Par-delà la défense collective. L évolution des fonctions de l OTAN depuis la fin de la guerre froide

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1 Chaire Interbrew-Baillet Latour Union européenne - Russie UCL - KUL IEE - Document n 36 Novembre 2004 Par-delà la défense collective. L évolution des fonctions de l OTAN depuis la fin de la guerre froide Par GALIA GLUME Institut d études européennes Pôle européen Jean Monnet Université catholique de Louvain Place des Doyens, Louvain-la-Neuve Tel : Fax :

2 Avant-propos Depuis l effondrement de l URSS, l OTAN représente une instance tierce déterminant une part de la relation nouée entre l Union européenne et la Russie. Ces deux dernières entretiennent des rapports tourmentés avec l organisation transatlantique. Moscou n aurait pas vu d un mauvais œil la disparition d une structure militaire léguée par la guerre froide. Et le Kremlin de s inquiéter dès lors face aux transformations des missions de l OTAN et l accroissement de ses membres. Encore que confrontée à l inéluctabilité de ces processus, la Russie délaisse l opposition stérile et s emploie davantage à occuper une place privilégiée dans les partenariats otaniens. De même espère-t-elle une évolution substantielle de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) de l Union européenne, gage, sinon d équilibre, au moins de pluralisme sécuritaire en Europe. La relation problématique de l UE avec l OTAN tient du même ordre de tension : le lien entre les deux organisations, le sens de la PESD et le concept de puissance demeurent à élucider. Dans quelle mesure les deux institutions sont-elles complémentaires, subsidiaires ou exclusives l une de l autre? La question est posée mais une réponse tranchée risquerait d obérer la poursuite d un processus de défense européen frappé d ambiguïté constructive. Il n y a en effet guère d accord au sein des États membres de l UE sur le principe et les moyens de la puissance. Quand Michel Barnier, ministre français des Affaires étrangères, affirme en marge des commémorations du débarquement de Normandie que «nos amis américains devront comprendre que nous allons construire l Europe, non seulement comme marché mais comme puissance» 1, que signifie-t-il précisément? Pour la France, il s agit assurément d une puissance globale, et donc militaire, dotée d une autonomie large. Mais pour d autres, l Union développe une simple puissance «normative», propageant ad extra des valeurs par un phénomène dialectique de coercition, d incitation et d attraction économique, un soft power. Dans cette optique, qui est largement celle de la Belgique à l heure actuelle, la «puissance» des forces armées se dilue dans des missions d acheminement d aide humanitaire et ne s exprime finalement que dans la sécurisation de voies de communications ou des opérations de maintien de la paix aux risques réduits 2. Pour d autres encore, l UE ne saurait être une puissance indépendante des Etats-Unis. Les membres qui ont adhéré à l Union en 2004 persistent largement à voir en Washington le pourvoyeur fiable de leur sécurité. Aleksander Smolar, professeur de sciences politiques et conseiller des Princes polonais post-communistes, rappelle à ce propos : «les nations malheureuses ont la mémoire longue et les Etats-Unis sont perçus comme l unique garant de la sécurité en Pologne» 3. On ne peut dès lors donner tort à Hubert Védrine quand il indique que l Europe puissance, «si nécessaire au monde», mais inégalement désirée des Européens, devrait au préalable lever les réticences nourries envers toute idée de puissance, que ce soit «par pacifisme, angélisme, atlantisme ou hédonisme» 4. Dans l intervalle, il demeure indispensable de prendre conscience des évolutions des fonctions de l OTAN depuis la fin de la guerre froide. Celles-ci dépassent largement l objectif fondateur de défense collective pour s étendre à des tâches de sécurité collective ou coopérative. Cette évolution est ici magistralement retracée par Mademoiselle Galia Glume dans le cadre d une recherche menée auprès de la Chaire Interbrew-Baillet Latour sur l architecture de sécurité dans l Europe post-guerre froide. Professeur Tanguy de Wilde Coordonnateur de la Chaire Interbrew Baillet-Latour Cité par Le Monde, 6-7 juin Il suffit à cet égard de lire l idée que le ministre belge de la Défense se fait de l impuissance pour être édifié sur ce qu il considère comme la puissance sur la scène internationale. Le Bimensuel militaire Direct du 6 septembre 2004 note ainsi que «la situation au Soudan a profondément marqué le ministre Flahaut» et de citer ce dernier : «Lorsque je vois que des personnes souffrent, cela me donne un sentiment d impuissance. Maintenant, nous avons l occasion d y remédier». La Belgique y a effectivement remédié par le transport de vivres vers les zones défavorisées. Cité par Le Monde, 6-7 juin 2004 Le Monde, 9 septembre Page 2 sur 38

3 Table des matières Section I. L OTAN : une décennie de mutations 1.1. La fin de la guerre froide et le grand retour de la sécurité collective Maintien de l Alliance victorieuse à Londres Le nouveau Concept Stratégique ou la «sécurité élargie» Le Concept Stratégique de 1999 : un rôle global pour l OTAN 1.2. Exporter la sécurité et la stabilité «hors zone» Du Conseil de coopération Nord-Atlantique au Partenariat pour la Paix : le triomphe de la sécurité coopérative L élargissement ou la projection de la sécurité démocratique L OTAN et la Russie entre coopération et confrontation : une illustration de l interaction des fonctions de l Alliance 1.3. L OTAN et la gestion des crises et des conflits Premières opérations de paix en Bosnie La guerre du Kosovo ou la prééminence de l Alliance dans l architecture de sécurité européenne Le cas macédonien : l OTAN au service de la diplomatie croisée euro-américaine Section II. L après-11 septembre : à quoi sert l OTAN? 2.1. L OTAN est-elle adaptée à la «guerre contre le terrorisme»? Les aspects militaires de la lutte contre les menaces asymétriques Poursuite de la transformation de l OTAN à Prague 2.2. La logique de la sécurité collective à la lumière du 11/ Le Conseil permanent OTAN-Russie : une conséquence de la lutte anti-terroriste L élargissement : vers une dilution de l Alliance? Gestion de crises et consécration du hors zone 2.3. L OTAN à l épreuve de la stratégie de sécurité américaine L OTAN et la crise irakienne : la solidarité transatlantique en question? Istanbul ou les limites de l instrumentalisation Conclusions Page 3 sur 38

4 PAR-DELÀ LA DÉFENSE COLLECTIVE. L ÉVOLUTION DES FONCTIONS DE L OTAN DEPUIS LA FIN DE LA GUERRE FROIDE par Galia Glume Le 11 août 2004, l OTAN prenait le commandement de l ISAF, la Force internationale d assistance à la sécurité en Afghanistan. L événement passa quasiment inaperçu. A peine l information fut-elle signalée au détour de l un ou l autre article relatant la gravité de la situation afghane, tant cette intervention semblait aller de soi. Cet événement était le résultat de la transformation profonde d une alliance datant de la guerre froide, dont la raison d être avait été remise en cause par la disparition de la menace qui l avait fondée, et les fonctions progressivement refaçonnées par l évolution du contexte géopolitique international, par-delà la défense collective. Défense collective et sécurité collective sont deux modèles de gestion de la conflictualité inhérente aux relations internationales 5. Parce qu une communauté ou un Etat a comme mission première de garantir sa propre existence, il cherche à se prémunir contre les menaces qui mettent en danger son intérêt national, que les théories réalistes décrivent par le triptyque identité-sécurité-prospérité. Cet objectif de sécurité passe généralement par la recherche d alliés, et à partir du début du XX e siècle, par l instauration de règles de droit à vocation multilatérale interdisant le recours à la force comme moyen de politique étrangère. En l absence de gouvernement mondial assurant la sécurité de chacun par le monopole légitime de la force, la défense collective constitue l une des premières réponses des Etats à l anarchie du système international 6. Progressivement, à l aune des destructions des deux guerres mondiales, les Etats vont développer à côté des alliances un système de sécurité collective. Basée sur deux principes, l interdiction de la guerre comme moyen de politique étrangère et l indivisibilité de la paix, la sécurité collective constitue une alliance universelle, dont la supériorité écrasante des forces doit préserver le statu quo. La fin de la deuxième guerre mondiale avait vu naître l Organisation des Nations Unies système plus abouti que la Société des Nations, mais incapable d enrayer la mise en place de la guerre froide. Celle-ci eut tôt fait d exporter l opposition Est-Ouest dans l enceinte du Conseil de sécurité, rendant inopérante la sécurité collective. Alors que les Etats cherchaient dans la formation de nouvelles alliances des réassurances plus solides contribuant par là même à l émergence de la guerre froide, les Nations Unies mirent peu à peu en place un substitut à l immobilisme : les missions de maintien de la paix, qui devinrent bientôt synonyme de sécurité collective. En fait de synonyme, il s agissait plutôt d un bien faible ersatz, incapable de préserver la sécurité internationale. Prenant conscience des dangers de «l équilibre de la terreur», les Etats développèrent dans les années 1970 un système intermédiaire, basé sur des mesures de confiance entre alliances concurrentes : la sécurité coopérative. La fin de la guerre froide pouvait laisser supposer un redéploiement de ce système hybride au profit de l Organisation des Nations Unies. La guerre du Golfe de , un cas d école pour la sécurité collective, fut d ailleurs considérée comme le signe annonciateur d une renaissance de celle-ci. Pourtant, la rupture n était pas totale : le «nouvel ordre mondial» annoncé alors par le président George H. Bush n ouvrit pas la voie au règne de la sécurité collective. L expression onusienne de celle-ci demeurait marquée 5 6 Cf. Jean BARREA, Théories des Relations internationales. De l «idéalisme» à la «grande stratégie», Namur, éd. Erasme, 2002, pp Sur la défense collective, cf. Bruno COLSON, Europe : repenser les alliances, Paris, éd. Economica/Institut de stratégie comparée, coll. Bibliothèque stratégique, Page 4 sur 38

5 par des vices congénitaux : l absence de forces armées propres, même limitées ; partant, la soumission complète à la volonté politique des Etats les plus puissants. Dans ce contexte, les alliances défensives comme les organisations de sécurité régionales conservaient leur raison d être. Toutefois, au lendemain de l effondrement de l URSS, la question du rôle de l OTAN, dans la nouvelle architecture de sécurité européenne, se posait avec acuité : si l Alliance ne s adaptait pas au nouvel environnement international, elle était vouée à disparaître. La fin de la guerre froide et le processus de démocratisation de l Europe de l Est ouvraient la voie, en Europe, à l installation d un nouveau régime de sécurité. Emmenée par le leadership décisif des Etats-Unis, l OTAN sera l artisan de ce régime, celui de la «sécurité démocratique» : «un régime qui représente la projection de la paix démocratique à l échelle régionale et internationale, ( ) qui repose sur des institutions capables d assumer les mécanismes assurant une paix qui se veut positive. Ces institutions ( ) sont celles de la sécurité collective» 7. En lançant un processus d élargissement qui engloberait progressivement toute l Europe, en institutionnalisant ses coopérations avec l ensemble de ses anciens adversaires, l OTAN s inventait de nouvelles fonctions : la sécurité collective régionale, et la sécurité coopérative à l échelle du continent. Mais si l OTAN fut en mesure de jouer avec succès, au niveau européen, un rôle qui revenait en principe aux Nations Unies, voire à l OSCE, ce fut précisément parce qu elle pouvait se targuer d une crédibilité qui faisait défaut aux organisations traditionnelles de sécurité collective : celle d une alliance défensive. Une alliance défensive d un genre nouveau, calquée sur l évolution des notions de sécurité et de défense dans l après-guerre froide. L interdépendance croissante entre les Etats, liée à l évolution technologique contemporaine, engendrait une globalisation des enjeux de sécurité, en permettant une dispersion des menaces face auxquelles l intervention devenait non seulement possible, mais indispensable, dès lors que la dissuasion s avérait insuffisante. En échappant à la dissuasion, de la communauté internationale ou de l OTAN, les nouvelles menaces exigeaient un dépassement de la mission originelle de l Alliance la défense territoriale pure pour endosser de nouvelles formes : opérations de maintien et de rétablissement de la paix dans les années 1990 ; défense contre les menaces asymétriques après le 11 septembre L évolution fonctionnelle de l Alliance, depuis la fin de la guerre froide, est avant tout marquée par l effondrement de la menace monolithique représentée par l URSS et la fin du «cadenassage» des zones d influence. La menace d une guerre conventionnelle ou nucléaire en Europe a laissé la place aux risques liés à la recomposition violente du paysage géopolitique eurasiatique, et aux dangers d une attaque asymétrique contre les Etats-Unis ou leurs alliés. Face à ces évolutions, l OTAN a conçu ses réponses, jusqu à ce jour, en termes de projection : de stabilité, de sécurité, et de puissance. Cette transformation, qui porte l empreinte des Etats-Unis désormais en première ligne, pose non seulement la question de la cohérence des fonctions de l OTAN dans les années 1990, mais également, dans l après-11 septembre, celle de sa cohésion. Section I. L OTAN : une décennie de mutations La fin de la guerre froide, incarnée par l effondrement de l URSS, remet en question les alliances politico-militaires contractées par les deux pôles. Le pacte de Varsovie se dissout en Si un consensus euro-atlantique relatif au maintien de l OTAN se dessine rapidement, il apparaît indispensable d éviter que l organisation ne verse dans l anachronisme. L OTAN va devoir s adapter à la nouvelle donne géostratégique, sans que cette dernière soit par ailleurs précisément définissable. L OTAN verra ainsi ses missions réorientées, sous l impulsion décisive du leadership américain et la pression des évènements, pardelà la défense collective. Grâce à un élargissement rapide de ses tâches et à une modernisation 7 Arnaud BLIN, Géopolitique de la paix démocratique, Paris, éd. Descartes & Cie, coll. Gouvernance et démocratie, 2001, p Page 5 sur 38

6 concomitante de ses forces, grâce aussi au développement de coopérations et de partenariats dont l élargissement à de nouveaux membres constituerait le couronnement, grâce enfin à ses interventions dans les Balkans, «l alliance militaire la plus efficace de l Histoire» 8 allait devenir l organisation de sécurité prééminente en Europe La fin de la guerre froide et le grand retour de la sécurité collective L adaptation progressive de l OTAN à l après-guerre froide est indissociable du rôle de l ONU et de la CSCE, dans les années 1990, en matière de sécurité collective et coopérative. Le démembrement effectif de l empire soviétique modifiait radicalement le cadre stratégique des relations internationales. Avec la fin de la confrontation Est-Ouest, l ONU pouvait enfin prétendre assurer sa fonction originelle. En outre, pour la première fois depuis 1914, la possibilité existait de voir se développer un ordre paneuropéen fondé sur des normes communes incarnées par la Charte de Paris, comprenant à la fois la nouvelle Russie et les Etats- Unis 9. Mais si l Alliance atlantique s adaptait aux nouvelles menaces, marquées par l incertitude d un système international en mutation, l ONU et la CSCE connaissaient davantage de difficultés, malgré le fonctionnement de la première lors de la guerre du Golfe, et l institutionnalisation de la seconde. L élargissement des missions de l OTAN, en appui à l ONU en ex-yougoslavie, remit rapidement l Alliance dans une position centrale au sein de l architecture de sécurité européenne, confortant une légitimité qui aurait fini par lui faire défaut à mesure que s estompait le souvenir de la menace soviétique Maintien de l Alliance victorieuse à Londres La «déclaration sur l Alliance transformée» 10 laissait peu de doute quant à l avenir de l organisation. Son maintien correspond d abord à une nécessité géostratégique. En dépit de la signature du traité sur les Forces Conventionnelles en Europe, les capacités militaires conventionnelles et nucléaires de l URSS restent seulement comparables à celles des Etats-Unis. Le maintien par l Alliance d un équilibre stratégique en Europe reste dans un premier temps l une des raisons officielles les plus importantes de la survie de l organisation. En outre, l ère qui s ouvre est grosse d incertitudes quant aux nouvelles menaces pour la sécurité des alliés. Pour les Européens, le parapluie américain demeure le meilleur système de défense contre une attaque armée ou une menace d agression. Le débat sur une politique de défense européenne est certes relancé, mais la «coopération plus étroite sur les questions de sécurité» évoquée par l Acte Unique n apparaît encore que comme un moyen pouvant supporter le développement de la Coopération politique européenne, non comme une nécessité en soi 11. Bien plus qu une alliance répondant à une menace, l OTAN devait demeurer la force centrale qui assure la stabilité de l Europe selon la formule de la Maison Blanche 12. L OTAN est en effet «au cœur de la stratégie européenne» des Etats-Unis 13. Pour nombre d observateurs, l objectif des Etats-Unis est aussi de demeurer, à travers l OTAN, «la première puissance européenne» 14. Si l influence américaine repose James BAKER, cité par Jean-Claude ZARKA, L OTAN, Paris, éd. PUF, coll. Que sais-je?, 1999, p. 5. Jean-Marie SOUTOU, «Ordre européen», in Thierry de MONTBRIAL & Jean KLEIN (dir.), Dictionnaire de la stratégie, Paris, PUF, 2000, p Déclaration sur une Alliance de l Atlantique Nord rénovée publiée par les Chefs d Etat et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l Atlantique Nord («Déclaration de Londres»), Londres, 6 juillet François DE ROSE, «Nouvelle donne concernant la sécurité en Europe», in Commentaire, vol.14, n 53, printemps 1991, p. 35. Bruno COLSON, La stratégie américaine et l Europe, Paris, éd. Economica/Institut de stratégie comparée, coll. Hautes Etudes stratégiques, 1997, p. 68. Warren CHRISTOPHER, secrétaire d Etat de la première administration Clinton, cité par Bruno COLSON, La stratégie, op. cit., p. 70. Bruno COLSON indique que d après la conception américaine de la stratégie : «celle-ci donne un sens général, elle indique une direction où la force peut s exercer». Ibidem, p. 67. Bernard WICHT, L OTAN attaque! La nouvelle donne stratégique, Chêne-Bourg-Genève, Georg Editeur, 2000, p. 24. Page 6 sur 38

7 naturellement sur la présence militaire, elle trouve un relais primordial au sein des institutions politiques de l OTAN, dans l enceinte desquelles le poids des Etats-Unis est décisif. L OTAN assure à Washington un contrôle sur la politique militaire de ses alliés ; l Alliance agit comme une structure à grand pouvoir intégrateur, qui «dénationalise la politique de sécurité de ses membres, sauf évidemment celle des Etats-Unis» 15. Cette prédominance américaine posera quelque difficulté à l édification d une politique européenne de sécurité et de défense, mais devait en tout cas permettre de maintenir la nouvelle Allemagne dans la logique atlantique souci majeur des Européens au lendemain de la réunification 16. A cet égard, l OTAN conserve dans l après-guerre froide les vertus d une organisation de sécurité collective régionale, même si elle n a pas empêché quarante ans plus tôt le conflit gréco-turc autour de Chypre 17. Pour la majeure partie des Alliés, le lien transatlantique «enchevêtré» dans l OTAN est donc primordial. En trouvant son expression principale dans l OTAN, la relation transatlantique en fait un forum politique incontournable pour les Européens et l Amérique du Nord. L importance de cette relation repose également sur la communauté de valeurs qui participait de la création de l Alliance 18, et s est vue renforcée au travers des multiples coopérations politiques, économiques, culturelles développées dans son enceinte. En ce sens, le «rapport des trois Sages» avait dès 1956 contracté une «assurance-vie» pour l OTAN, en élargissant ses missions au-delà de la réponse à la menace qui l avait fondée, et dont la disparition aurait voué l Alliance à la dissolution 19. Ainsi, «l OTAN organise davantage qu une défense collective : elle organise une sécurité non pas collective mais sélective. C est un nouveau type d alliance. Elle a voulu rompre avec les alliances européennes traditionnelles. En termes d engagements contraignants, elle est moins que celles-ci mais par ailleurs elle va beaucoup plus loin» 20. Cette ambivalence de l OTAN, manifeste dès sa création, sera exploitée par ses membres pour en redéfinir les objectifs. Deux éléments motivent cette transformation : la recherche d une légitimité nouvelle, et d une sécurité accrue pour l Europe Le nouveau Concept Stratégique ou la «sécurité élargie» L Europe, et plus largement l Eurasie, continuent en effet de drainer l attention première de l OTAN. La recomposition géopolitique de l ancien espace soviétique laissait présager des crises certaines, voire des conflits armés, dont l ampleur et les conséquences pour la sécurité internationale demeuraient imprévisibles. Par ailleurs, l effondrement de l URSS focalisait les inquiétudes occidentales sur les risques liés à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Face à cette dissémination des menaces, l Alliance développe un Concept stratégique basé sur une approche «large» de la sécurité 21. L attaque armée contre un pays membre continue de constituer un motif Bruno COLSON, La stratégie, op. cit., p. 72. En témoigne notamment le projet de Confédération européenne du président François Mitterrand. Cf. Laetitia SPETSCHINSKY, «Union européenne-russie : quel passé pour quelle réconciliation?», in Tanguy de WILDE & Laetitia SPETSCHINSKY (dir.), Les relations entre l Union européenne et la Fédération de Russie, Louvain-la-Neuve, Institut d études européennes, 2000, pp Cf. Argyrios K. PISIOTIS, «L OTAN et la persistance du conflit gréco-turc», in Politique étrangère, hiver 1993/1994, pp Le Préambule du Traité de l Atlantique Nord stipule que les Etats parties au Traité sont «déterminés à sauvegarder la liberté de leurs peuples, leur héritage commun et leur civilisation, fondés sur les principes de la démocratie, les libertés individuelles et le règne du droit». Claude DELMAS, Le Monde atlantique, Paris, PUF, coll. Que sais-je?, 1965, p. 14. Bruno COLSON, «La défense collective», in Christian FRANCK, Bruno COLSON & Huri TÜRSAN, Etude comparée des notions de défense collective et de sécurité collective, Bruxelles, éd. Services fédéraux des Affaires Scientifiques, Techniques et Culturelles, coll. Service de programmation de la politique scientifique/programme Paix et Sécurité, 1995, p. 38. Rappelons que le mécanisme de défense collective du Traité de l Atlantique Nord (article 5) ne prévoit pas d assistance militaire automatique en cas de menace ou d acte d agression : la consultation est automatique, mais le type d assistance à fournir à l Etat membre menacé demeure à la discrétion des alliés. Le Concept stratégique de l Alliance approuvé par les Chefs d Etat et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l Atlantique Nord, Page 7 sur 38

8 de défense collective conformément aux articles 5 et 6 du Traité de Washington, mais ce qui est nouveau, c est l extension de ce qui pourrait constituer pareil motif. Les risques susceptibles d affecter la stabilité en Europe et la sécurité de l Alliance ne sont plus conçus comme le fruit d une agression directe, mais «des conséquences conjointes d instabilités qui pourraient naître des sérieuses difficultés économiques, sociales et politiques, incluant rivalités ethniques et conflits territoriaux, auxquels sont confrontés de nombreux pays d Europe centrale et orientale. Les tensions qui pourraient en résulter, aussi longtemps qu elles demeureront limitées, ne devraient pas directement menacer la sécurité et l intégrité territoriale des membres de l Alliance. Elles pourraient, néanmoins, mener à des crises malvenues pour la stabilité de l Europe et même à des conflits armés, qui pourraient impliquer les forces extérieures ou s étendre aux pays de l OTAN, ayant un effet direct sur la sécurité de l Alliance» 22. D autre part, «les intérêts de sécurité de l Alliance peuvent aussi être affectés par d autres risques de nature plus large, incluant la prolifération d armes de destruction massive, l arrêt du flux des ressources vitales et les actions de terrorisme et de sabotage» 23. Ce concept de sécurité «élargie» se traduit d une part par la coopération entre l OTAN et les organisations politiques et de sécurité, ainsi qu avec ses anciens adversaires 24 ; d autre part, par la prévention des crises mais aussi, si nécessaire, par leur gestion, si elles devaient affecter la sécurité des alliés ce qui est inédit. Le Concept stratégique de l Alliance traduit une double orientation de l OTAN : d une part, la «veille stratégique», qui concerne sa fonction défensive ; d autre part, les premiers instruments de gestion de crises vont être mis en place instruments qui ne relèvent pas de la défense collective au sens traditionnel du terme, mais s apparentent à des moyens de sécurité collective. Parce que cette ère nouvelle qui succède à la guerre froide est encore lourde d hypothèques pour la sécurité de l Alliance, «l usage des forces armées restructurées doit être dual : il doit s adapter aux tâches de sécurité collective tout en préservant les moyens opérationnels nécessaires à cette posture d attente stratégique qui caractérise aujourd hui le système européen et transatlantique de défense collective» 25. Le rôle de l Alliance lui-même est donc théoriquement «élargi» par le nouveau Concept stratégique : celui-ci ne se limite plus à la défense territoriale par la dissuasion, car le Concept évoque la possibilité que l OTAN doive intervenir «hors zone» si sa sécurité était menacée, notamment en cas de crise à l Est, ou si ses intérêts de sécurité étaient menacés 26. Cette conception de la sécurité induit donc à la fois une définition plus vague de la menace et un cadre de réaction plus vaste, adaptable à des circonstances encore difficiles à appréhender en ces premières années post-guerre froide. En pratique, cette nouvelle doctrine d emploi des forces armées se déploiera de façon progressive, se heurtant aux objections et réticences de certains Etats membres, mais les grandes lignes de la transformation à venir se retrouvent dans la lettre et l esprit du Concept stratégique de Cette évolution de la notion de sécurité ne s incarne pas seulement dans la nouvelle doctrine de l OTAN. Au sein de l ONU, on assiste à un véritable retour de la sécurité collective, à travers la multiplication des opérations militaires décidées au titre du chapitre VII de la Charte. Prenant acte de la globalisation des enjeux de sécurité, soumis à la pression des opinions publiques, le Conseil de sécurité va jusqu à élargir, dans les faits, la définition de la menace contre la sécurité internationale. Confronté au points 24 et 34, Rome, 7-8 novembre Ibidem, point 9. Ibidem, point 12. Cf. infra, titre 1.2. Christian FRANCK, «Introduction générale», in Christian FRANCK, Bruno COLSON & Huri TÜRSAN, Etude comparée des notions de défense collective et de sécurité collective, op. cit., p. 11. Le terme «hors zone» n est pas inscrit stricto sensu dans le nouveau concept stratégique, mais il sous-tend les nouvelles orientations de l Alliance. Le point 52 note que «cette capacité [militaire des Alliés] inclura la possibilité de renforcer n importe quelle zone à risque sur le territoire des Alliés et d établir une présence multinationale au moment et au lieu qui le nécessitent». Le concept de «hors zone» n est pas nouveau il avait déjà été étudié au sein de l Alliance mais il est désormais officiellement évoqué dans la doctrine. Page 8 sur 38

9 caractère intra-étatique de nombreux conflits postérieurs à la fin de la guerre froide, le Conseil de sécurité considère, à plusieurs occasions, qu une situation interne à un Etat constitue ou pourrait constituer une menace pour la sécurité internationale, en dépit du principe de souveraineté des Etats reconnu par l article 2 de la Charte 27. Ces évolutions sont le fruit du double mouvement engendré par la fin de la bipolarité. D une part, la fin partielle de l hermétisme de la zone d influence soviétique entraîne un dégel géopolitique augurant violences et instabilités 28. D autre part, la coopération nouvelle qui se substitue à l antagonisme Est-Ouest permet un interventionnisme inédit dans les crises et les conflits, que ce soit au niveau mondial à travers une certaine «renaissance» de l ONU, ou au niveau européen, où l OTAN va progressivement s imposer comme la seule organisation apte à répondre aux nouveaux défis mettant en cause la stabilité du continent. L ONU s avère en effet incapable de gérer la transition géopolitique de l Europe, parce que l organisation continue à souffrir de cet écueil presque centenaire de la sécurité collective : elle n a pas les moyens de sa politique. Privée des ressources que les articles 43 et 45 de la Charte avaient voulu lui attribuer 29, l organisation demeure entièrement tributaire des forces et de la planification stratégique de ses Etats membres, et partant, de leur volonté politique. Même lorsqu un consensus peut être atteint au Conseil de sécurité, l ONU demeure soumise aux réticences de ses Etats membres à placer leurs soldats sous commandement opérationnel de l organisation. Cette tendance, d autant plus vive dans les années 1990 que la frontière entre le maintien et le rétablissement de la paix devient floue, incitera l ONU à faire appel, de façon croissante, à des organisations de sécurité régionales 30. L Organisation du Traité de l Atlantique Nord s inscrit dans ce double mouvement. A la recherche d une légitimité nouvelle, l Alliance se met dès 1992 en position de contribuer à la gestion de crises en Europe. Les ministres des Affaires étrangères des Etats membres de l Alliance se déclarent prêts à soutenir, au cas par cas et conformément aux procédures de l OTAN, des opérations de maintien de la paix entreprises sous la responsabilité de la CSCE ou sous l autorité de l ONU 31. Par ailleurs, les nouvelles missions de l Alliance supposent d en réformer les structures militaires. Des risques «de multiples natures et provenant de multiples directions» se substituent à la menace monolithique représentée par l Union soviétique. Le risque de voir éclater une guerre en Europe décroît progressivement, sans annihiler le risque d une agression militaire contre le territoire des Alliés. En conséquence, l accent est mis sur les capacités de projection de puissance. Parallèlement à une réforme de la structure de commandement de l OTAN, la configuration des forces elle-même doit être revue. Succédant à l idée d une force de réaction rapide, le concept militaire des Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM) est discuté au sommet atlantique de janvier On peut définir ces Combined Joint Task Forces comme des forces multinationales non permanentes dont la composition modulaire est alimentée par des pays alliés, au cas par cas, pour répondre à une mission Cf. par exemple les résolutions du Conseil de sécurité 688 (1991, Irak), 794 (1992, Somalie), 929 (1994, Rwanda), 940 (1994, Haïti), ou les nombreuses résolutions concernant l Ex-Yougoslavie. Jean-Christophe RUFIN, «Les temps rebelles», in J.-M. BALANCIE & A. DE LA GRANGE, Mondes rebelles, Paris, éd. Michalon, 1999, pp A savoir des forces fournies par certains de ses Etats membres en fonction d accords spéciaux, ainsi que des contingents nationaux de forces aériennes en cas d urgence coercitive au titre du chapitre VII. Sur l évolution des opérations de maintien de la paix de l ONU, cf. Michel LIEGEOIS, Maintien de la paix et diplomatie coercitive. L organisation des Nations Unies à l épreuve des conflits de l après-guerre froide, Bruxelles, éd. Bruylant, 2003 ; pour une évaluation de l implication des organisations militaires régionales dans le maintien de la paix, voir Marc SCHMITZ, «L ONU et les organismes régionaux : une cohabitation nécessaire, mais sous réserve», in Bernard ADAM et alii, L ONU dans tous ses Etats, Bruxelles, éd. GRIP, Coll. GRIP-informations, Communiqué de presse du sommet atlantique de Bruxelles, 17 décembre Page 9 sur 38

10 précise 32. Les forces voient leur format réduit, pour être plus souples et plus rapides dans leur reconstitution ou leur montée en puissance, afin de pouvoir mener une large gamme de tâches, qu il s agisse de secours humanitaire, de maintien ou d'imposition de la paix, ou même d opérations relevant de l'article Le concept de GFIM peut faciliter la participation de pays tiers. C est d ailleurs sur certains de ses éléments que se baseront les opérations de maintien de la paix menées par l OTAN dans les Balkans. La mise en place des GFIM a été entérinée en juin 1996, au Conseil atlantique de Berlin, mais a connu des difficultés : elle dépendait à la fois de la réforme effective de la structure de commandement militaire de l OTAN ainsi que d un accord politique OTAN-UEO. Les GFIM montraient en effet leur intérêt dans le cadre du développement d une identité européenne de sécurité et de défense, évoquée dans la déclaration de Londres sur la rénovation de l Alliance et consacrée par le sommet de Berlin. L idée de renforcer le «pilier européen» de l Alliance n est pas neuve elle correspond au désir des Américains de «partager le fardeau», et au désir de certains Européens d acquérir une capacité d action autonome et de partager davantage de responsabilités au sein de l OTAN. Dans cette optique est apparue l idée que l UEO puisse utiliser des moyens de l OTAN dans le cas où cette dernière ne souhaiterait pas s engager. Les GFIM devaient donc aussi permettre aux Européens de mener des opérations sans participation de soldats américains, mais en profitant des moyens militaires de l OTAN, qui devenaient «séparables mais pas séparés» : le système devait autoriser l UEO puis l Union européenne, après la disparition de l UEO et le lancement effectif de la PESD et l OTAN à utiliser les mêmes moyens tout en évitant la duplication. Mais le fait que les moyens américains puissent être mis, dès qu un accord interviendrait, au service des Européens, ne dispensait pas ceux-ci de participer à une troisième réforme de l OTAN : celle de ses capacités. La Defence Capabilities Initiative (DCI), lancée au sommet de Washington en 1999, est directement liée au fossé technologique croissant qui sépare les Américains de leurs alliés européens. Depuis la Révolution dans les Affaires Militaires 34 (RAM) opérée par les Etats-Unis au milieu des années 1990, l interopérabilité 35, qui constitue l un des principes de base de l Alliance, est mise à mal les membres européens de l Alliance ayant eu tendance, aux exceptions française et britannique près, à «engranger les dividendes de la paix». L Initiative devait lancer, en termes de capacités militaires, tous les travaux rendus nécessaires par la transformation de l OTAN. Elle prévoyait d améliorer les capacités de l OTAN pour que celle-ci puisse remplir efficacement la gamme entière de ses nouvelles missions, y compris celles qui se dérouleraient, le cas échéant, hors de la zone couverte par l article 6 du traité de Washington. Les capacités devaient être améliorées dans cinq domaines principaux : les C3 (communication, commandement et contrôle) ; le déploiement et la mobilité des forces ; le soutien et la logistique ; l efficacité de l engagement des forces ; la capacité de survie des forces engagées associée aux questions d infrastructure 36. A côté de la réforme de la André DUMOULIN, «L organisation des GFIM», in Bernard ADAM et alii, La nouvelle Architecture de sécurité en Europe, Bruxelles, éd. GRIP/Complexe, coll. Les Livres du GRIP, 1999, p. 77. Idem ; Anthony CRAGG, «Le concept de GFIM : un élément clé de l adaptation de l alliance», in Revue de l OTAN, vol.4, n 4, 1996, pp Apparu en 1991, le concept américain de «Révolution dans les Affaires militaires» fait référence à la mutation de la pensée stratégique et de la conduite de la guerre occasionnée par l application des nouvelles technologies au champ militaire. Prônant la supériorité informationnelle des Etats-Unis, le débat sur la RAM a fortement influencé les réformes et l évolution de l appareil militaire américain dans l après-guerre froide. L interopérabilité désigne la compatibilité des moyens, et plus largement des capacités militaires, qui doit permettre de mener conjointement des opérations militaires. Philippe MAGNE, «L initiative sur les capacités de défense de l OTAN (DCI)», in Défense nationale, avril 2002, n 4, p. 144 ; Initiative sur les capacités de défense, avril 1999, Washington. Page 10 sur 38

11 structure de commandement de l OTAN et de celle des forces, la DCI répondait à une exigence de plus en plus manifeste pour conserver l efficacité de l Alliance ; elle fut rendue inévitable par l adoption du Nouveau Concept stratégique de l OTAN Le Concept Stratégique de 1999 : un rôle global pour l OTAN De 1993 à 1997, la problématique de l élargissement a dominé le débat transatlantique 37. Pourtant, en 1997, la question de la finalité de l Alliance se pose à nouveau. Depuis l adoption du Concept stratégique de 1991, le monde a connu des évolutions importantes, l Europe aussi, et les menaces auxquelles doit faire face l Occident se sont précisées. Le cas de l ex-yougoslavie a certes montré les potentialités de l Alliance en matière de gestion de crises et de maintien de la paix et confirmé les nouvelles exigences de la sécurité européenne mais il est certain que l OTAN n a plus une mission aussi claire que celle formulée, de façon un peu caricaturale, par Lord Ismay 38. Or le Sénat américain, qui va devoir approuver les traités d adhésion des nouveaux venus au sein de l Alliance atlantique, fait part à l administration Clinton de ses interrogations concernant la vocation de l Alliance élargie : quelle OTAN les Etats-Unis veulent-ils, et dans quel but 39? Le débat sur les missions de l OTAN n est pas récent, mais il est temps pour la Maison Blanche de lui donner un souffle nouveau. L idée de reformuler le Concept stratégique de l Alliance est donc lancée, en juillet 1997, à Madrid. Il sera adopté au sommet de Washington qui commémorera le cinquantième anniversaire de la signature du Traité de l Atlantique Nord. Deux constats viennent renforcer l importance du débat sur l avenir de l OTAN 40 : d une part, devant les signaux positifs envoyés par Moscou, la menace que pouvait encore constituer la Russie dans le chef des Occidentaux au début des années 1990 tend à diminuer. Certes, après le retour de flamme nationaliste de 1993, la Russie s est longtemps opposée à l élargissement, mais un document fondamental instaurant un mécanisme de coopération permanent entre l OTAN et la Russie vient alors d être signé 41. De plus, après l orage des guerres balkaniques, l Europe se stabilise, et la volonté d intégration des PECO dans l Union européenne et dans l OTAN devrait freiner le développement de nouveaux conflits. A quelles nouvelles menaces, dès lors, l Alliance élargie va-t-elle s opposer? La prolifération des armes de destruction massive? Les conflits régionaux? Le terrorisme? Repréciser le rôle de l Alliance pour le XXI e siècle suppose un choix difficile : celui de la zone d intervention des forces de l Alliance, parce que celle-ci est directement liée à la définition de la menace. Si les Etats membres de l OTAN choisissent d en faire un instrument de sécurité via la défense de leurs intérêts hors de la zone euro-atlantique, et que la ligne qui se dessine depuis 1991 en faveur des missions de gestion de crises se confirme, le «hors zone» devient potentiellement la zone d intervention principale de l Alliance. C est l option qui va être choisie pour l OTAN, qui semblait devoir aller «out of area» pour ne pas finir «out of business» 42. Le Sommet de Washington, qui se tient du 23 au 25 avril 1999, en pleine campagne militaire de l OTAN au Kosovo, voit donc aboutir une nouvelle réflexion sur l avenir de l Alliance, cinquante ans après sa création. Le Sommet est aussi l occasion d accueillir solennellement trois nouveaux membres : la Pologne, la Hongrie et la République tchèque et d «ouvrir la porte» à de nouvelles adhésions en annonçant le lancement d un Plan d action pour l adhésion (MAP). Mais le Concept stratégique de l Alliance qui y Le phénomène de l élargissement est traité dans le titre Selon le premier Secrétaire général de l organisation, le rôle de l OTAN pouvait se résumer ainsi : «to keep Russians out, Americans in, Germans down». Ronald D. ASMUS, «L élargissement de l OTAN : passé, présent, futur», in Politique étrangère, 2/2002, p. 364 et suiv. Idem. Idem. L Acte fondateur OTAN-Russie, le 27 mai Cf. le point suivant. Ronald D. ASMUS, Richard L. KUGLER, Stephen F. LARRABEE, Building a New NATO, in Foreign Affairs, vol.72, n 4, September/October 1993, pp Page 11 sur 38

12 est adopté focalise l attention 43. Ce nouveau concept entérine l orientation stratégique de 1991, qu il précise. L organisation a pu s enrichir de son expérience en Bosnie, des évolutions de ses relations avec ses nouveaux partenaires, de plusieurs années de réflexion. En plus d une attaque armée contre le territoire des Etats membres de l Alliance, celle-ci doit être en mesure de faire face à des risques plus vastes, remettant en cause ses intérêts de sécurité. Crises et conflits, ruptures des approvisionnements en ressources vitales, grands mouvements incontrôlés de population notamment à la suite d un conflit armé, sabotage, terrorisme et crime organisé, sont susceptibles d engager une action de l Alliance, notamment dans le cadre de l article 4 du traité de Washington 44. Cette conception plus large de la défense s il est encore permis de parler de défense est complétée par les nouvelles tâches de l organisation en matière de sécurité collective et coopérative : il s agit de promouvoir la sécurité fondée sur la résolution pacifique des différends et l interdiction de recourir à la menace contre un autre Etat, ainsi que la consultation. En outre, l organisation doit «se tenir [prête], au cas par cas et par consensus, conformément à l article 7 du Traité de Washington, à contribuer à la prévention efficace des conflits et à s engager activement dans la gestion de crises, y compris des opérations de réponse aux crises» 45. La gestion de crises, qui semble s entendre au sens large, devient dès lors une «tâche de sécurité fondamentale» de l OTAN 46. Le Concept stratégique de 1999 envisage donc la sécurité de l Alliance en termes globaux, élargissant à la fois les menaces auxquelles elle doit être en mesure de faire face, son rôle et sa zone d intervention potentielle. Cette évolution est d envergure : l OTAN s octroie la possibilité de recourir à la force armée hors du cadre originel de la légitime défense, seule autorisée par la Charte des Nations Unies. La Russie et la Chine sont particulièrement préoccupées par cette nouvelle doctrine d emploi des forces armées, et s opposent fermement à l idée d une intervention quelconque dans leurs affaires intérieures, ou au sein leur zone d influence. Le Concept évoque en effet «l instabilité dans la région euro-atlantique et alentour» qui pourrait «déboucher sur des crises mettant en cause la stabilité euro-atlantique» 47, tout en rappelant la responsabilité principale du Conseil de sécurité en matière de sécurité internationale. Mais au moment même où le Concept stratégique est officiellement approuvé, les forces aériennes de l OTAN bombardent la République fédérale de Yougoslavie, avec pour tout «mandat» international un devoir d ingérence «militaro-humanitaire». L OTAN a certes limité ses interventions, dans les années 1990, aux Balkans occidentaux, mais l émergence de nouvelles menaces hors d Europe est désormais susceptible de déclencher une action militaire de l Alliance Exporter la sécurité et la stabilité «hors zone» «Hors zone» : c est le maître-mot qui devait guider l action de l Alliance rénovée. Si le nouveau Concept stratégique de l Alliance prévoit, à travers les missions de gestion de crises dévolues à l OTAN, que cette dernière puisse agir hors du cadre traditionnel de la défense collective, c est surtout dans les multiples procédures de coopération et de partenariat de l OTAN qu il faut voir une extension géographique de son action. En une décennie, l organisation a progressivement développé une structure globale de coopération, en Europe et jusqu en Asie centrale. Derrière cette stratégie, dont l élargissement Voir Le Concept Stratégique de l Alliance approuvé par les Chefs d Etat et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l Atlantique Nord, Washington, avril Ibidem, points 6 et 24. L article 4 du Traité de l Atlantique Nord stipule que «les parties se consulteront chaque fois que, de l avis de l une d elles, l intégrité territoriale, l indépendance politique ou la sécurité de l une des parties sera menacée». La Turquie invoquera cet article début 2003, dans le cadre de la crise irakienne. Cf. infra, titre Ibidem, point 10. Ibidem, point 11. Ibidem, point 20. Page 12 sur 38

13 constitue le couronnement, un objectif majeur : étendre «vers l Est la zone où sont assurées la démocratie, la sécurité et la stabilité» 48. Un objectif qui porte l empreinte américaine le concept d Enlargement, développé en 1993 par le Conseiller à la sécurité nationale Anthony Lake, entendait en effet substituer au containment une stratégie d expansion de la zone de stabilité et de sécurité contrôlée par les Etats-Unis 49. C est sans doute davantage en vertu de cette évolution que l OTAN va apparaître comme une organisation de sécurité à la fois coopérative et collective. Mais en faisant le choix de la sécurité collective sans renoncer à la nature première de l OTAN, ses Etats membres, au premier rang desquels les Etats- Unis, accroissaient influence et acquis géostratégique ce qui allait exacerber l opposition de la Russie à l élargissement, ainsi que ses réticences face aux coopérations de l OTAN avec les nouveaux Etats indépendants. Dans l après-guerre froide, l OTAN pouvait-elle concilier sécurité collective et défense collective? Du Conseil de coopération Nord-Atlantique au Partenariat pour la Paix : le triomphe de la sécurité coopérative Le principe qui fait reposer la paix sur la confiance entre Etats, confiance générée par la multiplication des entreprises de coopération, est celui de la sécurité coopérative. Les Américains la définissent comme un «régime de sécurité», c est-à-dire «un processus de coopération et de négociation, au moins partiellement codifié, permettant aux Etats en cause de s auto-restreindre dans leur politique de sécurité, chacun attendant de l autre la même attitude» 50. Dans les années 1970, ce régime avait vu le jour au travers des travaux de la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe, dont l aboutissement, l Acte final de Helsinki, reflétait les limites du dilemme de la sécurité cher aux réalistes. La conférence, institutionnalisée en 1995, devait poursuivre ce processus. Le choix de favoriser la consolidation de pareil régime de sécurité transparaît rapidement dans une série d initiatives de l OTAN. Mais la crédibilité de la dernière, associée à la nécessité de son adaptation à la nouvelle donne, auront vite fait d en faire l organisation phare de la sécurité de l Europe à côté d une OSCE axée sur la coopération et la contrainte acceptée, dépourvue de dimension coercitive. Le Conseil de coopération Nord-Atlantique (CCNA) est la première initiative institutionnelle de l Alliance en matière de consultation et de coopération dans l après-guerre froide. Il rassemble d abord les seize ministres des Affaires étrangères de l OTAN et leurs homologues de neuf pays d Europe centrale et orientale 51 ; quelques mois plus tard viennent s y joindre tous les Etats de la Communauté des Etats indépendants, ainsi que la Géorgie 52 et l Albanie. Sa vocation est de mettre en place, de manière progressive, une nouvelle communauté de sécurité transatlantique «élargie». La consultation et la coopération, centrées sur les questions de sécurité, doivent permettre aux anciens ennemis de nouer des relations de confiance. Le CCNA traduisait la nécessité, pour l OTAN, d instaurer des liens tangibles avec des Etats dont il s avéra vite qu ils seraient confrontés en pleine transition géopolitique à de nombreux facteurs de déstabilisation. Le conseil devait aussi, dans une certaine mesure, rassurer des pays d Europe de l Est qui manifestaient quelque souci concernant leur sécurité. En l absence d une dimension militaire de la CSCE, le Javier SOLANA, «Le défi de l élargissement», in Politique internationale, n 71, printemps 1996, p. 44. Cf. Anthony LAKE, «From containment to enlargement», Discours du 21 septembre 1993, S.A.I.S., in U.S. Department of State Dispatch, vol.4, n 39, 27 septembre 1993, pp ; A National Security Strategy of Engagement And Enlargement, White House, Washington D.C., juillet 1994 ; Nicole VILBOUX, Les stratégies de puissance américaine, Paris, Ellipses/Fondation pour la recherche stratégique, coll. Perspectives stratégiques, Dominique DAVID, «Sécurité», in Thierry de MONTBRIAL & Jean KLEIN (dir.), Dictionnaire de la stratégie, op. cit., p Il s agissait de la Bulgarie, de la Tchécoslovaquie, de la Hongrie, de la Pologne, de la Roumanie, des pays baltes, ainsi que de la Russie, qui représentait l ex-urss. La Géorgie ne devient membre de la CEI qu en Page 13 sur 38

14 CCNA ferait bientôt office de réassurance à l égard des nouvelles démocraties d Europe centrale et orientale 53. Les Pays d Europe centrale et orientale (PECO) n allaient toutefois pas s en contenter, et poser rapidement la question de l élargissement. Alors que cette dernière trouve une réponse de principe affirmative lors du Sommet de Bruxelles, en janvier 1994, les Américains, encore divisés, proposent la mise en place du Partenariat pour la Paix. A travers un objectif de renforcement des relations de sécurité et de stabilité entre l Alliance et le reste de l Europe, ce vaste programme de coopération permettait à l OTAN de développer sans attendre des partenariats individuels avec un grand nombre d Etats européens, que ceux-ci soient désireux d adhérer ou non. Le PpP pouvait non seulement faire figure d anti-chambre à l adhésion, et satisfaire ainsi les Etats candidats souhaitant enclencher le processus, mais il permettait en outre un approfondissement de la coopération politique et militaire de l OTAN avec l ensemble de l espace post-soviétique, à travers ses principes de base : l autodifférenciation et l ouverture. Censé fournir une base pratique 54 complétant la coopération menée au sein du CCNA, le PpP va engendrer un saut qualitatif par rapport à celui-ci : «on passe d activités communes générales (programme annuel CCNA) à une coopération plus concrète adaptée aux intérêts et capacités de chaque pays postulant. Avec le programme individuel, les nouveaux partenaires de l OTAN commencent à se distinguer les uns des autres en indiquant ce qu ils sont désireux et capables de faire au sein de l alliance» 55. Le PpP compte rapidement un nombre considérable de membres et c est un euphémisme. A quelques exceptions près, toute l Europe et les Nouveaux Etats indépendants y participent. Le PpP n a pas seulement une dimension européenne, mais eurasiatique. Les engagements des membres du PpP 56 ainsi que son étendue en font un outil favorisant la stabilité et une structure de sécurité d envergure. S il est clair que certains engagements font figure de littérature pour certains partenaires, alliée à la force d attraction de l OTAN, cette structure comporte un potentiel stabilisateur non négligeable. En mai 1997, à Sintra, le CCNA est remplacé par le Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA). Rassemblant 46 Etats, dont les membres de l Alliance, au niveau des Ministres des Affaires étrangères et de la Défense ainsi que des ambassadeurs parfois au sommet, comme en 1999 à Washington le CPEA sert de cadre politico-militaire au Partenariat pour la paix. Cette enceinte de dialogue n a toutefois pas permis de désamorcer la crise du Kosovo L élargissement ou la projection de la sécurité démocratique Dans l argumentation de l OTAN en faveur de l élargissement, la question de la sécurité collective occupe la plus grande place. Elle apparaît en filigrane de tous les arguments développés par les membres de l organisation. Deux idées principales en sont à la base. Il s agit d éviter que l Europe centrale et orientale ne connaisse une évolution négative qui menacerait la sécurité et/ou la stabilité de l Europe, et d élargir la André DUMOULIN, «Le conseil de coopération nord-atlantique», in Défense nationale, juillet 1992, p Le PpP peut se traduire par des activités de planification et de formation, des exercices militaires communs, qui doivent permettre des opérations communes dans des domaines comme le maintien de la paix, la recherche et le sauvetage, les opérations humanitaires, ou tout autre domaine agréé. André DUMOULIN, «Le Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA)», in Bernard ADAM et alii, Mémento Défense- Désarmement , Bruxelles, éd. GRIP, 1996, p Les Etats du PpP s engagent à faciliter la transparence dans les processus d établissement des plans et des budgets de défense nationaux et à faire en sorte qu un contrôle démocratique s exerce sur leurs forces de défense, ainsi qu à se tenir prêts à s engager dans la gestion de crises sous les auspices de l ONU ou de l OSCE, éventuellement avec l OTAN. Manuel de l OTAN, Bruxelles, Bureau de Presse et d Information de l OTAN, 2001, p. 75. En outre, le PpP prévoit de mener des consultations avec tout participant actif au PpP qui percevrait une menace directe contre son intégrité territoriale, son indépendance politique ou sa sécurité. Partenariat pour la Paix, Résolution adoptée par les participants du 13 ème sommet de l OTAN, Bruxelles, le 10 janvier Page 14 sur 38

15 zone de sécurité et de prospérité euro-atlantique 57. A la suite de la disparition de l Union soviétique, les pays de sa «sphère d influence» recouvraient une liberté d action inédite, mais par là même se créait un vide sécuritaire. La zone ayant été de manière récurrente l épicentre d instabilités en Europe avant que ne s abatte le rideau de fer, ce vide devait être comblé. «Historiquement, la menace que fait planer l Europe centrale sur la sécurité occidentale n est pas due à la puissance militaire de la région, mais bien à la faiblesse traditionnelle des Etats souverains qui la composent, faiblesse aujourd hui plus que manifeste» 58. Une extension de l OTAN jouerait comme un mécanisme de prévention des crises, au moment où la guerre en Yougoslavie rappelait la fragilité de la paix. Les pays d Europe centrale ayant rapidement manifesté leur désir de rejoindre l Alliance atlantique, il y avait là une occasion unique pour les membres de l OTAN de s assurer du bannissement définitif de la guerre dans l Europe réunie. L élargissement de l Alliance pourrait aussi ancrer l irréversibilité de la «transition» en cours dans les Etats d Europe centrale et orientale. Cet ancrage se révélait d autant plus nécessaire que les démocraties naissantes d Europe de l Est avaient pour la plupart un passé dictatorial, et donc peu d héritage démocratique sur lequel asseoir leur mutation. Une adhésion à l Alliance atlantique supposait une adhésion aux valeurs qui la fondaient, ainsi qu une coopération politique et économique fondamentale. S exprimant à propos de l élargissement de l Alliance, Richard Holbrooke reconnut d ailleurs que «l OTAN est une association d économies de libre marché, de démocraties de libre marché» 59. L élargissement permettrait donc à l Alliance d exporter ses normes ce processus fonctionnant également en amont de l adhésion eu égard aux conditions politiques posées par l organisation 60. En bref, «l intégration aux structures politiques, économiques et militaires des institutions euro-atlantiques aura également les mêmes objectifs majeurs que ceux présentés en Europe occidentale à la fin des années 1940 : mettre fin aux conflits stériles et ruineux, réduire les flambées de nationalisme et de chauvinisme, casser les rivalités de puissance. En d autres mots, plus jamais la guerre entre nous» 61. Finalement, il s agissait pour les Etats-Unis de réitérer pour l aprèsguerre froide la politique qu ils avaient appliqué à l Europe occidentale au sortir de la deuxième guerre mondiale : celle de l intégration 62. Or, si elle se confirmait, l intégration des pays d Europe centrale et orientale à l Union européenne allait prendre du temps. De plus, même si une adhésion à l UE rencontrait le désir des PECO de s ancrer durablement dans un nouveau pôle géopolitique, elle ne dupliquait pas l offre de l Alliance. «Parce que sans la sécurité, tout le reste (démocratie, redressement économique, développement de la coopération régionale) n est que littérature» 63, il était indispensable pour les PECO de bénéficier de la garantie formelle de sécurité de l OTAN, notamment vis-à-vis de la Russie. Leur entrée dans une organisation de défense collective dont Pour un résumé des «arguments de vente» des Etats membres de l OTAN concernant l élargissement, évoqués ci-dessous, voir André DUMOULIN, «Le jeu de l argumentaire à propos de l élargissement de l OTAN», in Bernard ADAM et alii, La nouvelle architecture de sécurité en Europe, op. cit., pp Giorgio NAPOLITANO & Karsten VOIGT, «L élargissement de l Alliance», Commission de la défense et de la sécurité, Assemblée de l Atlantique nord, Bruxelles, octobre 1995, in André DUMOULIN (coord.), Quel avenir pour l OTAN?, Problèmes politiques et sociaux, n 782, mars 1997, p. 34. Bruno COLSON, La stratégie américaine, op. cit., p. 69. Respect des normes et principes de l OSCE, règlement pacifique des différends internationaux, des querelles ethniques et litiges territoriaux, respect des minorités ; promotion de la stabilité et du bien-être par la liberté économique, la justice sociale et la responsabilité environnementale ; primauté du droit et des droits de l homme, contrôle civil et démocratique des forces armées. Etude sur l élargissement de l OTAN, approuvée par les représentants permanents des pays de l OTAN, 21 septembre André DUMOULIN, «Le jeu de l argumentaire à propos de l élargissement de l OTAN», in Bernard ADAM et alii, La nouvelle architecture de sécurité en Europe, op. cit., p. 60. Idem. Jacques RUPNIK, «Les nouvelles démocraties d Europe, l OTAN et la Russie», in Esprit, juillet 2001, p. 67. Page 15 sur 38

16 elle est exclue va profondément heurter la Russie. D autant qu en 1999, lors de l adhésion de la République tchèque, de la Hongrie et de la Pologne, l OTAN manifeste sa volonté de poursuivre l élargissement en Europe orientale, à travers l adoption du Membership Action Plan et d une politique de la «porte ouverte». La question du statut de la Russie dans l après-guerre froide fut d ailleurs au cœur des hésitations de l administration Clinton, profondément divisée sur l opportunité de l élargissement avant d en devenir la cheville ouvrière 64. Les «wilsoniens» s opposaient à la fois aux tenants de l apaisement avec la Russie qui arguaient de son affaiblissement pour révoquer l intérêt d un élargissement de l Alliance, et à ceux qui souhaitaient profiter de cet affaiblissement pour en renforcer le poids. Ce clivage traversa le Congrès comme l exécutif, et c est finalement sur l ambivalence de l OTAN que reposa l argumentation de l administration démocrate : instrument de sécurité collective pour l Europe, l Alliance élargie ferait face le cas échant à tout revirement hostile de la Russie 65. Cette même ambivalence renforçait l opposition d une Russie en pleine crise d identité et confrontée aux difficultés de la transition. Celle-ci n allait pourtant pas constituer un obstacle définitif à l élargissement, grâce à l exploitation d une «voie parallèle» : celle de la sécurité coopérative L OTAN et la Russie entre coopération et confrontation : une illustration de l interaction des fonctions de l Alliance Si l élargissement constitue bien la pierre angulaire de la nouvelle orientation prise par l OTAN, l avenir de la Russie est indissociable de la sécurité de l Europe et des Etats-Unis. Pourtant, l Alliance atlantique n a pas su d emblée mettre en place une coopération satisfaisante avec la nouvelle Russie. Le maintien de la paix dans les Balkans Bosnie, Kosovo sous l égide de l OTAN constituera une occasion importante de coopération sur le terrain 66, mais la Russie n aura pas, avant 1997, de statut particulier au sein de l OTAN. Pour le pays, qui peine à intégrer sa perte de puissance, l élargissement constitue un camouflet, après la promesse du président George H. Bush de ne pas élargir l Alliance au-delà de l Allemagne réunifiée. La fin de la «lune de miel» de la Russie avec l Occident 67, après l arrivée des nationalistes à la Douma, marque progressivement la politique étrangère russe du sceau de la compétition 68. Ainsi, la Russie tergiverse longuement sur son adhésion au PpP. Incapable, cependant, d empêcher l élargissement, et ne pouvant y faire indéfiniment obstacle en raison de sa dépendance extrême vis-à-vis de l assistance économique occidentale, la Russie doit opter pour la négociation plutôt que pour un isolement diplomatique stérile. Ainsi, paradoxalement, c est l élargissement qui donne naissance à la première initiative institutionnelle de coopération entre les deux partenaires : l Acte fondateur des relations OTAN-Russie, signé le 27 mai En instituant un Conseil conjoint permanent, l Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelle OTAN-Russie fait surtout apparaître le pays comme le partenaire privilégié de l organisation atlantique. Les assurances concédées à la Russie, concernant les intentions militaires de Voir Gilbert ACHCAR, La nouvelle guerre froide, Paris, PUF, coll. Actuel Marx Confrontation, 1999, pp Jean-Yves HAINE, Les Etats-Unis ont-ils besoin d alliés?, Paris, Payot, 2004, pp Après leur participation à l IFOR, soldats russes feront partie de la SFOR (Stabilization Force), sur hommes. Cette expérience de coopération sera réitérée au Kosovo, où plus de 3000 soldats seront intégrés à la KFOR. Voir Pierre MELANDRI & Justin VAÏSSE, L Empire du milieu. Les Etats-Unis et le monde depuis la fin de la guerre froide, Paris, éd. Odile Jacob, 2001, pp L idée de «multipolarité coopérative», prônée par Andreï Kozyrev (ministre des Affaires étrangères de la Russie de 1992 à 1995) sera remplacée dans la deuxième moitié des années 1990 par la «multipolarité compétitive», vision de l ordre international développée par son successeur, Yevgenii Primakov. Bobo LO, «Principles and Contradictions. The Foreign Policy of Vladimir Putin», in Tanguy de WILDE d ESTMAEL & Laetitia SPETSCHINSKY (dir.), La politique étrangère de la Russie et l Europe. Enjeux d une proximité, Bruxelles, éd. P.I.E.-Peter Lang, Coll. Géopolitique et résolution des conflits, 2004, pp Page 16 sur 38

17 l Alliance, sont en effet dépourvues de portée juridique 69. On peut se demander, à l instar de Vaclav Havel, en quoi l adhésion de trois petites républiques d Europe centrale a pu effrayer le géant russe 70. Au sortir de la crise du Kosovo, en juillet 1999, le président Eltsine affirmait devant la plus haute instance militaire du pays que la menace d une agression militaire majeure contre la Russie relevait du «domaine du fantastique» alors que venaient de s achever des exercices stratégiques russes mettant fictivement aux prises troupes russes et forces de l OTAN 71. Mais le problème de la Russie n est peut-être pas tant les implications militaires de l élargissement que la perte d influence qui en résulte. Outre la persistance de certaines représentations héritées de la guerre froide, ce qui gênait surtout les responsables politiques à Moscou était que «les pays post-communistes qui entrent dans l OTAN quittent la sphère d influence économique, politique et sociale russe et rejoignent celle des Etats-Unis» 72. Cette lutte d influence s étend par ailleurs en Asie centrale et dans le Caucase, où les Etats-Unis promeuvent le «pluralisme géopolitique» et où l OTAN coopère avec les Etats du PpP, transgressant la «doctrine» russe de «l étranger proche» 73. André Dumoulin parle même à cet égard de Partnership for Pipeline, considérant qu en Asie centrale, la stratégie de coopération de l OTAN correspond davantage à une stratégie américaine de marketing commercial, qui a pour objectif l exploitation et l acheminement du gaz et du pétrole de la région 74, déclarée «zone d intérêt stratégique américain» par Washington. L intérêt de l OTAN pour la zone est d ailleurs mis à profit par les Etats de la région désireux d échapper au monopole de l influence russe : la Géorgie, menant une politique de rapprochement avec l Occident, ne cache plus sa volonté d adhérer à l OTAN, dont les membres ont par ailleurs soutenu la création du GUUAM 75. L Ukraine, désireuse d éviter un phénomène de satellisation vis-à-vis de la Russie, à l égard de laquelle elle conserve des liens historiques et culturels mais aussi de dépendance, a annoncé en mai 2002 sa volonté d adhérer, à terme, à l Alliance 76. La sphère d influence de la Russie se réduit donc comme une peau de chagrin tandis que celle des Etats-Unis résonne jusque sur les marches de l ancien empire soviétique. Les raisons de l opposition russe à l élargissement sont donc davantage d ordre politique que militaire. Si fondamentalement, l OTAN à 19 ne menace pas plus la Russie que l OTAN à 16, le processus même de l élargissement reflète son affaiblissement sur la scène internationale, face aux Etats-Unis qui constituent désormais le pole décisif de la puissance. A cet égard, le Kosovo va représenter pour Moscou la Les membres de l Alliance déclarent qu ils ne prévoient pas, dans un futur proche, de déployer des armes nucléaires ou des forces armées sur le territoire des trois nouveaux membres. Ces derniers seront seulement rattachés au système de défense anti-aérien de l OTAN. Cf. Le Monde, 27 février Il semble d ailleurs que l on s oriente vers un changement de cap en 2004, avec l annonce du redéploiement des forces américaines en Europe dans la décennie à venir. Vaclav HAVEL, «Les nouvelles démocraties d Europe, l OTAN et la Russie», in Esprit, juillet 2001, p. 78. Boris ELTSINE, cité par Iourii FIODOROV, «La pensée stratégique russe», in Yves BOYER & Isabelle FACON (dir.), La politique de sécurité de la Russie. Entre continuité et rupture, Paris, éd. Ellipses/Fondation pour la recherche stratégique, coll. Repères stratégiques, 2000, p. 74. A. BERELOWITCH et J. RADVANYI, Les 100 Portes de Russie. De l URSS à la CEI, les convulsions d un géant, Paris, Les éditions de l Atelier/éditions ouvrières, 1999, p La «doctrine» de «l étranger proche» se réfère à la stratégie de sécurité russe ; elle vise à protéger l influence de la Russie au sein de l ancien espace soviétique, et implique en principe le rejet de toute présence militaire étrangère sur le territoire des Etats de la CEI, considéré comme zone d intérêt vital du pays. André DUMOULIN, «L OTAN, l élargissement et la Russie», in Bernard ADAM et alii, La nouvelle architecture de sécurité en Europe, op. cit., p. 67. Ce regroupement régional rassemble à partir de 1996 la Géorgie, l Azerbaïdjan et l Ukraine, la Moldavie (1997) et l Ouzbékistan (1999) républiques ex-soviétiques non signataires du Traité de sécurité collective de la CEI. Le GUUAM a vocation à approfondir la coopération économique et politique à l aune d intérêts de sécurité convergents, et sa ligne prooccidentale reflète une méfiance commune vis-à-vis de la Russie. Voir à cet égard les Plans d Action OTAN-Ukraine. Page 17 sur 38

18 douloureuse preuve que son avis est négligeable, qu elle a définitivement perdu le droit d être consultée sur les questions de sécurité, quand bien même celles-ci la concernent directement. Moscou ne semble pas opposée à la transformation de l OTAN en une structure de sécurité paneuropéenne destinée à la coopération politique et à assumer des missions de maintien de la paix 77, mais dans la mesure où elle y serait incluse. C est la raison pour laquelle elle préférerait voir l OSCE jouer le rôle principal dans l architecture de sécurité en Europe. Le problème de la Russie, c est que l OTAN demeure une alliance défensive sous leadership américain, au pouvoir d attraction inégalable. Et que dans les années 1990, les Russes n y disposent pas de la place qui leur revient, notamment en raison des contentieux géopolitiques et des résidus conceptuels qui opposent les deux anciens adversaires de la guerre froide. Les théories des alliances enseignent à cet égard que ces dernières se perpétuent parfois au-delà de leur objectif fondateur, afin de pérenniser l influence sur ses alliés du membre le plus puissant de l alliance, l hegemon 78 une conception de l Alliance atlantique qui n est pas étrangère à celle de la nouvelle Russie. De ces poussées géopolitiques antagonistes, il résulte que l approche «sécurité coopérative» de l OTAN s enraye quelque peu. Tout au long des années 1990, de manière progressive, la double nature de l OTAN pose la question russe L OTAN et la gestion des crises et des conflits Les interventions de l OTAN dans les guerres balkaniques contemporaines jouent un rôle considérable dans la transformation de l Alliance. Les interventions de l organisation en Bosnie, puis au Kosovo, et enfin dans l Ancienne République yougoslave de Macédoine, confèrent une légitimité nouvelle à l Alliance. En fournissant un panel large de moyens militaires préventifs, coercitifs, de maintien de la paix à la diplomatie euro-américaine, l OTAN s affirme progressivement en Europe, dans les années 1990, comme l organisation phare de la sécurité régionale Premières opérations de paix en Bosnie Contrairement à l accalmie slovène et au gel des fronts en Croatie, la Bosnie connaît quatre ans de guerre qui voient s étaler l impuissance de la communauté internationale. Là où l Union européenne se cantonne trop longtemps dans une «diplomatie de l ambulance» 79, là où l ONU ne parvient pas à dépasser le stade conceptuel du maintien de la paix alors même que les cessez-le-feu ne sont pas respectés, c est finalement la force déployée par l OTAN, aux côtés de l intervention franco-britannique au sol, qui va permettre à la diplomatie de regagner sa crédibilité et de jouer son rôle. La fin de la guerre est naturellement le résultat d un faisceau de causalités, internes et externes au conflit, mais l action des Etats- Unis et des Européens réunis au sein de l OTAN bien que tardive et forcée par l évolution dramatique de la situation joue un rôle déterminant dans le coup d arrêt mis au conflit. L implication de l OTAN dans le conflit bosniaque se fit par étapes. Elle connut trois temps : surveillance de l application des résolutions, coercition pour en forcer le respect, maintien de la paix. Dans un premier temps, l ONU ne confie aux forces de l OTAN aucun pouvoir de coercition vis-à-vis des belligérants. L Alliance est chargée des missions de surveillance, dans l Adriatique, de l embargo sur les armes à destination de toutes les républiques d ex-yougoslavie, des sanctions à l encontre de la République fédérale de Yougoslavie et de la zone d exclusion aérienne au dessus de la Bosnie-Herzégovine. La Cf. D. DANILOV, S. DE SPIEGELEIRE, Du découplage au recouplage Une nouvelle relation de sécurité entre la Russie et l Europe occidentale?, Cahier de Chaillot n 31, Paris, Institut d études de sécurité de l Union de l Europe occidentale, avril Cf. Bruno COLSON, «La défense collective» in Christian FRANCK, Bruno COLSON & Huri TÜRSAN, Etude comparée, op. cit., p. 22 et suiv. Rony BRAUMAN, Humanitaire. Le dilemme, Paris, éd. Textuel, coll. «conversations pour demain», 2002, p. 70. Page 18 sur 38

19 surveillance du respect des résolutions va rapidement se transformer en imposition 80. Mais l autorisation du recours à la force, pour l OTAN, se limite à ces opérations (Deny Flight et Sharp Guard avec l Union de l Europe Occidentale) ; alors que sur le terrain, la pression de l aviation serbe est remplacée par des offensives sur les «zones de sécurité» qui viennent d être créées, et que les Casques bleus n ont pas les moyens de protéger 81. L OTAN se met dès le mois d août 1993 en position de mener des frappes aériennes pour mettre un terme au siège de ces enclaves musulmanes ; ce n est qu en février 1994, à la suite du drame du marché de Sarajevo, que les Nations Unies autorisent l OTAN à bombarder les positions d artillerie et de mortier dans et autour de Sarajevo. L OTAN demeure en effet soumise aux consignes de l ONU pour tout emploi de la force. Par ailleurs, le représentant du secrétaire général en ex-yougoslavie et chef de la FORPRONU Yasushi Akashi compétent pour faire appel aux forces de l OTAN limite le recours à l Alliance atlantique, par souci de ne pas rompre le dialogue avec les belligérants, et ce même si la FORPRONU n a pas les moyens de remplir ses missions 82. A partir de février 1994, l OTAN use de son pouvoir de recourir à la force pour intimer aux belligérants de mettre un terme aux sièges de Sarajevo, puis de Gorazde, et mène à plusieurs reprises des frappes aériennes. En outre, l appui aérien rapproché au personnel de l ONU est élargi en avril à toutes les zones de sécurité ; des objectifs militaires des Serbes de Bosnie sont alors bombardés par l OTAN. L année suivante, face aux représailles des Serbes de Pale 83 et à la suite de la prise de Srebrenica et de Zepa que l OTAN ne peut empêcher, une Force de réaction rapide franco-britannique mène une opération terrestre fin juillet Fin août, c est l OTAN qui lance une campagne de frappes aériennes : l opération Deliberate Force. Cette opération marque la fin du siège de Sarajevo et une accalmie générale ; le cessez-le-feu est signé le 13 octobre Les accords de Dayton, conclus en novembre et signé le 14 décembre à Paris, même s ils ne préservent pas l unité de la Bosnie, ouvrent la voie à la paix. Celle-ci devra néanmoins être solidement gardée l OTAN va remplir cette tâche. Pour l Alliance, le déploiement de forces de maintien de la paix sous son commandement opérationnel constitue «une triple première : première opération terrestre, première intervention hors zone ( ) et premier engagement conjoint avec des pays n appartenant pas à l OTAN» 84. L ONU transfère son autorité en Bosnie à l OTAN le 20 décembre Au mois de février 1996, l opération Joint Endeavour sous la direction et le contrôle politique du Conseil de l Atlantique Nord est lancée : hommes provenant de trente-deux nations relèvent d Etats non membres de l OTAN se déploient sur trois secteurs placés sous un commandement unifié. L IFOR (Implementation Force) veille à l application du volet militaire des accords de Dayton, mais soutient aussi la dimension civile du plan de paix 85 ; la Stabilization Force en prendra le relais un an plus tard 86. Ayant pris acte des difficultés de la FORPRONU, l OTAN a exigé des mandats et des règles d engagement appropriés : afin de faire respecter l application du volet militaire des accords de Dayton, l IFOR bénéficie du chapitre VII de la Charte. A ce titre, elle peut être pourvue d armement lourd Respectivement en novembre 1992 et mars 1993, les opérations sur le terrain étant lancées en avril et en juin Les «zones de sécurité» étaient censées être démilitarisées, mais si les populations l étaient, les belligérants avaient conservé leurs armements lourds. L ONU créa ainsi un véritable piège pour les populations civiles, en l absence de forces d interposition crédibles sur le terrain. Pierre HASSNER, «Ex-Yougoslavie : le maintien de la paix sans paix», in Marie-Claude SMOUTS (dir.), L ONU et la guerre. La diplomatie en kaki, Bruxelles, éd. Complexe, 1994, p Ces problèmes posés par une soumission de l OTAN aux consignes onusiennes auront d ailleurs pu contribuer à la décision de l Alliance atlantique d intervenir unilatéralement au Kosovo, quatre ans plus tard. La prise d otage de 400 casques bleus. J.-M. BALANCIE & A. DE LA GRANGE (dir.), Mondes rebelles, Paris, éd. Michalon, 2001, p Idem. C est la résolution 1088 du 12 décembre 1996 qui permettra à la SFOR de succéder à l IFOR. Ses effectifs atteignaient environ hommes en début de mandat. Page 19 sur 38

20 et peut utiliser «tous les moyens nécessaires» à sa mission 87. L échec de l ONU, dans les Balkans, ne peut pas lui être entièrement imputé. Il indique la nécessité d une profonde remise en question, dans l après-guerre froide, du rapport des Etats au système de sécurité onusien. Jusqu alors principal instrument militaire des Nations Unies, le maintien de la paix ne peut plus servir de substitut à la sécurité collective : le peace enforcement without force cette «zone grise entre le maintien et l imposition de la paix» 88 mené par l ONU en Bosnie s est avéré largement contre-productif. Même si le discrédit frappe l ONU en tant que telle, les Etats membres du Conseil de sécurité en assument la responsabilité principale. Les difficultés liées à la définition même du conflit yougoslave ont certes eu un impact important sur l absence d unanimité quant à une action militaire qui aurait pu, de façon précoce, en limiter l extension. Mais la volonté des Etats d impliquer les Nations Unies dans le conflit sans lui donner les moyens de remplir ses missions ne pouvait que la mener aux écueils qu elle connut en Bosnie. Les Etats dont la contribution était décisive refusèrent de mettre leurs forces à disposition et sous commandement de l ONU préférant s impliquer, le cas échéant, par le truchement d organisations régionales telles que l OTAN. Cette position a ici constitué à la fois le problème et la solution. Une solution elle-même intervenue «à reculons» : suite aux réticences de l administration Clinton à intervenir en Bosnie, l OTAN ne s est réellement impliquée dans le conflit bosniaque que lorsque sa crédibilité a été remise en question, et le lien transatlantique menacé par une éventuelle inaction des Américains aux côtés des Européens. L évolution fonctionnelle de l Alliance, prônée par les Etats-Unis au début des années 1990, s est heurtée en Bosnie à leur propre réticence, que seule la remise en cause de la légitimité de l organisation a pu déjouer. L implication de l OTAN dans le conflit bosniaque n allait donc pas de soi, en dépit des orientations esquissées par le Concept stratégique. Elle s inscrivit dans un mouvement lancé dès 1991, qui permettait à l OTAN de jouer le rôle d une organisation de sécurité collective régionale. Mais qu il s agisse de l ONU ou de l OTAN, le fonctionnement de la sécurité collective demeure entièrement tributaire de la volonté politique des grandes puissances. L intervention de l OTAN au Kosovo, qui va se passer de décision au Conseil de sécurité de l ONU, en constitue l illustration La guerre du Kosovo ou la prééminence de l Alliance dans l architecture de sécurité européenne A bien des égards, les interventions de l OTAN dans la crise du Kosovo apparaissent comme une volonté de ne pas réitérer les erreurs commises en Bosnie. Dès les premiers signes de conflit, l ONU, l OSCE, l Union européenne, la Russie, les Etats-Unis et l OTAN entrent en jeu. Mais c est l OTAN qui impose l issue de la crise. Face à «l usage excessif et indiscriminé de la force par les unités serbes et l armée yougoslave» 89, l OTAN est d abord utilisée comme un instrument de diplomatie coercitive. La menace d une intervention militaire est brandie, y compris par l ONU. Manœuvres militaires de l OTAN à l appui en Albanie et en Macédoine, un cessez-le-feu est négocié par l émissaire américain Richard Holbrooke. L OTAN, avec l opération Eagle Eye, se livre à une surveillance aérienne du retrait serbe et prépare la mise en place d une force d extraction. Mais la reprise des hostilités entre l UCK 90 et l armée yougoslave accentue la répression, tandis que les négociations qui ont lieu entre l UCK et les représentants de la RFY sous l égide du Groupe de Contact, à Rambouillet puis à Paris, se soldent par un échec. Les Etats de l OTAN, qui avaient tenté de négocier Cf. résolution 1031 du Conseil de sécurité (1995). Pierre HASSNER, «Ex-Yougoslavie, op. cit., pp. 103 & 122. Résolution 1199 du Conseil de sécurité (septembre 1998). L Armée de libération du Kosovo, créée en 1992 ou 1993, commence à se faire connaître en 1996 à travers la revendication de plusieurs attentats contre la police du Kosovo, et y mène à partir de 1997 des opérations de guérilla. Page 20 sur 38