Le financement de l enseignement privé par les collectivités territoriales

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1 Juillet 2006 Le financement de l enseignement privé par les collectivités territoriales Une polémique a récemment surgi à propos du financement de l enseignement privé par les collectivités territoriales. Elle fait suite à la parution d une circulaire du ministre de l Education nationale, de l Enseignement supérieur et de la Recherche, le 2 décembre Nous résumons ici les droits et obligations des communes en cette matière. I. L enseignement privé La France compte quelque établissements d enseignement privé, scolarisant deux millions d élèves (soit 17% de la population scolaire), sous la direction de enseignants. Depuis la loi Debré (1959), ces établissements peuvent avoir plusieurs statuts : - hors contrat, - sous contrat simple, - sous contrat d association. Dans tous les cas, ces établissements sont soumis à un régime d inspection. Pour les établissements hors contrat, ce régime est limité aux titres exigés des directeurs et des maîtres, à l obligation scolaire, à l instruction obligatoire, au respect de l ordre public et des bonnes mœurs, à la prévention sanitaire et sociale. A l inverse, les établissements sous contrat d association, outre ces obligations de base, sont tenus de dispenser un enseignement selon les règles et programmes de l enseignement public. Les enseignants sont recrutés selon les mêmes modalités que leurs homologues du public. Entre ces deux statuts, les établissements sous contrat simple doivent organiser l enseignement des matières de base en référence aux programmes et aux horaires de l enseignement public, mais gardent une autonomie pédagogique. Les maîtres y sont nommés par l autorité privée et rémunérés par l Etat. Les établissements sous contrat (simple ou d association) sont soumis à un contrôle administratif et financier de la part de l Etat, ainsi qu à un contrôle sur le respect de la liberté de conscience des élèves. Notons enfin qu il arrive qu un établissement sous contrat d association contienne une ou plusieurs classes sous contrat simple. Le contrat d association implique, en effet, la reconnaissance d un besoin scolaire (article L du Code de l éducation). Or, il arrive fréquemment que les établissements d enseignement privé reçoivent plus de demandes d inscription qu ils n ont de places disponibles, 1

2 dans le cadre de cette reconnaissance d un besoin scolaire. Ils ont alors la possibilité d ouvrir des classes sous contrat simple. Actuellement, le contrat d association tend à se généraliser, rapprochant ainsi l enseignement privé de l enseignement public. Nous n étudierons donc ici que le cas des établissements sous contrat d association. II. Financement public de l enseignement privé Chacun a entendu le fameux slogan : «A école publique, fonds publics ; à école privée, fonds privés». Mais l apparente simplicité de ce slogan cache mal son absurdité juridique et son injustice, puisqu il est évident que les fonds publics sont, à l origine, puisés dans des poches privées! Ce slogan consisterait donc à faire payer deux fois les parents d élèves de l enseignement privé : une fois pour l enseignement public, dont ils ne profitent pas, et une deuxième pour l enseignement privé. Fort logiquement, ce n est donc pas ce système que le législateur a choisi. Depuis la loi n du 31 décembre 1959, connue sous le nom de loi Debré, l Etat prend en charge la rémunération des enseignants, laissant à la charge de l employeur les charges sociales et fiscales, ainsi que les dépenses de formation. De leur côté, les collectivités territoriales participent, sous forme de forfaits, au fonctionnement matériel des établissements sous contrat. III. Le principe de parité L article L du Code de l éducation prévoit que : «Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l enseignement public.» IV. La décentralisation Depuis la loi Defferre sur la décentralisation (1982), les départements et les régions ont l obligation de financer les établissements d enseignement secondaire sous contrat d association. Mais c est surtout la nouvelle étape de la décentralisation, sous le gouvernement Raffarin, qui a lancé la polémique que nous évoquions en introduction. C est donc, à présent, à ce texte et à son interprétation que nous allons nous attacher. 2

3 V. La loi du 13 août 2004 L article 89 de la loi n du 13 août 2004 a pour objet de régler un certain nombre de litiges concernant le financement de l enseignement privé par les communes. En voici le texte : «Les trois premiers alinéas de l article L du code de l éducation sont applicables pour le calcul des contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes des écoles privées sous contrat d association. La contribution par élève mise à la charge de chaque commune ne peut être supérieure, pour un élève scolarisé dans une école privée située sur le territoire d une autre commune, au coût qu aurait représenté pour la commune de résidence ce même élève s il avait été scolarisé dans une de ses écoles publiques ou, en l absence d école publique, au coût moyen des classes élémentaires publiques du département.» (version modifiée par la loi n du 23 avril 2005) L article L du Code de l éducation, dont il est ici question, concerne les écoles maternelles et élémentaires et traite des relations financières entre la commune de résidence d un enfant et sa commune d accueil 1. Il arrive, en effet, qu un enfant ne soit pas scolarisé dans sa commune de résidence. En ce cas, l article susmentionné prévoit que la commune de résidence doit contribuer au financement de l établissement scolaire. Les modalités de financement sont une fonction complexe des ressources de la commune de résidence, du nombre d élèves scolarisés dans la commune d accueil et du coût moyen par élève. Quant à la contribution de la commune de résidence, elle fait normalement l objet d un accord avec la commune d accueil. A défaut de cet accord, le préfet fixe le montant de cette contribution. Cet article s applique donc désormais à l enseignement privé. Mais cette application présente une difficulté supplémentaire : les établissements d enseignement privé ne sont pas soumis au mécanisme de la carte scolaire. Les parents sont donc libres de scolariser leurs enfants dans l établissement privé de leur choix (y compris hors de leur commune de résidence). 1 Précisons que ce problème n est pas seulement un cas d école, mais qu il se pose fréquemment. Ainsi, pour les seuls établissements de l enseignement catholique, dans le diocèse de Marseille, enfants sont scolarisés dans 52 établissements, dont 458 sont scolarisés hors de leur commune de résidence. Ce chiffre est sensiblement plus important dans le diocèse d Aix-en- Provence où, sur enfants scolarisés dans l enseignement catholique, le sont hors de leur commune de résidence. L importante différence de proportion entre enfants scolarisés dans leur commune de résidence et hors de leur commune de résidence dans les diocèses voisins d Aix et de Marseille tient naturellement au fait que l immense majorité des enfants scolarisés dans le diocèse de Marseille résident à Marseille qui accueille également 48 des 52 établissements d enseignement catholique. 3

4 Par conséquent, diverses interprétations de ce texte ont été proposées, visant à limiter le caractère obligatoire du financement par la commune de résidence des établissements d enseignement privé accueillant des enfants domiciliés sur leur territoire (soit en disant que la contribution n était de droit que si le maire de la commune de résidence avait donné son accord à la scolarisation dans un établissement privé donné, soit en affirmant que la contribution n était due que si la commune de résidence n accueillait pas d école publique). C est pour résoudre ces difficultés d interprétation que le ministre de l Education nationale a publié une circulaire le 2 décembre A ce stade, retenons qu une commune est tenue de contribuer au financement des classes sous contrat d association : - si elle est commune d accueil d une de ces classes, - ou si elle est commune de résidence d un élève scolarisé dans l une de ces classes. VI. La circulaire n La circulaire n qu a adressée le ministre de l Education nationale aux préfets, aux inspecteurs d académie et aux directeurs des services départementaux de l Education nationale rappelle que cette obligation de contribution de la commune de résidence au fonctionnement de l enseignement privé était déjà de droit (art. L du Code de l éducation). Toutefois, faute d un mécanisme pour surmonter les éventuels différends entre commune d accueil et commune de résidence, cette disposition pouvait fort bien demeurer lettre morte. Grâce à l article 89 de la loi du 13 août 2004, le dispositif permettant de surmonter les litiges entre communes, par l intervention du représentant de l Etat, s étend désormais à l enseignement privé. En revanche, la circulaire insiste sur le fait que les autres alinéas de l article L du Code de l éducation ne s appliquent pas. En effet, l hypothèse de subordonner à un accord du maire de la commune de résidence la scolarisation dans un établissement privé donné reviendrait à appliquer un mécanisme de carte scolaire à l enseignement privé, ce qui est expressément rejeté par la loi Debré. Le principe de parité rappelé ci-dessus implique que la contribution par élève de la commune de résidence ne peut être supérieure à ce qu elle serait dans l enseignement public (qu il s agisse du coût d un élève dans les écoles publiques sur le territoire de la commune ou, en l absence d école publique sur le territoire de la commune, du coût moyen d un élève dans l ensemble des écoles publiques du département). A l inverse, le principe de parité implique aussi que la commune de résidence est tenue de participer au financement de l établissement privé dans tous les cas où elle serait tenue de le faire pour un établissement public. Il résulte de cet article 89 de la loi du 13 août 2004, et de son interprétation par la circulaire du 2 décembre 2005, qu un élève scolarisé dans le privé ne peut être 4

5 traité différemment d un élève scolarisé dans le public : la contribution de la commune de résidence est, en quelque sorte, attachée à l élève résidant sur son territoire et non à l établissement qui accueille ce dernier. VII. Dépenses à prendre obligatoirement en compte pour la contribution communale Le montant de la contribution communale s évalue à partir des dépenses de fonctionnement relatives à l externat des écoles publiques correspondantes, et notamment : - l entretien des locaux d enseignement (y compris les locaux de récréation, sportifs, administratifs ) ; - les dépenses de fonctionnement (eau, électricité, chauffage ) ; - l entretien et le remplacement du mobilier scolaire ; - la maintenance du matériel informatique ; - les dépenses de contrôle technique réglementaire ; - l achat des fournitures scolaires ; - la rémunération des agents territoriaux de service dans les écoles maternelles ; - la rémunération des intervenants extérieurs, recrutés par la commune, chargés d assister les enseignants pendant les heures d enseignement prévues par les programmes de l Education nationale ; - la quote-part des services généraux de l administration communale nécessaire au fonctionnement des écoles publiques ; - le coût des transports pour emmener les élèves de l école aux différents sites d activités scolaires (piscine ) ; - le coût d utilisation de ces équipements. Les dépenses d investissement, quant à elles, ne sont pas prises en compte dans le calcul du coût moyen d un élève dans l enseignement public. VIII. Dépenses facultatives Les communes peuvent, par ailleurs, contribuer à d autres dépenses. Elles peuvent prendre en charge tout ou partie des frais engagés pour les activités extrascolaires facultatives. En ce qui concerne les établissements privés, les communes ont le droit (mais non l obligation) de contribuer au fonctionnement des écoles sous contrat simple, étant entendu que cette contribution ne peut représenter, par élève, une somme supérieure au coût moyen d un élève dans l enseignement public. Le financement des classes préélémentaires sous contrat d association constitue également une dépense facultative. 5

6 PS (juin 2007) : Le Conseil d Etat, par une décision du 4 juin 2007, a annulé la circulaire du 2 décembre Toutefois, il convient de noter que cette circulaire a été annulée pour motif de forme et non de fond : les signataires étant les directeurs de cabinet des ministres de l Intérieur et de l Aménagement du territoire d une part, de l Education nationale, de l Enseignement supérieur et de la Recherche d autre part, sans que ces directeurs de cabinet aient reçu délégation pour cette signature. Sur le fond, la décision du Conseil d Etat ne tranche pas la question. En particulier, le Conseil ne remet pas en cause le principe de parité entre l enseignement public extérieur à la commune et l enseignement privé sous contrat également extérieur à la commune. Il ne précise pas davantage la liste des dépenses à prendre en compte pour le calcul du forfait. Il convient également de noter que l article L du Code de l Education, stipulant notamment que «les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l enseignement public», reste en vigueur. Dans l état actuel des choses, et en attendant une nouvelle rédaction de la circulaire, le plus vraisemblable est donc que l obligation des communes de participer au financement des écoles extérieures, y compris celles relevant de l enseignement privé sous contrat d association, lorsque lesdites communes n ont pas elles-mêmes les capacités d accueil ou que les élèves résidant sur leur territoire relèvent des cas dérogatoires, demeure en vigueur. 6

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