relève du chef de l arrondissement forestier de la région où se situe le parc, qui dépend à son tour du commissariat régional, au développement agricole (CRDA), des agents techniques et du personnel du parc, des ONG... - La planification et l aménagement : Pour ce qui est de la planification et de l aménagement des parcs, l article 16 du code forestier exige un plan technique dit «plan d aménagement des parcs nationaux», mais il est à noter qu il n existe à ce jour aucune recherche scientifique planifiée et contenue au niveau des parcs nationaux. De même, il se trouve qu aucun parc national tunisien ne possède actuellement de plan de gestion proprement dit, ni encore de plan de gestion. En effet, l absence de ces plans constitue un obstacle à la mise en valeur des parcs nationaux. - Le financement : Quant au financement de la gestion des parcs nationaux, il apparaît que ces espaces sont restés très longtemps défavorisés sur ce plan. En effet, les budgets annuels de fonctionnement attribués à chaque parc sont très modestes (10,000 DT). Il s agit ainsi, de rappeler que la majorité des réalisations qui ont vu le jour dans ces parcs, l ont été grâce à des projets de coopération internationale (dons et prêts). Ainsi, il serait intéressant de penser à des moyens de financement durables - Le régime de protection : 4

5 En ce qui concerne le régime des interdictions et des autorisations dans les parcs, qui est prévu par les articles 221 et 222 du code forestier, il est important de noter qu il comporte certaines contradictions et ambiguïtés. Ainsi, comme l a souligné l étude nationale de la diversité biologique en Tunisie de 1998, il s agit d une imprécision en ce qui concerne les activités à interdire totalement et celles à restreindre. En outre, le code forestier reconnaît le droit d usage des produits des parcs à certains usagers (art.35), dont la liste de ces droits a été fixée par l art.36 du code. Pour la préservation de ces espaces, le code forestier exige dans l art.208 une étude d impact préalable pour les travaux et les projets qui peuvent affecter lesdits parcs. Le régime de répression dans les parcs se présente à travers l art.229 du c.f, qui dispose des peines privatives de liberté et des amendes. En effet, les infractions commises au sein de ces espaces sont considérées des crimes graves et ne sont pas susceptibles de transaction. Interdiction de déclassement des dépendances du parc L article 223 du code forestier interdiction de déclassement des parcs hors du domaine forestier de l Etat. Ainsi, certaines demandes de déclassement ont été refusées par les services compétents en se basant sur l art.223 du code forestier. 2) La Réserve Naturelle : - Définition et caractéristiques : Selon l art.218 du code forestier : «on entend par réserve naturelle, un site peu étendu ayant pour but le maintien de l existence d espèces individuelles ou de groupes d espèces naturelles, animales ou végétales, ainsi que leur habitat et la conservation d espèces de faune migratrices d importance internationale ou mondiale». Cette définition du droit tunisien, tout en rappelant celle de l UICN, ne prend pas en considération la nuance introduite par l UICN pour distinguer les deux sous catégories de la catégorie IV (réserve naturelle intégrale et zone de nature sauvage). - La création : Selon le code forestier, la création des réserves naturelles trouve son fondement dans des «raisons naturelles, environnementales, scientifiques, culturelles, éducatives, récréatives» (art.219 c.f). Cependant, ces raisons de création ne sont pas strictement liées aux réserves naturelles mais aussi aux parcs et forêts récréatives. En se basant sur ces raisons, on a procédé à la création de 20 réserves naturelles qui représentent la grande diversité des écosystèmes tunisiens. 5

6 Ainsi, en ce qui concerne la réalisation de ces aires, on peut distinguer entre deux périodes. Avant 2005, l art.219 ancien du c.f prévoit que la création d une réserve naturelle est décidée par arrêté. Cependant, la modification du code forestier en 2005 a prévu que ces réserves ainsi que les parcs et les forêts récréatives sont créés par décret (art.219 nouveau). Il s agit en fait d une unification du régime de création de ces trois catégories. - La gestion : La réserve naturelle est administrée par un conservateur (article 4 des décrets de 2009 portant création de réserves naturelles), aidé par agents techniques du CRDA. Il est possible d accorder certaines opérations de gestion à des personnes physiques ou morales privées pour faire impliquer des nouveaux acteurs dans le processus de gestion de ces aires (article 3 des décrets de 2009). En ce qui concerne la planification des réserves, cette tache doit être réalisée par un plan d aménagement et un plan de gestion, chose qui n a pas été encore établie comme pour les parcs nationaux, ce qui affecte négativement la bonne gestion des réserves. - L organisation des activités : L organisation des activités à l intérieur de ces aires relève du code forestier (art.221), qui prévoit qu un arrêté déterminera les mesures propres à la conservation de chaque parc ou réserve, mais jusqu à 2009, aucun texte juridique n a réglementé les activités au sein de ces espaces. Cependant, les décrets de 2009 ont apporté une réglementation des activités et posent certaines interdictions (art.6 des décrets). Quant aux activités ou aménagements extérieurs, cette prise en considération semble être fournie dans le cadre de la planification commune et non spécifique (SDA, PAU). En outre, et comme pour les parcs nationaux, tout déclassement des réserves naturelles en dehors du domaine forestier de l Etat est interdit (art.223 c.f). Chapitre deuxième : Les types d espaces/ aires protégées ne correspondant pas à la nomenclature de l UICN 1) La Forêt Récréative : Cette catégorie d aires protégées est l une des plus ambiguës et des moins organisées en droit tunisien. En effet, on entend par forêt récréative selon l art.218 du c.f ; «une forêt ou section de forêt présentant un intérêt touristique ou récréatif». Il s agit ainsi, de deux critères pour la création : - un critère territorial ou spatial (une forêt ou section de forêt) - un critère finaliste (l objectif recherché par la création) : (intérêt récréatif ou touristique). 6

7 De ce fait, la forêt récréative ne correspond pas aux catégories de l UICN, dont l objectif principal est «d assurer à long terme la conservation de la nature». La création d une forêt récréative se fait par décret (art.219 du c.f), la gestion est confiée au CRDA. En outre, les dispositions qui s appliquent à ce type de forêts, demeurent celles du régime forestier : ce dernier réglemente les activités au sein des forêts, le déclassement, la gestion et à l organisation de ces espaces. 2) La Réserve de Chasse : Cette catégorie est régie par l art.167 du c.f. Ainsi, elle constitue un espace sur lequel la chasse des diverses espèces est interdite pour une période déterminée et renouvelable. L objectif de la réserve de chasse est la reconstitution du gibier, à travers des interdictions temporaires. Il s agit d une finalité qui s inscrit dans le cadre du régime de la chasse et non pas «d assurer à long terme la conservation de la nature». En ce qui concerne la création des réserves de chasse, il s agit d une détermination ou d une délimitation. Cette détermination se fait annuellement dans le cadre de l arrêté du ministre de l agriculture, relatif à l organisation de la chasse. Les réserves de chasse relèvent de la compétence de la direction générale des forêts et précisément la direction de la chasse. En effet, ces aires sont soumises à la réglementation forestière commune avec une spécificité à savoir la soumission à plus des restrictions en matière de chasse, qui peuvent aller jusqu à l interdiction totale de cette activité. L institution d une réserve de chasse, n est qu une mesure provisoire. Une fois la faune reconstituée, les réserves sont de nouveau ouvertes à la chasse. Il s agit ainsi, d un mécanisme souple et peu coûteux. DEUXIEME PARIE : TYPES OU CATEGORIES D ESPACES /AIRES PAR DES TEXTES SPECIFIQUES Chapitre premier : Les aires Marines et Côtières Protégées (AMCP) -Définition : Avec l adoption de la loi de 20 juillet 2009, la Tunisie s est enfin dotée d un cadre spécifique à ces aires. Selon l art.2 de cette loi, les AMCP sont «des espaces désignés par la loi, en vue de protéger les milieux naturels, la flore, la faune, les écosystèmes marins et côtiers présentant un 7

8 intérêt particulier d un point de vue naturel, scientifique, instructif, récréatif, ou éducatif ou qui constituent des paysages naturels remarquables devrant être préservés». C est une définition large, à la limite floue et elle rappelle de la définition du parc national et de la réserve naturelle et mêmes des autres catégories d aires protégées de l UICN. Cette définition ainsi que les caractéristiques de ces aires prévues par l art.4 ( la superficie, l objectif de protection des habitats menacés... inscrire tout l article 4 ), font que les aires marines et côtières protégées ne constituent pas une des catégories d aires protégées mais ce sont des espaces qui peuvent abriter selon l objectif et le mode de leur gestion les différentes catégories de l UICN. - La création : Il est à noter que les aires marines et côtières en Tunisie ont devancé leur encadrement juridique qui date de juillet En effet, ce devancement s est réalisé à travers la mise en place d un réseau national d aires marines et côtières protégées. Ce programme a retenu cinq sites dont l exécution se déroulera en deux phases : - La création du parc national marin de la Galite ; ce parc constitue la première phase du programme. Le projet de création de ce parc a été confié à l APAL, cofinancé par le Fond Français d Environnement Mondial (FFEM) avec l assistance du CAR/ ASP. Cependant, la phase d exécution du projet prévue entre janvier 2002 et décembre 2004 n a pas démarré, en raison de la non promulgation de la loi relative aux AMCP. - l extension du réseau d AMCP ; cette phase consiste à mettre en place quatre autres AMCP dans les îles de Zembra et Zembetta ; les îles Kuriates ; la partie Nord-Est de Kerkennah et le littoral allant de du Cap Negro à Cap Serrat, Avec la promulgation de la loi de 2009, les AMCP «sont créées par décret, sur proposition du ministre chargé de l environnement et du ministre chargé des forêts et de la pêche et après enquête publique» (article 9). Cette création est soumise selon l art.9 de ladite loi à l avis du conseil national des aires marines et côtières protégées. Il s agit là d une création qui associe les autorités publiques de décision et de consultation et les populations locales. Ceci correspond aux recommandations formulées dans la doctrine de l UICN. - La Gestion : La gestion des AMCP est confiée à l APAL selon l art.22 de la loi n L art.26 exige pour la gestion desdites aires «la nomination d un administrateur». En outre, l APAL peut déléguer la gestion des AMCP à des personnes publiques ou privées sous forme de concession ou d occupation temporaire (art.22). Ce régime est très favorable à une gestion souple et participative, surtout à travers la reconnaissance du rôle des associations (ONG). 8

9 La loi de 2009 exige l élaboration de plan de gestion des AMCP (art.24), ainsi qu elle précise le contenu de ces plans (art.26). Pour réussir une bonne gestion des AMCP, la loi n prévoit aussi un possible zonage de cette espace. - L organisation des activités : La loi de 2009 a procédé à détailler les restrictions à l intérieur des aires protégées. En effet, l art.27 site pas moins de 26 activités soumises à restriction (entre interdiction et autorisation). Ces restrictions couvrent les différentes activités et comportements. En outre, l art.28 de la loi exige pour les activités et actions nécessitant une autorisation préalable, leur soumission à l obligation de présenter une étude de leurs impacts prévisibles. - Un régime répressif propre : La loi de 2009 prévoit une large palette de contrôleurs, un régime de transaction assez contrôlé (art.35) et des sanctions très adaptées, telle que la remise en état du lieu, en plus des sanctions classiques (amendes et emprisonnement). - Le déclassement et le changement de la nature des AMCP : Quant au changement de la nature des AMCP, il demeure interdit, sauf pour des exigences de protection de la nature ou de développement durable (art.20). Pour ce qui est de déclassement total ou partiel, il est soumis aux mêmes procédures établies pour sa création (art.21). Sur le plan financier, la loi de 2009 ne contient aucune disposition financière, sauf en ce qui concerne les produits des transactions, qui doivent être transférés à l APAL. Chapitre deuxième : Les Parcs Urbains (PU) - Définition : Selon l art.2 de la loi du 3 octobre 2005, relative aux parcs urbains «l Etat ou les collectivités publiques locales peuvent aménager et réaliser des parcs urbains sur les immeubles dont ils sont propriétaires ou sur ceux affectés par l Etat aux collectivités locales ou ceux expropriés pour cause d utilité publique. Ces immeubles sont intégrés dans le domaine public». Ainsi, le parc urbain est un «espace vert», qui désigne tout «espace libre, planté et aménagé en vue de bien être des citadins». 9

10 Les PU sont alors des espaces aménagés de deux types urbains et périurbains. Ils représentent des fonctions multiples (assurer aux citadins ; la récréation, les loisirs et l exercice des activités culturelles, sociales, éducatives et sportives). En effet, les PU assurent l articulation entre la protection de la nature et l aménagement de l espace urbain (tel que l exemple du parc Nahli, du parc Farhat Hached ). A ce titre, toutes les actions susceptibles de nuire au développement naturel de la faune et de la flore doivent être interdites par les règlements des parcs urbains. En outre, le PU se distingue du parc national, réserve naturelle et forêt récréative par le fait qu ils ont des objectifs beaucoup plus diverses. Ils englobent l objectif de la protection et de la sauvegarde du patrimoine naturel et culturel (se rapprochant ainsi des objectifs des parcs et des réserves), la détente et le loisir des habitants de la ville ( se rapprochant de sorte de l objectif des forêts récréatives). La présence d un objectif de protection à long terme entraine la possibilité de reconnaitre aux parcs urbains la qualité d aire protégée (reste à déterminer de quelle catégorie UICN se rapprochent ils!). - La Gestion : Les intervenants dans la gestion des parcs urbains sont : - Les collectivités locales : Selon une étude lancée par le MEDD en 2005, il existe 3 types des PU ; parc urbain d intérêt local, régional et supra régional. Selon son intérêt, le parc sera affecté au profit d une commune, d un conseil régional ou même aux particuliers. Cette affectation n est pas absolue puisque certains parcs d intérêt régional ou même supra régional sont confiés aux communes. - l ANPE : Cette agence est chargée de piloter, de coordonner et de gérer trois parcs dans le Grand Tunis ( Nahli, Farhat Hached et Radès). A ce niveau, il est à rappeler la faiblesse du rôle associatif dans la gestion des PU en Tunisie dont leur rôle se limite à la protection, il en est ainsi par exemple de «l association des amis du belvédère» qui joue un rôle important dans la protection du parc. - Les modes de gestion des parcs : La gestion directe ou en régie : Selon l art.3 al.2 de la loi de 2005, au niveau régional et local, les communes et les conseils régionaux avec d autres services des départements ministériels sont indiqués pour assurer l aménagement, la réalisation et la gestion globale des parcs. La gestion déléguée : Les communes et les conseils régionaux peuvent concéder à des personnes privées la gestion des parcs (art.2 al.4 de la loi de 2005). 10

11 En outre, l art.2 al.5 prévoit la possibilité de réalisation des PU privés dont la gestion revient de droit à la personne privée. - Le financement des PU : L Etat est le financier principal des PU. En effet, la plupart des PU réalisés ou en cours de création sont programmés au niveau du budget Etatique. En outre, le ministère chargé de l Environnement se charge de rechercher le financement complémentaire et c est à travers le processus de sponsoring ou à travers la coopération et les aides internationales. - L organisation des activités : Les PU sont des parties du domaine public ouverts au public. Ils bénéficient ainsi, d une protection juridique particulière ; il s agit de l application des mesures prévues par la loi de Déclassement et désaffectation des PU : La loi de 2005 ne précise pas le régime de déclassement et de désaffectation des PU, mais on peut appliquer a cet aspect, le principe de parallélisme des formes. En effet, ces parcs sont créés dans le cadre des PAU. Ainsi, on applique l art.20 du CATU qui prévoit que le changement de vocation de ces aires, ne peut être réalisé que par décret. Chapitre 3 : Site culturel ayant une composante naturelle 1. Définitions et composantes Les sites culturels sont les sites qui «témoignent des actions de l homme ou des actions conjointes de l homme et de la nature» (art 2 code du patrimoine). Au niveau spatial, une distinction entre sites naturels et sites culturels parait difficile vue qu un même site peut avoir des caractères naturels et culturels indissociables ( les sites de Dougga, de Kerkouane...) L imbrication entre sites culturels et l environnement naturel se manifeste à travers les périmètres de protection (prévues par l arrêté de création et de délimitation du site culturel). 2. Création et gestion des sites : La création du site se fait par un arrêté du ministre chargé de la Culture 2.1 Différents intervenant dans la création des sites : -l intervenant à titre principale : ministère chargé de la Culture -les intervenants à titre accessoire : -Le Ministère chargé de l Equipement 11

12 foncières -Le Ministère chargé des Domaines de l Etat et des affaires -Le ministère chargé du Tourisme 2.2. Les intervenants dans la gestion des sites -la gestion administrative : Dans le cadre d une politique de décentralisation la gestion administrative du patrimoine a été confiée à l institut national du patrimoine (INP). Rôle de l INP : recherche scientifique, inventaires, gestion des sites et des monuments (restauration, mise en valeur ). -la gestion économique : est confiée à l agence nationale pour la promotion de la culture et la mise en valeur du patrimoine Vers un partenariat public privé dans la gestion des sites : une possible concession : malgré les incitations pour investir dans le domaine culturel une seul concession existe l implication des associations : Ni le code du patrimoine ni le CATU ne mentionne les associations Rôle des associations : -participation à l identification des sites -proposer des sites au classement -proposer des règlements pour leur protection -sensibilisation et information Les limites de l action des associations se vérifient à travers : -rôle simplement consultatif -insuffisance des moyens financiers 3. La planification des Sites 3.1.l a planification commune des sites : Les schémas directeurs d aménagement :(document prévisionnels) - SDA national : il vise dans le cadre de l aménagement du territoire, la protection des sites culturels et naturels tout en tenant compte de leurs spécificités. - SDA des zones sensibles : ils sont adaptés aux caractéristiques écologiques spécifiques de ces milieux. *les plans d aménagement urbain : ils déterminent les zones à caractéristiques spécifiques, ils agissent selon les recommandations du SDA mais à l échelle plus réduite et ils ont un caractère plus contraignant la planification spécifique des sites :(le plan de protection et de mise en œuvre des sites culturels) - le PPMV est un instrument de planification caractérisé par la spécialité de son objet. - le PPMV obéit à la même procédure d élaboration d un PAU, il se substitue à ce dernier dès son approbation. 4. Financement des sites Le financement public : ministère de la culture et de la sauvegarde du patrimoine. 12

13 Depuis les années 1980, on ne parle plus de la seule conservation du patrimoine mais de sa mise en valeur. Quant au tourisme écologique : il c est développé par la mise en œuvre de plusieurs plans et programmes basés sur les ressources de la nature (aménagement des parcs et des réserves naturelles). 5. Déclassement ou désaffectation des sites Les sites sont constitués d un ensemble de biens appartenant à différentes catégories de propriétés. Ces biens sont soumis a un régime de protection rigoureux d interdiction et d autorisation. Le recours à l expropriation des biens privés n est qu exceptionnelle Le déclassement ne se fait que par décret du chef de l Etat. Chapitre 4 : Les zones sensibles littorales 1. Définition et détermination des zones sensibles littorales L article 8 de la loi du 24 juillet 1995 portant création de l APAL, définit les zones sensibles. Pour la conservation des zones sensibles, l APAL peut avoir la maîtrise des immeubles soit par : l acquisition à l amiable, l expropriation pour cause d utilité publique soit la conclusion d accord de partenariat avec les propriétaires des terres situés dans les zones sensibles qui s engagent à gérer leurs terres conformément à un cahier des charges. Les zones sensibles littorales sont fixées par le décret n de 28 janvier 1998 (parmi eux 15 sont littorales) L identification de ces zones permet de les protéger contre la pression foncière. 2. le régime juridique de protection Ces zones peuvent être classées sous le régime des parcs nationaux, réserves naturelles.. La loi de 2009, relative aux aires marines et côtières protégées a donné la possibilité de gérer certaines zones sensibles comme aires. 3. la gestion des zones littorales sensibles - La gestion des zones sensibles littorales est confiée à l APAL qui procède à leur gestion soit directement, soit à travers les concessions et l occupation temporaire. - La gestion se fait grâce à des plans de gestion propres à chaque espace 3.1.le responsable de la protection : -L APAL, en premier lieu ; qui coordonne avec : -Les différentes administrations, centrales, régionales et locale ; -Les associations, les ONG et les citoyens l aménagement des zones sensibles : 13

14 3.2.1.la planification à travers les outils communs :(en l absence d un texte spécial au littoral, c est le CATU qui s applique ) : -les schémas directeurs d aménagement : malgré leur participation à la planification du littoral, les SDA demeurent toujours à caractère général et qui ne prennent pas en considération la spécificité de cet espace. -les plans d aménagement urbain : demeure avant tout des documents terrestres ne tenant pas compte de la nature duale du littoral L existence de certains documents et programmes relatifs au littoral : *les plans d aménagement de détails (PAD) prévus par le CATU et qui sont des instruments sectoriels, et qui ne peuvent avoir lieu que dans des zones qui bénéficient d un périmètre d intervention foncière. *les plans d aménagement touristiques élaborés par l ONTT. * plans d occupation des plages (POP), élaborés par l APAL. *Pour ce qui est de certains règlements spécifiques qui peuvent être appliqués au littoral, on peut citer la règle de 100 mètres ou la règle d in constructibilité. Cette règle peut être écartée par exemple en application du principe d intangibilité des ouvrages publics, ou pour harmoniser le tissu urbain sur le littoral! * Quant aux zones sensibles littorales, reconnues en tant que telle par l APAL et identifiées par les schémas directeurs d aménagement des zones sensibles, elles seront aménagées à travers des schémas de gestion. 4. Le financement de la protection des zones sensibles littorales : *budget APAL : financement public et les aides et subventions, étrangères et internationales. 5. la nature des propriétés dans les zones sensibles littorales : Les zones sensibles littorales peuvent contenir des espaces appartenant : -au domaine des personnes publiques (l Etat) -l APAL -propriétés privées (soumis à des restrictions du fait de leur existence sur des zones sensibles). 14

15 II. Les conclusions de l étude L étude nous a permis d aboutir à : - Un ensemble de conclusions portant sur les différents aspects analysés (le cadre juridique, le cadre institutionnel et les types d espaces protégés en Tunisie), et - Des conclusions d ordre général se rapportant à des aspects globaux de l étude. 1/- Conclusions des différentes étapes Les conclusions des différentes étapes portent principalement sur le cadre juridique, le cadre institutionnel et les types d espaces protégés L analyse du cadre juridique Le droit tunisien en matière d aires protégées se caractérise par les aspects suivants : 1. Un droit complexe: le droit des aires protégées est éparpillé sur un grand nombre de textes et de dispositions juridiques qui sont conçus et élaborés d une manière isolée les uns des autres. Cette complexité du droit rend difficile une synthèse harmonieuse de l ensemble des dispositions appliquées à ces espaces. 2. En l absence d un cadre global/fédérateur (un code de l environnement ou une loi cadre sur la protection de l environnement), l évolution du droit des espaces protégés s est produite d une manière variée et inégale : - Certains textes et certaines dispositions ont suivi l évolution récente que connaissent les aires protégées en s inspirant des récentes conventions internationales et de la doctrine de l UICN. Il s agit de textes qui ont adopté des objectifs, des approches, des modes de gestion qui correspondent à l évolution récente des textes et instruments internationaux et régionaux. Nous citons à ce niveau la loi relative aux parcs urbains (2005) et la loi relative aux aires marines et côtières protégées (2009). - Certains textes et dispositions traduisent un certain nombre de principes et de mécanismes très importants pour la protection/conservation/gestion des aires protégées sans que ce soit dans un cadre global et harmonieux d une gestion intégrée et efficace de ces aires. A ce niveau, les textes juridiques tunisiens consacrent des principes et instruments fort intéressants : il s agit notamment de l approche écosystémique de la gestion (code forestier, loi APAL, loi AMCP.), l idée de patrimoine biologique ou naturel (code forestier, loi CES, code des eaux ), le principe de développement durable (code forestier, loi CES, code des eaux..), l idée d équilibre écologique (code forestier..), la participation du public à la gestion des aires protégées (code forestier, loi sur les aires marines protégées..), l instauration de plan d aménagement et de gestion des espaces protégés (code forestier, le code de l aménagement du territoire et de l urbanisme, le code du patrimoine, la loi sur les terres agricoles, la loi APAL, la loi sur les aires marines et côtières, la loi sur les parcs urbains ), l exigence d une étude d impact (code forestier, code de l aménagement du territoire..), la recherche de 15

16 sanctions appropriées et mieux adaptées telles que la remise en état des lieux (code forestier, code des eaux..) Tous ces mécanismes et principes ne sont pas consacrés d une manière globale et égale dans tous les textes juridiques qui s appliquent aux espaces naturels. Ceci prouve que la conscience existe concernant leur importance et la volonté politique et publique les a acceptés et consacrés, quoique d une manière inégale et dispersée. - D autres textes et dispositions n ont pas su traduire les évolutions récentes, malgré leur importance et leur aspect innovateur, voire avant-gardiste au moment de leur promulgation. C est le cas notamment du code forestier. En effet, lors de sa promulgation, le code forestier a traduit un ensemble de principes et de mécanismes qui reprenait l évolution du droit des espaces protégés de l époque (la Convention Ramsar, la Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel de l UNESCO, la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d extinction ). De plus, le Code Forestier a devancé certains engagements ultérieurs de la Tunisie, notamment ceux inclus dans la CDB. Cependant, le code forestier, malgré ces deux modifications en 2001 et 2005, est resté marqué par la doctrine de l UICN des années 1970 et Il n a pas suivi l évolution que connaissent les aires protégées pour ce qui est de leur catégorisation et de leurs modes de gestion. Ce code, tout en intégrant les deux grandes catégories d aires protégées (les parcs nationaux et les réserves naturelles) n intègre pas les autres catégories qui peuvent entrainer une meilleure gestion (une gestion plus efficace) des espaces naturels protégés. 3. Le droit tunisien ne prend pas en considération un certain nombre d aires ou d espaces qui sont très importants et peuvent enrichir les types d aires protégées : il s agit notamment : les sites remarquables et les écosystèmes (des montagnes, des oasis, des jardins botaniques, des paysages, les sites géologiques..). Leur prise en considération directe permettrait de les protéger et de les insérer dans d autres catégories autres que les parcs et les réserves. 4. Le droit tunisien, tout en s intéressant à la gestion des aires protégées, devrait accorder plus d importance à l aspect financier de ces espaces qui n a pas jusque là mérité l attention qui se doit. L élément financier est présent dans la législation, soit d une manière partielle et très casuistique, tel que la mention de droit d entrée à certaines aires protégées, soit d une manière qui varie selon l espace, tel que pour les parcs urbains. En effet, la loi de 2005 et ses décrets d application ont bien détaillé la concession et l occupation temporaire des parcs, procédés qui permettent le financement des activités et la conservation de ces espaces. Il en est de même pour ce qui de la loi de 2009 sur les aires marines et côtières protégées. 5. Malgré la mention de l existence de procédés de planification des espaces protégés dans les différents textes juridiques (code forestier, loi APAL, code du patrimoine, loi CES, code des eaux ), le droit tunisien reste limité en la matière. En effet, le contenu des plans (soit d aménagement, soit de gestion), les procédés de leur élaboration et leurs effets demeurent très peu détaillés dans les textes juridiques, qui renvoient souvent à des textes d application qui ne voient pas le jour. Ceci a entrainé la rareté des plans d aménagement et de gestion des espaces protégés en Tunisie. 16

17 6. Tous ces problèmes ont souvent poussé la pratique administrative à devancer le droit. A ce niveau, nous avons remarqué que certains programmes nationaux intègrent des aspects qui ne sont pas pris en considération en droit. Ainsi, les parcs urbains ont été prévus dans un programme national de dix ans avant leur prise en charge par le droit (en 2005), il en est de même des aires marines et côtières. Cependant, les montagnes et les paysages sont pris en considération dans des programmes sans que le droit ne leur consacre des dispositions spécifiques. 7. En définitive, le droit tunisien intègre tous les éléments relatifs aux aires protégées, mais sans qu il y existe une harmonie et une logique fédératrice de ces éléments. En effet, ce droit n est pas tout à fait étranger à une catégorisation adéquate des aires protégée. A côté des deux grandes catégories consacrées par le droit tunisien, les parcs nationaux et les réserves naturelles, ce droit reconnait d autres types d espaces ayant des objectifs différents des premiers : il s agit notamment des forêts récréatives, des parcs urbains et des aires marines et côtières. Ces types d espaces peuvent enrichir et alimenter des catégories jusque là ignorées par notre droit L analyse du cadre institutionnel Le cadre institutionnel des aires protégées est caractérisé par les traits suivants : 1. Une forte centralisation de l administration active : cette centralisation se manifeste à travers un rôle prépondérant du MARH et ses représentants à l échelle régionale à savoir les Commissariats régionaux de développement agricole (CRDA). En effet, le MARH par le biais de la DGF détient le quasi monopole en matière des parcs nationaux et des réserves naturelles, qui représentent les deux grandes catégories d espaces protégés en Tunisie. Il en est de même du rôle du MEDD qui depuis sa création et à travers la Direction Générale de l environnement (DGE) et de la qualité de la vie, essaye de participer aux études et veiller à asseoir une gestion durable des aires protégées. Certains autres départements interviennent aussi d une manière limitée et sectorielle, il s agit notamment du Ministère de l Intérieur et du Développement Local et le Ministère de la Défense Nationale qui interviennent dans la lutte contre la dégradation des espaces naturels protégés. 2. Une administration consultative sectorielle : dans le paysage institutionnel tunisien, coexistent un certain nombre de conseils, commissions et comités consultatifs. Il s agit principalement de la Commission consultative de la chasse et de la conservation du gibier, la Commission nationale du développement durable et le conseil national de la protection de la nature. Les deux premiers ont été organisés par des décrets et ils fonctionnent depuis 1988 pour le premier et depuis 1993 pour la deuxième. Cependant, le conseil national de la protection de la nature ne fonctionne pas encore, en l absence de décret qui devrait l organiser et nommer ses membres. Il s ajoute à ces instances la Commission des aires marines et côtières protégées prévue par la loi du 20 juillet 2009 et qui n a pas encore vu le jour. 17

18 3. Une décentralisation qui commence à regagner de l intérêt : nous distinguons à ce stade les deux niveaux de décentralisation territoriale et technique. Quant au rôle des collectivités publiques locales (CPL), il continue à être limité en ce qui concerne la protection des espaces naturels terrestres ou maritimes. En effet, ces collectivités ne détiennent aucun rôle ni dans la création, ni dans la gestion ou l exploitation de ces espaces. Cependant, depuis l adoption de la loi de 2005 sur les parcs urbains, les CPL réapparaissent comme le principal acteur en la matière. Pour ce qui est des établissements publics, notamment les agences environnementales, ils continuent à jouer un rôle important dans les études concernant les aires protégées et un certain rôle sur le terrain (tel que le rôle de l ANPE dans le cadre du parc national de l Ichkeul). Cependant, elles ne détiennent pas un rôle dans la gestion des aires protégées, et ce jusqu à l adoption de la loi du 20 juillet 2009 qui a fait de l APAL le principal intervenant dans les aires marines et côtières protégées. 4. Le début de l intéressement privé : La participation en matière d aires protégées commence à être encouragée et renforcée. Elle prend deux grandes formes : La participation du public (à but non lucratif), qui se fait soit par le biais de l enquête publique qui précède la création des aires naturelles protégées, soit par le biais des associations œuvrant dans le milieu naturel, que ce soit les associations créées sous le régime de la loi de 1959 ou les associations spécifiques à savoir les groupements de développement agricole. Ce rôle se renforce davantage dans le cadre des aires marines et côtières. En effet, la loi de 2009 reconnait aux associations la possibilité de gérer une aire protégée (à travers le procédé de la concession). Une participation des acteurs économiques : cette participation commence à s affirmer dans les textes juridiques et dans la pratique aussi. En effet, la loi de 2005 relative aux parcs urbains et la loi de 2009 sur les aires marines et côtières reconnaissent la possibilité de concéder la gestion (et l exploitation) de ces espaces à des personnes publiques ou privées conformément à la réglementation en vigueur et à des cahiers des charges. Cette ouverture sur des acteurs «inhabituels» dans les aires protégées reflète une démarche qui traduit les engagements internationaux de la Tunisie et la consolidation d un principe environnemental fort intéressant : la participation active du public. En définitive, le droit tunisien actuel consacre une certaine diversification d intervenants et de types de gouvernance dans la gestion des aires/espaces naturels protégés. Cette diversité traduit les différents objectifs assignés à chaque type d aire. Ainsi, une recatégorisation des espaces protégés ne sera pas en totale contradiction avec le droit actuellement en vigueur. 18

19 1.3. L analyse des types d espaces protégés 1 L analyse des types d espaces protégés en droit tunisien nous a permis d aboutir aux conclusions suivantes : 1. La diversité des statuts des espaces protégés en droit tunisien Nous distinguons en fait les statuts des espaces naturels comme suit : - Les espaces protégés soumis au code forestier : il s agit principalement des parcs nationaux et des réserves naturelles et accessoirement des forêts récréatives et des réserves de chasse ; - Les espaces protégés soumis à la réglementation relative au littoral (loi APAL et loi aires marines et côtières protégées) ; il s agit des zones sensibles littorales et des aires marines et côtières protégées ; - Les espaces gérés pour leur intérêt récréatif urbain et périurbain : les parcs urbains ; - Les espaces protégés pour leur intérêt patrimonial historique : les sites et les ensembles culturels et les monuments historiques ; - Les espaces gérés pour leur rentabilité économique : les terres agricoles, les oasis etc. 2. Caractéristiques des statuts des espaces protégés Les statuts des espaces protégés sont différents au niveau de leurs finalités : - Des statuts axés principalement sur l idée de protection comme finalité principale : les réserves naturelles, les parcs nationaux, les zones sensibles littorales et les aires marines côtières protégées et les sites culturels; - Des statuts axés principalement sur l idée de développement/exploitation comme finalité principale : les terres agricoles, les forêts récréatives et les réserves de chasse et - Des statuts où cohabitent les deux finalités : protection et exploitation : les parcs urbains et périurbains. 3. Des modes de gestions variables des espaces protégés Les différents statuts des espaces protégés en droit tunisien intègrent, mais d une manière variable, les différents modes de gestion. En effet, certains demeurent plus développés que d autres. Il en est ainsi, des statuts des parcs nationaux, des réserves naturelles, des aires marines et côtières protégées, les sites culturels et les parcs urbains. Cependant, le développement des statuts ne veut pas dire que sur le plan pratique, tous les éléments de la bonne gestion sont réunis. En effet, l analyse de ces statuts nous a permis de tirer les conclusions suivantes : - Souvent les plans de gestion, même si prévus par les textes juridiques demeurent inexistants ; - La faiblesse des ressources financières et l absence de ressources propres, suffisantes et durables ; 1 Consulter pour plus de détails l annexe 3 de ce rapport pp. 27 à 31 et le rapport de synthèse des 4 premières étapes, pp. 21 à

20 - Le manque de personnel qualifié. 2/- Conclusions générales La présente «étude de la législation relative aux aires protégées en droit tunisien» nous a permis de tirer les conclusions générales suivantes : 1- Le droit tunisien est dépourvu d une définition générale de l aire protégée. Ainsi il nous est difficile de déterminer avec précision les différents espaces qui peuvent être qualifiés d aires protégées dans les textes juridiques tunisiens; 2- Le droit tunisien ne reprend que deux appellations des catégories qui correspondent à la nomenclature de l UICN. Il s agit des deux grandes catégories du code forestier : les parcs nationaux et les réserves naturelles. Cependant, ces deux catégories ne reflètent pas les évolutions récentes qu ont connues les mêmes catégories dans la doctrine de l UICN ; 3- Les modes de gestion des espaces protégés demeurent principalement publics et centralisés. Nous concluons aussi à une ouverture sur les modes décentralisés et privés de la gestion de ces espaces. Ce début de l intéressement privé en la matière constitue une évolution significative ; 4- La création des espaces protégés se fait dans le cadre d une conception principalement de conservation (et d isolation de l espace), avec les débuts d une conception basée sur la mise en valeur des espaces ; 5- L aspect de conservation qui se rapproche de l isolation donne l impression que les aires protégées constituent des ilots. Cet aspect se renforce par l absence de l idée de corridors dans le droit tunisien. Les corridors qui constituent des couloirs entre les différentes aires protégés représentent des espaces d une grande importance, dans la mesure où ils permettent aux différentes aires d être liées et aux espèces de circuler entre elles. Les corridors peuvent constituer des aires protégées. 6- Les espaces protégés en Tunisie se caractérisent par un financement public à renforcer par d autres sources, pour que ces espaces jouissent de financement propre, suffisant et durable : notamment les revenus propres, sponsoring, parrainage...; 7- Les textes juridiques prévoient des plans d aménagement et de gestion des espaces protégés. Cependant, la mise en œuvre de cette disposition reste limitée, voire absente dans un grand nombre d espaces naturels ; 8- La participation de la population locale et de la société civile à la création et à la gestion des espaces protégés est limitée ; 9- Absence d une structure supérieure de coordination entre les différents intervenants en matière d espaces protégés ; 20

21 10- La création des espaces protégés se heurte toujours à des problèmes fonciers liés à la nature des propriétés qui vont être annexées à l espace protégé (notamment les propriétés privées). En effet, la majorité des espaces protégés sont créés sur des domaines publics ou des domaines privés annexés au domaine public par la voie d expropriation (à ce niveau, le recours à l expropriation même s il représente un moyen contraignant, demeure lent et couteux). Cette modalité réduit les possibilités de protéger tous les espaces privés et qui méritent d être érigés en espaces protégés. Ainsi, l ouverture à d autres catégories d aires protégées de la doctrine UICN va entrainer la conservation de la nature de l espace (en tant que propriété privée) et permettra sa protection et sa mise en valeur moyennant une prise en considération les intérêts du propriétaire; 11- Les espaces protégés en droit tunisien entretiennent des rapports ambigus avec les documents d aménagement du territoire. En effet, les documents de planification de l espace prévoient la création d aires protégées. Cependant, la nature de certains de ces documents (SDA qui ne sont pas contraignants) et la lenteur de leur élaboration et leur révision ne permettent pas un cadre clair et rigoureux pour la création des espaces protégés ; 12- La majorité des espaces protégés (à titre principal ou à titre secondaire) sont créés : Soit sur les espaces forestiers (les parcs nationaux, les réserves naturelles et les forêts récréatives) ; Soit sur les espaces littoraux (les zones sensibles littorales et les aires marines et côtières protégées) ; Soit dans les espaces couverts par un plan d aménagement urbain (les parcs urbains). Ainsi, et en dehors de ces espaces, le droit ne prévoit pas la création d espaces protégés. De même, certains espaces ne répondent pas à finalité principale de protection durable de la nature tels que les parcs urbains, les forêts récréatives, les réserves de chasse, les sites culturels, les terres agricoles...). 13. Le droit tunisien ne fait aucune allusion aux espaces naturels transfrontières terrestres, côtiers ou marins. 21