Asile et immigration en Europe

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1 NOTE n 21 - Fondation Jean-Jaurès - 9 avril page 1 Martine Roure* Du déni à la cure d austérité * Députée européenne, membre de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures. Al heure de l harmonisation européenne, les pays européens vivent la question de l comme l un des grands défis de ce début de XXI ème siècle. Le dessein de maîtriser les flux migratoires s est nourri de l illusion d une régulation dont l impossibilité apparut dans les années 80. Peu de pays ont admis les limites, voire l échec, des projets qu ils entendaient mettre en œuvre. Outre le renforcement du contrôle des flux, on trouve toujours la lutte contre l clandestine, d une part, la poursuite d une meilleure intégration des populations concernées, d autre part. Les réponses proposées ne sont pas toujours à la hauteur des défis posés par la complexité et la diversité des flux. Les mouvements traditionnels de main-d œuvre, les navettes transfrontalières et les demandes d asile se trouvent ainsi dans un seul paquet. Les traditions nationales, la situation géographique, les particularismes culturels, la xénophobie expliquent les divergences qui existent entre les politiques conduites par les États au sujet de l. L asile s entend d un lieu ou territoire qui permet de trouver protection et d échapper à des poursuites. Cette institution remonte aux temps les plus anciens. Le droit d asile est le droit de rechercher et trouver un refuge, et de ne pas être poursuivi, mais aussi, notons-le, toute personne a le droit le droit d accueillir les personnes recherchées et de ne pas les dénoncer. Des instruments juridiques nouveaux ont été progressivement mis en place. Dès 1921, la Société des Nations créait le premier Haut-Commissariat aux réfugiés ; celui-ci allait se consacrer spécialement aux réfugiés russes et arméniens. La convention de Genève du 25 juillet 1951, à laquelle 110 États ont adhéré, définit le

2 NOTE n 21 - Fondation Jean-Jaurès - 9 avril page 2 réfugié comme la personne qui, «craignant avec raison d être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays». Les États signataires ont la responsabilité d organiser l admission au statut de réfugié de toute personne correspondant à cette définition et ils doivent lui délivrer des documents officiels administratifs, passeport, d état civil. Il est interdit de pénaliser l entrée et le séjour irrégulier du réfugié qui se présente sans délai aux autorités, et surtout de le refouler, de l expulser vers un territoire où il serait menacé. Le nouveau Haut-Commissariat aux réfugiés (H.C.R.) des Nations unies a depuis pour tâche de vérifier l application des accords internationaux consacrés aux réfugiés et d assister ceux-ci, mais il est loin d en avoir les moyens matériels. D autres instruments juridiques internationaux existent : l article 14 de la Déclaration universelle des droits de l Homme du 10 décembre 1948 prévoit que, «devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l asile en d autres pays». Les flux migratoires se composent de différentes catégories de personnes : demandeurs d asile, personnes déplacées, personnes demandant à bénéficier d une protection temporaire ou membres de la famille d un immigré déjà établi dans l Union. Notons que les travailleurs immigrés et personnes relevant de l économique sont de plus en plus nombreux. Il est clair que l Union compte parmi les grandes régions d avec les États-Unis, le Canada et l Australie. La majorité des États membres a maintenant recours à des travailleurs immigrés. Les raisons qui poussent les migrants à quitter leur pays d origine sont multiples mais les facteurs économiques et sociaux ont souvent un poids prépondérant. L existence de possibilités nombreuses de travail «au noir» sur le marché du travail européen rend les États membres de l Union très attractifs pour un grand nombre d habitants des pays tiers. Dans le même temps, la population en âge de travailler a tendance à diminuer dans l ensemble des pays d Europe, alors que le solde migratoire est devenu la principale composante de la croissance démographique. L économie de l Union vit une période très difficile ; dans certains secteurs demeurent pourtant encore des pénuries de main-d œuvre. Ces pénuries sont très évidentes dans des secteurs professionnels hautement qualifiés, notamment dans les nouvelles technologies et les secteurs de

3 NOTE n 21 - Fondation Jean-Jaurès - 9 avril page 3 santé. Mais des difficultés de recrutement persistent aussi dans des secteurs relevant de compétences restreintes. L économique trouve donc toute sa justification. La population totale de l Union européenne s élève à 493 millions, dont 11 millions d étrangers (soit 2,9 %). Quelque personnes en séjour irrégulier pénètrent sur le territoire européen chaque année. D après une étude des Nations unies, pas moins de 47,5 millions de migrants seront nécessaires à l Europe d ici 2050 pour éviter à sa population de décroître, soit immigrés supplémentaires par an. DE TAMPERE ( ) Le temps des propositions ambitieuses Les prémisses : le mandat de Tampere (1999) La politique d, d asile et de visas a été transférée au sein du premier pilier par le Traité d Amsterdam, ce qui lui a donné une dimension européenne. On est ainsi sorti de la logique de la simple addition de politiques nationales dans ce domaine. Une période de transition a été prévue aux fins d application des procédures communautaires dans ces matières. Le 1 er janvier 2005, le Conseil a étendu le vote à la majorité qualifiée ainsi que la procédure de codécision aux domaines de l illégale, de l asile et des visas. Le domaine de l légale, qui a fait l objet du veto de certains Etats membres, reste toujours soumis à la règle de l unanimité. Le programme adopté au Conseil de Tampere en 1999 s est donc pour l essentiel concentré sur le domaine de l illégale, les mesures concernant l légale étant bloquées par le Conseil. L approche globale à l échelle européenne de la question de l constituait à l époque un grand pas en avant. Cela a notamment permis d éviter que Tampere ne se transforme en un sommet répressif se limitant à une simple liste d actions ponctuelles. En effet, lors du sommet de Tampere, le Conseil européen a adopté un premier programme pluriannuel de cinq ans.

4 NOTE n 21 - Fondation Jean-Jaurès - 9 avril page 4 Ce programme se fixait quatre objectifs : - une gestion des flux migratoires équilibrée ; - un traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers ; - le développement d un vrai partenariat avec les pays d origine ; - un régime commun pour l asile. Les réponses de la Commission ( ) De la fin de l année 1999 jusqu à l automne 2001, les services de la Commission ont été particulièrement prolixes en propositions audacieuses, au nombre desquelles on peut citer les propositions de directives sur le droit au regroupement familial, sur le statut des ressortissants de pays tiers de longue durée, sur les conditions d entrée, de séjour, aux fins d emploi ou d une activité économique indépendante et le Programme d action concernant la coopération administrative visant les frontières extérieures, visas, asile et (ARGO). Le blocage du fait de la règle de l unanimité L action non concertée du Conseil Malgré un travail intense dans le sens d une politique commune d, toutes ces propositions sont restées lettre morte. En effet, bien que ce pilier communautaire soit communautarisé, l unanimité est restée la règle au Conseil jusqu en mai Pendant cette même période, l apport du Conseil à cette construction se révèle littéralement stérile du fait d une multiplication d initiatives nationales sans la moindre concertation. Devant cette situation, le Parlement européen s est vu contraint de rejeter un certain nombre de ces propositions, parmi lesquelles trois initiatives françaises dans le domaine de la lutte contre l clandestine sur l aide à l entrée et aux séjours irréguliers, les sanctions pécuniaires imposées aux transporteurs et un cadre pénal pour la répression des infractions. Les résultats du mandat de Tampere Suite au mandat de Tampere, quatre principaux instruments législatifs relatifs à l asile ont été adoptés. Le premier est une directive sur les normes minimales pour l accueil des demandeurs d asile ; le second une directive sur les normes minimales à remplir par les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour prétendre au statut de réfugié ou pour les personnes ayant besoin d une protection internationale.

5 NOTE n 21 - Fondation Jean-Jaurès - 9 avril page 5 Le troisième instrument est le règlement sur les critères de détermination de l État membre responsable de l examen d une demande d asile présentée dans l un des États membres par un ressortissant d un pays tiers, appelé «règlement Dublin II». Si ce règlement constitue un instrument important pour prévenir le risque de demandes multiples, il demande néanmoins à être révisé. Son principe essentiel, qui veut que l Etat responsable de l examen de la demande d asile soit le premier pays atteint par le demandeur, fait porter un fardeau intolérable aux pays situés aux frontières Sud et Est de l Union. A la fois dans le règlement lui-même et dans la manière dont il est mis en œuvre existent des lacunes qui ne sont pas uniquement source d adversités pour les demandeurs d asile mais portent également le risque de conduire à un défaut pur et simple d examen de la demande d asile. Enfin, le quatrième instrument est la directive sur les normes minimales concernant l octroi/retrait du statut de réfugié. Adopté après des années de blocage au Conseil, cet accord a minima ne garantit qu un nivellement par le bas de la protection des demandeurs d asile. Les Etats ont introduit dans ce texte le concept de pays tiers sûr : une liste européenne de pays tiers déclarés pays d origine sûrs permettrait un renvoi automatique des demandeurs d asile en provenance de ce pays sans garantir le principe de non refoulement. Le Parlement européen s est opposé au principe de «pays super sûr», et a demandé que toute liste de pays tiers sûrs soit établie au niveau communautaire et en codécision avec le Parlement européen. Le Parlement a donc effectué un recours devant la Cour européenne de Justice. A TAMPERE ( ) Malgré la réaffirmation des objectifs de Tampere lors du Conseil européen de Laeken (14-15 décembre 2001) et sa poursuite à travers le programme de La Haye de novembre 2004, les travaux du Conseil ont jusqu à présent piétiné, faute de volonté politique des États membres. Devant l immobilisme marqué des États membres, la Commission européenne, désireuse de faire aboutir les propositions qu elle a faites, se montre désormais moins généreuse dans la mesure où elle est tenue par l accord au Conseil, et ce alors même que le Conseil ne parvient pas à se mettre d accord sur ce thème hautement sensible. Aussi révise-t-elle ses prétentions et limite-t-elle son ardeur à faire de cette politique commune celle de l ouverture européenne.

6 NOTE n 21 - Fondation Jean-Jaurès - 9 avril page 6 Une politique d asile plus restrictive Adopté par les chefs d Etat et de gouvernement le 5 novembre 2004, le programme de La Haye vise à approfondir le Système Européen Commun d Asile à travers l établissement d une procédure commune d asile et d un statut uniforme pour les personnes bénéficiant de l asile ou d une protection subsidiaire. Invitée à présenter ses propositions en vue de leur adoption à l horizon 2010, la Commission européenne n a pu, du fait des blocages au Conseil, que formuler des initiatives relatives à la mise en place d une liste de pays tiers sûrs ainsi qu une proposition de directive sur les retours. Vers un nouvel équilibre dans la politique d asile : le Sommet de Tampere du 20 octobre 2006 La priorité donnée à la lutte contre l clandestine Lors du Sommet de Séville, c est une approche très répressive qui a dominé, notamment avec l idée finalement non concrétisée de créer des centres de rétention à l extérieur de l Union européenne, c est-à-dire une externalisation de non responsabilité. Au cours du Conseil Justice et affaires intérieures des 20, 21 et 22 septembre 2006, la Commission, par la voix du commissaire Franco Frattini, a préconisé plusieurs mesures. A court terme, une plus grande solidarité des Etats membres : Ces derniers doivent de manière urgente participer aux missions de l agence de l Union, Frontex, et adopter des règles facilitant l envoi d experts nationaux dans les Etats en difficulté. Certains gouvernements (France, Allemagne) sembleraient tenir rigueur à l Espagne de ses précédentes régularisations massives pour justifier leur absence de solidarité en la matière. A moyen terme, une coordination accrue à la frontière Sud : Il doit être établi de manière permanente une antenne de Frontex en Méditerranée ainsi qu un réseau de surveillance maritime européen (Eurosur), qui relierait les systèmes nationaux existants (comme en Espagne au niveau du détroit de Gibraltar). Des négociations avec Malte porteraient sur une aide spécifique à la Libye. A cette fin, le Commissaire propose d augmenter le budget de Frontex, estimé à 21,2 millions d euros en 2007, et d utiliser plus facilement l argent inscrit au Fonds européen pour les frontières extérieures (1,8 milliard d euros prévu pour ) pour des situations d urgence.

7 NOTE n 21 - Fondation Jean-Jaurès - 9 avril page 7 Une vision positive de la politique migratoire : le Conseil européen de Tampere du 20 octobre 2006 Le Conseil de Tampere de 2006 a constitué sans doute une étape importante dans la construction d un nouvel équilibre dans la politique d asile commune. Face à la nature multidimensionnelle de la gestion des frontières et devant le danger d une véritable crise humanitaire aux portes de l Union européenne, le type de réponse appropriée doit faire l objet d une décision politique issue des orientations fournies par les chefs d Etats et de gouvernement réunis en Conseil européen. L Union européenne a mis en place également une directive dite directive «Retour» votée par le Parlement en juin Outre le fait que cette directive «Retour» était le premier acte législatif du travail et du Parlement relatif à l irrégulière, ce texte a donné également lieu à un débat sans précédent. Au sein du Parlement, le groupe socialiste a voté contre. Tel qu il a été adopté, ce texte prévoit donc une durée de rétention de six mois, extensible de douze mois supplémentaires pour des personnes qui n ont commis aucun crime mais ont gagné l Europe pour simplement trouver un avenir meilleur. La directive est très insuffisante en termes de protection des droits fondamentaux, par exemple en ce qui concerne la rétention des mineurs, l accès à l éducation ou les mesures à l accès à l aide juridique. Une durée d interdiction de territoire de cinq ans est prévue, même dans le cas d un retour volontaire. Un Fonds européen pour le retour est mis en place pour la période et doté de 676 millions d euros. Il pourra être utilisé pour financer l aide juridique aux immigrants illégaux. L utilisation du fonds était suspendue à l adoption de la directive «Retour». D autres directives importantes ont également été présentées au Parlement européen ces dernières années, portant par exemple sur les sanctions applicables aux employeurs de travailleurs irréguliers, la «carte bleue» qui concerne le travail des immigrés légaux hautement qualifiés ou les passeports biométriques qui sont entrés en vigueur en France le 31 mars III - LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L UNION La mise en place d un «Pacte européen sur l et l asile» est une des priorités de la présidence française de l Union (juillet-décembre 2008). Six mois avant le début de la présidence, dès janvier 2008, le ministre de l Immigration de l époque,

8 NOTE n 21 - Fondation Jean-Jaurès - 9 avril page 8 Brice Hortefeux, entame alors une grande tournée afin de présenter son projet de Pacte européen sur l et l asile à ses partenaires européens. La présidence française a dû reculer, sous pression de José Luis Zapatero, sur la proposition de créer un contrat d intégration au niveau européen. Le texte prévoit cinq points : - «Organiser l légale en tenant compte des besoins, des priorités et des capacités d accueil déterminés par chaque Etat membre et favoriser l intégration» ; - «Lutter contre l irrégulière, notamment en assurant le retour dans leur pays d origine ou vers un pays de transit des étrangers en situation irrégulière» ; - «Renforcer l efficacité des contrôles aux frontières» ; - «Bâtir une Europe de l asile» ; - «Créer un partenariat global avec les pays d origine et de transit favorisant les synergies entre les migrations et le développement». Il a été adopté par l ensemble du Conseil. Ce texte et sa lecture précise permet de constater un écart réel et profond entre les valeurs fondatrices de l Union européenne et les objectifs politiques sécuritaires. Ainsi, les défis face à la mondialisation et aux migrations sont encore loin d être relevés. Les tragédies auxquelles nous assistons tous les jours doivent tous nous interpeller et nous faire agir. Les Etats membres de l Union doivent agir dans un sens plus humain et plus global. Ils doivent être solidaires pour trouver ensemble la solution qui ne peut être en aucun cas une Europe forteresse.