La régulation économique dans les infrastructures

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1 Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) Séminaire sur Les Partenariats Public-Privé Bissau, 9-11 novembre 2011 La régulation économique dans les infrastructures Dr. Clemencia Torres de Mästle

2 Plan de la Presentation I. La Régulation Economique dans les Infrastuctures: Quel Besoin? II. La Régulation Economique dans les Infrastuctures: Définition et Caractéristiques Principales III. La Régulation Economique dans le Secteur de l Electricité IV. Modèles de Gouvernance dans la Régulation Economique

3 I. La Régulation économique dans les Infrastuctures: Quel besoin?

4 La Régulation Economique dans les Infrastructures: Pourquoi est ce nécessaire? Marchés imparfaits et contrats de longue durée incomplets. La régulation met sur un même pied d égalité toutes les parties prenantes dans le secteur. Et donc dans ces conditions, la régulation économique est essentielle pour favoriser l efficience dans la fourniture des services et l expansion optimale du système, afin d assurer la pérennité du secteur dans le long terme. 4

5 La Régulation Economique dans les Infrastructures: Pourquoi est ce nécessaire? (1/2) Les marchés des infrastructures sont imparfaits et les contrats de longue durée sont incomplets. Ces caractéristiques exigent des règles/règulations qui mimiquent la concurrence et qui remplace la main invisible. Le besoin de régulation se base sur les caractéristiques des marchés plutôt que sur le type de propriéte de l opérateur. Dans des marchés imparfaits, les entreprises publiques aussi bien que privées ont besoin d être régulées (les modalités précises restant à discuter). Plus les marchés sont petits, moins la concurrence est possible, et donc plus grand le besoin de régulation pour protéger les usagers (contre le pouvoir monopolique) Moins les institutions sont développées, plus les investisseurs voudront une régulation économique claire et prévisible (contre l expropriation des profits). Le besoin de régulation peut varier dans le temps à mesure que la nature concurrentielle des marchés évolue, et il peut aussi varier entre des services fournis par un même opérateur. Il peut y avoir différents formes pour mettre en oeuvre cette régulation économique, mais celà est tout un autre débat (ne pas confondre la question de la régulation et les débats sur le type approprié du regulateur ). 5

6 La Régulation Economique dans les Infrastructures: Pourquoi est ce nécessaire? (2/2) La régulation met sur un même pied d égalité toutes les parties prenantes dans le secteur. Une bonne régulation économique aide à réduire l assymétrie d information entre les parties publique et privée. L entité ou l expert en matière de régulation agit comme un e juge impartiel, ce qui est d autant plus important lorsque le Gouvernment est partie prenante dú contrat avec l opérateur privé. La régulation assure un traitement équitable des deux parties (privée et publique). Ceci est important lorsqu il y a des opérateurs publics et privés; et aussi d un point de vue dynamique parce le secteur a plus de flexibílité lorsqu il évolue. Une régulation efficace génère un environnement transparent et prévisible, ce qui facilite l investissement nécessaire pour assurer la pérennité du système. 6

7 II. La Régulation économique dans les Infrastuctures: Définition et caractéristiques principales

8 Regulation Economique: Une définition standard La régulation économique est un ensemble de contrôles imposés par le gouvernement sur certains aspects de l activité éconómique. Quels aspects? La régulation économique se concentre sur trois dimensions clés: Prix du Services (et donc coût) Qualité du Service Contrôle à l entrée Définition: Ensemble de règles et d institutions qui définient, font le suivi et assurent la mis en en place de tarifs maximum et de structures tarifaires, de standards de service minimum, et des conditions d entrée et de sortie dans les marchés (Adapté de Brown et al., 2006) Objectifs: Encourager l efficience dans la fourniture de services, promouvoir l expansion optimale de la capacité, et balancer les intérêts des usagers (protection des abus de monopole) et des fournisseurs (obtention d un rendement juste sur leur investissement ou un juste paiement en contrepartie de la fourniture de services), afin d assurer la pérennité du secteur dans le long terme. Qualités essentielles: Crédible; Transparente, et Prévisible. 8

9 La Régulation Economique: Dimensions Essentielles La regulation économique possède deux dimensions de base: Substance: Contenu de la regulation: decisions de régulation et justification de ces décisions. Gouvernance/ Institutions: Cadre légal, structure institutionelle, et procesus Deux autres dimensions doivent être aussi mentionnées, essentielles pour la réalisation des fonctions de régulation: Outils pour la régulation économique Contabilité Régulatoire Information Modèles Financiers y de Coûts Coût du capital Benchmarking Indicateurs de performance (niveaux et qualités de services). Resources humaines: profiles et capacités

10 Régulation économique Quelques traits fondamentaux La régulation est différente des politiques sectorielles. C est une fonction technique qui vise à balancer les interêts des usagers, des fournisseurs de services et de l État. Elle vise à émettre des recommendations et à assurer l exécution de décisions en utilisant des analyses téchniques et consistentes avec des politiques/ lois/contracts pré-existents. La régulation ne remplace pas les politiques sectorielles, et ne peut non plus les précéder. La régulation économique est conçue dans une perspective du secteur dans son ensemble, et en elle se retrouvent beaucoup d éléments: des objectifs et politiques sectorielles, les transactions individuelles PPPs, etc... La régulation économique se centre sur des interventions ex-ante, et non pas sur des actions ex-post, qui relèvent elle des lois sur la concurrence. 10

11 La Régulation des Secteurs La substance, c est à dire le contenu de la regulation: Commence avec les lois sectorielles Continue y se définit en détail dans les réglementations détaillées du secteur et les contrats avec les opérateurs. Se met en oeuvre et s interprète (à la marge (résidualité)) par le régulateur ou par une autre unité/entité chargée de le faire. Le contrat est une pièce fondamentale du système de régulation économique.

12 Regulation et Regulateur: Substance vs. Gouvernance Deux concepts différents à ne pas confondre! Regulation: (Substance) Definies dans les lois et/ou contrats,établissent les principes et normes that gouvernent la fourniture des services. Regulateur (Gouvernance): exécute, interprète et supervise les lois, les contrats et émet des normes là où il y a des vides. Deux points à retenir: Le niveau de discrétion du régulateur pour interpreter ces lois et/ou contrats est établi dans le texte même de ces documents, et peut varier énormément. Quel que soit le type de régulation, il sera toujours necessaire d assurer la supervision de la performance des opérateurs par des individus tecniquement capables et indépendants des parties prenantes aux contrats (ministère, operateur, usagers).

13 Intersections entre la Regulation Economique et la Préparation de PPPs Avant Le Contrat ne devrait pas contredire les lois sectorielles et régulatoires. Si signé avant l élaborations de ces lois, le contrat devrait être integré dans le cadre légal et régulatoire, lorsque ce cadre serait mis en place. Durant Les lois & régulations sectorielles vont définir en partie le contenu de l évaluation économique et financière du projet. Après La régulation s applique au secteur durant toute la vie du contrat.

14 III. La Régulation économique dans le Secteur de l Électricité

15 Le Secteur Electrique Un secteur, plusieurs activités Nature des Marchés G G-D Distribution = Monopole (s) naturel (s) Transmission = Monopole naturel Generation = Concurrence possible T D G G G=Génerateur T= Système de Transmission D= Système de Distribution G-D= Génération décentralisée.

16 La Secteur de l électricité: Objectifs de politique sectorielle Inciter à l efficience économique dans la fourniture et l utilisation des services. Assurer une offre énergétique suffisante pour subvenir aux besoins d électricité du pays, dérivés de la croissance économique du pays et des objectifs sociaux d expansion de la couverture. Et pour atteindre ces objectifs: Besoin de récupération des coûts (y compris celui des investissements ) pour chaque activité dans le secteur ainsi qu au niveau du secteur dans son ensemble. --Besoin d envoyer des signaux de prix aux usagers pour susciter une utillisation efficiente de l éléctricité. --Besoin de moduler la demande pour minimiser les besoins d expansion de la capacité.

17 La Régulation Economique dans le Secteur de l Électricité La Régulation Economique dans les Transports: Caractéristiques Génération Transmission Distribution Type de marché Concurrence? Régulation Commentaires Pourquoi est ce nécessaire? Compétitif (selon la taille du Monopole naturel système) Oui Minime: Licenses: définit conditions d entrée, et utilisation de resources naturelles (e.g.l eau.) Importance de la planification sectorielle de long terme (Politiques). Importance des mécanismes de surveillance pour assurer une vraie concurrence dans le marché. (1/2) Non Important: Supervise la bonne application de la métodologie tarifaire adoptée pour calculer les tarifs pour l usage des réseaux de transmission et le respect des conditions d accès au réseau de transmission. Conditions et coûts d accès aus système de transmission essentiels pour assurer la concurrence dans la génération et l expansion optimale de la Génération et/ou du réseau de Transmission. Monopole Naturel Non Tarifaire Qualité du service Conditions d entrée Selon la taille du système et l organisation des marchés, il peut y avoir un monopole national, ou plusieurs monopoles locaux.

18 IV. Modèles de Gouvernance pour la Régulation économique

19 Modèles de Gouvernance dans la régulation Le modèle régulateur indépendant Anglo-Saxon (avec une discrétion cernée et avec des mécanismes pour rendre des compes bien établis) Le modèle Français de concession de services publics basé sur un contrat de concession détaillé (plus connu sous l appellation regulation par contrat ) Modèles mixtes utilisés en Amérique Latine et d autres régions. E.g., contrats de concession négociés et octroyés par un ministère (modèle Français), supervisés et mis en oeuvre par un régulateur indépendant (modèle Anglo-Saxon). Des modèles hybrides dans des pays en développement qui vont de paire avec l engagement régulatoire du pays, son développement institutionnel et sa capacité en Ressources Humaines.

20 Regulation Institutionnelle: Caractéristique et Conditions préalables au succès Modèle Anglo Saxon Modèle mixe Modèle Francophone Institution/Instrument Agence de régulation Agence de régulation supervise les contrats octroyés par les Ministères sectoriels. Régulation par contrats Degré d engagement face à la régulation Fort Fort Degré de discretion du régulateur Forte dans le cadre d une loi très générale Forte, dans le cadre de lois plus ou moins spécifiques Nulle. Tout est défini dans le contrat. Capacités institutionelles & tecniques nécessaires Respect des lois ancré dans le système Environment politique stable Personnel technique qualifié Respect des lois ancré dans le système Environment politique stable Personnel technique qualifié Contrat soumis aux lois internationales, ne dépend pas seulement du cadre légal national. Document complet en lui même. Personnel technique qualifié Financement du régulateur Sources de financement dédiées et suffisantes. Sources de financement dédiées et suffisantes.

21 La Régulation Institutionnelle: Si les conditions préalables sont en place favorise l efficacité et l investissement dans le secteur Conditions préalables: La régulation institutionelle exige un fort engagement des autorité à opérer dans le respect du cadre légal et réglementaire. Elle exige aussi des institutions et des fonctonnaires compétents, avec l autorité nécessaire pour mener à bien leurs tâches. Un régulateur autonome mais qui opère dans le cadre établi par les lois. Résultats escomptés: Avec ces conditions en place, la régulation institutionnelle peut produire: des normes de régulation minimes et qui favorisent la concurrence Un processus de décision systématique et transparent des décisions claires et solides, prévisibles et consistentes avec les objectifs des politiques sectorielles et le cadre légal et réglementaire établi. Impact positif sur le secteur: Services efficaces au moindre coût, Viabilité financière de l opérateur nvestissements nécessaire à l expansion optimale.

22 La Régulation Institutionnelle: Si les conditions préalables ne sont pas en place, pose de sérieux risques pour les investisseurs et pour le secteur Absence des conditions préalables: Engagement faible des autorités (y compris parfois le régulateur) face à la régulation Indépendance excessive, ou au contraire capture du régulateur par des intérets particuliers Resources financières insuffisantes et/ou alléatoires. Fragilité des Institutions de l Etat Manque de capacités des cadres de l institution. Risk Régulatoire pour les investisseurs: Obstacles à l entrée de participants (géneration) Pertes potentielle de revenus dûe à des décisions arbitraires du régulateur ou des changements unilatéraux du cadre légal et réglementaires existant. Impact négatif sur le secteur: Services inéfficaces et insuffisants par manque d opérateurs efficients. Pertes financières de l opérateur, souvent avec de lourdes implications fiscales Rationnement des services, déterioration des infrastructures et investissement insuffisant pour répondre aux besoins du pays.

23 La Régulation par contrat: Une forme de gouvernance alternative Avantages: Dans des conditions précaires, la régulation par contrat présente des avantages significatifs: Minimise des décisions alléatoires ou arbitraires: le projet est gouverné par le contenu du contrat. Ne peut pas être modifié de manière unilatérale Réduit les risques associés avec la fragilité des institutions domestiques et des lois nationales, parce que soumis à une jurisprudence internationale. Désavantages: Toutefois, la régulation par contrat a aussi des limitations importantes dans ces conditions non-optimales: Processus ad-hoc, sans consistence stratégique. Négotations cas à cas dont les résultats dépendent à chaque fois de l habilité des négotiateurs individuels et des caractéristiques spécifiques de chaque projet. Processus ad hoc diminue la transparence du procesus et facilite la corruption. Rigidités des contrats rend plus difficile de mettre en pratique la courbe d apprentissage naturelle lorsqu un pays se lance dans les PPPs.

24 Modèles Hybrides et de Transition: Une solution dynamique compatible avec la réalité des pays (1/2) Adopter une régulation simplifiée, claire et systématique: Adopter un processus systématique pour évaluer l entrée d opérateurs dans les secteurs Utiliser des documents standards pour la négotiations des contrats, (ce qui n empêche pas d inclure les aspects spécifiques à chaque projet) Les contrats constituent une pièce essentielle du système de régulation, et même le seul au début. Définir des normes et régulations sectorielles, avec de simples modèles. Limiter le degré de discretion du régulateur, selon le contexte du pays, le degré d engagement des autorités et les capacités institutionelles et techniques. Une discretion limitée par des règles claires et transparentes ne diminue pas l indépendance des decisions techniques face aux intérêts particuliers de toutes les parties prenantes.

25 Modèles Hybrides et de Transition: Une solution dynamique compatible avec la réalité des pays (2/2) Renforcer les capacités techniques et institutionelles Formation ciblée du personnel en charge de la régulation Recevoir de l assistance tecniques d experts consultants (formation sur le tas) Sous traiter des tâches tecniques spécifiques Utiliser un panel d experts, soit comme conseillers, soit pour prendre des décisions ou résoudre des disputes Utiliser des instruments tels que les garanties régulatoires pour augmenter la confiance des investisseurs dans les pays qui commence à peine à utiliser la régulation économique dans les infrastructures. Modèles hybrides qui peuvent évoluer, à mesure que les conditions changent et que les institutions se développent et se renforcent.

26 Merci Dr. Clemencia Torres de Mästle 26