La mutualisation des services : facteur de l intégration intercommunale?

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Marie-Ange Damours
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1 La mutualisation des services : facteur de l intégration intercommunale? F. Boulanjon, A. Choutet, J. Dezobry L. Dolique, F. Roussel-Devaux Elèves administrateurs territoriaux Promotion Robert Schuman

2 Mutualisation et intégration 1. Les objectifs et la méthode de l étude 2. Mutualisation et intégration : une tentative de mesure objective 3. La mutualisation : indicateur et facteur d intégration 4. Les applications pratiques de l étude

3 Cadrage général Une définition : la mutualisation, au-delà des différentes formes juridiques qu elle peut revêtir, est la situation dans laquelle un service relève de plusieurs autorités Un parti pris : élargir le spectre d analyse à tous les degrés de mutualisation Prestation de services Mise à disposition Services communs Transfert de compétences Degré de mutualisation

4 Deux hypothèses de départ La mutualisation est un indicateur de l intégration La décision de mutualiser est un révélateur de la maturité de l intercommunalité, du partage des orientations stratégiques, mais aussi de rapports de forces au sein de la communauté La mutualisation est un facteur d intégration La constitution de services mutualisés permet l émergence d une culture commune et le rapprochement des orientations politiques

5 Deux angles d'analyse L'intégration fonctionnelle ou intégration sur la forme : la mutualisation au service du bon fonctionnement de l administration L'intégration politique ou intégration sur le fond : la mutualisation au service d une meilleure articulation des politiques La mutualisation des moyens et des services ne s accompagne pas toujours nécessairement d une intégration approfondie des projets et des orientations stratégiques

6 Fil conducteur Analyse de l impulsion politique Analyse des conséquences managériales Analyse des conséquences anticipées de la réforme territoriale Des dimensions opérationnelles Schéma de mutualisation Atlas de la mutualisation

7 La méthode : études de terrain Panel : une vingtaine de communautés ayant conduit une expérience de mutualisation Des types et tailles différents Rural / Urbain intégré / Urbain avec plusieurs pôles Un pilotage associant l'adcf, le CNFPT, des élus et des DG

8 Mutualisation et intégration 1. Les objectifs et la méthode de l étude 2. Mutualisation et intégration : une tentative de mesure objective 3. La mutualisation : indicateur et facteur d intégration 4. Les applications pratiques de l étude

9 Mutualisation et intégration : une tentative de mesure objective 3 approches complémentaires pour appréhender justement le degré d intégration 1. Le coefficient d intégration des services : ratio mesurant les volumes d effectifs transférés et mutualisés Coefficient de transfert (ETP transférés/ ETP du bloc local) Coefficient de mutualisation (ETP mutualisés / ETP du bloc local) Coefficient d intégration (ETP transférés et mutualisés / ETP du bloc local)

10 Mutualisation et intégration : une tentative de mesure objective Exemple de coefficient d'intégration des services Sur un effectif cumulé de 2000 ETP: 500 agents transférés : Coefficient de transfert de 25% 500 agents mutualisés Coefficient de mutualisation de 25% Soit un coefficient d'intégration de 50%

11 Mutualisation et intégration : une tentative de mesure objective 2. L indice global d intégration : caractérisation des formes de mutualisation Principe : sur 35 familles de métiers, recenser celles qui ont été mutualisées (NB : un métier mutualisé dans une famille = une famille mutualisée) Utilisation du Guide des métiers du CNFPT : 5 Domaines / 35 familles / 250 métiers Calcul d un indice d intégration Soit par domaine Soit global

12 Analyse transversale : quels sont les métiers les plus mutualisés? Forte fréquence de mutualisation des fonctions Informatiques et Juridiques/marchés Les RH souvent mutualisées mais les finances plus rarement

13 Analyse par territoire : résister à la tentation de la comparaison

14 Analyse par territoire : types de démarches de mutualisation Pilotage intégré Structure intégrée Coopéra'on technique

15 Mutualisation et intégration : une tentative de mesure objective 3. L analyse détaillée du contexte : Comprendre les sous-jacents, prendre en compte les formes alternatives d intégration (plateforme de services, coopérations infra-métropolitaines etc.) Par exemple : dans les communautés sans ville centre, l'intégration se limite bien souvent à des coopérations techniques renforcées Au sein de communautés rurales, la nécessité fait œuvre de loi et l'intégration totale est possible (fonctions techniques et fonctions de pilotages mutualisées)

16 Mutualisation et intégration 1. Les objectifs et la méthode de l étude 2. Mutualisation et intégration : une tentative de mesure objective 3. La mutualisation : indicateur et facteur d intégration 4. Les applications pratiques de l étude

17 La mutualisation, indicateur du degré d'intégration La décision de mutualiser et les caractéristiques de la mutualisation (ampleur, forme, thématiques mutualisées) sont des révélateurs du degré d'intégration intercommunale Trois déterminants fondamentaux : Une impulsion toujours politique : personnalités, accords entre communes et interco, élections Une forte corrélation entre le territoire et la mutualisation : taille de la ville centre, histoire de l interco La relation ville-centre/communauté : la nécessité de rassurer.

18 La mutualisation, facteur d'intégration politique? L intégration est rarement un objectif initial de la mutualisation mais souvent un résultat Les objectifs affichés généralement Efficacité économique Cohérence de l action entre les collectivités Le résultat fréquent De la cohérence Des surcoûts (dans un premier temps) Plus d intégration des services et du territoire Du territoire Le résultat dépend Du degré de mutualisation et des thèmes mutualisés

19 La mutualisation, facteur d'intégration politique? L intégration dépend des thèmes mutualisés Fonctions de pilotage / ressources (RH, Finances, Informatique) Intégration forte via le partage des pratiques Orientations politiques communes Nécessité de coordonner les calendriers Fonctions techniques Intégration limitée Mais peut constituer un facteur d entraînement

20 La mutualisation, facteur d'intégration des services? Des conséquences importantes sur le fonctionnement des services et sur les pratiques managériales Fonctionnement des services Une aide pour l élu, mais des difficultés pour l administration La mise en place de pratiques innovantes (d ordre pratique ou symbolique) L'harmonisation des procédures La nécessité de réguler la charge de travail

21 La mutualisation, facteur d'intégration des services? Pratiques managériales La nécessité de désarmer les craintes (rôle et position du DGS, 1 ou 2 DGS?) La GRH des effectifs mutualisés (rémunération, carrière). Les difficultés liées à l'absence de CAP commune Vers une troisième culture? Souhaitable mais difficile à atteindre Mutualisation et usagers : la mutualisation ne doit pas se faire au détriment de la proximité avec le terrain La territorialisation des services mutualisés pour éviter l éloignement et la lourdeur administrative Susciter les innovations pour mieux répondre aux demandes du citoyen (contrats de service, équipes polyvalentes)

22 Mutualisation : facteur d intégration? 1. Les objectifs et la méthode de l étude 2. Mutualisation et intégration : une tentative de mesure objective 3. La mutualisation : indicateur et facteur d intégration 4. Les applications pratiques de l étude

23 Le schéma de mutualisation Outil non contraignant Un outil à dimension uniquement locale Outil de communication Envers les élus Envers les services Envers la population Outil qui s inscrit dans la perspective du territoire Mise en œuvre pratique du projet de territoire / pacte financier et fiscal Peut englober toutes les mutualisations au sens large : y compris les transferts Outil pratique de planification et de suivi

24 L'atlas de la mutualisation Outil de suivi Qui a mutualisé quoi? Auprès de qui prendre conseil pour sa démarche de mutualisation «Observatoire» possible au niveau de l'adcf Statistiques, tendances

25 En guise de conclusion La mutualisation conduit à l'amélioration de la cohérence d'ensemble de l'action publique locale Le fonctionnement en services mutualisés conduit nécessairement à l évolution des pratiques administratives et managériales vers une certaine harmonisation et l émergence d une troisième culture. À défaut d une simplification institutionnelle sans doute trop difficile à conduire, la mutualisation des services permet d aplanir les frontières administratives pour se placer dans la perspective d une cohérence d ensemble de l action publique locale. À terme, elle pourrait se traduire par l organisation suivante : une administration unique au service d un projet de territoire porté par plusieurs collectivités.

26 Merci de votre attention

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