LE PILOTAGE DU COLLECTIVITÉS LOCALES. Bilan et perspectives. Journée technique CoTITA 25/09/2014. Yoann QUEYROI. David CARASSUS

Transcription

1 Journée technique CoTITA LE PILOTAGE DU PATRIMOINE DES COLLECTIVITÉS LOCALES Bilan et perspectives 25/09/2014 Yoann QUEYROI Doctorant en sciences de gestion David CARASSUS Professeur des Universités

2 LA CHAIRE OPTIMA Trait d union entre les acteurs locaux et les enseignants chercheurs de l UPPA spécialistes du management public local, la chaire a pour ambition de: constituer un observatoire du pilotage et de l innovation managériale locale partager ces innovations à l échelle locale et nationale accompagner les collectivités locales dans la mise en œuvre de ces pratiques constituer un laboratoire de fabrication de l innovation locale de manière collaborative être force de propositions en termes d outils et de modalités de fonctionnements innovants Les axes de recherche et d accompagnement axe politique et stratégique axe organisationnel et gouvernance axe comportemental et humain axe technologies de l information et de la communication 2

3 ELÉMENTS INTRODUCTIFS Le patrimoine, une préoccupation majeure pour les collectivités locales prise de conscience récente de l intérêt du pilotage des ressources immobilières au sein d un secteur public local en changement une problématique traitée dans une multitude de rapports et de recommandations que ce soit au niveau de l Etat, des universités, des hôpitaux et des collectivités (Sénat, Cours des Comptes, Assemblée Nationale, AITF, IGAENR, etc.) Les enjeux multiples du pilotage du patrimoine public local des enjeux en termes de connaissance et de maîtrise des ressources immobilières des enjeux financiers de cessions et de valorisation du patrimoine des enjeux d optimisation de l occupation (services municipaux, associations, équipements publics) des enjeux à l engagement de la responsabilité de la ville, la gestion juridique, les assurances, le recouvrement homogène et contrôlé des enjeux en termes de maintenance et de gestion énergétique 3

4 PRÉAMBULE MÉTHODOLOGIQUE La conduite de notre étude une enquête quantitative 2013 menée auprès de 200 collectivités locales françaises plusieurs études de cas auprès de 5 collectivités locales partenaires Les objectifs de l étude dresser un panorama des pratiques des collectivités locales françaises en matière de pilotage de leur patrimoine immobilier envisager des perspectives d évolution quant à leurs outils et leurs modes d organisation Quelques éléments sur la population de répondants la population globale analysée comprend 46% de communes, 30% d intercommunalités, 21% de départements et 4% de Régions les collectivités interrogées possèdent pour la moitié d entres elles plus de m2 de bâti à gérer parmi les répondants, les DGS et les directeurs techniques sont les plus nombreux. Les directeurs du patrimoine sont aussi bien représentés. Nous n avons pu recueillir que peu de réponses d acteurs politiques. 4

5 NOTIONS DE GESTION PATRIMONIALE Facility management (exploitation de parc) fonction qui assure l allocation des ressources immobilières afin de garantir l adéquation entre les conditions immobilières et les activités qui s y déroulent Property management (administration de biens) activité qui concerne la gestion administrative, financière, fiscale et juridique liée au patrimoine, ainsi que les opérations d investissements, de gros travaux Asset management (gestions d actifs immobiliers) activité de gestion stratégique et financière des actifs immobiliers. Opérations s inscrivant dans une perspective stratégique, en lien direct avec la stratégie globale de l institution Activités transversales de la gestion patrimoniale la gestion patrimoniale repose elle-même sur des activités supports à son fonctionnement. Regroupées dans cette fonction transverse, elles sont communes aux trois domaines exposés précédemment Facility Management Gestion de l usage Gestion de la maintenance Exploitation Services associés Property Management Administration Sécurité Investissements et gros travaux Asset Management Politique immobilière Stratégie immobilière Fonction transverse Gestion des moyens Gestion de l information Gestion comptable et économique 5

6 1-L ANALYSE DES INSTRUMENTS DE LA GESTION PATRIMONIALE 2-L ANALYSE DES MODES D ORGANISATION DE LA GESTION PATRIMONIALE 3-PRÉCONISATIONS ET PERSPECTIVES 6

7 INSTRUMENTS PRÉSENTATION DU CADRE D ANALYSE Le cadre conceptuel global d une gestion patrimoniale publique performante Trois axes de différentiation des instruments Le cube de la performance patrimoniale ces axes résultent d une conjonction entre un besoin (métier), une contrainte (l organisation), et un objet (nature du patrimoine immobilier). le niveau d action, de décision (axe 1) l horizon temporel (axe 2) la composante, la finalité (axe 3) 7

8 INSTRUMENTS ANALYSE DES PRATIQUES DES COLLECTIVITES Les résultats de l enquête quantitative Un besoin global de développement des outils de la gestion patrimoniale 80% des collectivités possèdent des Plans Pluriannuels d Investissements 56% des institutions utilisent un plan pluriannuel de maintenance ou de travaux 26% des répondants déclarent avoir mis en place des schémas directeurs immobiliers Dans plus d une collectivité sur deux, des outils de gestion des plans ou encore des outils de suivi règlementaire sont absents Des instruments existants focalisés sur une logique temporelle annuelle 6 collectivités sur 10 jugent le développement d outils de pilotage de long terme et de prévision nécessaire ou indispensable 74% des collectivités déclarent nécessaire ou indispensable le développement d instruments opérationnels de court terme infra-annuels Parmi les outils annuels les plus utilisés par le secteur public local, de fortes disparités existent si des outils de suivi des contrats et de gestion comptable et financière sont bien représentés, très peu de collectivités emploient des instruments de suivi règlementaire sur l immobilier 8

9 INSTRUMENTS ANALYSE DES PRATIQUES DES COLLECTIVITES Les enseignements de nos études de cas Une connaissance du patrimoine qui s est accrue mais qui reste non maîtrisée des risques financiers et juridiques pouvant être importants pour les collectivités locales Une temporalité des outils à étendre des risques de discordance entre les actions entreprises quotidiennement et les orientations des institutions publiques Une utilisation des outils majoritairement restreinte aux services supports et aux niveaux administratifs et opérationnels des risques dans la prise de décision à tous les niveaux de la collectivité (stratégiques, ressources, métiers, opérationnels) Des instruments défaillants sur les activités couvrant l asset management des risques économiques, de maitrise du parc immobilier 9

10 1-L ANALYSE DES INSTRUMENTS DE LA GESTION PATRIMONIALE 2-L ANALYSE DES MODES D ORGANISATION DE LA GESTION PATRIMONIALE 3-PRÉCONISATIONS ET PERSPECTIVES 10

11 ORGANISATION PRÉSENTATION DU CADRE D ANALYSE Un cadre de description des modes d organisation et de la gouvernance patrimoniale Deux axes pour classifier les modes d organisation rencontrés Le schéma de caractérisation des modes d organisation un axe descriptif du système organisationnel un axe caractérisant l approche organisationnelle 11

12 ORGANISATION ANALYSE DES PRATIQUES DES COLLECTIVITES Les résultats de l enquête quantitative Une structuration hétérogène de la fonction patrimoniale dans les collectivités 77% des collectivités disent être organisées avec une direction en charge du patrimoine 38% des répondants manifestent aussi des signes d une organisation en partie déconcentrée 48% des institutions mentionnent une immixtion forte des directions métiers dans la gestion du patrimoine, et 48% semblent même avoir laissé les directions métiers autonomes sur les équipements concernant directement leur activité Une approche organisationnelle instable du pilotage patrimonial une fonction de property management plutôt mécaniste des fonctions de facility et d asset management davantage organiques des processus décisionnels liés au patrimoine que peu maitrisés par les organisations publiques un développement nécessaire ou indispensable des flux informationnels concernant le patrimoine pour une large majorité de répondants 12

13 ORGANISATION ANALYSE DES PRATIQUES DES COLLECTIVITES Les enseignements de nos études de cas Une structuration éclatée au sein du système organisationnel des risques dans l absence de saisie des différents champs d intervention et de compétence Des processus informationnels et décisionnels plutôt sous développés une mission de service public potentiellement mal assurée des décisions opportunistes pouvant nuire aux besoins du territoire Certaines activités de la gestion patrimoniales ne sont que partiellement assurées par les organisations une gestion patrimoniale qui n est pas totalement en capacité de répondre aux besoins des usagers et de prévoir leurs évolutions Une approche dissociée de la fonction patrimoniale risque d un pilotage des ressources immobilières ne prenant que peu en compte tous les enjeux, et une politique publique mal calibrée 13

14 1-L ANALYSE DES INSTRUMENTS DE LA GESTION PATRIMONIALE 2-L ANALYSE DES MODES D ORGANISATION DE LA GESTION PATRIMONIALE 3-PRÉCONISATIONS ET PERSPECTIVES 14

15 PRÉCONISATIONS INSTRUMENTALES Synthèse du diagnostic Des outils moyens termistes, à portée opérationnelle et à finalité administrative les outils semblent être en grande majorité annuels, tandis que trop peu sont destinés à une vision à long terme l instrumentation de gestion est principalement présente au niveau opérationnel. Les collectivités sont largement sous dotées en outils à portée stratégique les outils présents couvrent majoritairement le property, un peu moins le facility et pratiquement pas l asset Management. Axes d évolution envisagés Les axes de développement des outils patrimoniaux l extension de la temporalité des outils de gestion et de pilotage du patrimoine le redéploiement du niveau d utilisation et de la portée des outils vers tous les niveaux (opérationnels, administratifs, politiques) une couverture plus importante et mieux maîtrisée des finalités managériales des instruments (Asset, Property, Facility Management). 15

16 PRÉCONISATIONS ORGANISATIONNELLES Synthèse du diagnostic Axes d évolution envisagés Une fonction patrimoniale quasi inexistante, aux modalités d organisation fragmentées éparpillement de la fonction patrimoine au sein de l organisation des activités de la gestion patrimoniale que partiellement assurées par l organisation. des difficultés à délimiter le périmètre d intervention des services une professionnalisation de la gestion patrimoniale à engager défaillance des ressources patrimoniales en tant que support des fonctions métiers problèmes de transparence quant aux processus informationnels et décisionnels Les axes de développement de la fonction patrimoniale un équilibre du système organisationnel : entre central et local une localisation trop importante dessert le pilotage du patrimoine une centralisation excessive nuit à la qualité du service public une approche cumulant des modalités mécanistes et organiques une approche organique entraîne un système trop flexible desservant la cohésion d ensemble une approche totalement mécaniste implique de la rigidité 16

17 PERSPECTIVES L EXEMPLE DE L ÉVALUATION ATOUTS ATTRAITS Des principes d application issus du secteur de l aéronautique de la gestion et la priorisation des projets du Centre Nationale d Etudes Spatiales vers une transposition à la gestion du patrimoine immobilier Les atouts d un bâtiment capacité d un immeuble à être utilisé par la collectivité dans des conditions satisfaisantes d exploitation, de risques, et de coûts Les attraits d un bâtiment contribution d un bâtiment dans la réalisation des objectifs stratégiques et politiques de la collectivité Objectif de l évaluation construire une matrice atouts/attraits des immeubles de la collectivité, en obtenant un classement des bâtiments combinant leur niveau de service, et leur intérêt 17

18 PERSPECTIVES L EXEMPLE DE L ÉVALUATION ATOUTS ATTRAITS Une démarche séquencée Segment n 1 Les bâtiments des services Segment n 2 Les bâtiments non affectés ou hébergeant de manière temporaire des associations Segment n 3 Le patrimoine dédié à la politique associative Segment n 4 Les bâtiments affectés à la politique sportive Segment n 5 Les immeubles de la politique culturelle Segment n 6 Le patrimoine scolaire et petite enfance Segment n 7 Les autres affectations 18

19 PERSPECTIVES L EXEMPLE DE L ÉVALUATION ATOUTS ATTRAITS La notation d une liste d items atouts Informations Items Notation ATOUTS Etat du patrimoine Structure du bâtiment (clos et couvert) Etat des aménagements intérieurs Etat des éléments de chauffage/ventilation/climatisation Etat des éléments de distribution électrique 0 à 3 (mauvais à très bon) 0 à 3 (mauvais à très bon) 0 à 3 (mauvais à très bon) 0 à 3 (mauvais à très bon) Maintenance Nb et fréquence des interventions 0 à 3 (très fréquentes à très peu) Energie Performance / poids énergétique 0 à 3 (énergivore à économe) Conformité Accessibilité aux PMR Conformité incendie / réglementation du travail 0 à 3 (mauvais à très bon) 0 à 3 (mauvais à très bon) Sécurité Risques d utilisation du bâtiment 0 à 3 (dangereux à sans risques) Juridique Situation juridique 0 à 3 (situation problématique à saine) Assurances Indicateur économique des sinistres 0 à 3 (très élevé à très faible) 19

20 PERSPECTIVES L EXEMPLE DE L ÉVALUATION ATOUTS ATTRAITS La notation d une liste d items attraits Informations Items Notation ATTRAITS Occupation Affectation Besoin des utilisateurs Gestion de parc Surface du bâtiment occupée Fréquence d occupation du bâtiment Fonctionnalité de l espace Capacité du bâtiment à changer d affectation Qualité de la réponse du bâtiments aux besoins des utilisateurs actuels Intérêt de l activité actuelle du bâtiment pour les politiques publiques Pertinence de la situation géographique Degré d attrait du bâtiment pour une politique publique 0 à 3 (vide à complet) 0 à 3 (très faible à permanente) 0 à 3 (mauvaise à très bonne) 0 à 3 (impossible à facile) 0 à 3 (mauvaise à très bonne) 0 à 3 (très faible à importante) 0 à 3 (mauvaise à très bonne) 0 à 3 (très faible à important) Urbanisme Intérêt du bâtiment pour un projet d urbanisme 0 à 3 (très faible à important) 20

21 PERSPECTIVES L EXEMPLE DE L ÉVALUATION ATOUTS ATTRAITS La matrice des axes caractérisés par 2 variables, composées elles-mêmes de plusieurs items Classement par la représentation graphique Attraits Atouts Bâtime nts X1(Σ des notes des indicateur s / leur nombre) X2 (Σ des notes des indicateu rs / leur nombre) Y1 (Σ des notes des indicateur s / leur nombre) Y2 (Σ des notes des indicateur s / leur nombre) Fort Parc secondaire (classe 3) Bâtiment clés (classe 1) Bat 1 Bat 2 Bat 3 Total attraits (X1 + X2) / 2 Total Atouts (Y1 + Y2) / ATOUTS Faible Parc inadapté (classe 4) Faible ATTRAITS Bâtiments à pérenniser (classe 2) Fort 21

22 PERSPECTIVES L EXEMPLE DE L ÉVALUATION ATOUTS ATTRAITS La mise en œuvre de la démarche de notation une liste d items à noter par les différents acteurs ressources (politiques et administratifs) donnant lieu sans pondération à une note globale atouts et une note attraits un indicateur de pilotage atouts/attraits pour chaque bâtiment la possibilité de se référer aux différents items pour affiner la connaissance patrimoniale de la collectivité Les finalités de l évaluation atouts attraits une appropriation de la démarche et de ce nouvel indicateur de pilotage par les élus et décideurs un portage des résultats et la réalisation de plans d action sur la gestion du parc immobilier un travail conjoint entre élus et services permettant de créer de l analyse dans le pilotage de la gestion patrimoniale de la collectivité 22

23 PERSPECTIVES L EXEMPLE DU PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL Les finalités du pilotage stratégique patrimonial dégager des axes directeurs de la stratégie patrimoniale de la collectivité structurer la politique immobilière de l institution organiser le pilotage de la stratégie patrimoniale déployer la stratégie patrimoniale et immobilière au sein des services déployer la capacité de prospective de la collectivité, lui donner des éléments de cadrage de sa politique patrimoniale Les étapes de l élaboration de la stratégie patrimoniale détermination des ambitions de la politique patrimoniale à 10 ans détermination des calendriers propositions de modalités organisationnelles structurant le pilotage de la fonction patrimoniale 23

24 PERSPECTIVES L EXEMPLE DU PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL Définition des ambitions de la politique patrimoniale Détermination des calendriers Organisation du pilotage de la stratégie patrimoniale - Identification des axes de la stratégie patrimoniale - Mise en évidence des besoins prévisibles - Etablissement des objectifs et des priorités - Arbitrage des moyens à mettre en œuvre - Sélection des missions, actions/activités. - Arbitrages et sélection des priorités par la collectivité - Elaboration du calendrier global - Elaboration des calendriers des missions, actions/activités en atelier de travail avec les services - Construction des diagrammes de Gantt autour du projet. - Proposition de modalités organisationnelles de pilotage. Présentation de la structuration retenue pour la stratégie patrimoniale - Définition des axes de caractérisation de la stratégie patrimoniale et immobilière de la collectivité - Déclinaison de la stratégie patrimoniale en missions et actions/activités - Priorisation et scénarios de réalisation des actions et activités relevant du programme - Détail des éléments de pilotage retenus (organisation, outils) 24

25 PERSPECTIVES L EXEMPLE DU PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL L arborescence de la stratégie patrimoniale un programme global correspondant aux objectifs prioritaires des missions correspondant à la politique patrimoniale définie des actions aux caractéristiques éphémères des activités récurrentes La démarche de détermination des calendriers adapter la segmentation stratégique retenue aux priorités dégager des échéances pour chaque mission composant le programme stratégique patrimonial fixer des délais pour les actions/activités opérationnelles de la stratégie patrimoniale élaborer les diagrammes de Gantt correspondant aux différentes missions, actions/activités L organisation du pilotage patrimonial définir les moyens financiers à allouer à chacune des actions/activités définir les moyens humains alloués aux différentes actions/activités organiser le pilotage des missions du programme politique patrimonial affecter les responsabilités de mise en œuvre des actions/activités aux services de la collectivité 25

26 Journée technique CoTITA LE PILOTAGE DU PATRIMOINE DES COLLECTIVITÉS LOCALES Bilan et perspectives 25/09/2014 Yoann QUEYROI Doctorant en sciences de gestion David CARASSUS Professeur des Universités

27 ANNEXES 27

28 L ÉVALUATION ATOUTS ATTRAITS UN EXEMPLE DE GRAPHIQUE 28

29 LE PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL Détermination des ambitions de la politique patrimoniale Illustration d une arborescence globale de la politique patrimoniale par l intermédiaire de notre outil support 29

30 LE PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL Détermination des ambitions de la politique patrimoniale Illustration d une arborescence des missions et des actions/activités de la politique patrimoniale par l intermédiaire de notre outil support. L objectif est de permettre la production d'une segmentation spécifique aux besoins et contexte de la collectivité 30

31 LE PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL La détermination des calendriers Illustration de la formation du phasage de la stratégie patrimoniale par l intermédiaire de notre logiciel support 31

32 LE PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL Organisation du pilotage de la stratégie patrimoniale Illustration du suivi d une action avec l affectation des responsabilités par l intermédiaire de notre logiciel support 32

33 LE PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL Organisation du pilotage de la stratégie patrimoniale Illustration de la mise en œuvre du pilotage de la stratégie patrimoniale par l intermédiaire de notre logiciel support. Ici par exemple, nous visualisons les responsabilités d une direction 33

34 LE PILOTAGE STRATÉGIQUE PATRIMONIAL Organisation du pilotage de la stratégie patrimoniale Illustration du suivi des moyens financiers sur une action par l intermédiaire de notre logiciel support 34