Evaluation ex ante du programme opérationnel FEDER objectif «compétitivité régionale et emploi» dans la région des Pays de la Loire

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1 Région Pays de la Loire Evaluation ex ante du programme opérationnel FEDER objectif «compétitivité régionale et emploi» dans la région des Pays de la Loire Rapport final 24 novembre 2006

2 Rambøll Management Brussels Avenue d'auderghem 92 B-1040 Bruxelles Belgique Tél.: (+32)

3 Table des matières 1 Synthèse et conclusions globales 9 2 Introduction Objectif de l évaluation ex ante Processus de la mission et structure du rapport 18 3 Prise en compte des leçons tirées de l expérience Introduction et objectifs La check-list de la prise en compte des leçons tirées de l expérience Conclusions 27 4 Evaluation de la solidité de l analyse socio-économique Introduction et objectifs Analyses et prise en compte des recommandations Conclusions 30 5 Evaluation de la pertinence de la stratégie Introduction et objectifs Analyses et prise en compte des recommandations Conclusions 39 6 Evaluation de la cohérence interne de la stratégie Introduction et objectifs Analyses et prise en compte de recommandations Conclusions 45 7 Evaluation de la cohérence externe de la stratégie Introduction et objectifs Analyses et prise en compte des recommandations Conclusions 53 8 Evaluation des résultats escomptés et de leurs impacts Introduction et objectifs Analyses et prise en compte des recommandations Conclusions Evaluation stratégique environnementale 62 9 Evaluation des systèmes de mise en œuvre Introduction et objectifs Analyses Conclusions Sources principales Annexes par chapitre 71

4 Préambule La nouvelle génération de Fonds structurels européens L'élargissement de l'union européenne et l'accroissement des disparités qui en résulte nécessitent une profonde réforme de la politique de cohésion économique et sociale de l'union. La nouvelle génération des Fonds Structurels européens pour la période entre dans le cadre de cette réforme. Le nombre de fonds impliqués dans cette politique passe de 6 à 3 (le FEDER-Fonds européen de développement régional, le FSE- Fonds social européen et le Fonds de cohésion). Toutes les régions peuvent bénéficier d une aide par l intermédiaire de l objectif «compétitivité et emploi» du FEDER, même si les montants alloués sont réduits. Le FEDER devra rencontrer plus étroitement les objectifs définis lors du sommet de Lisbonne, où s est affirmée l ambition européenne de mieux se positionner parmi les continents en compétition, ce qui conduit notamment à privilégier l essor de l économie de la connaissance. Il en est de même des objectifs fixés par le sommet de Göteborg, qui entend faire participer les fonds aux objectifs du développement durable et contribuer ainsi à relever les défis des accords de Kyoto. Sur le plan régional, le FEDER a également pour objet d atténuer les disparités de niveau de développement et de réduire le retard des régions les moins favorisées. Ses ressources servent principalement à cofinancer des investissements orientés vers le développement économique, menant à la création ou au maintien d emplois, ainsi que des initiatives de développement local qui concourent à rendre plus attractif le territoire. Les crédits pour la programmation pourront être utilisés à partir du 1er janvier Avant que les crédits puissent être attribués aux États membres, la Commission a établi des orientations stratégiques communautaires (OSC), qui sont le point de départ des cadres de référence nationaux (CRSN) et des plans opérationnels (PO) qui sont négociés entre la Commission et chaque Etat membre. Les programmes européens reposent donc désormais sur une approche stratégique communautaire déclinée au plan national. Dans ce cadre, ils font l objet d une concentration thématique sur les priorités communautaires de compétitivité, d innovation, de croissance, d emploi, de développement durable et d accessibilité de la stratégie de Lisbonne. Pour appuyer cette concentration, un minimum de 75 % des fonds structurels de l objectif de compétitivité doit être affecté aux priorités de la stratégie de Lisbonne. Les Etats membres disposent de la capacité de désigner le niveau approprié d élaboration et de mise en œuvre des programmes. C est le niveau régional qui a été choisi par la France pour assurer cette fonction, à travers son représentant en Région : le Préfet de Région. Dans cette tâche, il s appuie sur les services du Secrétariat Général aux Affaires Régionales (SGAR) et plus particulièrement sur la «Mission Europe». Dans ce contexte, la Région des Pays de la Loire présente un programme opérationnel au titre de l objectif «compétitivité régionale et emploi» du FEDER pour la période Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 4

5 Le programme opérationnel des Pays de la Loire, reflet d une ambition régionale partagée Le programme opérationnel a été élaboré par la Préfecture de Région, en relation étroite avec le Conseil Régional, les autres collectivités de la région et les organisations socioprofessionnelles, sur la base de réflexions engagées depuis près d un an. Le programme opérationnel présente et détaille, conformément aux directives européennes en la matière, les ambitions régionales en termes de renforcement de la compétitivité régionale et d amélioration de la situation de l emploi en Pays de la Loire. Son objectif global est de «Faire des Pays-de-la-Loire une euro-région performante, innovante, éco-responsable, accessible, attractive et solidaire». Le programme opérationnel vise ainsi à accompagner sa population et son économie dans les mutations liées à l avènement de la «société de la connaissance». Cette vision correspond également aux principes du développement durable, fondés sur une prise en compte simultanée de quatre dimensions : le développement économique, le développement social, la préservation des ressources naturelles et la gouvernance. En matière économique, l accent est mis sur l innovation scientifique et technologique, et sa mobilisation au service des entreprises pour augmenter la performance de celles-ci. L accès à l économie de la connaissance représente un axe fort, qui cherche à mieux intégrer la région dans l Europe de la recherche et de l innovation, facteur de compétitivité et de croissance durable. En matière environnementale, le programme entend répondre aux exigences fixées lors du sommet de Göteborg, venues renforcer la stratégie de Lisbonne dans ce domaine. La stratégie du programme opérationnel a été élaborée de façon à prendre en compte les enjeux environnementaux de la région et le principe de précaution en est un principe fédérateur. La programmation va même au-delà en soutenant le développement de l économie dite environnementale, par des actions en faveur de l éco- innovation, par l établissement d aides conditionnées relatives aux méthodes de management environnemental, par le soutien à des programmes de recherche dans le domaine des biotechnologies, etc. En matière d accessibilité et de connectivité, il s agit d améliorer le positionnement de la région tant du point de vue de la circulation des personnes que des biens, tout en favorisant une meilleure accessibilité infrarégionale ainsi que des services de transport plus respectueux pour l environnement et accessibles à tous. Dans cet esprit, les TIC seront mobilisées, tout en en améliorant l accès et l usage. Enfin, l axe dédié au territoire contribuera à relever le défi de la ville attractive et solidaire, en soutenant le développement durable des villes et la compétitivité économique, également porteuse de cohésion économique et sociale. Schématiquement, le PO se présente ainsi : Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 5

6 Axes Objectifs spécifiques Montant indicatif FEDER en M Coût total en % du total 1. Développer les pôles de compétitivité, les filières Axe 1 : une euro-région performante et innovante : innovation et économie de la connaissance, politique de l entreprise d excellence industrielles (et agricoles en articulation avec le FEADER) et technologiques de la région 2. Soutenir l innovation et la valorisation de la recherche 3. Donner aux PME traditionnelles les moyens de se développer et d entreprendre une démarche d innovation 87,00 16,00 27,00 136, ,00 (dont 28% FEDER) 45% 4. Encourager la mise en réseau et le développement exogène de la recherche dans la région 6,00 1. Sauvegarder la biodiversité et restaurer les milieux naturels les plus remarquables de la région 10,00 Axe 2 : une euro-région éco-responsable : environnement et prévention des risques 2. Développer les énergies renouvelables et les modes de consommation énergétique durable 25,85 3. Favoriser la gestion globale des risques 5,00 45,85 151,39 (30%) 15,2 % 4. Valoriser le patrimoine culturel en milieu rural en tant que potentiel pour le développement durable 5,00 1. Favoriser l interconnexion des moyens de transports en concentrant le FEDER sur des équipements Axe 3 : une euro-région accessible : accès aux services de transport et de favorisant l intermodalité, qui offrent une alternative compétitive au transport routier et favorable à l environnement 2. Le développement des réseaux de téléphonie mobile, de haut et très haut débit 40,44 12,00 60,44 241,78 (25%) 20% télécommunications 3. Soutenir les plateformes de service, le développement des usages, de l administration électronique, et de la gouvernance territoriale, ainsi que la promotion de l innovation économique et sociale 8,00 Axe 4 : une euro-région attractive et solidaire : la dimension urbaine au service de la cohésion et du développement durable Rénovation urbaine 21,9 Attractivité urbaine 25,5 Inclusion sociale et égalité des chances 7,00 54,40 203,60 (27%) 18% L évaluation ex ante et l évaluation stratégique environnementale, support de la qualité du programme L évaluation ex ante, objet du présent rapport, vise à optimiser l allocation des ressources et à améliorer la qualité de la programmation. Il s agit d un processus interactif et itératif, comportant des avis et recommandations d experts sur le contenu du programme destinés à être pris en compte par les rédacteurs du programme opérationnel. L interactivité entre ces derniers et l évaluateur permet ainsi, tout au long du processus, d enrichir et d améliorer la stratégie développée. L évaluation ex ante comprend plusieurs étapes, donnant lieu à plusieurs rapports intermédiaires qui présentent les analyses de l évaluateur et ses recommandations. Ces rapports sont destinés à orienter les rédacteurs, pas à pas, afin d obtenir le meilleur programme possible. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 6

7 L évaluation ex ante du programme opérationnel est un processus technique dont les résultats peuvent paraître difficilement compréhensibles pour les non- initiés. En conséquence, la synthèse non technique du rapport d évaluation ex ante présentée ci-dessous se veut pratique et ne s attache pas à reprendre les détails méthodologiques des démarches poursuivies. Rappelons tout d abord que le programme opérationnel a pour objectif de présenter une stratégie régionale relative à la compétitivité et l emploi en Pays de la Loire, qui puisse bénéficier des fonds structurels FEDER. Les considérations d ordre stratégique sont donc quasi omniprésentes et l expression «compétitivité régionale» est récurrente. Ces précisions apportées, il est nécessaire de présenter les grandes étapes de l évaluation ex ante afin de comprendre le cheminement qui a mené aux conclusions développées plus loin. 1. Prise en compte des leçons tirées de l expérience Les régions françaises ont déjà eu à gérer des aides issues des fonds européens. De ces expériences, on peut déterminer quelles sont les bonnes et mauvaises pratiques. L évaluateur vérifie que ces leçons tirées du passé sont mises à profit dans le cadre de la préparation de la stratégie. 2. Appréciation de la solidité de l analyse socio économique La stratégie du programme est destinée à répondre aux besoins et problèmes majeurs de la région. Elle est donc construite sur la base d un diagnostic socio économique du territoire. L évaluateur s est assuré que le diagnostic reflète la réalité de la région et constitue une bonne référence pour identifier les enjeux principaux auxquels la stratégie doit répondre. 3. Evaluation de la pertinence de la stratégie L évaluateur apprécie l adéquation de la stratégie et des objectifs développés avec les besoins du territoire, identifiés dans l analyse socio économique. Un programme régional pertinent est un programme qui répond aux problèmes majeurs identifiés dans la région. 4. Evaluation de la cohérence interne de la stratégie La stratégie du programme présente un objectif global et est déclinée en objectifs généraux et spécifiques, qui comportent eux-mêmes des actions. La combinaison de ces différents niveaux doit concourir à l atteinte des résultats attendus, c'est-à-dire que le programme doit présenter une bonne cohérence interne. L évaluateur s assure donc qu il n existe pas de contradictions dans la stratégie développée. 5. Evaluation de la cohérence externe de la stratégie La stratégie régionale ne peut être efficace si elle est pensée en vase clos. Il est important qu elle n aille pas à l encontre d autres stratégies, qu elle tire parti des actions menées dans le cadre des stratégies qui lui sont extérieures. L évaluateur vérifie donc la cohérence externe de la stratégie, principalement à trois niveaux : européen, national et régional. Notons que la contribution aux objectifs de la stratégie de Lisbonne et de Göteborg est particulièrement importante. 6. Evaluation des résultats escomptés et de leurs impacts L évaluateur vérifie que les résultats et l impact du programme pourront être suivis tout au long de la programmation. Le programme doit fournir les moyens de connaître l impact de sa Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 7

8 stratégie en termes quantifiés. Des indicateurs précis et spécifiques doivent ainsi être prévus et l évaluateur apprécie le système mis en place. 7. Evaluation des systèmes de mise en œuvre L impact et les résultats du programme dépendent énormément du dispositif de mise en œuvre prévu. L évaluateur vérifie que ce dispositif assure la bonne marche de la gestion et de l animation du programme et qu il correspond aux recommandations de niveaux national et européen. L évaluation ex ante est complétée par une évaluation stratégique environnementale (ESE), qui fait l objet d un rapport distinct, même si ses principales conclusions sont intégrées dans le présent rapport. Elle permet de vérifier l intégration des préoccupations environnementales dans la stratégie développée. Dans le cadre de cette mission, les incidences potentielles du programme sur l environnement ont été identifiées et les rédacteurs du programme se sont vus conseiller des moyens de pallier aux différents effets négatifs sur l environnement qui pourraient être engendrés par le programme. Ce processus se fonde sur un travail collaboratif entre l évaluateur et la DIREN (Direction régionale de l environnement). La DIREN aiguille en effet l évaluateur dans la définition des enjeux environnementaux spécifiques à la région à travers un cadrage préalable de l évaluation stratégique environnementale. Elle donne ensuite son avis sur les incidences repérées et les recommandations formulées. Une particularité de la mission d évaluation stratégique environnementale est que ses résultats sont mis à la disposition du public, durant l élaboration du programme. Les citoyens ont ainsi été invités à donner leur avis sur les incidences environnementales du programme Les conclusions globales de l évaluation ex ante sont présentées ci- après sous forme de synthèse. Les conclusions spécifiques, le détail des analyses et l appréciation de la prise en compte des recommandations sont présentés dans des chapitres séparés. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 8

9 1 Synthèse et conclusions globales Le premier constat dressé est que la structure du programme opérationnel est conforme aux recommandations en la matière : l enchaînement des chapitres du PO correspond étroitement au processus d élaboration de la stratégie : L analyse socioéconomique et les enseignements de l évaluation finale du DOCUP objectif constituent le premier point. L identification des enjeux et la présentation de la stratégie retenue en découle dans le deuxième point. Les axes prioritaires sont détaillés dans le troisième chapitre, qui comprend le développement des objectifs spécifiques et des actions, mais aussi un certain nombre de tableaux de suivi et de maquettes financières. Le plan de financement est présenté dans le chapitre suivant. Un chapitre est ensuite dédié à la définition des complémentarités entre le PO et les actions financées par les autres fonds européens. Les dispositifs de mise en œuvre sont présentés dans le dernier chapitre. Enfin, des annexes bien fournies sont proposées, offrant un complément intéressant à l analyse socioéconomique. De manière générale, la lisibilité du programme opérationnel est bonne, offrant une vision claire de la stratégie développée. Le programme opérationnel est riche d informations. Il capitalise les travaux déjà réalisés en partenariat entre l Etat et le Conseil régional pour l élaboration des futurs programmes communautaires et les éléments de diagnostic établis dans le cadre de la préparation du contrat de projet Etat-Région. La réflexion stratégique a donc été habilement enrichie par la consultation d un large nombre d acteurs régionaux. Quant à la prise en compte des leçons tirées de l expérience, l évaluation montre que la grande majorité des recommandations issues de l évaluation finale du DOCUP Objectif 2 pour la période ont été prises en compte. Les enseignements principaux tiennent à : Un meilleur ciblage des priorités dans la stratégie, tant d un point de vue thématique qu au niveau des cibles et de la nature des actions Le rôle clé de la dimension «emploi» dans le nouveau programme Une volonté affichée de faire valoir une approche davantage intégrée à l intérieur des axes, notamment dans les critères de sélection de projets de territoires (axe 4) ou encore dans l approche des clusters, qui suit le principe de la chaîne de valeur (axe 1) Le développement d une approche appuyée et structurée dans le domaine des TIC Une prise en compte de la dimension environnementale dans le développement de la stratégie des divers axes L intégration des critères environnementaux dès l élaboration du programme opérationnel Davantage de territorialisation de la stratégie, notamment suite aux appels à projets qui seront réalisés dans le cadre de l axe visant les territoires contractualisés. Elle se retrouve aussi dans le soutien des pôles de compétitivité et l identification des grands projets dans les différents axes qui sont envisagés par le programme. Quant à la qualité de l analyse socioéconomique, la diversité des sources du programme la renforce également. Le diagnostic présenté est complet, correctement objectivé et partagé. En Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 9

10 particulier, les domaines qui ont vocation à être soutenus par le programme, tels que par exemple le développement économique, l innovation, les TIC ou encore l environnement, sont analysés de façon approfondie, présentant une perception claire de la situation régionale. En outre, dans l esprit d une compétitivité régionale qui s exerce au niveau national ou européen et dans de nombreux thèmes, les analyses permettent de soutenir une appréciation objective du positionnement de la région des Pays de la Loire. Enfin, les grilles AFOM proposent une dimension prospective qui a contribué à une bonne définition des enjeux prioritaires et a nourri le développement de la stratégie. La qualité de l analyse socioéconomique et la mobilisation des différents partenaires pendant l élaboration du PO ont permis d assurer une bonne prise en compte d un large spectre d enjeux régionaux dans la stratégie développée. Au niveau de la pertinence de la stratégie, l évaluation ex ante montre que la stratégie du projet de PO est globalement pertinente et répond aux problèmes rencontrés par la région. On peut estimer que le fait que les priorités aient été fixées avec les acteurs clés de la région renforce cette pertinence au regard des besoins identifiés dans la région. Ainsi, concernant les enjeux globaux définis dans le PO, l analyse effectuée au niveau des problèmes identifiés au niveau régional a permis de les valider. Ainsi, la stratégie développée repose sur une base solide et validée. On peut constater une certaine sélectivité des enjeux, restant néanmoins relativement limitée. Les objectifs spécifiques du projet de PO semblent pertinents : chacun d entre eux répond au moins à un problème spécifique et plusieurs visent même à améliorer la situation dans plusieurs problèmes. Certains problèmes régionaux identifiés sont quant à eux liés à plusieurs objectifs spécifiques issus de différents axes. Lors de la mise en œuvre du programme, on devra veiller à une bonne articulation entre ces objectifs afin d être le plus efficace possible et de profiter de synergies. Dans le domaine de la répartition des moyens financiers, on peut constater la pertinence des priorités établies. Ainsi, on retrouve une concentration sur les dimensions où sont repérés des problèmes majeurs pour le développement régional et, en conséquence, des enjeux prioritaires. L accent a été très clairement mis sur l économie de la connaissance et l innovation, ce qui répond à un besoin clair et ce qui peut en conséquence être soutenu par l évaluateur. Au niveau de la cohérence interne, l évaluation ex ante montre que les objectifs généraux des axes contribuent tous à l objectif global du programme, les objectifs spécifiques contribuent en général à l objectif général de l axe et les actions envisagées s intègrent parfaitement dans la logique d intervention. Les objectifs généraux sont généralement bien définis, indiquant les enjeux auxquels ils répondent et les ambitions poursuivies. Un aspect mériterait d être approfondi : la définition de l ambition et de l expression «euro-région», utilisée de façon récurrente dans les intitulés des objectifs des axes, tout comme dans celui du programme. Au sein des axes, les objectifs spécifiques sont eux aussi en général bien définis et sont dans la lignée des objectifs poursuivis par l axe. Cette cohérence peut également être observée pour les objectifs opérationnels, c est-à-dire les actions proposées qui découlent de manière logique des objectifs spécifiques et qui permettent une appréciation claire de ce qui sera soutenu par le programme. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 10

11 La structure du programme opérationnel, avec ces 4 axes et 14 objectifs poursuivis, pourrait être plus étroite et de cette manière plus ciblée. L évaluateur estime toutefois que le programme aura un fort effet de levier compte tenu de la concentration des moyens prévue. Ainsi, on observe une très forte concentration sur l axe 1 visant l économie de la connaissance et l innovation qui mobilise 45% du budget global sur un domaine qui est donc directement lié à la stratégie de Lisbonne. A l intérieur des axes, cette approche de concentration est poursuivie. Globalement, la cohérence interne du programme est donc assurée. En ce qui concerne la cohérence externe, la stratégie s inscrit correctement dans les objectifs poursuivis aux niveaux communautaire, national et régional. Elle s articule bien avec les autres programmes communautaires, avec le CPER en devenir au niveau de la collaboration Etat Région, et avec les autres stratégies régionales voire locales pour l étude de cas effectuée sur le SCOT de Nantes Saint Nazaire. L évaluateur n a pu identifier aucune contradiction en termes d objectifs poursuivis et les complémentarités entre les programmes devraient permettre d augmenter la valeur ajoutée de la stratégie. La cohérence externe est ainsi jugée satisfaisante. Au niveau communautaire, une forte contribution aux objectifs de Lisbonne et de Göteborg, ainsi qu aux orientations stratégiques communautaires, a pu être identifiée (75,9% d earmarking). L approche de la durabilité a elle aussi été intégrée de manière transversale, notamment avec le principe de précaution ou encore l éco-conditionnalité des aides. De manière chiffrée, on peut également observer un apport à travers la création envisagée de près de emplois et la réduction des émissions de gaz à effet de serre d environ 36,2 kt CO2. Le programme opérationnel contribue aussi à l égalité des chances, notamment en incluant des critères de sélections spécifiques à cet égard ou encore en proposant des indicateurs sexués. La contribution à la promotion de l emploi est claire, notamment grâce aux créations d emplois prévues et à l articulation avec le FSE. En ce qui concerne le niveau national, la cohérence avec le Cadre de référence stratégique national est parfaite et les objectifs du programme suivent de manière très proche les préconisations. Au niveau régional, la stratégie du PO s articule parfaitement avec toutes les stratégies régionales mises en œuvre et la cohérence avec le CPER en devenir semble très bonne. Ceci est sûrement dû au fait que les deux programmes sont élaborés en parallèle. Concernant les autres programmes communautaires, tels que le FSE et le FEADER, les objectifs sont cohérents et l articulation entre les programmes en cas de chevauchement est prévue dans le programme opérationnel. La bonne cohérence du projet de PO avec les autres stratégies laisse envisager une bonne convergence de l action publique pour la période Cette convergence des acteurs publics et de leurs actions permet d avoir un effet de levier et d engendrer une forte efficacité dont bénéficient les habitants, les entrepreneurs, les centres de recherche etc. Au niveau de l évaluation des résultats escomptés et de leurs impacts, tout d abord il ressort que le programme opérationnel présente un système très complet et précis d indicateurs, offrant une base solide pour le suivi, le pilotage et l évaluation du programme. Le travail effectué à ce niveau se fonde sur une collaboration étroite entre les rédacteurs du programme et l évaluateur. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 11

12 L adéquation de la structure et de la hiérarchie des objectifs est satisfaisante. Les trois niveaux d indicateurs réalisation, résultat et impact sont bien présents et correspondent au bon niveau hiérarchique des objectifs. Le système d indicateurs est homogène et équilibré. D une part, les objectifs sont en général tous biens couverts par les indicateurs proposés, d autre part l équilibre entre le nombre d indicateurs et les moyens financiers envisagés est assuré avec un degré de précision qui est fonction croissante de l importance des moyens financiers liés à un objectif. La pertinence entre les objectifs et les indicateurs est globalement bonne. Les affinements réalisés suite aux recommandations de l évaluateur ont permis de renforcer le degré de précision des indicateurs proposés : les indicateurs sont spécifiques et la majorité des intitulés semble généralement claire. On considère que les quantifications ont correctement été appréciées et aucune incohérence notable n a été identifiée. Les sources et les méthodes de mesure choisies sont pour la plupart issues du système national PRESAGE. Il est important de souligner que le logiciel PRESAGE ne pourra seulement livrer les informations qui auront été introduites au préalable. Ainsi, il sera nécessaire de veiller à une collecte rigoureuse des données. En termes d impact potentiel de la stratégie sur la réalisation des objectifs communautaires et de cohérence externe avec les autres programmes régionaux, les indicateurs d impact sont cohérents avec les objectifs les plus élevés fixés aux niveaux national et communautaire. Les indicateurs clés communs préconisés par la Commission européenne se retrouvent en général dans la proposition d indicateurs. Par ailleurs, une forte contribution aux objectifs de Lisbonne peut être observée, non seulement en termes financiers, mais aussi en termes de création d emploi et de renforcement de la position régionale dans le domaine de l innovation et de l économie de la connaissance. Le rapport environnemental a identifié que globalement les impacts du programme sur l environnement devraient être positifs, ce qui est dû, entre autres, à un axe spécifique dédié à l environnement. Toutefois, un nombre limité d incidences potentiellement négatives engendrées par la mise en œuvre du programme opérationnel a été identifié. Ces incidences étaient dues au manque de réflexion d ordre stratégique, notamment par rapport au principe de précaution, à l approche de l éco-innovation, au niveau d ambition concernant les énergies renouvelables ou encore à l étalement urbain. Afin d inclure ces dimensions et de remédier aux incidences potentiellement négatives, l évaluateur a formulé des recommandations concrètes dans le rapport environnemental. On peut constater que les recommandations de l évaluation stratégique environnementale ont été prises en compte de manière très satisfaisante. En conséquence, les incidences environnementales du programme devraient être globalement positives. Quant aux dispositions de mise en œuvre, on perçoit que les résultats et impacts du programme en dépendent fortement. Globalement, les dispositions renseignées par le PO répondent aux documents de référence de la Commission européenne. Cependant, en l état actuel des informations, nombre de points restent à préciser pour garantir le bon déroulement des 6 années de programmation à venir. L autorité gestionnaire devra être particulièrement vigilante quant au circuit des dossiers de demande de subvention, à la répartition des rôles des autorités partenaires (services de l Etat en région et Préfecture de département) et à l implication des collectivités et autres partenaires. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 12

13 Les dimensions de gouvernance, d animation du territoire et d information sont présentes dans le projet de PO, notamment au niveau de l animation du programme. Dans le domaine des réglementations sur la mise en œuvre du programme, les rédacteurs du PO ont conscience de la nécessité non seulement d établir des procédures simples et transparentes, mais aussi de communiquer efficacement en direction des porteurs de projets potentiels. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 13

14 2 Introduction Le présent document constitue le rapport final de l évaluation ex-ante du programme opérationnel «compétitivité régionale et emploi» FEDER de la région Pays de la Loire ; il a été réalisé par le cabinet Rambøll Management Brussels. Ce rapport est fondé sur l examen de la dernière version du projet de PO en notre possession, celle du 31 octobre, alors qu une nouvelle version serait en voie d être finalisée et diffusée. La mission d évaluation a officiellement débutée lors de la réunion de lancement qui s est tenue le 30 mai 2006 à Nantes, en présence du Comité de Pilotage, l évaluateur ayant déjà reçu au préalable différents documents de travail sur le diagnostic et participé à deux jours de travail dédiés au diagnostic, les 16 et 17 mai à Nantes. Le cadre référentiel sur lequel se fonde la présente évaluation s inscrit dans le règlement général communautaire : l article 47 du Règlement (CE) No 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 définit que la réalisation d une évaluation ex-ante, couvrant le programme opérationnel doit être effectuée pour les programmes des objectifs de «compétitivité régionale et emploi» et de «coopération territoriale». Plus concrètement, cet article stipule : «Les États membres mènent une évaluation ex ante pour chaque programme opérationnel séparément au titre de l'objectif convergence. Dans des cas dûment justifiés, compte tenu du principe de proportionnalité énoncé à l'article 13 et comme convenu entre la Commission et l'état membre, les États membres peuvent effectuer une évaluation ex ante pour plus d'un programme opérationnel. Pour l'objectif compétitivité régionale et emploi, les États membres effectuent soit une évaluation ex ante couvrant l'ensemble des programmes opérationnels, soit une évaluation pour chaque Fonds, soit une évaluation pour chaque priorité, soit une évaluation pour chaque programme opérationnel. Pour l'objectif coopération territoriale européenne, les États membres effectuent conjointement une évaluation ex ante couvrant soit chacun des programmes opérationnels, soit plusieurs de ceux-ci. Les évaluations ex ante sont effectuées sous la responsabilité de l'autorité chargée de l'élaboration des documents de programmation. Les évaluations ex ante visent à optimiser l'allocation des ressources budgétaires au titre des programmes opérationnels et à améliorer la qualité de la programmation. Elles recensent et apprécient les disparités, les lacunes et le potentiel de développement, les objectifs à atteindre, les résultats escomptés, les objectifs quantifiés, la cohérence, le cas échéant, de la stratégie proposée pour une région, la valeur ajoutée communautaire, le degré de prise en compte des priorités de la Communauté, les enseignements tirés de la programmation précédente et la qualité des procédures de mise en œuvre, de suivi, d'évaluation et de gestion financière.» Le présent rapport tient compte des orientations spécifiques du programme opérationnel ainsi que des conseils méthodologiques relatifs à l évaluation ex-ante qui ont été formalisés par la Commission européenne. Il est également structuré par le cahier des charges rédigé par la Préfecture de Région Pays de la Loire (SGAR Mission Europe) dans la phase de sélection de l évaluateur du programme au terme de laquelle le cabinet Rambøll Management a été désigné. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 14

15 2.1 Objectif de l évaluation ex ante En vue de faciliter et de guider la mise en œuvre de cette nouvelle programmation, la Commission Européenne a délivré plusieurs documents d orientations adressés aux autorités nationales, régionales et locales chargées de programmer les interventions structurelles de la Communauté pour Le document méthodologique le plus pertinent pour cette mission d évaluation ex-ante du futur programme opérationnel du nouvel Objectif «Compétitivité régionale et emploi» des Pays de la Loire est le «Projet de document de travail sur l évaluation ex ante», publié par la Commission Européenne en octobre Prenant en compte le nouveau texte réglementaire, ce document expose à titre indicatif le contenu et l organisation d une évaluation ex-ante, en se fondant sur l expérience acquise au cours de la période de programmation précédente. De même au niveau national, les recommandations de la DIACT, fondées sur l expérience acquise et les orientations pour la présente programmation, ont également été prises en compte. L objectif d une évaluation ex ante est d optimiser l allocation des ressources et d améliorer la qualité de la programmation. Il repose en l occurrence sur un processus itératif, comportant des avis et recommandations de l évaluateur sur le contenu du programme, aux différents stades de l élaboration de celui-ci. Puisque l élaboration du programme implique de nombreux partenaires, le processus vise à être interactif, c est-à-dire que les recommandations formulées dans le cadre de l évaluation doivent être prise en compte par les différentes institutions qui développent et mettront en œuvre le programme opérationnel. Afin de répondre à cette demande, la méthodologie générale suivie par Rambøll Management se présente de la manière suivante. Notre approche évaluative se fonde sur quatre questions centrales liées à la pertinence, l efficacité, l efficience et l utilité et la pérennité du programme. La figure ci-dessous illustre comment elles sont articulées entre-elles et avec le programme. Besoins Impacts Problèmes Société Économie Environnement Enjeux Résultats Intervention Objectifs Ressources Réalisations publique Pertinence Efficience Efficacité Évaluation Utilité et pérennité Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 15

16 Les questions centrales de l évaluation ex ante s énoncent ainsi : Le futur programme est-il pertinent? Le programme relève-t-il d une stratégie appropriée permettant de relever les défis auxquels sont confrontés la région ou le secteur? Le futur programme est-il efficace? Les objectifs vont-ils pouvoir être atteints selon les attentes et quel sera l effet probable du futur programme sur ce résultat? La stratégie est-elle bien définie, avec des objectifs et des priorités clairement établis? Le futur programme est-il efficient? Les objectifs peuvent-ils être atteints compte tenu des moyens financiers affectés aux différentes priorités? Les moyens opérationnels vont-ils être affectés de manière optimale? Les effets sont-ils obtenus à un coût raisonnable? Le futur programme est-il utile et durable? Quel sera l impact de la stratégie en termes quantifiés? Dispose-t-on d indicateurs adéquats quant aux objectifs assignés et ces indicateurs, eu égard à leur finalité, se prêtent-ils au suivi ultérieur et à l évaluation des résultats? Quatre autres dimensions majeures doivent faire l objet d une réflexion approfondie : - la mise en œuvre et le suivi : les systèmes de mise en œuvre sont-ils appropriés pour assurer la réalisation des objectifs du programme? - la cohérence interne du programme : la combinaison des diverses priorités concoure-telle à la réalisation des objectifs définis? Les objectifs choisis sont-ils cohérents avec les autres documents stratégiques et planificateurs en Pays de Loire? Les ressources financières sont-elles suffisantes compte tenu des besoins? - la cohérence externe du programme : la stratégie est-elle cohérente avec les politiques menées aux niveaux régional, national (y compris le Cadre de Référence Stratégique National) et au niveau communautaire? Comment la stratégie contribuera-t-elle à la réalisation des objectifs de Lisbonne? - La valeur ajoutée communautaire 1 : pendant la phase de mise au point du programme et le processus d évaluation ex ante, on aura le souci de maximiser la valeur ajoutée communautaire. Lorsque les évaluateurs ex ante formulent leurs recommandations 1 Ce concept peut être défini sur la base des critères suivants: cohésion économique et sociale valeur ajoutée obtenue de la politique mise en œuvre, en relation avec les priorités communautaires; valeur ajoutée du financement, en termes d additionnalité et d effet de levier valeur ajoutée de la méthode des fonds structurels, y compris le partenariat, la planification pluriannuelle, le suivi, l évaluation, la bonne gestion financière, etc.) valeur ajoutée résultant des échanges d expériences et de la mise en réseau au niveau transnational, national ou régional. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 16

17 portant sur l amélioration de la qualité des programmes, ils veilleront à maximiser la valeur ajoutée communautaire en gardant présents à l esprit les orientations des sommets de Lisbonne et Göteborg, ainsi que les critères précités. Dans le chapitre qui suit, les questions centrales relatives à l évaluation ex-ante du programme opérationnel, et portant sur les différentes étapes de la mission, sont approfondies. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 17

18 2.2 Processus de la mission et structure du rapport L évaluation ex ante a été conduite de manière interactive et itérative comme préconisé dans le document de travail de la Commission européenne sur l évaluation ex ante 2. Ainsi, le cabinet conseil Rambøll Management Brussels, en tant qu évaluateur externe et indépendant, est intervenu par étape et a évalué progressivement les différents chapitres du programme opérationnel (PO). Pour chaque chapitre, une série de recommandations concrètes a été émise, permettant ainsi aux concepteurs du programme opérationnel de les prendre en compte au fur et à mesure de l élaboration du programme. Le processus d évaluation, qui a débuté en mai 2006, a été coordonné de manière étroite avec le commanditaire - Monsieur le Préfet de la région des Pays-de-la-Loire, le Préfet de la Loire- Atlantique, le Secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR). Parallèlement aux réunions du comité de pilotage, composé de représentants du SGAR, de la Région tout comme des partenaires, qui ont donné lieu à la présentation des rapports d étapes et à des discussions sur les recommandations émises, des réunions de travail, des échanges de documents ainsi que des échanges téléphoniques réguliers ont été menés. De plus, un séminaire interactif a été organisé et plus d une vingtaine d entretiens directs avec des acteurs clés et experts ont été conduits. De manière complémentaire aux processus habituels en matière d évaluation, un séminaire interactif a été organisé le 30 août; de même, plus d une vingtaine d entretiens directs avec des acteurs clés et experts ont été conduits entre mai et juin. Ces deux activités ont permis de saisir complètement les enjeux de la mission et les enseignements tirés nourrissent nombre des analyses développées dans le présent rapport, sans qu il n en soit fait expresse mention. Ces activités ont aussi permis de mesurer l implication des différents partenaires du projet de programme, qui est apparue globalement forte, ce qui permet d augurer une implication de qualité semblable dans la mise en œuvre du PO. Rambøll Management Brussels a été par ailleurs chargé de conduire l évaluation stratégique environnementale (ESE) de ce même programme. Ici aussi, l accent a été mis sur une approche interactive et itérative. Les travaux ont été coordonnés de manière étroite avec l autorité environnementale la Direction régionale de l environnement Pays de la Loire (DIREN) - ainsi qu avec les concepteurs du programme. Plusieurs réunions de travail ont ainsi été conduites et des entretiens menés avec des acteurs clés et des spécialistes. Le tableau suivant présente les étapes clés de ce processus itératif et interactif de l évaluation ex ante. 2 Commission Européenne : Projet de document de travail sur l évaluation ex ante, Octobre 2005 Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 18

19 Date Sujet / Activité Participants 16 et 17 mai Ateliers thématiques sur le diagnostic Concepteurs du programme, la Région, partenaires, Rambøll Management 24 mai Transmission des fiches thématiques 30 mai Réunion de lancement Comité de pilotage, DIREN, Rambøll Management 30 mai-16 juin 23 entretiens pour l ex ante, 8 entretiens pour l ESE (face-à-face et Acteurs clés, experts, Rambøll Management téléphoniques) 16 juin 1 er rapport d étape solidité de l analyse socio-économique ; première appréciation de la pertinence de la stratégie 30 juin Première version du projet PO 10 juillet Comité régional de suivi pré-comité et comité Comité régional de suivi, Rambøll Management 21 et 22 août Réunion de travail ESE, entretiens avec des acteurs clés et des experts DIREN, acteurs clés, experts Rambøll Management 28 août 2 ème rapport d étape pertinence et cohérence de la stratégie 30 août Table ronde sur la pertinence de la stratégie Concepteurs du programme, Services de l Etat, Région, acteurs clés, Rambøll Management Comité de pilotage Comité de pilotage, Rambøll Management 31 août Atelier de travail sur l évaluation stratégique environnementale Concepteurs du programme, DIREN, Rambøll Management Atelier de travail sur les indicateurs du programme Concepteurs du programme, Rambøll Management 15 septembre Transmission du rapport environnemental 26 septembre 2 ème version du projet de PO 28 septembre 28 octobre Consultation publique sur le rapport environnemental 20 octobre Rapport 2bis actualisation du rapport d étape 2 27 octobre 3 ème rapport d étape indicateurs et impacts 31 octobre 3 ème version du projet de PO 7 novembre 4 ème rapport d étape dispositif de mise en œuvre 15 novembre Comité de pilotage Comité de pilotage, Rambøll Management 24 novembre Soumission rapport final de l évaluation ex ante 4 décembre Comité régional de suivi présentation rapport final Comité régional de suivi, Rambøll Management Le premier rapport d étape de l évaluation ex ante datant du 16 juin visait à vérifier la solidité de l analyse socio-économique, de l AFOM 3 et à conduire une première appréciation de la pertinence de la stratégie. Il se référait aux fiches thématiques relatives aux 4 axes préparées par les 3 Atouts Forces Opportunités Menaces (= «SWOT») Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 19

20 concepteurs du programme. L appréciation s est appuyée sur l étude documentaire de documents de référence ainsi que sur 23 entretiens avec des acteurs clés et experts représentants des services de l Etat, du Conseil régional, des collectivités, des centres de recherche, universités et autres. Par ailleurs, l évaluateur a renseigné une quinzaine de bonnes pratiques européennes «benchmarks» afin de guider l élaboration de la stratégie et de suggérer certains développements. Suite au premier rapport d étape, les concepteurs du programme ont élaboré une première version consolidée du projet de programme opérationnel : celui-ci répondait à un grand nombre de recommandations émises. Le deuxième rapport d étape se réfère à la première version consolidé du projet de programme opérationnel datée du 30 juin. Il proposait une appréciation détaillée de la pertinence de la stratégie, de sa cohérence - interne tout comme externe. Par ailleurs, un chapitre a été dédié à l actualisation du premier rapport d étape, afin d identifier quelles recommandations restaient d actualité dans cette première version consolidé du projet de PO. L analyse de la pertinence a été conduite sur le plan technique avec l aide d arbres à problèmes, croisant les résultats espérés avec la stratégie proposée. Cette appréciation a également été nourrie par les résultats des entretiens menés dans la première phase, et dans un plus forte mesure encore, par la Table ronde dédiée à la consolidation de stratégie et de sa pertinence tenue le 30 août. L appréciation de la cohérence externe a été conduite en croisant la stratégie du programme opérationnel avec les stratégies de référence au niveau communautaire (Lisbonne, Göteborg, Orientations stratégiques communautaires), au niveau national (Cadre de référence stratégique national, Programme français de réforme) et au niveau régional (CPER, Manifeste régional, Schéma régional de développement économique). De plus, l articulation avec les programmes relatifs aux autres fonds communautaires (FSE, FEADER, FEP) a été appréciée, tout comme la contribution du programme à la promotion de l emploi, à l égalité des chances et à l environnement. L appréciation de la cohérence interne s est elle appuyé sur des arbres d objectifs : ils permettent une identification claire et transparente des liens entre les objectifs et donne une vue globale de la stratégie poursuivie. Afin d approfondir les résultats, la table ronde réunissant une trentaine de partenaires du programme a également permis de consolider cette dimension de l analyse. L évaluateur s est également appuyé sur les documents de référence de la Commission à ce sujet, notamment le document de travail sur l évaluation ex ante 4 Les travaux réalisés ont abouti à une deuxième version du programme opérationnel, prenant en considération la grande majorité des recommandations formulées dans le précédent rapport d étape. Au moment de la transmission du deuxième rapport d étape, certaines stratégies de référence pour l appréciation de la cohérence de la stratégie n étaient pas encore disponibles. Ainsi, l évaluateur a soumis en octobre un rapport 2bis prenant en compte les nouveaux documents. Le 4 Commission Européenne : Projet de document de travail sur l évaluation ex ante, octobre 2005 Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 20

21 seul élément qui n a pas pu être apprécié est la cohérence avec le FEP, car à ce jour ce document de référence n est pas à disposition de l évaluateur. En ce qui concerne la cohérence interne, elle aussi a été approfondie dans le rapport 2bis, car la formulation des objectifs dans la version précédente du projet de programme opérationnel ne permettait pas cette appréciation détaillée. Le troisième rapport d étape datant du 27 octobre avait trait à l appréciation des systèmes d indicateurs et aux impacts escomptés du programme. Une première étape a été l organisation d un atelier de travail avec les concepteurs du programme dédié spécifiquement aux indicateurs. Ensuite les travaux d évaluation ont été approfondis avec l aide de cadres logique de l intervention, réalisés pour chaque axe du programme. Dans son appréciation, l évaluateur s est également appuyé sur le document de travail de la Commission européenne : «Indicateurs pour le suivi et l'évaluation: un guide pratique», tout comme sur de nombreuses circulaires de la DIACT à ce sujet au niveau national. Les recommandations de l évaluateur ont été intégrées dans une troisième version du projet de PO publiée par les concepteurs en date du 30 octobre. Un quatrième rapport d étape a été rédigé au début du mois de novembre ; celui-ci évaluait les dispositifs de mise en œuvre du programme opérationnel. Ce rapport a été réalisé en s appuyant entre autres sur le «projet de règlement (CE) N / de la Commission du [ ] définissant les modalités d'exécution du règlement (CE) n 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et du règlement (CE) n 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil» et le règlement (CE) N 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant «dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999». Il a été par ailleurs affiné par une série de quatre entretiens avec différentes autorités et instances du programme. Rambøll Management Brussels a également conduit l évaluation stratégique environnementale (ESE) de ce même programme, en suivant la Directive 2001/42/CE relative à l évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l environnement. La démarche entreprise dans le cadre de cette évaluation est décrite dans le rapport environnemental du 15 septembre. Evaluation ex ante PO FEDER «compétitivité et emploi» en Pays de la Loire 21