Précis DÉPARTEMENT DE L ÉVALUATION DES OPÉRATIONS PRINTEMPS 1999 N U M É R O Afrique subsaharienne : Enseignements tirés de quatre secteurs

Transcription

1 Précis DÉPARTEMENT DE L ÉVALUATION DES OPÉRATIONS PRINTEMPS 1999 N U M É R O Afrique subsahariee : Eseigemets tirés de quatre secteurs NTRE 1992 ET 1997, LA BANQUE A MENÉ À BIEN EN Afrique subsahariee 287 projets d u coût total de 9,6 milliards de dollars, das quatre secteurs essetiels : El agriculture, l éducatio, la saté et la utritio et, efi, l ifrastructure urbaie et rurale. Le Départemet de l évaluatio des opératios (OED) a etrepris ue aalyse de ces efforts pour détermier ceux qui avaiet été fructueux et ceux qui, au cotraire, avaiet été vais, et commet il serait possible d améliorer les stratégies sectorielles das la régio. Il a costaté que, si 66 % des projets achevés avaiet été classés satisfaisats, ombre d etre eux avaiet doé des résultats décevats aux plas de la péreité, de la réforme des politiques et du reforcemet des capacités. So évaluatio a débouché sur plusieurs eseigemets importats qui pourrot être mis à profit pour reforcer l approche de la Baque das la régio. Das tous les secteurs, les projets ot souffert de la faiblesse des capacités techiques et istitutioelles locales et d u maque de rigueur das la coceptio des projets. Les eseigemets spécifiques à chaque secteur sot exposés ci-dessous. Agriculture Le motat total des 118 projets réalisés par la Baque das le secteur de l agriculture s est établi à 3,6 milliards de dollars, soit près de 23 % du total des prêts de la Baque à l Afrique

2 2 Départemet de l évaluatio des opératios de la Baque modiale subsahariee pedat la période cosidérée. Parmi ces projets figuraiet dix prêts à l ajustemet aisi que des projets idépedats de vulgarisatio et des projets de promotio des agro-idustries, icorporat souvet des composates de recherche et de développemet istitutioel. Bie que les résultats obteus das ce secteur aiet été supérieurs à la moyee 69 % des projets ot été classés satisfaisats, certaies coditios écessaires à u succès durable ot pas toujours été remplies. O a pu établir que les projets avaiet le plus souffert des careces de leur plaificatio, tadis qu u effort systématique d amélioratio de la recherche et de l ifrastructure avait beaucoup cotribué à leurs résultats. Péreité Seulemet 26 % des projets d ivestissemet das l agriculture ot été cosidérés avoir eu des résultats durables, cotre 80 % des projets d ajustemet das le secteur agricole, 35 % de tous les projets de la Baque e Afrique subsahariee et 54 % des projets agricoles toutes régios cofodues. Le Départemet a costaté que la péreité des projets de développemet rural se trouve compromise dès lors que : i) l ifléchissemet de la politique des pouvoirs publics crée u eviroemet mois favorable ; ii) le iveau des ivestissemets et des services dépasse à tel poit les ormes atioales que les ressources dispoibles e suffiset pas à assurer la poursuite de politiques favorables ; iii) les projets ot été exécutés pour l essetiel grâce à l assistace techique, et les agets locaux ot pas reçu ue formatio suffisate pour pouvoir predre le relais ; iv) l adoptio de techologies déped de subvetios qui e peuvet pas être élimiées ; et/ou v) des istitutios ot été créées das le cadre spécifique des projets, qui e peuvet pas être itégrées aux rouages ordiaires de l admiistratio. Cadre de l actio publique L échec de ombreux projets coçus pour accroître la productio, la diversité ou la productivité agricole a été imputé à l attetio isuffisate qui avait été accordée au cadre de l actio publique lors de l exame desdits projets. Or, l expériece a motré que les résultats des projets peuvet être compromis par la poursuite, otammet de politiques de taux de chage et fiscales qui ot pour effet de réduire les recettes d exportatio (et par coséquet les prix agricoles) ; de politiques et de pratiques e matière de prix et de commercialisatio qui limitet la possibilité pour des exploitats de vedre leur productio das les meilleures coditios ; de l impositio des types de cultures qui e correspodet pas aux souhaits des exploitats ; de politiques focières qui découraget les ivestissemets agricoles ; et de politiques de distributio d itrats qui fot obstacle à l adoptio de techologies ouvelles. Coceptio des projets de vulgarisatio Du fait des défaillaces qui ot caractérisé leur coceptio, 25 % seulemet des projets idépedats de vulgarisatio ot doé des résultats satisfaisats, et 3 % seulemet ot eu u impact substatiel sur le développemet des istitutios. Das certais cas, par exemple, il a pas été teu suffisammet compte des besois réels des agriculteurs au stade de l évaluatio préalable des projets ; l eviroemet politique peu favorable a limité l impact des icitatios à la productio ; l ifrastructure rurale était déficiete ; et l o a surestimé le degré d egagemet des pouvoirs publics (il est fréquemmet arrivé que ceux-ci aiet pas fouri les fods de cotrepartie promis ou ommé le persoel idispesable à l exécutio des projets). Recherche Les projets coçus pour promouvoir l adoptio de boes pratiques aux fis des recherches agroomiques ot été classés satisfaisats das 76 % des cas. La plupart de ces projets visaiet à reforcer les systèmes atioaux de recherche e élaborat des plas de recherche agroomique ou e améliorat ceux qui existaiet déjà ; à istituer des mécaismes de ature à garatir que les ressources écessaires à la mise e œuvre des plas d actio seraiet dispoibles au momet voulu ; à reforcer les capacités istitutioelles et de gestio pour faciliter la réalisatio des plas d actio et le cotrôle de l utilisatio des budgets ; à améliorer la covergece etre les activités de recherche, les services de vulgarisatio et les besois des agriculteurs ; et à établir des lies etre les istitutios atioales et régioales de recherche. Par ailleurs, la costitutio d u groupe cosultatif de parties itéressées qui a aidé à orieter le programme de travail, l offre de rémuératios adéquates, le professioalisme des itéressés et la qualité des coditios de travail ot égalemet cotribué au succès des projets. Tableau 1 : Projets par secteur Pourcetage du ombre total de Nombre Valeur totale projets e Afrique Secteur de projets (USD Md) subsahariee Agriculture 118 3,6 23 Éducatio 33 1,2 7 Saté, utritio et populatio 19 0,4 2 Ifrastructure 117 4,2 27

3 Précis 3 Développemet de l ifrastructure rurale Le cas du Programme atioal de développemet de l ifrastructure rurale réalisé e Guiée motre qu ue approche géérale de l amélioratio de l ifrastructure rurale sur l esemble du territoire peut avoir u impact marqué sur la productio agricole et la fouriture des services. Au Nigéria, la mise e place de services d ifrastructure rurale a accéléré l adoptio de ouvelles techologies agricoles, particulièremet lorsque les exploitats avaiet été cosultés au sujet de la coceptio des services d ifrastructure et de leur localisatio. E outre, u projet de la Baque visat à ouvrir à la circulatio des routes jusqu alors o carrossables a permis d itesifier l activité écoomique et d accroître la productio agricole. Éducatio La Baque a réalisé 33 projets das le secteur de l éducatio. Ces deriers, qui se sot chiffrés, au total, à 1,2 milliard de dollars, représetaiet 7 % du ombre total de projets etrepris e Afrique subsahariee. Oze de ces projets, d ue valeur de 166 millios de dollars, ciblaiet pricipalemet l eseigemet primaire ; par comparaiso, u motat de 656 millios de dollars a été affecté à des programmes d appui à la balace des paiemets liés à des réformes. Le Départemet de l évaluatio des opératios a costaté que les efforts etrepris par la Baque das le secteur de l éducatio ot à log terme qu ue efficacité douteuse, alors même que les objectifs des projets se sot progressivemet élargis : au début de la période cosidérée, les projets tedaiet surtout à mettre e place ue ifrastructure, mais ils ot esuite été orietés davatage vers le reforcemet des istitutios et la poursuite de réformes. Si 61 % de tous les projets réalisés das le secteur de l éducatio (5 % de mois que la moyee) et 73 % des prêts à des programmes d équipemet ot été classés satisfaisats, ce chiffre est que de 59 % pour les projets cocerat l eseigemet primaire et de 51 % pour les prêts e faveur de réformes ; das ce derier cas, la faiblesse des résultats s explique par le fait qu il est difficile aux pouvoirs publics de faire accepter ombre de réformes majeures. De plus, l impact des projets sur le développemet des istitutios a été jugé satisfaisat que das 9 % seulemet des cas (cotre 50 % pour les projets d éducatio réalisés das d autres régios), et 18 % seulemet des projets ot été cosidérés comme ayat doé des résultats durables (cotre 69 % das d autres régios). Ces échecs ot été imputés aux défaillaces costatées das quatre domaies. Coceptio des projets Près de la moitié des projets avaiet trop de composates, trop d objectifs, trop de bailleurs de fods et trop de bééficiaires état doé les capacités d exécutio des pouvoirs publics, mettaiet u accet trop marqué sur l ifrastructure et/ou poursuivaiet des réformes das u ordre mal établi. O a pu voir au Cap-Vert, par exemple, que si l o veut améliorer les services d éducatio primaire, il faut commecer par s attaquer à la coceptio des services d éducatio, aux méthodes à employer, à la ature et au coteu des matériels pédagogiques et à procéder à des essais pilotes avat d étedre la portée géographique des activités et d ivestir das l ifrastructure. Les pricipaux élémets d ue coceptio ratioelle sot les suivats : i) les activités doivet correspodre aux capacités d exécutio des istitutios du secteur ; ii) les différetes composates du projet doivet correspodre aux capacités de coordiatio de l équipe de gestio du projet ; iii) les activités doivet être réalisées das l ordre approprié ; et iv) le cadre politique et le cadre istitutioel doivet être suffisammet solides pour résister aux pressios que peuvet causer les activités des projets. Icideces politiques des réformes Les réformes du secteur de l éducatio, surtout celles qui affectet le fiacemet de l eseigemet supérieur et les traitemets des eseigats, sot politiquemet délicates et ot suscité l oppositio de groupes politiquemet puissats, de sorte que les pouvoirs publics ot pas rempli certaies des coditios auxquelles étaiet subordoés les prêts. Pour susciter mois d oppositio politique, il coviet de teir compte des préoccupatios des parties preates dès le stade de la coceptio des projets ; de défiir u caledrier progressif de mise e œuvre des mesures de réforme stratégiques ; et de susciter das l opiio publique u large cosesus e faveur des réformes de l éducatio avat de les etrepredre. Reforcemet des capacités au iveau cetral L assistace techique traditioelle offerte das le domaie de l éducatio a pas permis d améliorer durablemet les capacités de gestio et d admiistratio. Si les capacités ot pas pu être reforcées, c est gééralemet e raiso d u taux élevé de rotatio du persoel causé par de mauvaises coditios de travail, de l isuffisace des salaires et du maque d appui logistique, autat d eseigemets qui ot pas été pleiemet pris e compte lors de la coceptio des projets das le secteur de l éducatio. Comme la grade majorité de ces efforts se sot soldés par u échec, il est douteux qu il coviee d etrepredre d autres efforts de reforcemet des capacités tat que la foctio publique aura pas fait l objet de réformes majeures qui permettrot à l admiistratio d attirer, de motiver et de fidéliser u persoel de haut calibre.

4 4 Départemet de l évaluatio des opératios de la Baque modiale Figure 1 : Résultats comparés des projets, par secteur Pourcetage Agriculture Éducatio Saté, utritio et populatio Ifrastructure Résultats satisfaisats Durabilité probable Impact substatiel sur le développemet des istitutios Participatio commuautaire L expériece a motré qu ue plus grade implicatio et u cotrôle plus étroit des parets et des groupes commuautaires aisi qu ue meilleure compréhesio des besois des commuautés peuvet beaucoup améliorer le résultat des activités das le secteur de l éducatio. Parfois, le coût immédiat que suppose l achat de livres et de vêtemets pour les efats risque de réduire à éat l effet d icitatio que peut avoir la proximité de l école ou même la gratuité de l eseigemet. Si l o veut qu ils soiet plus efficaces, les projets doivet être fodés sur des évaluatios systématiques des bééficiaires et sur de ouvelles approches permettat d accroître la participatio des commuautés à la gestio et au fiacemet des écoles. Idicateurs de performace Si les résultats des projets d ivestissemet ot été cosidérés comme meilleurs, c est surtout parce qu ils ot atteit leurs objectifs matériels, coditio que devaiet remplir les premiers projets pour être jugés satisfaisats. Même das le cas des projets visat à améliorer la qualité de l éducatio, les résultats ot été évalués sur la base des ressources, comme le ombre de mauels fouris ou le ombre d eseigats formés. À mesure que la complexité des itervetios das le secteur augmetera, toutefois, il faudra élaborer des idicateurs pertiets et mesurables des produits et des résultats pour pouvoir évaluer comme il coviet les progrès accomplis. Saté, utritio et populatio Das le secteur de la saté, de la utritio et de la populatio, la Baque a réalisé 19 projets, portat sur u motat de 366 millios de dollars, et représetat 2 % du ombre total de projets etrepris e Afrique subsahariee. Bie que 76 % de ces projets aiet été classés comme satisfaisats et 38 % comme durables (chiffres l u et l autre supérieurs à la moyee des projets réalisés e Afrique subsahariee), 10 % seulemet d etre eux et pas plus de 5 % des projets etrepris das le domaie des sois de saté de base ot eu u impact substatiel sur le développemet des istitutios. Ces résultats décevats ot cepedat permis de tirer u certai ombre d eseigemets pour les activités futures das les domaies de la saté, de la utritio et de la populatio. Nouvelles approches du reforcemet des capacités L impact très limité que les projets ot eu sur le développemet des istitutios reflète le peu d efficacité des activités de formatio fiacées par la Baque, de so assistace techique et autres efforts déployés pour améliorer la gestio stratégique et l admiistratio des ressources au iveau du gouveremet cetral et des districts, et aussi des activités poursuivies e vue de reforcer les capacités des prestataires de services de saté du secteur public. Les échecs observés ot teu à l impossibilité de surmoter les faiblesses systémiques du secteur public, et otammet au maque de coordiatio des actios au iveau des orgaismes gouveremetaux et etre eux, à l iadéquatio des structures orgaisatioelles et à l icapacité de la foctio publique d attirer et de fidéliser u persoel de qualité, autat de problèmes auxquels il coviedra de s attaquer das le cadre d ue réforme de la foctio publique. Par ailleurs, o e s est guère efforcé d appuyer le reforcemet des capacités das le secteur privé. Efficacité avat ifrastructure De maière géérale, le pourcetage des projets de saté, utritio et populatio cosidérés avoir des résultats durables est deux fois mois élevé e Afrique subsahariee que das d autres régios (38 % cotre 74 %), essetiellemet parce qu o a cherché à développer l ifrastructure sas teir assez compte des icideces budgétaires des coûts récurrets. Das le cadre d ue récete étude de l impact des projets das le secteur de la saté, le Départemet de l évaluatio des opératios est parveu à la coclusio qu il faut, avat de développer les systèmes de prestatio de services, s attacher à améliorer l efficacité et l efficiece des programmes existats de sois de saté primaires e réduisat le ombre de programmes oéreux o prioritaires ; e itégrat les services à différets iveaux ; e offrat des médicamets géériques bo marché ; et e itégrat les ressources des pouvoirs publics, du secteur privé, des ONG, des bailleurs de fods et des usagers.

5 Précis 5 Ue supervisio plus efficace Les activités de supervisio ot été jugées déficietes pour 41 % des projets réalisés par la Baque das le secteur de la saté, de la utritio et de la populatio (cotre 21 % de tous les projets etrepris e Afrique subsahariee). Selo ue évaluatio récete de la supervisio des projets de saté e Afrique réalisés par le Groupe d assurace de la qualité, divers facteurs uiset à la qualité de la supervisio : i) il est pas possible à u seul chef de projet de superviser comme il coviet ue série de projets ; ii) les ressources allouées aux activités de supervisio sot isuffisates ; iii) ue trop grade importace est doée aux procédures par rapport à la réalisatio des objectifs de développemet ; et iv) les projets sot excessivemet complexes. E outre, les objectifs istitutioels sot souvet mal défiis et leur réalisatio e peut doc pas faire l objet d u suivi systématique. Facteurs qui agisset sur la demade Les projets ot surtout visé à accroître la fouriture de services de saté sas teir compte des facteurs qui limitet la demade. Selo ue étude récete du Départemet de l évaluatio des opératios, il faudra accorder aux facteurs liés à la demade l attetio qu ils méritet si l o veut que les efforts de la Baque aiet u impact plus proocé sur le foctioemet du système de saté das so esemble. Il faudrait otammet, lors de l évaluatio des projets, rassembler des doées sur l utilisatio des services et les attitudes des usagers. À mesure que les objectifs poursuivis das le secteur de la saté, de la utritio et de la populatio s élargisset et que l approche porte o plus tat sur des processus (formatio d u certai ombre d agets, costructio d u certai ombre de dispesaires), mais plutôt sur des efforts de plus e plus complexes visat à améliorer les idicateurs de saté et à réformer les istitutios, les élémets idispesables au succès des projets serot otammet les suivats : Des moyes d itervetio de plus e plus flexibles Des méthodes de coceptio des projets qui permettet d appredre sur le tas Ue participatio accrue du secteur privé à la prestatio de services U plus large cosesus sur la réforme des politiques Des idicateurs de résultats plus pertiets Le reforcemet des capacités atioales de suivi et d évaluatio afi d évaluer les progrès réalisés das le secteur. Ifrastructure Etre 1992 et 1997, la Baque a meé à bie 117 projets d ifrastructure, d ue valeur de 4,2 milliards de dollars, représetat 27 % du portefeuille de projets etrepris e Afrique subsahariee. Les résultats obteus das ce secteur ot été iférieurs à la moyee : 58 % des projets ot été classés satisfaisats, mais 18 % seulemet ot été jugés avoir des effets durables (12 % das le sous-secteur des trasports) et 22 % d etre eux seulemet ot eu u impact substatiel sur le développemet des istitutios. L impact que les projets ot produit das ce derier domaie a beaucoup varié d u sous-secteur à u autre, allat de 2 % das le sous-secteur de la gestio des services urbais et du logemet à 10 % pour l approvisioemet e eau et à l assaiissemet, à 31 % pour les trasports et à 61 % pour les quelques projets idépedats de développemet de l ifrastructure rurale. Le Départemet de l évaluatio des opératios a costaté que l efficiece et la péreité des ivestissemets d ifrastructure e Afrique subsahariee sot réduites par les careces des istitutios, de la coceptio et de la gestio des projets aisi que par le maque de détermiatio des pouvoirs publics lorsqu il s agit d assurer l etretie des ouvelles istallatios. Istitutios Les projets d ifrastructure exiget des capacités istitutioelles qui, tout simplemet, existet pas das de ombreux pays d Afrique subsahariee. Parmi les pricipaux obstacles recotrés, il coviet de citer le maque de persoel qualifié ; l igérece des pouvoirs publics das les opératios courates ; le maque d autoomie ; et la préférece maifestée par les empruteurs pour des composates matérielles plutôt que pour des mesures visat à améliorer l efficacité des istitutios. E outre, les mesures de développemet des istitutios icorporées aux projets sot souvet mal ciblées et mal écheloées. Il ressort des évaluatios qu il faudra mettre e œuvre des approches plus ovatrices du reforcemet des capacités si l o veut pouvoir surmoter les cotraites istitutioelles qui etravet le développemet de l ifrastructure. Coceptio et gestio des projets Les résultats des projets ot souffert de l absece de toute évaluatio des besois réels des populatios cibles et de structures fiacières et admiistratives durables. Das le sous-secteur de la gestio des services urbais et du logemet e particulier, das lequel 39 % seulemet des projets ot doé des résultats satisfaisats, l évaluatio préalable de plus de 80 % des projets a été jugée déficiete. E effet : i) il avait pas été procédé à ue aalyse de marché qui aurait permis d évaluer la demade de logemets et de services parmi les groupes

6 6 Départemet de l évaluatio des opératios de la Baque modiale cibles ; ii) les projets étaiet excessivemet complexes et avaiet pas été ciblés comme il coviet ; iii) les mécaismes prévus pour le recouvremet des prêts étaiet déficiets ; ou iv) les projets ecourageaiet pas la participatio du secteur privé. Selo les évaluatios, les projets de la Baque auraiet pu avoir eu u impact plus marqué si les ONG locales, les établissemets privés de prêts hypothécaires et les etrepreeurs privés avaiet participé à la coceptio des projets. E outre, il arrive souvet que les activités de supervisio des projets e tieet pas assez compte des élémets pouvat affecter leur péreité, tels que les mécaismes de fiacemet, les capacités istitutioelles, l autoomie des agets d exécutio et les réformes. Egagemet des pouvoirs publics O a pu costater que l o e peut pas forcer des pouvoirs publics, dot l egagemet est icertai, à assurer l etretie des ouvelles istallatios simplemet e isérat des clauses appropriées das les accords de prêt, car celles-ci restet lettre morte e pareil cas. E outre, le Départemet de l évaluatio des opératios a costaté que les projets d ifrastructure à l appui du développemet devraiet viser plus directemet à améliorer l efficacité des couloirs de trasport et à créer des exteralités positives au iveau de l emploi. E particulier : Ue étude du Départemet a costaté que les couloirs iteratioaux revêtet ue importace capitale pour le développemet des pays sas littoral, mais que les coflits politiques, l isécurité et les careces des systèmes de trasport redet les trasports coûteux, lets et peu fiables. Pour remédier à ces problèmes et réduire le coût des services das le cotexte de projets d ifrastructure, cette étude suggère que la Baque : i) cotribue à assurer la mise e place de mécaismes de fiacemet appropriés de l etretie de l ifrastructure des trasports ; ii) ecourage la privatisatio des services que le secteur privé peut fourir efficacemet ; iii) s attache à améliorer la performace des services douaiers ; et iv) élabore et itroduise u cadre juridique de ature à miimiser la recherche de situatios de rete, à promouvoir ue cocurrece loyale et à sactioer les abus. L u des pricipaux eseigemets tirés des quelques projets idépedats de développemet de l ifrastructure rurale qui ot été réalisés (les autres activités etreprises par la Baque e matière d ifrastructure rurale coceret le développemet des régios agricoles) est que les méthodes de costructio à forte itesité de mai-d œuvre même si les travaux preet plus logtemps ot l avatage de créer des emplois. Les résultats extrêmemet satisfaisats qu ot doés les projets de travaux publics au Burkia Faso et au Séégal témoiget de cette exteralité positive. E outre, il ressort d ue évaluatio d u projet de développemet de l ifrastructure rurale e Guiée que les travaux réalisés au moye de méthodes à forte itesité de mai-d œuvre plutôt que de méthodes classiques : i) peuvet être de qualité égale ; ii) sot plus faciles à etreteir et e sot probablemet pas plus coûteux ; iii) créet au mois trois fois plus d emplois ; iv) stimulet l écoomie locale ; et v) ot pas d impact égatif direct sur l eviroemet. Aussi coviedrait-il d avoir plus largemet recours aux méthodes de costructio à forte itesité de mai-d œuvre. Ce Précis est fodé sur sur la base d ue évaluatio de l OED réalisée e 1998 par Asita de Silva.