Le législateur a positionné la Région comme l échelon territorial d exercice de la coordination et de la cohérence de l aménagement des territoires.

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1 Objet : Contribution des Régions à la concertation engagée sur la «loi sur l urbanisme et le logement en faveur du logement pour tous» 1) Introduction Le législateur a positionné la Région comme l échelon territorial d exercice de la coordination et de la cohérence de l aménagement des territoires. A ce titre les Régions interviennent déjà sur le champ de la planification (chartes des PNR, personnes publiques associées à l élaboration des SCOT et des PLU ), mais aussi du foncier de manière volontaire (soutien aux établissements publics fonciers, aides directes ou indirectes aux projets portés par les collectivités locales ) et de l aménagement (soutien volontaire à certaines opérations, aides à l habitat, à certains équipements, etc.). Toutes les Régions élaborent, de leur propre initiative ou en application des lois, des schémas régionaux sur des thématiques variables selon les domaines investis (aménagement et développement du territoire, économie, enseignement supérieur, tourisme, transports ), ou en collaboration avec l Etat (SRCE, SRCAE, SCORAN, Schéma Régional du Haut Débit ). Enfin de nombreuses Régions se sont investies dans des politiques contractuelles et des contrats de partenariat sur des grands projets structurants, qui permettent à l issue de négociations avec les acteurs locaux de prendre en compte les orientations régionales d aménagement dans leurs projets territoriaux. Afin que l échelon régional puisse être garant des grands équilibres de leurs territoires, de leur cohérence générale et de leur non concurrence (par exemple entre Scot), et puisse jouer un rôle actif en matière de solidarité, le législateur doit conforter sa légitimité sur le plan des stratégies d aménagement du territoire (planification et foncier) et leur donner les outils et moyens d assurer ce rôle. Dans les grands principes généraux qui guident le volet urbanisme-foncier de la loi Urbanisme-Logement, l ARF souhaite que le projet s attache à garantir des points d équilibres entre les différents objectifs et leur traduction. Ainsi, 1/ pour atteindre les finalités de cohérence globale de la planification, il doit être envisagé de créer des cadres prescriptifs nouveaux, ce qui correspond à une demande de l ARF en terme de grandes orientations stratégiques, en contrepartie l élaboration de ces cadres doit résulter d une démarche de coélaboration dans le cadre d un dialogue territorial construit. 2/ l objectif de réduire les contraintes réglementaires ou de lutter contre les recours «abusifs» doit être équilibré une amplification des «porté à connaissance» des projets, au débat et à la consultation des citoyens en amont. 3/ l objectif de favoriser la densification urbaine doit être lié à un objectif de qualité urbaine, qui intègre le rapport à la nature et la biodiversité. Cela passe par la valorisation des Schémas de trame verte et bleue et de cohérence écologique aux différentes échelles, et par l instauration de la possibilité d inclure des coefficients de biodiversité ou de biotope dans les documents réglementaires

2 2) Des stratégies d aménagement du territoire concertées à l échelle de la Région Il est proposé de créer des cadres prescriptifs nouveaux qui permettent d assurer l articulation entre les principales orientations de ces schémas ainsi que leur traduction par les territoires au sein des documents de planification. Pour autant, l élaboration de ces cadres doit reposer sur une démarche d animation et de partenariat et sur un dialogue territorial construit. Cette co élaboration permettra de prendre en compte un large éventail d enjeux régionaux. Sur cette base, le dialogue avec les territoires pourra s organiser autour de critères tant quantitatifs que qualitatifs (exemple de la qualité urbaine dans toutes ses composantes). De nombreuses Régions ont élaboré un SRADDT, instrument introduit par la LOADT. Ces schémas ont été assortis ou non de Directives Régionales d Aménagement sur certaines thématiques transversales prioritaires déclinant ces orientations sur tout ou certaines parties de leur territoire en concertation avec les autres collectivités locales. Le succès de ces expériences ne fait aucun doute. Le SRADDT a été souvent critiqué non en tant que cadre de référence et de recommandations, mais pour son manque de visibilité dans le paysage législatif et réglementaire ainsi que son absence d'opposabilité réglementaire aux documents d'urbanisme, ce qui fragilise leur portée dans les SCOT (Schéma de cohérence territoriale) ou les PLU (Plan locaux d'urbanisme), de valeur exécutoire directe ou règlementaire, et de longueur de son élaboration (4 à 5 ans), ce qui en a limité l'opérationnalité ou la portée. Une autre critique portait sur la difficulté de mise en cohérence des schémas entre eux (ex : développement d'infrastructures de transports versus fragmentation écologique). La mise en œuvre concomitante sur un même territoire de documents régis par le code de l urbanisme (DTA, SCOT, PLU ) et ceux dépendant du code l environnement (SRADDT, PNR ) est en effet porteuse de contradictions assez systématiques. Le retard de parution de certains décrets, la difficulté de mise en place des DTA et en 2010 la suppression de leur opposabilité ont probablement aussi affaibli leur portée. Le constat à l heure actuelle Sur les enjeux des territoires Emergence des métropoles avec une intégration très forte des compétences Un étalement urbain qui se reporte aux franges des espaces métropolisés Une évolution continuelle du corpus législatif et réglementaire, ainsi que des pratiques en matière d aménagement et de développement du territoire Certains territoires correspondant à des bassins de vie pertinents sont partagés entre plusieurs départements, voire plusieurs régions. La cohérence de leur démarche de développement peut parfois être conditionnée à la présence d un acteur supra-territorial, dans un rôle de coordination et de recherche de cohérence De grands enjeux dépassent largement l échelle intercommunale, et même SCOT, comme certains enjeux d habitat, de transport et de déplacements, de développement économique ou commercial, de préservation de l environnement, à l échelle des fleuves, des massifs montagneux, d offre portuaire, etc..., et doivent être appréhendés à une échelle supérieure, l échelle régionale.

3 Sur les outils à disposition des Régions délai important pour élaborer un SRADDT difficulté d une territorialisation du fait de l étendue géographique de certaines régions, qui ne peut avoir de sens que dans le cadre d un partenariat et d une concertation étroite avec les territoires organisés aux différentes échelles (SCOT, Pays, PNR..) dont les EPCI constituent l ossature. les aléas économiques, environnementaux, sociaux, etc. bien souvent mettent à mal les grandes stratégies prévues pour le moyen / long terme Présentation globale des propositions des Régions (Cf. Schéma synthétique en page suivante) Le principe général est de refonder l exercice et la portée des SRADDT en proposant aux Régions un dispositif à trois étages ci-dessous explicités, évolutif et itératif, : 1- Des orientations régionales d aménagement du territoire et des objectifs régionaux quantifiés 2- Des Schémas régionaux thématiques exprimant les stratégies sectorielles des Régions et permettant d ouvrir le chantier leur mise en cohérence et en synergie 3- Des démarches de territorialisation pouvant conduire à des documents opposables tels que Directives territoriales régionales (ou schémas) déclinant les orientations précédentes sur différents types de territoires (montagne, espaces périurbains, espaces métropolitains ) ou de grands territoires infrarégionaux présentant des enjeux importants d aménagement du territoire d échelle régionale Ce dispositif, du fait d une élaboration progressive dans le temps, - permet de s abstraire de la lourdeur et de la longueur des délais d élaboration qui rendent le SRADDT actuel difficilement applicable et peu efficace au regard des objectifs poursuivis - est souple du fait de la possibilité de désynchroniser l élaboration des différents étages sans perdre les cohérences internes - simplifie l élaboration en la décomposant et l étalant dans le temps, en fonction des nécessités, des opportunités ou des contraintes de toutes sortes Le SRADDT ne serait donc pas un document particulier établi une fois pour toutes pour 5 ou 10 ans, mais serait composé à un instant donné d un ensemble d orientations, d objectifs, de schémas et de directives régionaux cohérents entre eux, et progressivement élaborés, révisés, complétés selon l actualité et les besoins.

4 Interface avec les territoires SRADDT Exercice prospectif à 20 ans. Visibilité de la cohérence entre Schémas sectoriels Orientations et objectifs d intérêt régional Association, consultation, concertation lors de l élaboration Orientations régionales d Aménagement et de Développement Durable des Territoires Enjeux et objectifs généraux en matière de spatialisation au niveau régional et d équilibre dans les usages fonciers Objectifs Politiques Chiffrés Objectifs à atteindre en termes de nombre de densité pour l habitat et le foncier économique, de préservation de foncier agricole, etc. Cadre de référence pour la prise en compte par les territoires dans la planification Schémas sectoriels et cartes stratégiques Thèmes : Economie Foncier SRCE SRCAE Planification Logement Transports Exemples de cartes stratégiques Enjeux économiques Couverture en EPFL Corridors écologiques Schéma de développement ENR Couverture du territoire en SCOT Zones tendues en matière d habitat Schéma de desserte TER Association, consultation, concertation, lors de l élaboration des schémas Enjeux régionaux sur les territoires et opposabilité PNR Enjeux transversaux d intérêt régional Territoires en métropolisation et périmétropolitains Montagne, massifs Mer, littoral Périmètres d intérêt régional (gare, aéroport, ZA d intérêt Consensus sur le principe de mettre en œuvre une DRA Accord Région / Partenaires Régionaux, Départementaux / Territoires pour travailler sur l opposabilité Chartes valant SCOT Directives Régionales d Aménagement (co élaboration avec l Etat) Schémas de mise en valeur de la mer Opérations d intérêt régional Etapes du Processus d opposabilité Initiation par la Région Discussion en Conférence des Territoires Co élaboration d un cadre de références commun Validation par les partenaires Enquête Publique Adoption par la Région Arrêté Préfectoral

5 2.1 / Les orientations et objectifs régionaux Les orientations d aménagement et de développement durables du territoire constituent avec les objectifs régionaux le premier étage du dispositif présenté plus haut. Cet ensemble de critères qualitatifs et quantitatifs constitue un cadre de référence pour l action locale afin que chaque territoire puisse apprécier la part qui lui revient dans l aménagement et le développement régional et y contribuer. Les orientations d aménagement et de développement durables du territoire doivent être le cadre de référence pour les interventions de la Région sur les différentes scènes relevant de ses compétences ou qu elle a investi1 : la planification en tant que PPA (DTA, SCOT, PLU ) ou (co)élaborée par elle (DRA, chartes de Parcs, Opérations d Intérêt Régional, ), les schémas thématiques régionaux dans leur dimension territoriale, les projets soutenus par la Région Ces orientations doivent contribuer à conforter le rôle majeur (les compétences, chef de file ) de la Région dans la mise en cohérence à grande échelle de la planification, des schémas et des projets d échelle infrarégionale que ce soit en terme d équilibre, de mixité, de solidarité, de complémentarité et de synergies, de préservation des ressources notamment foncières, et de développement. On devrait y trouver, explicitées à l échelle régionale, des orientations coordonnées dans les principaux champs concernés aujourd hui par l aménagement du territoire : un principe de structuration de l espace à grande et moyenne échelle en lien les grands réseaux d infrastructures de toutes natures (transports, trame verte et bleue, numérique.) les polarités (principales et secondaires), des orientations en matière de préservation et de valorisation de l agriculture, des principes relatifs aux modalités du développement urbain à vocation mixte et dédié, en lien avec la structure de la desserte TC, des principes de répartition de l habitat veillant à la qualité, l équilibre, la diversité et l accessibilité sociale de l offre de logements, les principes de territorialisation d un développement économique soucieux de réduire fortement sa consommation d espace, en lien avec un réseau équilibré d équipements et de services structurants des territoires, des orientations régionales et une stratégie d intervention foncière régionale des orientations en matière de préservation et de valorisation de l environnement, qui affichent une forte ambition de restauration des milieux naturels, Les objectifs régionaux quantifiés doivent permettre de préciser quantitativement les orientations, et de ce fait donner plus de poids aux avis et de façon générale à la parole régionale sur des enjeux essentiels pour lesquels des résultats conformes aux orientations sont attendus. Ainsi, les sujets pourraient concerner les principales orientations formulées ci-dessus : - Un maximum admissible pour la consommation d espaces agricoles et naturels par l urbanisation, d une part en espace urbain mixte, et d autre part en extensions de zones 1 Hypothèse à arbitrer : seules compétences retenues par la future réforme territortiale (ML Lebranchu) ou ces compétences auxquelles s ajoutent les politiques sectorielles investies par la Région

6 d activités dédiées (l instauration de coefficients de biodiversité dans les documents d urbanisme). - Un taux minimum de logements sociaux - Une densité de l urbanisation différenciée selon les types de territoires en zone urbaine mixte, en ZA dédiée - L équilibre entre les emplois et les actifs sur un bassin de vie (périurbanisation) - La part modale que devraient représenter les Transports en commun dans les déplacements - L équité dans l accès aux services Ces indicateurs chiffrés seront spécifiés sous forme de fourchette d objectifs (en %, valeur absolue ) à atteindre dans les documents d urbanisme de toute échelle, dans les projets et les contrats passés avec la Région. Des outils d aide à la décision seront produits à l intention des territoires pour les éclairer dans leurs réflexions et dans leurs démarches. Ils pourront être déclinés par grands types d espaces et éventuellement faire l objet de cartographies (niveau de précision sensible.) 2.2 / La capitalisation des stratégies sectorielles des Régions Les schémas sectoriels élaborés par les Régions dans un cadre réglementaire (SCORAN, SRCAE, SRCE, Schéma des services de transports, ) mais aussi de manière volontariste (SRADDT, SRDE, SRESR ) ont vocation à alimenter les réflexions et les politiques de développement et d aménagement des territoires. La mise en évidence des territoires sur lesquels une intervention de la Région peut s avérer pertinente (notamment en termes d élaboration de schéma ou directive d aménagement opposable) requiert préalablement une déclinaison territoriale et sectorielle des orientations régionales. L élaboration de cartes stratégiques peut permettre d appréhender aisément les enjeux, par les élus régionaux d une part, et par les territoires d autre part. Ce temps d appropriation des enjeux d échelle régionale est un préalable important avant de travailler à la déclinaison territoriale des enjeux et leur éventuelle opposabilité. Pour cette phase, il est important que la Région puisse être légitimée dans ses rôles : d auto-saisine de lancement de démarches de réflexion et de prospective à des échelles régionale, mais aussi macro-territoriales. de coordination des données relatives à l information géographique 2.3 / La déclinaison territoriale des enjeux et l opposabilité des documents. Dans la perspective d un SRADDT global, à différents niveaux d opposabilité et de concertation, les Régions souhaitent se doter de la possibilité de proposer aux territoires un socle prescriptif pour consolider la mise en œuvre effective de leurs orientations. En effet, il n existe plus de cadre opposable à une échelle d enjeux supraterritoriaux (cf les DTA Grenelle non opposables).

7 Les Directives Régionales d Aménagement (DRA) constituent une réponse pertinente aux possibilités ouvertes par la Loi d orientation pour l aménagement et le développement durable des territoires (LOADDT) : «le SRADT peut recommander la mise en place d instruments d aménagement et de planification, d urbanisme ou de protection de l environnement tel qu un schéma directeur, un parc naturel régional, une directive territoriale d aménagement ou un schéma de mise en valeur de la mer». Elles traduisent des orientations des SRADDT, mais en l état actuel, la législation ne permet pas à l institution régionale d élaborer des documents d aménagement et d urbanisme reconnus et rendus visibles d une part et de portée juridique contraignante d autre part. La proposition est donc de donner l initiative aux Régions d élaborer et mettre en œuvre des Directives Régionales d Aménagement et des Schémas de Mise en Valeur de la Mer sur les zones à forts enjeux économiques, environnementaux, sociaux et de transport. La Région Nord Pas de Calais a expérimenté deux DRA sur la trame verte et bleue et la maîtrise de la périurbanisation, La Région Picardie mobilise les acteurs sur les DRA quartiers de gares, nouvelles campagnes, et vallées. Ces DRA et SMVM, dont la cartographie peut constituer un document stratégique du SRADT, établies dans une optique de développement concerté du territoire, pourraient être reconnues par le législateur et rendues opposables par la Région en lien avec l Etat, si les territoires concernés, la Région et ses partenaires le souhaitent. La Conférence des territoires pourrait être le lieu du débat. Sur proposition de la Région. Pourrait s engager la co-élaboration de DRA, en lien étroit avec l Etat, qui déboucherait sur un processus d adoption se concluant par la prise d un arrêté préfectoral, en vue du dialogue avec les territoires pour en engager la mise en œuvre opérationnelle. Toutefois, même si ces DRA et SMVM peuvent s avérer un outil pertinent pour de grandes échelles de territoires (métropoles, massifs montagneux, grands ensembles littoraux, etc.), elles le seront guère pour des secteurs à enjeux d une surface de quelques kilomètres carrés à quelques dizaines de kilomètres carrés (ex : développement coordonné et équilibré autour d une grande infrastructure portuaire, aéroportuaire, un tissu urbain dense à recomposer, ). De ce fait, l idée directrice serait de permettre aux Régions de mettre en œuvre, sur la base de demandes formulées par les territoires, des Opérations d Intérêt Régional, pour lesquelles l ensemble des compétences en matière d urbanisme pourrait être transféré à la Région ou un syndicat mixte associant la Région et d autres acteurs. Les enjeux pourront naturellement s apprécier à l aune de la complexité institutionnelle et/ou de l articulation des enjeux et/ou des échelles de territoire impactées. 2.4 / Avantages et points de vigilance sur les dispositions proposés Avantages Plus grande souplesse et légèreté de la procédure d élaboration d un document stratégique de portée régionale. Pouvoir concentrer l exercice de la Région en matière de planification sur des recommandations générales valables sur l ensemble du territoire, avec les deux modes de déclinaison suivants : une déclinaison territoriale uniquement sur des secteurs ciblés correspondant à une impossibilité pour les collectivités territoriales et leurs groupements d organiser la réflexion à une échelle adaptée (principe de subsidiarité), une déclinaison sur l ensemble des territoires en région et reposant sur la prise en compte des spécificités territoriales.

8 Garantir une prise en compte des enjeux péri-métropolitains et de respect des grands équilibres en matière de développement durable à l échelle des grands territoires, seule pertinente pour une réflexion à moyen et long terme. Permettre à la Région de jouer un rôle moteur et légitimé dans le cadre d opérations d aménagement et de grands projets d intérêt régional Et donc au final, renforcer la cohérence de la chaîne Planification > Foncier > Aménagement Points de vigilance Ce travail requiert bien entendu : sur les secteurs bénéficiant d une DRA, d un SMVM ou d une OIR, une articulation avec les chartes de Parcs évidente, mais articulation à définir avec les SCOT. des moyens d ingénierie adéquats au sein de la Région un partenariat avec les principaux organismes experts dans le domaine de la connaissance territoriale et de l aménagement (agences d urbanisme, INSEE, réseau des universités, réseau des CAUE, opérateurs fonciers publics : EPF et SAFER ) une capitalisation des connaissances du territoire en continu. Une mise en place et/ou adaptation de politiques sectorielles et contractuelles La mise en place des groupes de prospective et de stratégie pour aider les acteurs à la prise en compte et à la définition de projets intégrant les recommandations de la DRA. La mise en réseau des outils et de l ingénierie déjà existants La mise en place des dispositifs relatifs à l observation, au suivi et l évaluation de la DRA, du SMVM ou de l OIR qui pourront suivre l état d avancement des grands projets, mise en place d indicateurs représentatifs de l application des préconisations et prescriptions de la DRA. Les points à faire figurer au projet de loi au vu de ces propositions Affirmer le rôle de la Région en tant qu initiatrice et animatrice de l élaboration, de la mise en œuvre et du suivi des Directives régionales d aménagement. Faire des DRA des outils permettant l articulation et la traduction des politiques publiques dans la planification territoriale. Il est proposé de conférer aux DRA, SMVM et OIN une portée prescriptive, pour spatialiser et donner une cohérence d ensemble à des schémas déjà existants (transports, trame verte et bleue) et produire une traduction effective et concertée des orientations sur certains secteurs à enjeux Associer étroitement l Etat aux différentes étapes de ce processus, dont la phase de co élaboration des projets de directives. La Région peut être le lieu de mise en cohérence des SCOT (rôle d animation en tant qu Interscot) officialiser la Région comme chef de file pour la capitalisation de la connaissance des territoires (mise en ligne de données, réseau social professionnel avec les territoires ), avec comme proposition le financement de l ingénierie régionale par des ressources adéquates (contribution prélevée sur la Taxe d Aménagement?) légitimer la mise en réseau par la Région des principaux organismes experts dans le domaine de la connaissance territoriale et de l aménagement (agences d urbanisme et autres ingénieries territoriales, INSEE, réseau des universités ) en vue de la production d outils d aide à la décision pour les territoires.

9 3 / La nécessaire redéfinition des politiques foncières 3.1 / L application du grenelle de l environnement implique une plus grande rigueur dans l anticipation foncière La redéfinition des politiques foncières suppose de prime abord l affirmation de l importance des questions foncières dans les politiques d urbanisme. Il ne s agit pas tant de souligner que le foncier est une dimension de l aménagement que de tirer les conséquences pratiques du grenelle de l environnement. Le changement de paradigme foncier induit par le cadre législatif impose une anticipation et une justification accrue des choix en matière d aménagement et d organisation de l espace communale ou intercommunal. L anticipation foncière devient une nécessité. Par un effet de rétroaction le choix de préserver des continuités écologiques, de sanctuariser les espaces naturels et agricoles impose une rigueur accrue et par rétroaction imposerait un comptage fin, une spatialisation du foncier disponible pour mener les projets liés au développement des territoires : logement, économie. Le code de l urbanisme reste sur ce sujet un peu en retrait dans la mesure où il n impose rien le texte précise que le SCOT «peut» sans dire qu il doit «Article L code l urbanisme Le SCOT : «détermine les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Il peut en définir la localisation ou la délimitation. Il arrête les objectifs chiffrés de consommation économe de l espace et de lutte contre l étalement, qui peuvent être ventilés par secteurs géographiques.» Que ce soit en matière d habitat et d économie, la nécessité d opérer des choix avec une offre foncière limitée à l enveloppe urbaine des territoires imposera une anticipation et une rigueur accrue. Les études de stratégie foncière devrait à cet effet être une nécessité au même niveau qu un PLH ou un DAC ou être introduit de fait dans le PLU. 3.2 / Le développement de la couverture du territoire par des EPF est stratégique sous certaines conditions mais ne règle pas tous les besoins des collectivités De manière générale, en référence à la fiche «Moderniser et dynamiser les établissements publics fonciers locaux» c est d abord la question des stratégies foncières qu il faut mettre en avant. En effet, il ne paraît pas possible bien évidemment de limiter la question à l extension de la couverture du territoire par des EPF. Pour autant, sur cette question on peut affirmer : Qu une couverture de l ensemble du territoire est souhaitable, Que dans les cas où un EPF couvre l ensemble du territoire d une région il n est pas souhaitable de créer un ou des EPFL, La ressource n est pas inépuisable notamment en ce qui concerne la TSE, qui doit être mobilisée prioritairement pour décliner les orientations stratégiques régionales et départementales,

10 L échelle territoriale doit être suffisamment large au moins de niveau départemental et si possible de niveau régional, afin d assurer la meilleure articulation entre stratégies régionales et action foncière publique, Que les orientations et objectifs d intérêt régional et / ou national devront trouver leur traduction dans les programmes pluriannuels d intervention des EPF, en prenant en compte les enjeux fonciers dans toutes leurs composantes (recyclage urbain, logement, trame verte et bleue/foncier des risques naturels, foncier de l économie..). La question d une possibilité offerte aux EPFL d être associés à l élaboration des stratégies foncières, de prendre en compte dans leur PPI l élaboration des PLH et PLU pose par ailleurs plusieurs questions. La première et la plus importante est donnée dans la conclusion : l objectif d aider «les élus et la population, par l apport d une compétence et d une ingénierie adaptée à améliorer le contenu des documents de planification et leur prise en compte des problématiques foncières» ne peut se résumer au déploiement des EPF. Plus largement, la question de l ingénierie dans ce domaine va devenir déterminante dans la perspective de l extension des SCOT à l ensemble des territoires ; les SCOT ruraux devraient voir le jour dans les prochaines années. 3.3 / Le rôle des Régions dans un schéma de stratégies foncières renforcées : prescription ou spatialisation? Le rôle des Régions, dans un schéma où les études de stratégie foncière seraient renforcées, devrait être consolidé : L avis donné par l institution régionale sur un SCOT ou sur un PLU devrait bien évidemment s appuyer sur des études foncières de qualité avec des volets agricoles, logement et économie (dont l urbanisme commercial) incontournables. Le caractère prescriptif de cet avis reste à préciser. Les objectifs de ces études devront être suffisamment précis pour permettre une spatialisation dans les documents d urbanisme : secteur de projet, emplacements réservés, servitudes de mixité sociale permettant de donner une bonne garantie, notamment en matière de logement social que les objectifs seront atteints. Les questions de densité devront faire l objet de prescription de manière à donner un coup d arrêt à une périurbanisation mal maitrisée encore dans les PLU Les collectivités devront trouver des outils d analyse spatiale adapté à ces nouvelles contraintes (cf cartographie à grande échelle développée avec l assistance du Crige Paca) pour lesquels la région pourrait jouer un rôle central d animation La formation des élus, dans un contexte d extension aux zones rurales des SCOT sera essentielle et devrait figurer comme un objectif en soi.

11 3.4 / Articulations EPF SAFER : vers une meilleure coordination et une complémentarité affirmée Les textes de loi devraient préciser, dans le champ des politiques foncières, les rôles respectifs de ces institutions. Les zones de recouvrement des interventions sont de plus en plus fréquentes en milieu périurbain voire rurale et / ou sur des thématiques partagées (trame verte et bleue). Il s agira donc de favoriser les complémentarités voire de construire des convergences entre les interventions de ces opérateurs. C est probablement en zones péri urbaines que cette question doit être traitée en priorité pour permettre de limiter la pression à l urbanisation. Les Régions ont toute leur place dans ce débat. L intégration de la question foncière dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques de rang régional constituera un cadre favorable à la complémentarité des interventions foncières. L enjeu sera donc de définir des objectifs stratégiques autour desquels organiser une action concertée. Ces opérateurs devront intégrer dans leurs organigrammes des compétences qui leur permettront de disposer d une capacité d ingénierie dans des domaines nouveaux. 3.5 / L enjeu de la place de la Région dans la gouvernance des EPF Le décret de création avec l ordonnance de 2011, prévoit l entrée des EPCI à fiscalité propre et des Communes non membres de ces établissements avant septembre L entrée des EPCI dans le Conseil d Administration renforcera sensiblement le poids des territoires avec le risque que cela se fasse au détriment des collectivités fondatrices, Région et Départements. Des dispositions permettant à la Région de conserver un rôle déterminant seraient sans doute nécessaires. Par ailleurs la création d EPFL, telle que proposée dans le projet de loi Duflot 2, viendrait créer de la concurrence avec l EPF régional, non seulement du point de vue de la ressource fiscale (TSE), mais aussi du point de vue de la cohérence régionale de la «couverture territoriale». Divers Les Régions pourraient mettre en place des périmètres de ZAD pour protéger le foncier en vue d aménagements relevant de sa compétence (autour des gares, des Lycées, des ports )

12 ANNEXE 1 RETOUR D EXPERIENCES DE LA REGION NORD PAS DE CALAIS SUR LE SRADDT ET LES DIRECTIVES REGIONALES D AMENAGEMENT I Rappel du contexte «historique» du SRADDDT et des DRA en Nord Pas de Calais. -1) Le contexte. L Article 5 de la Loi n du 25 Juin 1999 d orientation pour l aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la Loi n du 04 Février 1995 d orientation pour l aménagement et le développement du territoire (dite Loi LOADT), a modifié l article 34 de la Loi n 83-8 du 07 Janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, des départements, les régions et l Etat. Aux termes de ces dispositions, la Région s est vue confier l élaboration d un Schéma Régional d Aménagement et de Développement du Territoire (SRADT) dont l objet est de fixer «les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional». Le SRADDT répondait en 2006 à deux vocations complémentaires : - donner une vision prospective. Il s agissait de situer la région dans la France et au sein de l Europe, en croisant les approches thématiques afin d en assurer une mise en perspective plus transversale. Le SRADDT a permis de produire et d exprimer une vision stratégique globale et à long terme (20 ans) autour du positionnement propre au Nord-Pas de Calais au sein du territoire national mais aussi de l Europe du Nord à laquelle il appartient pleinement. Il a permis de donner un cap (destination et trajectoire) à cette échéance, pour le territoire régional et ses acteurs. - constituer un projet partagé qui permet d agir ensemble Cette vision régionale est construite avec les grands acteurs de l aménagement et du développement régional, mais aussi avec les représentants des territoires. En effet, elle n a de sens et de portée que si elle prend en compte les réalités escales et ce qui les différencie pour faire converger l initiative publique et privée vers la réalisation effective des orientations stratégiques définies en commun, de façon adaptée aux réalités territoriales. L approche territorialisée est ici essentielle. Elle permet aux acteurs locaux de s approprier cette vision régionale, de la confronter à leurs stratégies locales. Chaque territoire sera amené à jouer sa partition dans le développement coordonné du Nord-Pas de Calais.

13 Aux termes du 6 ème alinéa dudit article 34, le schéma régional d aménagement et de développement du territoire, «peut recommander la mise en place d instruments d aménagement et de planification, d urbanisme ou de protection de l environnement tel qu un schéma directeur, un parc naturel régional, une directive territoriale d aménagement ou un schéma de mise en valeur de la mer». Dans ce cadre, le Conseil Régional du Nord Pas de Calais a, dans sa séance plénière du 22 Novembre 2006, adopté le Schéma Régional d Aménagement et de Développement du Territoire de la région. Conformément aux dispositions sus-rappelées, le schéma propose la mise en place de Directives Régionales d Aménagement du Territoire (DRA) sur des enjeux stratégiques La Région Nord Pas de Calais a pour ce qui la concerne initié l expérimentation de deux DRA autour des deux thématiques suivantes : - la Trame verte et bleue régionale, visant à répondre aux enjeux de vulnérabilité et de rareté des milieux naturels, avec l adoption dès 2007, d un rapport d orientation suivi de l élaboration de schémas locaux de Trame verte et bleue, dont la mise en œuvre est aujourd hui engagée sur de nombreux territoires. - la maîtrise de la périurbanisation, visant à répondre aux enjeux persistants liés à l étalement urbain, consommateur d espaces agricoles et naturels. Cet enjeu a fait l objet de la mise en place d une gouvernance partenariale dès 2008 qui a débouché sur la production et l adoption de la DRA fin ) La valeur juridique des Directives Régionales d Aménagement du Territoire en Lors de l élaboration de l Article 5 de la Loi LOADT, les auteurs du projet de Loi n ont pas souhaité conférer un caractère prescriptif au SRADT par rapport aux différents documents d urbanisme schéma directeur et plan d occupation des sols (devenu PLU). En effet, l ambition du gouvernement était que les SRADT restent des documents indicatifs tirant leur force de la qualité de la concertation dont ils étaient issus. Toutefois si il n a pas été choisi de mobiliser des instruments juridiques appropriés pour permettre l opposabilité du SRADT aux autres outils de planification, en revanche les auteurs de la Loi ont souhaité que les SRADT puissent recommander la mise en place d instruments d aménagement tels que : un schéma directeur, un parc naturel régional, une directive territoriale d aménagement, un schéma de mise en valeur de la mer.

14 La Loi n a pas limité la possibilité pour la Région de recommander la mise en place de ces instruments tels qu ils sont énumérés par la Loi. La Région était donc en mesure de proposer la mise en place d un instrument d aménagement de planification correspondant au territoire régional et pour des services d intérêt régional conformément au SRADT. Dans ce contexte, il a été proposé la mise en place de Directives Régionales d Aménagement du Territoire, directement inspirées des directives territoriales d aménagement permettant de rendre opposables certaines dispositions du SRADT qui revêtent un intérêt régional suffisant pour s imposer aux autres documents d urbanisme La mise en œuvre de telles Directives Régionales d Aménagement du Territoire, supposait toutefois un aménagement législatif des dispositions du Code de l Urbanisme permettant aux régions qui souhaiteraient le mettre en œuvre, et dans un esprit de concertation avec les différentes institutions locales, de le rendre opposable à l instar des Directives Territoriales d Aménagement (DTA) et des chartes des Parcs Naturels Régionaux, avec les autres documents d urbanisme. L objectif était en effet de pouvoir harmoniser les politiques publiques ayant un impact sur l occupation de l espace entre les différents échelons intra-régionaux par des directives dont le support juridique sera proche des Directives Territoriales d Aménagement définies par le Code de l Urbanisme à l article L Cette modification législative s inscrirait dans le cadre du Grenelle de l environnement, puisqu elle contribuerait à une gestion territoriale concertée permettant la mise en place d outils de développement durable correspondant aux objectifs du Grenelle. -3 Les solutions juridiques proposées en 2008 pour la mise en œuvre des Directives Régionales d Aménagement du Territoire. Le dispositif proposé. Deux solutions ont paru alors envisageables : l introduction d un nouvel article dans le Code de l Urbanisme propre aux directives régionales d aménagement du territoire ; la substitution à titre d expérimentation des dispositions de l Article L au profit de la Région. Cette seconde solution permettait d éviter l introduction d un nouvel article dans le Code de l Urbanisme et le transfert au profit de la Région des dispositions inscrites d ores et déjà dans le Code de l Urbanisme. Toutefois, il semblait difficilement envisageable de substituer à un dispositif lié aux orientations de l Etat en matière d aménagement, un dispositif régional qui a un objet différent. C est la raison pour laquelle, il a semblé préférable d opter pour l introduction d un article nouveau dans le Code de l Urbanisme.

15 Le dispositif proposé Le dispositif proposé avait pour objectif de permettre aux Régions ayant adopté un SRADT de mettre en œuvre un outil d aménagement élaboré conjointement avec l Etat et l ensemble des Collectivités et Institutions intéressées et compétentes visant à traduire les objectifs de la Région en matière de développement urbain durable et de préservation de la biodiversité. Ce dispositif élaboré dans une large démarche participative, ne pouvait être efficace que s il était cohérent avec les autres documents de planification de sorte que le projet vise à rendre les directives opposables aux SCOT et aux PLU. Article de loi proposé en 2008 (pour mémoire). Après l Article L du Code de l Urbanisme, il est créé l Article suivant : Article L : Dans le cadre des schémas régionaux d aménagement et de développement du territoire adoptés, les directives régionales d aménagement du territoire peuvent fixer les principaux objectifs de la région en matière d aménagement et de développement durable, de préservation des grands équilibres écologiques. Les directives régionales d aménagement du territoire sont élaborées à l initiative du Conseil Régional après avis du conseil économique et social régional. Les projets de directives régionales d aménagement du territoire sont élaborés en association et après avis de l Etat, des Conseils Généraux, des groupements de communes compétents en matière d aménagement de l espace ou d urbanisme ou à défaut des communes dotées d un plan d occupation des sols ou d un plan local d urbanisme, des parcs naturels régionaux, et des acteurs institutionnels compétents. Leur avis est réputé favorable s il n est pas intervenu dans un délai de 3 mois à compter de leur saisine. Ces projets sont soumis à enquête publique dans des conditions fixées par décret. Les directives régionales d aménagement du territoire sont adoptées, après avis du conseil économique et social régional, par délibération des membres du Conseil Régional. Variante : Les directives régionales d aménagement du territoire sont adoptées, après avis du conseil économique et social régional, par délibération des membres du Conseil Régional et approuvées par le Préfet de Région. Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives régionales d aménagement. Les plans locaux d urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives régionales d aménagement du territoire.

16 II DIRECTIVES REGIONALES D AMENAGEMENT : BILAN ET PERSPECTIVES EN Les DRA, outils opérationnels du SRADDT. Les DRA avaient pour but de permettre le passage du cadre stratégique au cadre opérationnel soit la capacité à agir sur des enjeux prioritaires en matière d aménagement du territoire. Une approche nécessairement partenariale : Les DRA visent à engager activement les partenaires régionaux (Conseil régional, Conseils généraux, représentants et services de l État en région, Chambres consulaires dans le respect des champs de compétence de chacun) en considérant que les problématiques considérées relèvent d une responsabilité partagée car elles ne peuvent être résolues par un seul acteur public, quelque soient les compétences qui lui sont attribuées et les moyens d'action dont il dispose. La Région Nord-Pas de Calais a souhaité fédérer les partenaires de l aménagement du territoire autour d une vision partagée des priorités. L'objectif est donc de mobiliser l'ensemble de la chaîne des acteurs, du niveau régional au niveau local, et en particulier les collectivités à leurs différents niveaux, pour redonner à l action publique le rôle qui lui revient tout particulièrement en matière de régulation des tensions entre les différents modes d occupation du sol. L approche de la question de l «opposabilité». S est donc posée dès l amont une question clé quant à la portée de l'outil : Comment lui donner une réelle efficacité? Comment rendre «opposable» une directive régionale dans un contexte où cette possibilité n est pas ouverte aux collectivités territoriales. Il s agissait donc dans ce contexte de résoudre la «quadrature du cercle» ou comment donner aux DRA une portée réelle alors que la collectivité initiatrice ne dispose pas de pouvoir réglementaire? La réponse élaborée collectivement : la coordination des politiques publiques qui devra donc être assurée aux deux niveaux, entre acteurs régionaux et vers les territoires. La mise en œuvre de la DRA pourra être alors un facteur de mise en transversalité/ décloisonnement/cohérence des politiques publiques. Les leviers d action publique, à actionner en fonction des compétences de chacun, permettront d'avoir prise sur le réel dans la mesure où chaque partenaire sera amené à revisiter ses politiques et modalités d'intervention. Ceci débouchera sur une forme d «opposabilité de fait» par une dynamique collective d action publique, soit la prise en charge effective par chaque institution régionale ou départementale, via ses compétences, politiques publiques et moyens d'intervention, d'une partie du tout que constituera l'action publique pour mettre en œuvre les DRA. LA DRA maîtrise de la périurbanisation : un processus en trois temps. - Premier temps : prendre le sujet collectivement et techniquement, poser les problématiques avec toutes les parties prenantes (dont les territoires).

17 - Deuxième temps : produire un langage commun, une parole et une posture politiques des institutions régionales et départementales sur les enjeux considérés. Soit un temps de consolidation avec les institutions et autres partenaires régionaux, d une analyse et d une hiérarchisation des enjeux, d un langage commun à porter vers tous les acteurs et vers tous les territoires : soit la phase de co construction d un cadre de référence commun (corpus de la DRA). - Troisième temps : organiser le retour vers les territoires et dégager des marges de progrès adaptées pour une mise en œuvre territorialisée. Le retour d expérience des DRA. Ce retour d expérience semble de nature à constituer des apports à la réflexion autour des principales questions suivantes: -La légitimité que donne le SRADDT à la Région et sa compétence en aménagement du territoire pour animer ce type de chantier. -l importance du pilotage politique du processus d élaboration de la DRA assuré dans la durée par les élus régionaux. Il a joué un rôle essentiel pour «emmener» les autres institutions dans la démarche. -le type de gouvernance à mettre en place, qui permette de dépasser la seule relation entre Région et territoires en créant une triangulation entre les politiques publiques de rang régional et départemental d une part, la planification et la programmation locales d autre part et le rôle spécifique d animation qui revient à la Région chef de file. -le statut à donner aux DRA, par lequel la Région n exerce donc pas une forme de tutelle sur d autres collectivités. Les DRA constituent un cadre de référence stratégique et opérationnel fondé sur un dispositif d animation et de co construction et qui constitue une marge de progrès à accomplir collectivement. -la force de l «opposabilité de fait» constituée par la mobilisation coordonnée des politiques publiques conduites par les institutions et les autres acteurs régionaux et départementaux, autour de leviers d action publique configurés aux orientations portées par les DRA. L engagement formel des acteurs de rang régional et départemental dans le respect des prérogatives et compétences de chacun des acteurs publics impliqués. -le rôle des DRA en tant qu outils facilitateurs de la prise en compte territoriale et de la spatialisation des schémas élaborés par les Régions (voire à l avenir ceux qui sont co construits avec l Etat comme les SRCAE et les SRCE) et ceci via un dialogue en va et vient avec les territoires. Les DRA ont ainsi contribué à éclairer la nécessaire approche différenciée des territoires. Ces deux premières DRA font d ores et déjà l objet de nombreuses concrétisations en termes d action publique. En effet, les politiques publiques régionales et locales ont été revisitées à l aune de ce cadre de référence commun et il est aujourd hui possible d en apprécier les premiers résultats. Cela vaut pour la Région elle-même, qui a précisé ses modalités d appui aux initiatives locales, tant en matière d incitation que de conditionnalité en faisant évoluer plusieurs dispositifs, et qui a pu tirer tout le parti de l outil et de la dynamique DRA pour donner une portée nouvelle à son rôle de Personne Publique Associée aux documents d urbanisme et de planification. Les DRA, outil du SRADDT, ont contribué à développer le rôle d'impulsion et de régulation de la puissance publique dans l'aménagement du territoire. Les orientations du SRADDT du Nord Pas de Calais en matière d aménagement du territoire constituent de fait aujourd hui via les DRA une «feuille de route» commune

18 pour tous les acteurs. La mise en cohérence entre le SRADDT et les Schémas «Grenelle» en sort elle aussi renforcée. L originalité de la démarche est probablement transférable de part son caractère opératoire dans d autres territoires régionaux et sur d autres enjeux d aménagement et de développement, en tenant compte des enjeux de démocratie locale. Pistes de travail et / ou recommandations : - la première consiste à proposer une méthode similaire à celle expérimentée sur ces DRA pour élaborer d autres Directives Régionales d Aménagement. Il s agit là d en appliquer les grands principes méthodologiques, tout en adaptant leurs modalités aux thématiques retenues par les Régions ainsi qu aux réalités régionales et infrarégionales. - La seconde consiste à explorer (et renforcer) les formes d opposabilité des DRA existantes et à venir afin de rendre plus efficaces de telle démarches. L insécurité juridique du dispositif actuel. Quelles que soient les avancées et les résultats encourageants que ces démarches ont pu produire, il convient toutefois de reconnaître que la portée du document stratégique, sa prise en compte dans la planification territoriale, notamment, reste limitée en raison du caractère non prescriptif et non opposable des contenus de la DRA (et plus généralement du SRADDT dont elle est issue). Aucun cadre législatif ou réglementaire ne venant légitimer ou asseoir ce type de démarche, leur réussite ne repose que sur les bonnes volontés des partenaires institutionnels à mobiliser l action publique, sur la capacité d animation globale de ce partenariat dans le temps par la Région d autre part, et enfin sur les bonnes volontés des territoires et la qualité du dialogue entre la Région (et autres partenaires engagés) et les porteurs de projet. Le processus et sa légitimité reste donc fragile et la portée des DRA aurait eu très certainement une portée encore plus importante si une forme d opposabilité ou tout au moins de légitimité réglementaire lui avait plus clairement servi d appui. Par ailleurs la perception des processus par les territoires s est faite dans un contexte relativement confus en raison des différentes démarches de planifications concomitantes telles que la révision du SRADDT, élaboration des schémas «grenelle». Il convient de reconnaître également que l initiation par l Etat d une réflexion sur une DTA, à partir de 2009 a nécessité beaucoup d énergie afin de coordonner les différents dispositifs et de rendre explicite auprès des territoires les logiques des différentes démarches. La superposition de démarches d aménagement et de planification à l échelle régionale a pu diluer la visibilité du processus de DRA. La couverture inégale du territoire régional en ingénierie a été également un frein au dialogue et à l appropriation de la démarche, notamment dans les territoires ruraux où il y avait peu d interlocuteur technique.