REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE SECRETARIAT GENERAL TERMES DE REFERENCE DU PROCESSUS DE PLANIFICATION OPERATIONNELLE 2013 Octobre 2012
1. Contexte et justification L année 2012 qui tire à sa fin, est une année où les 515 Zones de santé (ZS) de la République Démocratique du Congo ont pu disposer chacune d un plan d actions opérationnel (PAO-ZS). Le PAO-ZS constitue un outil important de la mise en œuvre du Plan National de Développement Sanitaire (PNDS 2011 2015). Le processus de cette planification a commencé depuis le mois de novembre 2011 et a connu plusieurs étapes, notamment : l actualisation du canevas de l analyse situationnelle de la ZS en tenant compte de recommandations issues de la Revue 1 annuelle sectorielle 2012, tenue à Lubumbashi en octobre 2011; la production d une matrice de budgétisation sous format du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) : le pré-test de ces outils dans 5 ZS de la Ville de Kinshasa et leur finalisation en fonction de leçons tirées du terrain. Les PAO 2012 ont présenté deux caractéristiques importantes, à savoir : la déclinaison des budgets dans le format du Cadre de Dépenses Sectorielles à Moyen Terme (CDS-MT). les budgets des PAO 12 ont été multi bailleurs, car ayant pris en compte les ressources disponibles ou facilement mobilisables auprès de plusieurs sources de financement. Ceci a permis de disposer d un seul plan intégrateur par niveau, mettant ainsi fin aux microplanifications jadis à l origine de la verticalisation du système de santé au niveau local. Cependant, l analyse de ces PAO et du processus qui a conduit à leur production montre quelques faiblesses qu il conviendrait de corriger pour améliorer davantage la qualité de la planification au cours de l année 2013. Pour n en citer que quelques-unes, nous avons noté que : (i) Le processus de planification s est arrêté à l échelle de la Zone de Santé et n est pas allé jusqu au niveau de l HGR et des Aires de Santé/Centres de santé. Ce qui aurait garanti l approche ascendante de la planification prônée par la SRSS dans le cadre de la Planification par Unité Fonctionnelle (PUF) ; (ii) Les plans d action opérationnels ont été élaborés au-delà de janvier de l année 2012. Un décalage dans le temps s est expliqué par le fait que d une part, le processus de planification a été lancé en janvier 2012, et d autre part, les ressources promises par l Etat et les PTF n ont pas été mises à disposition à temps pour l accompagnement des provinces et la tenue des ateliers de défense au niveau des pools ; (iii) Les plans d action opérationnels et les plans de travail trimestriels ont été élaborés sans être accompagnés directement d un processus cohérent de suivi de la mise en œuvre par les niveaux directement hiérarchiques. (iv) La consolidation des PAO ZS pour produire le PAO consolidé de la province n a été opérée que dans 4 sur 11 à cause des outils qui n ont pas été diffusés à temps, du volume de 1 Au cours de la Revue annuelle sectorielle tenue à Lubumbashi en octobre 2011, il était recommandé entre autre l actualisation et la simplification du canevas de planification opérationnelle en vue de faciliter son utilisation et de matérialiser la mise en œuvre du PNDS au niveau décentralisé. 2
travail de compilation et du nombre assez élevé de ZS dans certaines provinces telles que la Province Orientale (83 ZS), l Equateur (69 ZS) et Bandundu (52 ZS). Capitalisant les leçons apprises du processus de planification opérationnelle 2012 et les observations des acteurs de terrain, les membres du Comité National du pilotage de Secteur de la Santé (CNP-SS), réunis au Centre Caritas du 18 au 19 octobre 2012 ont pris la résolution de lancer le processus de planification opérationnelle 2013 à tous les niveaux du système de santé. Tout en ayant comme cadre stratégique, la SRSS et le PNDS 11-15, le processus de 2013 devra prendre en compte les faiblesses de la mise en œuvre des PAO 2012, les orientations du Cadre pays d accélération de la réduction de la mortalité de la mère et de l enfant 2013-15, le programme d actions du Gouvernement 2012-2016 ainsi que les autres engagements internationaux auxquels la RDC a souscrits. 2. Objectifs 2.1. Objectif général Contribuer à la production des soins de qualité, accessibles à la population, à travers un processus de planification opérationnelle participative, coordonnée, pertinente, intégrée, efficace et efficiente et participative à tous les niveaux. 2.2. Objectifs spécifiques 1. Briefer les équipes de planification à tous les niveaux du Système de santé sur les outils de planification opérationnelle et les documents constituant le cadre de référence pour la planification opérationnelle 2013 (SRSS-2, PNDS 11-15, Cadre de Suivi et Evaluation du PNDS 11-15, Cadre pays d accélération de la réduction de la mortalité de la mère et de l enfant 2013-15, lettre de mission du Premier Ministre et la feuille de route du Gouvernement pour le secteur de la Santé.) ; 2. Appuyer le processus de planification opérationnelle 2013 à tous les niveaux spécifiquement en ses étapes relatives au briefing, à l élaboration, la défense des PAO et la compilation de ces derniers en PAO consolidé de la DPS, en PAO consolidé du niveau central et en PAO consolidé du Ministère de la Santé Publique. 3. Résultats attendus Sept principaux résultats sont attendus de ce processus de planification opérationnelle 2013 à travers le pays à savoir : 1) Les équipes de planification à différents niveaux du Système de santé sont briefés sur les outils et les documents constituant le cadre de référence pour la planification opérationnelle 2013 ; 2) Les 515 Zones de Santé de la RDC disposent chacune d un PAO 13 élaboré, défendu et adopté par le Conseil d Administration ; 3) Les 26 nouvelles DPS disposent chacune d un PAO 13 consolidé (prenant en compte les priorités des ZS), défendu et adopté par le CPP-SS ; 4) Les 13 Directions centrales et les 52 Programmes spécialisés du MSP disposent chacun d un PAO 13 élaboré, défendu et validé par la Commission technique du CNP-SS en charge de la planification ; 3
5) Les Directions centrales auxquelles sont rattachés les Programmes spécialisés disposent chacune d un PAO 13 consolidé ; 6) Le Secrétariat Général dispose d un PAO 13 consolidé pour le niveau central. 7) Le MSP dispose d un PAO 13 consolidé (prenant en compte les priorités du niveau central et celles des provinces) adopté par le CNP-SS. 4. Méthodologie 4.1. Phase préparatoire : a) L adaptation et/ou la standardisation des outils de planification. Les outils de planification opérationnelle des niveaux opérationnel et central ne nécessitent pas une retouche de fond pour l exercice 2013. Il s agit de : canevas pour l analyse situationnelle de la Zone de Santé, le canevas de PAO ZS proprement dit (appelé canevas synthèse PAO en 2012) et la matrice de budgétisation du PAO ZS pour le niveau opérationnel ; outils_pao_cdmt_2011 pour le niveau central. Par contre, les outils de planification du niveau provincial qui ont été utilisés en 2012 (fiche de consolidation des PAO ZS en PAO DS et/ou PAO de la province et le canevas de PAO consolidé de la province) n ayant pas été standardisés, bénéficieront d une attention particulière du niveau central en vue de leur uniformisation. Cet exercice de standardisation visera également à assouplir les outils afin de rendre aisé la compilation des données des ZS et la production des PAO consolidés des 26 Divisions Provinciales de la Santé (DPS). b) Validation des outils standardisés de planification. Les outils de planification qui feront l objet de l uniformisation. Les outils du niveau provincial seront présentés aux cadres du MSP pour validation dans le cadre des réunions des Directeurs centraux et des Programmes spécialisés du MSP, sous la présidence de Monsieur le Secrétaire Général à la Santé. Le cas échéant, ils peuvent être soumis à la validation par le Comité de Coordination Technique du CNP-SS qui associe les Partenaires Techniques et Financiers (PTF). 4.2. Briefing des Encadreurs des niveaux central et provincial. Des ateliers de briefing seront organisés à tous les niveaux de la pyramide sanitaire. Au niveau central, il y aura deux types de briefing : (i) le briefing des équipes de planification des Directions centrales et des Programmes spécialisés du MSP et (ii) le briefing des Encadreurs Nationaux Polyvalents (ENP) appelés à accompagner les provinces. Une masse critique des Experts répondant au profil de l ENP s est développée au fur de temps au niveau central depuis le processus de planification opérationnelle 2012 et le suivi de la mise en œuvre du PNDS en provinces en juin 2012. Toutefois, le briefing pourra s élargir aux autres Experts pour renforcer l équipe d ENP. Les ENP auront la responsabilité de briefer les Encadreurs Provinciaux Polyvalents (EPP) si et seulement si les provinces expriment librement le besoin. Car une province peut utiliser les mêmes EPP que ceux qui ont été engagés dans le processus de 2012. 4
Les EPP sont appelés à renforcer les capacités des Encadreurs des DPS (anciens Districts de Santé) à travers un briefing au Chef lieu de la DPS et superviser le processus de planification à ce niveau là. Etant donné que le pays est à sa 3 ème expérience de planification opérationnelle, il se peut que certains briefing ne soient pas organisés surtout si les ressources font défaut. 4.3. Accompagnement de proximité des ZS pour l élaboration de leurs PAO 13. Les Encadreurs des DPS une fois briefés par les EPP seront déployés dans les Zones de Santé pour assurer l accompagnement de proximité des ECZ tout au long des étapes de planification opérationnelle ci-après : (i) l évaluation rapide des PAO 12, (ii) l actualisation des données à caractère dynamique de l analyse situationnelle de la ZS, la programmation et la budgétisation du PAO en utilisant les outils ci-haut. Le document des directives de planification opérationnelle 13 décrit en détails comment on manipule les outils. 4.4. Défense des PAO ZS suivi de la consolidation des PAO ZS validés au niveau des DPS Une fois, l étape de planification dans les Zones de Santé est finie, les ECZ se retrouveront aux sièges de leurs DPS et/ou aux lieux de pools (pour les DPS avec une trentaine des ZS) pour présenter leurs PAO 12 avec toutes les annexes (rapports d évaluation rapide des PAO 12, analyse situationnelle de la ZS actualisée). Cette défense va s opérer en présence des EPP et des ENP afin de garantir la qualité des débats et des documents des PAO ZS 2013. Les EPP et ENP se rassureront du respect de la démarche de planification suivie par les ECZ. Après la défense, les ECZ vont prendre en compte les remarques et suggestions de la plénière afin de finaliser leurs PAO. Ceux-ci seront transmis à la DPS afin de déclencher le processus de compilation des données des analyses situationnelles des ZS, de centralisation des activités des ZS et leurs cibles pour l exercice 13. 4.5. Adoption des PAO ZS par les conseils d administration des ZS Les membres des ECZ ayant pris part à l atelier de défense et de consolidation sont appelés à regagner leurs ZS après la défense de leurs PAO. Pour ce faire, ils sont conviés à déposer auprès du Bureau de la DPS le format validé de leurs PAO pour la consolidation. Une fois dans leurs ZS, les membres des ECZ devront restituer le contenu de leurs PAO avec toutes les annexes pour l enrichissement éventuel par les acteurs de terrain avant de les soumettre pour l adoption aux Conseils d Administration (CA) des ZS. Les versions des PAO ZS 13 ayant reçu l aval des CA seront transmises à la DPS essentiellement par mail mais aussi en dur pour la prise en compte des amendements des CA et la poursuite de la consolidation des données. 4.6. Elaboration des PAO consolidés des DPS La production du PAO 13 consolidé de la DPS est un exercice qui devra commencer par l évaluation du PAO 12 consolidé (s il existe) et l actualisation de l analyse de la situation de la DPS en tant qu entité géographique bien limitée, contenant un certain nombre des Zones de Santé avec une population bien déterminée et des Structures telles que le BCZ/ECZ, l HGR et les CS au niveau des ZS, des Bureaux techniques et managériaux(b/dps) correspondant aux métiers/fonctions de la DPS ainsi que les Services d appui (Hôpital Provincial, Labo Provincial, CDR, ITM/IEM ) qui contribuent à l offre des soins de santé de qualité au bénéfice des populations. 5
L actualisation de l analyse situationnelle de la DPS s effectuera sur base du canevas de PAO consolidé de la DPS (document en Word) et prendra en compte quelques données des Zones de Santé issues de la compilation et susceptibles d influer sur le diagnostic global de la DPS. Ensuite, l équipe de la DPS procède à la programmation en suivant le canevas du PAO consolidé de la DPS et à la budgétisation sur base d un outil approprié en Excel. Les documents de directives et de méthodologie de planification au niveau provincial sont annexés à ces TDR. 4.7. Adoption des PAO consolidés des DPS par le Comité Provincial de Pilotage du Secteur de la Santé (CPP-SS) La réunion du CPP-SS sera organisée au Chef lieu de la Province. Les provinces qui comportent plus d une DPS dû à la récente réorganisation/restructuration des anciennes DPS, tiendront une seule réunion du CPP-SS pour l adoption de tous les PAO consolidés des DPS. 4.8. Elaboration des PAO des Directions et Programmes spécialisés du MSP. Chaque Direction centrale et Programme spécialisé du MSP se dotera de son PAO 13 aligné au PNDS et comportant des activités qui relèvent de ses missions et attributions. Des outils, directives et méthodologie de planification opérationnelle au niveau central constituent des annexes à ces TDR. Les PAO des Directions centrales et Programmes spécialisés seront examinés et validés par la Commission technique du CNP-SS en charge de la planification. Cette dernière préparera un rapport à soumettre au Comité Technique de Coordination du CNP-SS (CCT/CNP-SS) pour l adoptin globale de tous les PAO des Directions centrales et Programmes spécialisés du MSP. 4.9. Consolidation des PAO des Directions centrales. De manière fonctionnelle, les Programmes spécialisés du MSP sont rattachés à l une ou l autre Direction centrale. L exercice consistera à compiler les priorités des Programmes spécialisés afin de produire un PAO intégrateur de la Direction centrale. 4.10. Elaboration du PAO consolidé du niveau central Sous la responsabilité de Monsieur le Secrétaire Général à la Santé, la compilation des données des PAO consolidés des Directions se fera et sera complétée par les priorités spécifiques de la Division unique du SG et celles du cabinet de SEM le Ministre de la Santé Publique pour produire le PAO intégrateur du niveau central. 4.11. Elaboration du PAO consolidé du MSP Partant du PAO consolidé du niveau central et les PAO consolidés des DPS et sous la responsabilité de SEM le Ministre de la Santé Publique, le niveau central produire un PAO intégrateur du MSP. Ce PAO devra prendre en compte également les engagements nationaux et internationaux auxquels, le Gouvernement de la République a pris en matière de santé. Le Programme d actions du Gouvernement 2012-16 en ses aspects liés à la santé, les orientations du pays en rapport avec la réalisation des OMD...seront pris en compte dans ce PAO consolidé du MSP. Ce PAO sera validé par le CCT/CNP-SS et adopté au cours d une réunion du Comité National de Pilotage du Secteur de la Santé. 5. Chronogramme Le processus de planification opérationnelle va se dérouler pendant les mois d octobre, novembre et de décembre selon le chronogramme suivant : 6
Activités Désignation des membres du comité de coordination de processus de planification Actualisation et/ou standardisation des outils de planification et diffusion à tous les niveaux (par site Web MSP : www.minisanterdc.cd) Lancement officiel du processus de planification opérationnelle 2013 par SEM le Ministre de la Santé Publique en marge du CNP-SS Briefing des équipes de planification du niveau central et des Encadreurs polyvalents (nationaux et provinciaux) Elaboration des PAO ZS avec accompagnement des Encadreurs provinciaux Ateliers de défense et de consolidation des PAO ZS en PAO nouvelle DPS Organisation des réunions des CA pour adoption des PAO ZS Elaboration des PAO consolidés des nouvelles DPS Organisation des réunions du CPP-SS pour adoption des PAO consolidés des nouvelles DPS Elaboration des PAO des Directions centrales et Programmes spécialisés du MSP Consolidation des POA des Directions prenant en compte les priorités des Programmes spécialisés qui leur sont rattachés Elaboration du PAO consolidé du niveau central Elaboration du PAO consolidé du MSP prenant en compte les priorités des provinces et celles du niveau central Adoption du PAO du MSP par CNP-SS Oct. 12 Nov. 2012 Déc. 2012 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4 6. Budget Hors mis le budget lié à l accompagnement du processus par le niveau central (Encadreurs Nationaux Polyvalents), le financement de la planification opérationnelle au niveau des provinces est sous la responsabilité des Gouvernements provinciaux et des Partenaires Techniques et Financiers (PTF) qui y interviennent. Leurs Excellences Mrs et Mmes les Ministres Provinciaux en charge de la Santé et les Médecins Inspecteurs de Provinces prendront des contacts avec les PTF pour mobiliser les ressources en vue de garantir le processus de planification 2013. Ce dernier ayant été lancé par SEM le Ministre de la Santé le 19 octobre en marge du CNP-SS et qui prendra fin le 31 décembre 2012. Vu les contraintes des ressources en présence, un seul scénario a été retenu pour la budgétisation du processus de planification 2013. 7
Ce scénario a comme caractéristiques suivantes : Au niveau provincial : Pas de réunion de briefing des ECZ/ECP par le niveau central au niveau des DPS ou des pools pour les DPS avec une trentaine des ZS ; Accompagnement et briefing des ECZ par des encadreurs provinciaux ou des DPS; Défense des PAO dans les 26 DPS et dans 8 autres pools en présence des encadreurs nationaux et provinciaux; Adoption des PAO ZS par les Conseils d Administration des ZS; Consolidation des PAO dans 26 DPS en présence des encadreurs nationaux et provinciaux; Adoption des PAO des DPS que compose une province par l unique CPP-SS de celle-ci. Budget par phases Phases Budget estimatif Besoin du NC y compris Elaboration des PAO dans les ZS 1 457 199 USD 0 Défense des PAO (26 DPS) 945 187 USD 148 200 $ Validation PAO (CA de 515 ZS) 560 312 USD 0 Consolidation PAO au niveau de 26 DPS Adoption des PAO au CPP-SS 234 382 USD 41 600 $ 100 089 USD Total 3 297 169 USD 189 800 $ NB. Le budget du processus de la planification au niveau central n est pas pris en compte dans ce budget. Fait à Kinshasa, 25 octobre 12 8