CAC/COSP/2015/CRP.7. UNCAC Review Mechanism Second cycle

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1 29 October 2015 English/French only Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption Sixth session St. Petersburg, Russian Federation, 2-6 November 2015 UNCAC Review Mechanism Second cycle Document submitted by Belgium Proposal for conference room paper on UNCAC review mechanism second cycle V (E) * *

2 Belgian Conference Room Paper UNCAC Review Mechanism Second cycle International evaluations in the area of fighting corruption Overlaps - Rationalisation proposals 30 October Objective of the analysis The different Secretariats of international institutions such as the OECD 1 or the UNODC 2 have developed cooperation mechanisms to avoid the duplication of efforts and additional work due to multiple uncoordinated assessment visits. Despite the creation of cooperation mechanisms and recommendations from international organisations, the assessment questionnaires show a number of examples of duplication. The launch of the second cycle of assessments in St. Petersburg should allow States to learn lessons from the first cycle and assess best practices so that Secretariats and States can rationalise the international assessment work and improve the effectiveness of the review mechanism. 2. The international instruments a. The United Nations Convention against Corruption (UNCAC) entered into force in 2005 and has 177 parties 3. The UNCAC is currently the only legal instrument of universal scope. Its scope is extremely broad and includes that of the other international mechanisms. The Conference adopted the terms of reference of the "Mechanism for the Review of Implementation of the Convention" and created the Implementation Review Group (IRG) to supervise the review process under the 1 The methodology for conducting OECD assessments: "Co-ordination with other organisations. International organisations such as the Council of Europe (GRECO and MONEYVAL), the United Nations (United Nations Office on Drugs and Crime - UNODC), OAS and FATF, share the goal of combating corruption and money-laundering, although the scope of their respective efforts and their objectives may differ. All Parties to the Convention want to avoid duplication of effort. The OECD Secretariat will communicate regularly with the Secretariats of relevant organisations, with a view to avoiding duplication among respective exercises to monitor commitments to combat bribery in international business transactions. Contact with these organisations should be particularly attentive to avoiding burdening a particular country with multiple on-site visits, or completion of questionnaires, at the same time or close together". 2 Resolution 3/1, Art. 3 j on the Review Mechanism, adopted at the COSP in Doha in 2009: "The mechanism shall complement existing international and regional review mechanisms in order that the Conference may, as appropriate, cooperate with those mechanisms and avoid duplication of effort"." 3 United Nations, Treaty Series, vol. 2349, p. 41; Doc. A/58/ V

3 authority of the Conference. Each review phase comprises two five-year cycles. States are assessed in accordance with the Peer Review mechanism. b. The Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption and resolutions (98) 7 and (99) 5 on the creation of the Group of States against Corruption (GRECO). There are 49 signatory States, including non-council of Europe members such as Belarus, Mexico and the United States of America. Each State is assessed based on a self-assessment, followed by a visit and an assessment report. c. The Convention against corruption involving foreign officials in OECD international transactions sets out legally binding standards that make the corruption of foreign officials in international transactions a criminal offence. It targets criminalisation and mutual legal assistance, as well as money laundering and the liability of legal persons. The Convention was ratified by 34 OECD Member States as well as Argentina, Brazil, Bulgaria, Colombia, Latvia, Russia and South Africa. The State under assessment must carry out a self-assessment this is followed by an in situ visit by two examining States, which produce an interim report; this report is then analysed within the OECD working group against corruption with a view to its final adoption with recommendations. A negative assessment can have economic and financial repercussions for the assessed State, including discouraging investment and jeopardising the economic growth of this State (reduction in the confidence index). Significant human and financial resources need to be allocated to these various assessments. 3. Mapping of overlaps (see Annex 1) The following table is the result of a comparison of the different assessment questionnaires submitted to the studied countries for the first cycle of the UNCAC, the OECD and the Council of Europe (GRECO) - THEMES GRECO OECD UNCAC 1. Corruption of national officials X X 2. Corruption of foreign officials X X X 3. International officials X X 4. Influence peddling X X 5. Private sector corruptions X X 6. Liability of legal persons X X X 7. Participation and attempted participation X X 8. Limitation X X X 9. Disciplinary power X X 10. Freezing, seizure and confiscation X X X 11. Victim and witness protection X X V

4 12. Extradition X X 13. Tax deductibility X X 14. Laundering X X X TOTAL COMMON OVERLAP 5/ % GRECO/OECD OVERLAP 5/ % GRECO/UNCAC OVERLAP 13/ % OECD/UNCAC OVERLAP 6/ % Observations resulting from this exercise: - Although each of the three international institutions in question is pursuing its own objectives and produces assessment questionnaires based on autonomous international conventions, there are still a number of thematic overlaps between the questionnaires of these institutions, particularly between GRECO and UNCAC. - However, the formulation of the questions asked and the scope of the requests for information may differ from one international institution to another. As a result, as the OECD Convention deals with a specific aspect of corruption, namely the corruption of foreign officials in international business transactions, it has a much greater focus on the questions asked to the examined State than UNCAC and GRECO. The UNCAC almost systematically requests statistics from the country being assessed. - At the end of this analysis, we can therefore conclude that there is indeed a shared core of questions between the self-assessment check-lists of the UNCAC, OECD and GRECO assessment cycles. In addition, these questionnaires contain questions based on the specific characteristics of each Convention. For this shared core of questions, the assessed States should therefore be able to refer to the updated responses sent during previous assessments, even though these assessments were for a different institution (principle of mutual recognition). 4. Operational conclusions - Whereas several States share a need to rationalise the international anti-corruption assessment exercises with a view to achieving the feasibility and costefficiency objectives; - Whereas there is a need to reduce the costs of the second cycle, based on the lessons learned from the first cycle; - Whereas there is a methodology recommended by the ONUDC and OECD Secretariats; - Whereas concrete solutions should be proposed to achieve the objectives of these methodologies; 4 V

5 - Recommends coordinated collaboration and greater synergies between the Secretariats as a way forward, in order to avoid overlaps in the selfassessment check-lists and uncoordinated in situ visits; - Recommends the possibility of using the principle of mutual recognition so that the responses sent by a State during an assessment exercise can be recognised and accepted by the other Secretariats. M4/09/2015 V

6 Annex: Mapping of overlaps - developments The following analysis is the result of a comparison of the different assessment questionnaires submitted to the studied countries for all the UNCAC, UNODC and Council of Europe cycles. Two methodological recommendations: we have not included in this analysis the UNCAC assessment form for the 2015 second cycle, which will cover the prevention and recovery of assets. Secondly, this mapping is not exhaustive, as we chose to examine only 14 themes through the three conventions studied. 1. Corruption of national officials Overlap: GRECO (Ass. cycle 3, point 1) and UNCAC (cycle 1, point 15) Criminalisation of the offence Examples of legal decisions/jurisprudence 2. Corruption of foreign officials Overlap: GRECO (Ass. cycle 3, point 3) UNCAC (cycle 1, point 16) OECD (followup phase 1, point 1) Criminalisation of the offence Examples of legal decisions/jurisprudence 3. Corruption of international officials: Overlap: GRECO (Ass. cycle 3, point 6) - UNCAC (cycle 1, point 16) Criminalisation of the offence Examples of legal decisions/jurisprudence 4. Influence peddling: Overlap: GRECO (Ass. cycle 3, point 9) - UNCAC (cycle 1, point 18) Criminalisation of the offence Examples of legal decisions/jurisprudence 5. Private sector corruption: Overlap: GRECO (Ass. cycle 3, point 5) - UNCAC (cycle 1, point 21) Criminalisation Examples of legal decisions/jurisprudence 6 V

7 6. Liability of legal persons Overlap: GRECO (Ass. cycle 2, point 18) UNCAC (cycle 1, point 26) OECD (followup phase 2, article 6 and follow-up phase 3, article 4) Mechanisms regarding the criminal, civil and administrative liability of legal persons 7. Participation and attempted participation in corruption: Overlap: GRECO (Ass. cycle 3, point 14) - UNCAC (cycle 1, point 27) Criminalisation of complicity. 8. Limitation: Overlap: GRECO (Ass. cycle 3, point 16) UNCAC (cycle 1, point 29) OECD (follow-up phase 1, article 6 and follow-up phase 3, point B, 2.1 (viii)) Limitation date: 9. Disciplinary procedure for officials: Overlap: GRECO (Ass. cycle 2, point 8) - UNCAC (cycle 1, point 30 (112)) Existence/Description of disciplinary procedures 10. Freezing, seizure and confiscation of the proceeds of crime: Overlap: GRECO (Ass. cycle 2, point 1) - UNCAC (cycle 1, point 31) Types of freezing, seizure and confiscation mechanisms. 11. Protection of witnesses, experts and victims: Overlap: GRECO (Ass. cycle 1, point 1.18) - UNCAC (cycle 1, point 32) National protection systems 12. Extradition: Overlap: UNCAC (cycle 1, point 44) OECD (follow-up phase 1, point 10) Criminalisation Substantial and formal extradition conditions 13. Tax deductibility of expenses linked to corruption offences (bribes) Overlap: GRECO (Ass. cycle 2, article 19, point 3) OECD (follow-up phase 2, point 17) Criminalisation Detection V

8 14. Laundering of criminal money: Overlap: GRECO (Ass. cycle 2, point 3) UNCAC (cycle 1, point 23) OECD (followup phase 1, article 7) Criminalisation Institutions subject to the reporting obligation 8 V

9 Belgian Conference Room Paper 30 octobre 2015 UNCAC Review Mechanism Deuxième cycle Evaluations internationales en matière de lutte contre la corruption- Chevauchements-Propositions de rationalisation 1. Objectif de l analyse. Les différents Secrétariats des institutions internationales comme l OCDE 1 ou l UNODC 2 ont développé des mécanismes de coopération afin d éviter la duplication des efforts et une surcharge causée par de multiples visites d évaluations non coordonnées. Malgré la mise en place des mécanismes de coopération et des recommandations des organisations internationales, il existe encore une possibilité de chevauchements dans les questionnaires d évaluations. Le lancement du deuxième cycle d évaluation à Saint-Pétersbourg devrait permettre aux États de pouvoir tirer les leçons du premier cycle ( «lessons learned») et d évaluer les bonnes pratiques afin de permettre aux Secrétariats et aux États de rationaliser le travail lié aux évaluations internationales et d améliorer l efficience du mécanisme d examen. 2. Les instruments internationaux a. La Convention des Nations Unies contre la corruption (UNCAC) est rentrée en vigueur en 2005 et compte 177 parties prenantes 3. Actuellement, l UNCAC est le seul instrument juridique de portée universelle. Son champ d application est extrêmement vaste et recouvre celui des autres mécanismes internationaux. La 1 In méthodologie de conduite des évaluations de l OCDE : «Coordination avec d autres organisations. Des organisations internationales telles que le Conseil de l Europe (le GRECO et MONEYVAL), les Nations Unies (Office des Nations Unies contre la drogue et le crime ONUDC), l OEA, et le GAFI, ont pour but commun de lutter contre la corruption et le blanchiment de capitaux, bien que le champ de leurs efforts et leurs objectifs puissent être différents. Toutes les Parties à la Convention souhaitent éviter la duplication de ces efforts. Le Secrétariat de l OCDE communiquera régulièrement avec les secrétariats des organisations concernées pour éviter les doublons dans leurs exercices respectifs de suivi des engagements à combattre la corruption dans les transactions commerciales internationales. Les contacts avec ces organisations viseront en particulier à éviter qu un pays donné soit surchargé par de multiples visites sur place ou par la nécessité de répondre à plusieurs questionnaires, simultanément ou de façon rapprochée dans le temps» 2 Résolution 3/1, art. 3 j sur le mécanisme d examen adoptée à la COSP de Doha en 2009 : «Le mécanisme doit compléter les mécanismes d examen internationaux et régionaux existants pour permettre à la Conférence, selon qu il conviendra, de coopérer avec ces mécanismes et d éviter les chevauchements» 3 Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 2349, p. 41; Doc. A/58/422. V

10 Conférence a adopté les termes de référence du «Mécanisme d'examen de l'application de la Convention» et a institué le Groupe d'examen de l'application (IRG Group) chargé de superviser le processus d'examen sous l'autorité de la Conférence. Chaque phase d examen comprend deux cycles d une durée de cinq ans chacun. Les Etats sont évalués selon le mécanisme Peer review. b. La Convention Pénale du Conseil de l Europe sur la Corruption et les résolutions (98) 7 et (99) 5 portant sur la création du groupe d États sur la corruption (GRECO). 49 États sont signataires dont des non membres du Conseil de l Europe comme le Belarus, les États-Unis d Amérique et le Mexique. Chaque État est évalué sur base d une auto-évaluation, suivi d une visite et d un rapport d évaluation. c. La Convention sur la lutte contre la corruption d agents publics étrangers dans les transactions internationales de l OCDE établit des normes juridiquement contraignantes tendant à faire de la corruption d agents publics étrangers dans les transactions internationales une infraction pénale. Elle vise l incrimination et l entraide judiciaire mais aussi le blanchiment de capitaux et la responsabilité des personnes morales. La Convention a été ratifiée par 34 États membres de l OCDE et l Afrique du Sud, l Argentine, le Brésil, la Bulgarie, la Colombie, la Lettonie et la Russie. L État examiné doit répondre à une auto-évaluation, suivi d une visite in situ par deux États examinateurs qui établissent un rapport provisoire, qui est ensuite analysé au sein du Groupe de travail de l OCDE contre la corruption en vue de son adoption finale avec des recommandations. Une évaluation négative peut avoir des répercussions économiques et financières pour l État évalué, entre autres, décourager l investissement et mettre à mal la croissance économique de cet Etat ( indice de confiance revu à la baisse) Les moyens humains et financiers qui doivent être alloués pour ces différentes évaluations sont extrêmement importants. 3. Cartographie des chevauchements ( voir Annexe 1) Le tableau qui suit résulte d une comparaison entre les différents questionnaires d évaluations soumis aux pays examinés pour le premier cycle de l UNCAC, l OCDE et le Conseil de l Europe (GRECO) - THEMATIQUES GRECO OCDE UNCAC 1. Corruption d'agents publics nationaux X X 2. Corruption d'agents publics étrangers X X X 3. Fonctionnaire internationaux X X 4. Trafic d influence X X 5. Corruption secteur privé X X 6. Responsabilité personnes morales X X X 7. Participation et tentative X X 10 V

11 8. Prescription X X X 9. Pouvoir disciplinaire X X 10. Gel, saisies et confiscations X X X 11. Protection témoin et victime X X 12. Extradition X X 13. Déductibilité fiscale X X 14. Blanchiment X X X TOTAL OVERLAP COMMUN 5/14 35,7% OVERLAP GRECO/OCDE 5/14 35,7% OVERLAP GRECO/UNCAC 13/14 92,8% OVERLAP OCDE/UNCAC 6/14 42,8% Constatations à tirer de cet exercice : - Même si chacune des trois institutions internationales ciblées poursuit des objectifs qui lui sont propres et produit des questionnaires d évaluation sur base de conventions internationales autonomes, il existe néanmoins de nombreux chevauchements thématiques (overlap) entre les questionnaires de ces institutions, en particulier entre GRECO et UNCAC. - Certes, la formulation des questions posées et l étendue des demandes de renseignements peuvent différer d une institution internationale à une autre. Ainsi, la Convention de l OCDE dès lors qu elle traite d un aspect de la corruption toutà-fait spécifique, corruption d agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, cible beaucoup plus les questions posées à l état examiné que l UNCAC et le GRECO. L UNCAC sollicite de manière quasi systématique l obtention de statistiques de la part du pays examiné. - On peut donc conclure au terme de cette analyse qu il existe bien un tronc commun de questions entre les checklists self assessment des cycles d évaluation de l UNCAC, de l OCDE et du GRECO. Par ailleurs, ces questionnaires contiennent des questions qui reposent sur les particularités de chacune des Conventions. Les Etats évalués devraient donc pouvoir se référer, pour ce tronc commun de questions, aux réponses, certes actualisées, transmises dans le cadre d évaluations précédentes même s il s agit d évaluations destinées à une autre institution ( principe de mutual recognition) 4. Conclusions opérationnelles - Considérant la nécessité partagée par plusieurs Etats de rationaliser les exercices d évaluations internationales anti-corruption en vue d atteindre les objectifs de «feasibility» et «cost-efficiency» ; V

12 - Considérant la nécessité de réduire les coûts du second cycle et, se fondant sur les leçons tirées du premier cycle ; - Considérant la méthodologie préconisée par les Secrétariats de l ONUDC et l OCDE ; - Considérant qu il convient de proposer des solutions concrètes pour atteindre les objectifs de ces méthodologies ; - Préconise une collaboration coordonnée et un reforcement des synergies entre les Secrétariats comme «way forward» afin d éviter les doublons dans les check-lists self assessment et les visites in situ non coordonnées; - Préconise la possibilité de faire prévaloir un principe de reconnaissance mutuelle (mutual recognition) afin que les réponses transmises par un Etat dans le cadre d un exercice d évaluation puissent être reconnues et admises par les autres Secrétariats. M4/09/ V

13 Annexe 1: Cartographie chevauchement - développements L analyse qui suit résulte d une comparaison entre les différents questionnaires d évaluations soumis aux pays examinés pour l ensemble des cycles UNCAC, ONUDC, Conseil de l Europe. Deux précisions d ordre méthodologique : nous n avons pas intégré dans cette analyse le formulaire d évaluation de l UNCAC pour le deuxième cycle 2015 qui portera sur la prévention et le recouvrement des avoirs Deuxièmement, cette cartographie n est pas exhaustive : nous avons choisi d examiner uniquement 14 thématiques au travers des trois conventions étudiées. 1. Corruption d agents publics nationaux : Overlap : GRECO ( cycle 3 Ev, point 1) et UNCAC ( cycle 1, point 15) Incrimination de l infraction Exemples de décisions judiciaires / jurisprudence 2. Corruption d agents publics étrangers : Overlap : GRECO ( cycle 3 Ev., point 3) UNCAC ( cycle 1, point 16) OCDE (phase 1 de suivi, point 1) Incrimination de l infraction Exemples de décisions judiciaires/jurisprudence. 3. Corruption de fonctionnaires internationaux : Overlap : GRECO ( cycle 3 Ev., point 6) UNCAC ( cycle 1, point 16) Incrimination de infraction Exemples de décisions judicaires/ jurisprudence. 4. Trafic d influence : Overlap : GRECO ( cycle 3 Ev., point 9) UNCAC ( cycle 1, point 18) Incrimination de l infraction Exemples de décisions judiciaires / Jurisprudence. V

14 5. Corruption dans le secteur privé : Overlap : GRECO ( cycle 3 Ev., point 5) UNCAC ( cycle 1, point 21) Incrimination Exemples de décisions judiciaires / jurisprudence 6. Responsabilité des personnes morales : Overlap : GRECO ( cycle 2 Ev., point 18) UNCAC ( cycle 1, point 26) OCDE ( phase 2 de suivi, article 6 et phase 3 de suivi, article 4) Mécanismes de responsabilité pénale, civile et administrative des personnes morales. 7. Participation et tentative à une infraction de corruption : Overlap : GRECO ( cycle 3 Ev., point 14) UNCAC ( cycle 1, point 27) Incrimination complicité. 8. Prescription : Overlap : GRECO ( cycle 3 Ev., point 16) UNCAC ( cycle 1, point 29) OCDE ( phase 1 de suivi, article 6 et phase 3 de suivi, point B, 2.1 (viii) Délai de prescription 9. Procédure disciplinaire vis-à-vis des fonctionnaires : Overlap : GRECO ( cycle 2 Ev., point 8) UNCAC ( cycle 1, point 30 ( 112) Existence/ Description des procédures disciplinaires 10. Gel, saisies, confiscations des produits du crime : Overlap : GRECO ( cycle 2 Ev., point 1) UNCAC ( cycle 1, point 31) Typologie des mécanismes de gel, saisies et confiscations. 11. Protection des témoins, experts, victimes : Overlap : GRECO ( cycle 1 Ev., point 1.18) UNCAC ( cycle 1, point 32) Dispositifs nationaux de protection 12. Extradition : Overlap : UNCAC ( cycle 1, point 44) OCDE ( phase 1 de suivi, point 10) Incrimination Conditions de fond/ de forme de l extradition 14 V

15 13. Déductibilité fiscale des dépenses liées à des infractions de corruption ( pots de vin) Overlap : GRECO ( cycle 2 Ev., article 19, point 2) - OCDE ( phase 2 de suivi, point 17) Incrimination Détection 14. Blanchiment des capitaux du crime : Overlap : GRECO ( cycle 2 Ev., point 3) UNCAC ( cycle 1, point 23) OCDE (phase 1 de suivi, article 7) Incrimination Institutions soumises à obligation de signalement V