Les déterminants du prix des services d eau et d assainissement

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1 Les déterminants du prix des services d eau et d assainissement Synthèse bibliographique pour la définition d'une typologie en France Guillem CANNEVA ~ ~ ~ Octobre 2008 Laboratoire Gestion de l eau et de l assainissement AgroParisTech ENGREF 648, RUE JEAN-FRANÇOIS BRETON - BP MONTPELLIER CEDEX 5 1 / 26

2 Plan du rapport 1 Présentation et objectif de l étude Présentation des études synthétisées Tableau récapitulatif Les données sources L objet d étude, les hypothèses testées et les modèles utilisés Synthèse des résultats Pour les services d alimentation en eau potable Pour les services d assainissement collectif Synthèse Conclusion Bibliographie Annexes Tableaux récapitulatifs des corrélations vérifiées - Eau potable - Assainissement collectif Fiches par étude. 2 / 26

3 1 Présentation et objectif de l étude Le présent rapport a été rédigé dans le cadre d une convention entre l ONEMA et le CEMAGREF, impliquant également AgroParisTech-ENGREF par l intermédiaire du laboratoire Gestion de l eau et de l Assainissement, basé au centre de Montpellier. Il doit être replacé dans le contexte plus large de l appui méthodologique et scientifique à l ONEMA pour la mise en place du système d information sur les services publics d eau et d assainissement (disposition de la loi n sur l eau et les milieux aquatiques, art. 88, précisée par le Décret n du 25 mars 2007). Ce système d information sera mis en place afin de recueillir à partir de 2009 les informations sur l organisation, la qualité et le prix de chaque service. La France est caractérisée par un nombre important de communes (environ ). Historiquement, la gestion des services d eau potable et d assainissement s est structurée au niveau local, communal ou intercommunal, mais toujours en gardant une échelle modeste, de façon générale. Ceci a donc conduit à une très grande variété de services, tant par la taille que par le caractère urbain ou rural ou par les contraintes naturelles (ressources disponibles ou contraintes sur la qualité des rejets) qui pèsent sur les services. Les enquêtes nationales, telles que celles menées par l IFEN 1 et le SCEES 2, (IFEN, 2003, IFEN, 2005, IFEN, 2007, IFEN, 2008), ont conduit à mieux connaître les services à l échelle nationale. Cependant la méthodologie adoptée, par échantillonnage de communes représentatives, ne permet pas d obtenir directement une image de l organisation des services (Pezon & Canneva, à paraître). La mise en place d un système d information exhaustif sur les services publics d eau et d assainissement à l échelle nationale devrait donc permettre de disposer d une vision claire de l organisation des services à l échelle nationale ; elle donnera également à chaque citoyen la possibilité d accéder aux données sur l organisation, la qualité et le prix de son service public d eau potable et d assainissement. Il pourrait également permettre de comparer les performances de différents services, ouvrant ainsi plus largement le dialogue entre les collectivités, les opérateurs et les usagers. Cependant la très forte hétérogénéité des services français présente un frein pour les comparaisons. Il semble donc intéressant de construire une typologie des services d eau et d assainissement et réduire ainsi la variabilité à l intérieur de chaque classe. Les comparaisons seraient alors plus pertinentes. Ce travail de construction est une entreprise originale. A notre connaissance aucun autre pays n a élaboré une telle typologie, soit parce que les services sont beaucoup plus homogènes, ou qu aucun système d information du public à l échelle nationale n a été mis en place. Le processus d élaboration d une typologie se veut donc progressif et itératif. Il s agit de proposer une première typologie qui sera testée grâce aux données actuellement disponibles (et donc pas exhaustives) et amendée. Certaines classes pourront ainsi être fusionnées lorsqu elles regrouperont un nombre trop peu important de services ; d autres pourront être scindées, si les données disponibles laissent apparaître une trop grande diversité qui pourrait être réduite en créant deux classes. Par ailleurs, le recueil de données en 2009 et lors des années suivantes permettra également de faire évoluer la typologie afin qu elle prenne mieux en compte les données qui jusqu à présent étaient restées inconnues. Compte tenu de l organisation et des contraintes différentes qui reposent sur les services d alimentation en eau potable, les services d assainissement collectif et les services d assainissement 1 IFEN : Institut français pour l environnement 2 SCEES : Service central des études économiques et statistiques, Ministère de l Agriculture et de la Pêche 3 / 26

4 non collectifs, ce travail donnera lieu à l élaboration de 3 typologies distinctes 3. Par ailleurs, s il s agit de donner à chaque citoyen des éléments de comparaison avec d autres services que les siens, les typologies devront rester compréhensibles et comprendre un nombre limité de classes. Ce rapport se place dans la phase d élaboration d une première version d une typologie. Il s appuie pour cela sur les travaux d économie déjà menés sur les services d eau et d assainissement, dans l objectif d en retirer les éléments essentiels à prendre en compte pour comparer des services comparables. Si le nombre de classe dans la typologie doit être limité, un des aspects essentiels sera de déterminer les éléments les plus caractéristiques sur lesquels fonder des comparaisons entre services. La méthodologie adoptée dans cette recherche est une synthèse des travaux d économistes et de gestionnaires sur les services d eau et d assainissement. L objectif est d essayer de retrouver dans ces diverses études les éléments qui sont reconnus comme constants dans la détermination des caractéristiques des services et les proposer comme critère pour une première typologie des services. Nous nous sommes concentrés sur les études récentes afin qu elles prennent en compte dans la mesure du possible des conditions et des contraintes des services les plus homogènes possibles dans le temps. Comme ces études se sont appuyées sur des données partielles (puisqu il n existe pas encore de base de données exhaustive sur les services) et avec des perspectives de recherche contrastées, le test de ces critères sur les données disponibles en 2008 puis en 2009 sera une étape suivante incontournable. La suite du rapport présentera donc : - les études synthétisées et leurs limites, - la synthèse des apports de ces travaux - et les propositions pour une typologie 2 Présentation des études synthétisées Pour chaque étude, une fiche détaillée est annexée. 2.1 Tableau récapitulatif N Titre auteurs date service 1 Les déterminants du prix de l eau potable en Fauquert 2007 Eau potable délégation - Contribution à la régulation locale des services publics de l'eau potable. Thèse ; 2 e partie 2 Analysis of water price determinants in Garcia et al Eau potable France : Cost recovery, competition for the market and operators strategy 3 Effets de la délégation sur le prix de l eau Carpentier et al Eau potable potable en France 4 Mode de gestion et efficacité de la distribution Saussier et al Eau potable d eau en France une analyse néoinstitutionnelle Rapport pour le MEDD 5 Analyse économique de la tarification des services d eau et d assainissement en France Thèse ; Ch. 5 Miessner 2007 Eau potable et assainissement 3 Il faut cependant noter que la création des services d assainissement non collectif est très souvent récente et que pour certains d entre eux, ils ne sont pas encore créés. L établissement d une typologie sera certainement limité par le manque de recul sur leur fonctionnement. 4 / 26

5 N Titre auteurs date service 6 La concurrence par comparaison ("Yardstick competition") - Théorie et applications - Une Sage 1999 Eau potable et assainissement proposition pour le secteur de l'eau en France Thèse, 3 e partie 7 Les contraintes cognitives, déterminant Bouba-Olga et al Eau potable essentiel du choix du mode de gestion 4 8 Analyse économique des coûts d'alimentation Garcia 2001 Eau potable en eau potable Thèse, 1 e partie 9 Water supply : costs and performance of water utilities. Evidence from Switzerland Baranzini et al Eau potable Les travaux recensés sont en général des études qui essaient de trouver les déterminants du prix de l eau. Elles s appuient donc sur des modèles explicatifs, parfois très élaborés, et elles valident ensuite ces modèles en fonction des données disponibles. Les facteurs explicatifs (qui pourraient servir d éléments pour une typologie) sont donc posés a priori, en fonction de la connaissance qu ont les auteurs du secteur. Cette étude ne s intéresse donc pas aux travaux dont le but est de déterminer a posteriori des classes homogènes de services. Ceci est l objet d un autre rapport entrant dans le cadre de l appui méthodologique et scientifique mentionné en introduction. Nous présentons et discutons maintenant les principales caractéristiques de ces études. Parmi les études recensées peu d entre elles s intéressent au service d assainissement collectif et aucune au service d assainissement non collectif. Pour les SPANC, comme nous l avons précédemment indiqué, les services sont récents, ce qui peut expliquer le peu de retour. Pour les services d assainissement collectif, le manque d intérêt peut provenir de la complexité à modéliser d un point de vue économique le service et à obtenir des informations sur la conformité des rejets. Les études synthétisées se concentrent donc sur l alimentation en eau potable et nous sommes donc conduit à explorer plus particulièrement ce service au détriment des autres. Par ailleurs, les services étudiés sont les services qui gèrent la distribution. Or certains services d eau gèrent uniquement la production d eau potable. Une réflexion plus approfondie, liée à l organisation du système d information devra décider par ailleurs comment ces services seront intégrés dans les bases de données Les données sources N auteur Donnée sources Date des service données 1 Fauquert Données collectées auprès des DDAF et 2004 Eau potable 2 Garcia et al. Données de l observatoire sur les 2000 à 2003 Eau potable délégations de services public d eau et 3 Carpentier et al. IFEN-SCEES 1998 Eau potable 4 Saussier et al. IFEN-SCEES 1998 Eau potable 5 Miessner Données Agence de l eau Seine- Normandie 2005 Eau potable et assainissement 6 Sage Données des rapports PQS 7 collectées auprès de collectivités de taille moyenne ( à hab.) Eau potable et assainissement 4 Cette étude n est pas reprise en annexe car elle porte essentiellement sur le mode de gestion et pas sur le prix. Il nous a semblé néanmoins intéressant de l intégrer à notre panorama. 5 La même question se posera d ailleurs pour les services 6 DDAF : Direction départementale de l agriculture et de la forêt ; elles assurent pour les collectivités qui le demande des missions d assistance à la délégation et au suivi des services publics d eau potable et d assainissement. 5 / 26

6 N auteur Donnée sources Date des service données 7 Bouba-Olga et al. IFEN-SCEES 2001 Eau potable 8 Garcia Rapports PQS de services en Gironde Eau potable 9 Baranzini et al. Swiss Gas and Water Industry association (SGWA) services d eau potable en Suisse Eau potable Parmi les 8 études synthétisées, 3 s appuient sur les données de l enquête IFEN-SCEES (Saussier, & al., 2004) (Carpentier, & al., 2006) (Bouba-Olga, & al., 2006), mais pas nécessairement sur les données des mêmes années. L enquête IFEN-SCEES a recensé à l échelle nationale sur la base d un échantillonnage de communes représentatives 8 (par tranche de population des communes) les données des services d eau potable et d assainissement, éventuellement en recueillant les informations auprès des collectivités chargées de ces services (dans le cas de services intercommunaux ou communautaires). L inconvénient majeur d une analyse de ces données à une échelle communale est qu elles ont été collectées pour être consolidées et être représentatives à l échelle de la représentativité de l échantillon de communes, c est-à-dire au moins au niveau départemental. Leur utilisation pour décrire des services (dont le territoire n est pas systématiquement celui des communes) introduit donc un biais, difficilement quantifiable cependant. Une étude (Fauquert, 2007) s appuie sur des données des années 2002 et 2004 collectées auprès des DDAF dans le cadre de leur appui aux collectivités rurales pour la gestion des services publics, et plus particulièrement le suivi des contrats de délégation de service public. Le biais introduit ici est que les données collectées concernent des services en gestion déléguée et par ailleurs essentiellement des services ruraux. On peut cependant noter que compte tenu de l organisation des services en France, ce sont les services ruraux qui sont les plus nombreux (Pezon, 2000). Une autre analyse (Garcia, & al., 2005) s intéresse aux données de l observatoire sur les délégations de services publics d eau et d assainissement, conduit entre 1998 et 2004 par le laboratoire Gestion de l eau et de l assainissement (AgroParisTech-ENGREF). Ces données étaient collectées auprès de collectivités qui menaient une procédure de délégation. Elles concernent donc quasi-exclusivement des services en gestion déléguée, puisque le taux de retour en gestion directe à l issue de la procédure est très faible (environ 2%) (Pezon & Bonnet, 2006). L étude a effectivement mobilisé les données de 2000 à Une étude (Miessner, 2007) mobilise les données de l Agence de l eau Seine-Normandie, sur la base d un échantillonnage de communes représentatives. Le biais introduit est donc identique à celui présent dans l enquête IFEN-SCEES, que nous avons mentionné plus haut. Enfin, d autres études ont été menées sur des échantillons plus réduits, soit géographiquement (Garcia, 2001), soit du point de vue de la taille (Sage, 1999). Une étude porte sur des services d eau potable suisses (Baranzini, & al., 2008) ; ceux-ci, comme en France, sont très morcelés, mais le mode de gestion dominant est la gestion publique. Les données mobilisées sont celles recueillies sur la base du volontariat par l association des services de distribution d eau et de gaz. Si elles ne présentent pas particulièrement un objectif de représentativité, l échantillon final présente tout de même une grande hétérogénéité. 7 Rapport PQS (ou RPQS) : rapport sur le prix et la qualité du service, rédigé par la collectivité pour l information des usagers (introduit par la loi n du 2 février 1995) 8 L échantillonnage a été construit pour être représentatif à l échelle départementale. Pour les communes de plus de habitants, le recueil de données a été systématique. 6 / 26

7 2.3 L objet d étude, les hypothèses testées et les modèles utilisés En fonction des études, l objet change. Dans certains cas, les études s intéressent à l ensemble du service (d eau potable, par exemple), englobant alors l investissement et le fonctionnement. D autres ne s intéressent qu à la partie exploitation (avec une approche soit sur le coût, soit sur le prix), notamment lorsque ces études portent plus spécifiquement sur les services délégués. Ces approches divergentes peuvent être corrélées avec les questions de recherche débattues par les auteurs. Pour certains la question abordée est celle de la comparaison entre les modes de gestion (en gestion directe ou en gestion déléguée) ; pour d autres, il s agit d alimenter le débat sur la régulation des opérateurs et donc s intéressent principalement aux services en gestion déléguée. Mais dans chacune des situations les auteurs essaient de supprimer les effets exogènes (ou du moins considérés comme tels) pour ne capturer que les effets qu ils souhaitent tester, comme par exemple l influence du mode de gestion sur le prix et la qualité du service. Nous ne rentrons pas dans le détail dans le corps du rapport sur les modèles explicatifs utilisés, ni sur les méthodes économétriques. Pour les principaux éléments, le lecteur pourra se reporter aux fiches en annexes et, pour les détails des modèles, aux études en elles-mêmes. N auteur objet Hypothèses testées Modèle explicatif 1 Fauquert Déterminer les facteurs explicatifs du prix délégataire eau potable (recette du délégataire divisée par le volume vendu) lié à l exploitation en gestion déléguée Influence des facteurs exogènes et des performances atteintes Régression log-log 2 Garcia et al. Déterminer les facteurs explicatifs du prix délégataire eau potable (recette du délégataire divisée par le volume vendu) lié à l exploitation en gestion déléguée 3 Carpentier et al. Déterminer les facteurs explicatifs du montant de la facture eau potable 120 m3 (exploitation et investissement, redevances et taxes comprises) 4 Saussier et al. Déterminer les facteurs explicatifs du montant de la facture eau potable 120 m3 (exploitation et investissement, hors redevance et hors taxe) 5 Miessner Déterminer l impact des variables organisationnelles sur le prix du service, hors taxe et redevance. Analyse des services d eau et d assainissement séparée Influence des facteurs exogènes et des conditions de concurrence Endogénéité du choix du mode de gestion et gestion déléguée lorsque les conditions d exploitation sont plus complexes et donc les prix sont plus élevés en gestion déléguée Endogénéité du choix du mode de gestion et facteurs différents suivant les modes de gestion Endogénéité du choix de l organisation et du mode de gestion des services Régression log-log et estimation avec effets fixes par zone géographique Modèle probit pour le choix du mode de gestion puis régression simple pour le modèle de prix analyse des différences entre mode de gestion par la méthode des effets de traitement Régression linéaire Modèle avec variables instrumentales et modèle d Heckman avec estimation séparée des 2 populations 7 / 26

8 N auteur objet Hypothèses testées Modèle explicatif 6 Sage Déterminer les facteurs explicatifs du montant de la facture 120 m3 (exploitation et investissement, redevances et taxes comprises) Analyse des services d eau et d assainissement séparée Comparer un prix estimé par le modèle et un prix réel Méthode des moindres carrés non linéaires et estimation par les doubles moindres carrés avec variables instrumentales 7 Bouba-Olga et al. Déterminer les facteurs explicatifs du choix de mode de gestion 8 Garcia Déterminer une fonction de coût de production du service délégué et étudier ses caractéristiques 9 Baranzini et al. Déterminer une fonction de coût variable et de coût total de type translog en intégrant des variables environnementales exogènes Les contraintes cognitives sont prépondérantes dans le choix de mode de gestion Economies d échelles et élasticité d échelles Les facteurs environnementaux ont une influence sur les coûts Modèle logit binaire Modèle translog Modèle translog Cette présentation des études nous a permis de mettre en lumière 2 limites importantes pour l établissement de la typologie. D une part, les données utilisées présentent systématiquement un biais. Soit elles sont partielles, localisées géographiquement, ou ne présentent que des services délégués. Soit elles sont biaisées par le mode d échantillonnage. Cette première limite nous conduite à suggérer de réaliser un essai de la typologie sur des données ne présentant pas ces biais, c est à dire des données couvrant des zones géographiques diverses, des modes de gestion divers et à l échelle des services et non des communes. D autre part, les études ne peuvent s intéresser qu à une partie du prix, celle liée à l exploitation et ne pas concerner la partie liée à l investissement. Or la typologie doit prendre en compte l ensemble du service, puisque les données recueillies par le système d information rendront compte de l exploitation et de l état du patrimoine. Nous accorderons une attention particulière à cette limite dans la partie suivante. Mais ces études se distinguent également du travail d établissement d une typologie car elles cherchent à mettre en évidence in fine les déterminants du prix de l eau, à partir : - d éléments exogènes physiques tels que la densité de population, le type de ressource (pour l eau potable), - d éléments d organisation tels que l organisation communale ou intercommunale, ou le mode de gestion (directe ou déléguée), - d éléments de contexte autres que physiques tels que l intensité de concurrence entre opérateur ou la coexistence de modes de gestion sur un territoire, - d éléments de performance, tels que, pour le service d eau potable, la conformité de l eau distribuée, le rendement de réseau. L objectif de la typologie serait plutôt d identifier les services qui sont dans des conditions exogènes similaires, afin de les comparer ensuite en fonction des choix d organisation ou de gestion et des performances atteintes. Dans notre analyse des études réalisées, nous allons donc faire particulièrement attention à distinguer ces éléments qu on peut qualifier d exogènes. 8 / 26

9 3 Synthèse des résultats Dans cette partie, nous mettons en avant les éléments validés par les données des études citées, et qui peuvent expliquer le prix de l eau. A partir de ces éléments nous proposerons des éléments de typologie. Les tableaux en annexe synthétisent les relations trouvées par les différents auteurs, pour les services d eau potable d une part et pour les services d assainissement d autre part. 3.1 Pour les services d alimentation en eau potable Comme nous l avons signalé plus haut, les études présentées se réfèrent essentiellement aux services d eau potable. Elles mettent en évidence, sous des formes parfois diverses quelques éléments qu il est possible de considérer comme exogènes Les économies d échelles La taille de la population desservie, le nombre d abonnés, le volume produit, ont dans de nombreuses études un impact à la baisse sur le prix de l eau. Cette corrélation est souvent analysée comme le résultat d économies d échelles. Une étude, cependant montre que ces effets peuvent ne pas être linéaires (influence positive de la variable explicative «(population)²». La typologie aura donc tout intérêt à prendre en compte un indicateur de la taille du service La qualité de la ressource et sa provenance Plusieurs études montrent l influence de la provenance de la ressource en eau, de la complexité du traitement ou de la part des eaux importées. Ces résultats sont assez intuitifs, dans la mesure où les eaux de surface sont généralement de moins bonne qualité et nécessitent de ce fait des traitements plus coûteux, tant en investissement qu en exploitation. Par ailleurs, une part importante d eau importée pourrait être corrélée avec la difficulté de trouver localement des ressources facilement exploitables ainsi qu avec une éventuelle marge de la part du vendeur d eau. La typologie pourrait donc intégrer logiquement un indicateur sur la qualité de la ressource disponible et la difficulté à produire l eau Les caractéristiques de la consommation La distribution d eau potable est une industrie de réseau avec des coûts fixes importants ; par ailleurs, la part fixe recouvre rarement les coûts fixes. La part variable est donc supérieure au coût marginal. Plus l intensité de consommation (le nombre de m3 consommés par abonnés) sera importante, plus le prix moyen du m3 nécessaire pour l équilibre du service sera faible La densité des usagers Une partie importante des coûts du service provient des infrastructures ; pour une longueur fixe, s il y a plus d usagers, ces coûts fixes se répartiront sur une assiette plus large. Il est donc assez intuitif que la densité des usagers sur le réseau induise des prix moins élevés D autres facteurs font moins l unanimité Certaines études mettent en avant d autres facteurs que ceux cités ci-dessus, tels que la durée de stockage ou le caractère touristique. Ils peuvent être des indices d une consommation en pointe très importante par rapport à la moyenne, qui induit un surdimensionnement des installations. Ils n ont pas été souvent déterminant comme facteur explicatif dans les travaux mentionnés. On peut attribuer 9 / 26

10 ce fait, au moins en partie, au recueil des données qui ne comprend pas systématiquement ces éléments. On peut aussi imaginer que les autres facteurs tels que l intensité de consommation ou le nombre d abonnés capturent partiellement ces effets. Il est donc proposé de ne pas retenir ces critères pour l établissement de cette typologie, mais de les garder en mémoire afin de tester leur impact ensuite Les facteurs explicatifs liés à l organisation Les études mettent en avant régulièrement des corrélations entre l organisation du service et le prix. Le mode de gestion et l intercommunalité sont des facteurs qui semblent renchérir le prix du service. Cependant certains travaux mettent en avant leur caractère endogène : dans une situation particulière, les collectivités font des choix d organisation qui s adaptent à leur contraintes, telles qu une ressource peu disponible ou des traitements complexes. Dans le cadre d une typologie qui s intéresse aux contraintes auxquelles les services font face afin de comparer des situations similaires, le choix d organisation du service apparaît donc plutôt comme un facteur de comparaison des services à l intérieur d une même classe. Il ne rentrerait donc pas directement dans l élaboration des classes, même s il reste intéressant pour analyser le fonctionnement des services Les facteurs explicatifs liés à la performance Les facteurs liés à la performance sont assez peu pris en compte dans les études rassemblées. Ceci tient d une part à la normalisation récente des indicateurs de performance. Les données précédemment collectées ne les intégraient donc pas systématiquement ou de façon peu coordonnée entre études. Par ailleurs, de même que nous l avons présenté pour les facteurs liés à l organisation, les facteurs liés à la performance devraient plutôt permettre de comparer les services à l intérieur d une classe homogène, et essayer de mettre en rapport le prix du service et la performance atteinte. 3.2 Pour les services d assainissement collectif Comme nous l avons précédemment souligné, peu d études se penchent sur le service d assainissement collectif. Parmi les études recensées, seules (Sage, 1999) et (Miessner, 2007) les prennent en compte. Miessner met en avant, parmi les variables exogènes, le logarithme de la population et de la capacité épuratoire, jouant à la baisse sur le prix. Ceci laisse présager des économies d échelles dans le service d assainissement, tout comme dans le service d eau potable. Cependant, Sage, sur un échantillon plus restreint en taille, conclut à des rendements décroissants. De toute façon, les deux études s accordent sur l influence significative de la taille du service. La complexité du traitement joue à la hausse (mais pas de façon significative), conformément à l intuition. La complexité du traitement est liée à la quantité à épurer, à la qualité des effluents mais aussi à la sensibilité du milieu. On peut la rapprocher de la complexité de la production dans le service d eau potable, qui joue également à la hausse. Enfin le caractère séparatif du réseau semble renchérir le coût du service ; cependant cet effet peut contrebalancer la capacité épuratoire plus importante que nécessite un réseau unitaire. Les études mettent également en avant l organisation du service d assainissement (organisation communale ou intercommunale et le mode de gestion) comme facteur explicatif des différences de prix d un service à un autre. Nous pouvons cependant remarquer que si ces facteurs peuvent être des éléments de comparaison intéressant, ils ne sont pas exogènes et ne devraient pas être pris en compte dans une typologie des services fondée sur des caractères exogènes. Nous proposons donc de travailler par analogie avec le service d alimentation en eau potable pour définir les caractéristiques déterminantes des conditions d exploitation des services. Les critères qui pourraient être retenus pour élaborer une première typologie des services seraient donc : - des critères de taille - des critères de densité du service (densité d abonné par réseau et par station de relèvement) 10 / 26

11 - des critères liés à la consommation (intensité de consommation par exemple) - des critères liés à la complexité du traitement épuratoire 3.3 Synthèse Ce travail a dégagé les critères exogènes explicatifs qui sont mis en avant dans plusieurs études économiques et économétriques, utilisant des sources de données variées. A partir de ces critères, il semble possible d élaborer une première typologie de services d eau potable d une part et d assainissement collectif d autre part. Les facteurs que cette typologie prendrait en compte sont : - les effets liés à la taille du service - les effets liés à la difficulté à produire l eau (pour le service d eau potable) ou à l épurer (service d assainissement) - les effets liés à la consommation - les effets liés à la densité d usagers sur le réseau Pour ces facteurs, les indicateurs qui pourraient être pris en compte sont nombreux. D ailleurs, les études présentées utilisent des variables différentes. Par exemple, pour le facteur lié à la taille du service d eau potable, on trouve le volume produit, le nombre d abonnés, la population desservie ou son logarithme. La prochaine étape du travail consistera donc à définir quels sont les indicateurs pris en compte dans la typologie. Pour cela, il faudra choisir des indicateurs construits à partir de données accessibles facilement, notamment par le biais des rapports PQS. Par ailleurs, les données disponibles permettront de choisir des indicateurs tels que les corrélations entre indicateurs soient les plus faibles possibles afin que la typologie prenne en compte le plus grand nombre de cas. Ce sera donc uniquement en disposant de données sur les services qu il sera possible d élaborer la typologie sur ces principes. Une autre étape consistera à définir les limites entre classes. Ce travail devra s appuyer sur les données disponibles afin que les classes restent le plus homogène possible mais que la typologie ne comporte également pas un trop grand nombre de classes. Les limites entre classes pourront également s appuyer utilement sur les contraintes réglementaires différentes suivant les tailles de services. Enfin la synthèse que nous avons présentée écarte certains facteurs qui sont généralement retenus comme discriminants à dire d experts, tels que le caractère touristique. Il sera donc intéressant de vérifier si la typologie permet de les classer dans les mêmes catégories. 4 Conclusion L analyse de diverses études économiques sur le prix des services d eau et d assainissement a dégagé la régularité de l influence de certains facteurs exogènes tels que la taille des services, la densité et le type de consommation, les contraintes imposées par la qualité de l eau disponible ou pour les rejets d eaux épurées. Nous proposons de retenir ces principaux facteurs comme base pour l établissement d une première typologie, à tester sur des données de services disponibles. Ces éléments de typologie constituent donc une première étape dans un processus itératif. Dans un second temps, les données disponibles permettront de déterminer les meilleurs indicateurs possibles pour ces éléments, de proposer des limites entre les classes, afin d établir une première classification opérationnelle. Ensuite, les données disponibles à une plus grande échelle permettront d ajuster les classes définies, en vérifiant notamment l hétérogénéité interclasse, en fusionnant ou en scindant les classes en fonction des caractéristiques identifiées sur l ensemble des services d eau potable et d assainissement. Nous souhaitons conclure ce travail avec une mise en garde sur les effets de la typologie. En effet, elle a pour objectif de permettre les comparaisons de services comparables. Cependant, comme nous l avons rappelé en introduction, les services d eau et d assainissement en France sont très hétérogènes. Même si une typologie avec quelques dizaines de catégories permet de les 11 / 26

12 rassembler en classes plus homogènes, une certaine diversité de contraintes exogènes restera certainement sensible. Par ailleurs, cette homogénéité sur les contraintes exogènes ne signifiera pas homogénéité sur le prix et la performance des services. En effet, même sous des conditions d exploitation identiques, les arbitrages entre les investissements, le renouvellement, le prix du service, la qualité de l exploitation sont nombreux. Il ne sera donc pas surprenant que l hétérogénéité sur le prix et la performance des services reste importante. La comparaison entre services à l intérieur d une même classe conduira donc à mettre en lumière des services atteignant des performances intéressantes tout en maintenant un prix abordable. Il faudra cependant noter que les infrastructures ont des durées de vie longues. Une comparaison de deux services (ou de quelques services) sur une année donnée pourrait ne pas prendre en compte des évolutions très récentes, telles qu un programme d investissement qui peut renchérir le prix de l eau sans que ses effets sur la performance soient immédiatement visibles. Les comparaisons devront dans la mesure du possible positionner un service par rapport à une classe dans son ensemble et ainsi limiter les effets que nous venons de décrire. Elles devront toujours être replacées dans le contexte particulier de chaque service. La typologie devrait apporter dans le débat sur la gestion des services d eau et d assainissement des moyens de comparaisons utiles, qui devraient permettre de ne pas seulement se concentrer sur le prix de l eau mais également considérer la qualité, la performance et la durabilité des services. Il faut par ailleurs garder en tête les limites de cet outil dans l aide à la gestion d un service local. 12 / 26

13 5 Bibliographie Baranzini A., Faust A.-K. & Maradan D., Water supply: costs and performance of water utilities. Evidence from Switzerland. In: IWRA (Ed.), 13th international water resource association world congress, Montpellier (France), september, 2. p. 14. Bouba-Olga O., Chauchefoin P. & Sauvent A., Les contraintes cognitives, déterminant essentiel du choix du mode de gestion de l'eau. Laboratoire CREIF-TEIR, Working paper, pp. 15. Carpentier A., Nauges C., Reynaud A., & al., Effet de la délégation sur le prix de l'eau potable en France. Une analyse à partir de la littérature sur les "effets de traitement". Economie et Prévision (174), pp. 19. Fauquert G., Les déterminants du prix des services d'eau potable en délégation - Contribution à la régulation locale des services publics de l'eau potable., AgroParisTech-ENGREF, Paris, 396 p. Garcia S., Analyse économique des coûts d'alimentation en eau potable, Université des sciences sociales de Toulouse, Toulouse, 223 p. Garcia S., Guérin-Schneider L. & Fauquert G., Analysis of water price determinants in France: Cost recovery, competition for the market and operators strategy. Water science and technology: water supply, 5 (6), pp IFEN, La gestion de l'eau potable en France métropolitaine en Orléans, IFEN. 16 p. IFEN, La gestion de l'eau potable en France en Orléans, IFEN. 22 p. IFEN, Les services publics de l'eau en Volet eau potable. Orléans, IFEN. 30 p. IFEN, Les services publics de l'assainissement en Orléans, IFEN. 28 p. Miessner F., Analyse économique de la tarification des services d'eau et d'assainissement en France, Paris X - Nanterre, Paris, 182 p. Pezon C., Le service d'eau potable en France de 1850 à Paris, CNAM, 441 p. Pezon C. & Bonnet F., Déroulement des procédures de délégation des services publics d'eau et d'assainissement, procédures 2004., Ministère de l'ecologie et du Développement Durable. 63 p. Pezon C. & Canneva G., à paraître. La révolution invisible des services d'eau en France. Flux. Sage E., La concurrence par comparaison ("Yardstick competition") - Théorie et applications - Une proposition pour le secteur de l'eau en France, Université Paris IX - Dauphine, Paris, 439 p. Saussier S., Mesnard C., Huet F., & al., Mode de gestion et efficacité de la distribution d'eau en France : Une analyse néo-institutionnelle. Ministère de l'ecologie et du développement durable. 165 p. 13 / 26

14 Fiche n 1 Auteur : Guillaume FAUQUERT Titre : Les déterminants du prix de l eau potable en délégation - Contribution à la régulation locale des services publics de l'eau potable. Année de publication : 2007 Type de document : Thèse Source du document : Remarques : Dans cette fiche, nous nous focalisons sur la Partie 2 1 er chapitre. Une autre partie de la thèse a été publiée sous la forme d un article (cf. fiche n 2). Problématique : Analyse des déterminants du «prix délégataire» pour la part eau potable (recette du délégataire, hors reversements à la collectivité et aux tiers, divisée par le volume vendu), c est à dire la part liée à l exploitation du service et non aux investissements. Hypothèses testées : le «prix délégataire eau potable» dépend-il des coûts d exploitation, liés euxmêmes avec des conditions d exploitation plus ou moins complexes? Données sources : Données issues de rapports prix et qualité du service de 2002 (124 services) et de 2004 (832 services), collectées auprès de directions départementales de l agriculture et de la forêt, qui assurent pour les collectivités qui le souhaitent des missions d assistance au suivi de gestion des services publics d eau et d assainissement. Mode d exploitation des données : Les données de 2002 et de 2004 sont analysées séparément. La méthode d analyse est une régression log-log Remarques : Les données recueillies auprès des DDAF conduisent à une forte représentation des collectivités rurales, ce qui est représentatif des collectivités françaises en général mais moins représentatif de la population. Principaux résultats utiles par rapport à la typologie : Les régressions donnent des R² ajustés variants entre 0,25 et 0,3 ; ceci montre des relations générales mais qui n expliquent pas parfaitement le «prix délégataire». Les deux échantillons (pour 2002 et 2004) donnent des résultats convergents. Les facteurs significatifs (et entre parenthèses le signe de la corrélation) sont : - la densité linéaire (-) - L intensité de consommation (-) - Le nombre d abonné (-) - La complexité du traitement (+) - La part du volume d eau importée (+) - L indice linéaire de perte (+) - La durée moyenne de stockage (+) - Le taux de renouvellement de branchement (+) Les facteurs testés et non significatifs (ils n améliorent pas le caractère prédictif du modèle) sont la capacité de stockage, la proportion du volume exporté, la proportion d abonnés non domestiques. Les indicateurs de performance testés ne permettent en général pas d améliorer la prédiction, hormis la durée moyenne de stockage et le taux de renouvellement des branchements. Le montant de la part collectivité n a pas d influence (il pourrait refléter un transfert de charge de la collectivité vers le délégataire). L intercommunalité n a pas d influence significative sur le «prix délégataire». 14 / 26

15 Discussion par rapport à la typologie : Les résultats des régressions menées par l auteur montrent l influence de variables exogènes qui peuvent être prise en compte pour l établissement d une typologie qui distinguerait les services en fonction des conditions d exploitation auxquelles ils sont soumis. Cependant, l étude ne s intéresse qu à une partie du prix de l eau potable et sur un échantillon de services délégués et à dominante rurale. Il convient donc de vérifier que ces résultats soient confirmés par d autres études. Autres résultats intéressants : La thèse cherche à déterminer les facteurs qui influencent le prix de l eau en gestion déléguée. Après avoir étudié l impact des facteurs techniques (conditions d exploitation et performances), l auteur analyse l impact de la concurrence (cf. fiche n 2). Ces analyses montrent que le «prix délégataire» s appréhende de façon limitée et montre comment la phase de négociation lors de la procédure «Loi Sapin» peut jouer un rôle déterminant. Il formule enfin des recommandations afin de mieux préparer et mener cette étape de la procédure. 15 / 26

16 Fiche n 2 Auteurs : S. Garcia, L. Guérin-Schneider, G. Fauquert Titre : Analysis of water price determinants in France : Cost recovery, competition for the market and operators strategy Année de publication : Type de document : article Revue : Source du document : Revue Remarques : article en anglais Problématique : Analyse du prix délégataire «prix délégataire» pour la part eau potable (recette du délégataire, hors reversements à la collectivité et aux tiers, divisée par le volume vendu), c est à dire la part liée à l exploitation du service et non aux investissements. Hypothèses testées : le «prix délégataire» est déterminé en fonction du coût du service, du niveau de compétition et des stratégies d opérateur, c est à dire de facteurs locaux. Données sources : Données de l observatoire sur les renégociations de contrats de délégation de service publics, années 2000 à Mode d exploitation des données : Régressions log-log (moindres carrés ordinaires) ; pour mesurer les effets locaux, les auteurs utilisent une estimation avec effets fixes. Remarques : Principaux résultats utiles par rapport à la typologie : Les déterminants significatifs : - le volume facturé par abonné - le nombre d abonné - la présence d un opérateur indépendant lors de la procédure de délégation - la durée (qui peut capter la présence d investissements concessifs) R² pour les modèles de moindre carrés ordinaires : 0,23 R² pour les modèles avec effets fixes : 0,46 Discussion : Les hypothèses des auteurs sont validées ; les données explicatives exogènes ne sont pas nombreuses, liées aux données disponibles. Elles valident cependant les résultats trouvés par d autres auteurs. Autres résultats intéressants : Les estimations les plus poussées montrent que les effets liés aux opérateurs choisis à l issue de la procédure annule l influence de la présence d un opérateur indépendant s il n est pas retenu. Par ailleurs, la prise en compte des effets fixes par département améliore sensiblement la qualité du modèle. Elle peut être analysée par les stratégies d opérateurs, la pseudo-compétition entre mode de gestion, la qualité de la ressource, etc 16 / 26

17 Fiche n 3 Auteur : Carpentier et al. Titre : Effets de la délégation sur le prix de l eau potable en France Année de publication : 2006 Type de document : article Revue : Economie et prévision Source du document : revue Remarques : cet article est issu d un travail réalisé pour le MEDD en Problématique : Analyse du prix payé par les usagers pour l eau potable, taxes et redevances comprises. Hypothèses testées : Les auteurs testent le caractère endogène du choix de mode de gestion pour mesurer son réel impact sur le prix de l eau, toutes chose étant égales par ailleurs. Données sources : Données de l enquête IFEN, année 1998 pour les services d eau potable, complétées par des données de l INSEE sur les communes et de la DGCP sur leurs finances. Il faut noter que compte tenu de la prédominance de l intercommunalité dans la gestion du service d eau potable, la commune n est pas systématiquement l entité gestionnaire du service d eau. Mode d exploitation des données : Combinaison d un modèle de prix en fonction de variables explicatives et d un modèle de choix de mode de gestion en fonction des variables explicatives du prix et d autres variables Le modèle de choix de gestion est un modèle Probit ; les paramètres de l équation de prix sont calculés ensuite dans un modèle de régression simple. L analyse est ensuite menée selon la méthode des effets de traitement. ATE (average treatment effect) et ATE1(average treatment effect on the treated) mesurent respectivement la différence moyenne de prix en gestion déléguée et en gestion publique et la différence uniquement sur les services effectivement en gestion déléguée. Deux échantillons ont été analysés séparément, les communes de plus de hab et celles de moins de hab, compte tenu du mode de collecte de données par l IFEN-SCEES Remarques : Principaux résultats utiles par rapport à la typologie : Les données significatives qui expliquent le prix plus élevé : - traitement élaboré (A2) contre les traitements basiques - l intercommunalité (avec peu de différence entre paramètre délégué ou en régie) - le volume vendu aux abonnés domestiques/ volume vendu - la longueur du réseau par abonné domestique - la présence d un programme d amélioration - la délégation (ATE) 0,130 celles qui expliquent un prix plus faible : - le volume vendu par abonné domestique - le nombre de réservoir par abonné Le modèle de prix pour les communes de plus de habitants a un R² de 0,432 tandis que celui pour les communes de moins de habitants a un R² de 0,323, et sont donc des modèles assez prédictifs. 17 / 26

18 Par ailleurs, le modèle montre en général une auto-sélection du mode de gestion en fonction de difficultés d exploitation. Un service difficile à exploiter sera préférentiellement délégué. La différence de prix entre les modes de gestion inexpliquée par le modèle reste de 15%. Discussion : Parmi les facteurs explicatifs du prix, un certain nombre est indépendant du choix de la collectivité. Il faut cependant prendre ces résultats avec précaution dans la mesure où les données sont centrées sur les communes et pas sur les collectivités chargées d organiser le service (qui sont dans la plupart des cas des intercommunalités). Les données de l IFEN peuvent donc entraîner un biais. Autres résultats intéressants : Le premier modèle détermine les facteurs qui peuvent influer significativement sur le choix du mode de gestion. 18 / 26

19 Fiche n 4 Auteur : S. Saussier, C. Mesnard, F. Huet, C. Staropoli Titre : Mode de gestion et efficacité de la distribution d eau en France une analyse néoinstitutionnelle Année de publication : 2004 Type de document : Rapport pour le MEDD Revue : Source du document : Remarques : Ce rapport a donné suite à plusieurs articles publiés dans des revues économiques et économétriques. Problématique : Analyse des déterminants de la facture d eau (120 m3), hors taxe et hors redevance. Hypothèses testées : les paramètres techniques mais aussi économiques (modes de gestion par exemple) font évoluer le montant de la facture Données sources : Enquête IFEN 1998 et données de la DGS (direction générale de la santé) pour les système de traitements des eaux. Mode d exploitation des données : modèle économétrique simple sous la forme d une régression linéaire (dans la première partie du rapport) Remarques : les limites notées dans la fiches n 3 sur les données issues de l enquête IFEN s applique également à ce travail. Principaux résultats utiles par rapport à la typologie : Le modèle met en avant les paramètres significatifs suivants : Traitement (A2, mixte avec A3, A3) par rapport à sans désinfection -> plus le traitement est complexe, plus le prix est élevé Origine de l eau (souterraine ou mixte) -> joue à la baisse Le fait qu elle soit touristique (joue à la baisse) La taille de la population (joue à la baisse) et la population² (joue à la hausse) -> effets non linéaires La longueur de cana renouvelée (joue à la hausse) La présence d un système de géoréférencement (joue à la baisse) Intercommunalité (joue à la hausse) Log consommation individuelle (joue à la baisse) Part de la quantité importée dans la production globale (joue à la hausse) Les modes de gestion (joue à la baisse pour la gestion directe) Le fait que le mode de gestion soit identique sur le service d eau et d assainissement (joue à la baisse si deux services en affermage) Le modèle est assez explicatif : R² = 0,466 Discussion : Parmi les facteurs avancés comme significatifs, on peut distinguer ceux qui sont liés à la taille du service, ceux qui sont liés à l intensité de consommation ou ceux liés à la complexité, qui ne dépendent pas d un choix de la collectivité. D autres, tels le mode de gestion ou la longueur de canalisation renouvelée annuellement, sont liés à des choix de la collectivité. Autres résultats intéressants : Les auteurs développent d autres modèles pour expliquer : - le choix du mode de gestion en fonction de la situation de la collectivité - les interruptions de distribution et de la durée des interruptions de distribution en prenant en compte le mode de gestion. 19 / 26

20 Fiche n 5 Auteur : F. Miessner Titre : Analyse économique de la tarification des services d eau et d assainissement en France Année de publication : 2007 Type de document : Thèse en Sciences économiques Revue : Source du document : Remarques : Problématique : Analyse de l impact des variables organisationnelles sur le prix de l eau (eau potable et assainissement) payé par l usager. Hypothèses testées : L organisation du service (communale ou intercommunale) et le mode d exploitation ont une influence significative sur le prix payé par l usager. Données sources : Données provenant d un échantillon de 1725 communes du bassin Seine- Normandie. L échantillon est stratifié. Mode d exploitation des données : l auteur analyse ses données selon 3 méthodes : - Estimation séparée des prix des services d eau potable et d assainissement - Estimation avec variables instrumentales en trois étapes : estimation de la probabilité de déléguer pour l AEP et de l organiser en syndicat en utilisant la variable indépendante déléguer pour l assainissement et s organiser en syndicat pour l assainissement ; estimer les variables cherchées par une régression linéaire en utilisant les résultats de l étape 1, estimer le prix en fonction des valeurs données pour les variables endogène par l étape 2. - Modèle d Heckman avec estimation séparée des deux populations Remarques : Les données ont, dans ce travail également, été collectées à l échelle de la commune et les mêmes limites que celle relevées dans les fiches n 3 et 4 s appliquent. Principaux résultats utiles par rapport à la typologie : Les variables significatives influant sur le prix de l eau sont les suivantes : Eau potable L organisation en intercommunalité (à densité controlée) + Log Population de la commune (en délégation) La complexité du traitement + Les variables géographiques (sans qu il y ait d analyse) Densité (en régie) Par ailleurs, la gestion déléguée a une influence sur le prix à la hausse, les autres facteurs étant contrôlés. Assainissement Variables significatives sur le prix (modèle instrumenté) La gestion déléguée + Organisation intercommunale (pas significatif) + Log population et log capacité épuratoire Complexité du traitement d assainissement (pas significatif mais +) 20 / 26