OCDE November 25 Post-crisis trends in the budgetary use of performance indicators. Is the use of performance budgeting being trimmed back?

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1 OCDE November 25 Post-crisis trends in the budgetary use of performance indicators. Is the use of performance budgeting being trimmed back? La démarche de performance dans le budget de l Etat Emmanuel MILLARD France, Direction du budget Mission performance de la gestion publique et opérateurs de l Etat

2 Valeur de la performance dans l exercice de budgétisation La démarche de performance (analyse de la performance des indicateurs et connaissance des coûts) a pour but d améliorer l efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers les résultats attendus, donc de «mieux dépenser» dans un contexte budgétaire contraint, de «faire mieux ou aussi bien, avec moins». Le choix a été fait dès l origine de ne pas budgéter par la performance et par les résultats et de ne pas lier directement performance et exercice budgétaire, mais de traiter les deux parallèlement. La performance doit dans ce contexte éclairer la budgétisation. 2

3 Le cycle de la performance dans la procédure budgétaire calendrier budgétaire Principaux jalons en année n MARS Bilan du RAP n-1 AVRIL Conférence de Performance n+1 JUIN DOFP n+1 AOUT SEPT. Consolidation du n+1 3

4 Le principe du chaînage vertueux Projet annuel de performance Engagement sur les résultats Résultats attendus iterations pilotage par la performance Ré-orienter l action N+1 en fonction des résultats N-1 Rapport Annuel de Performance Résultats obtenus Le compte rendu des résultats 4

5 Nature des objectifs et indicateurs de performance 3 points de vue différents Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen): objectifs d amélioration de la réalité économique, sociale, environnementale, culturelle, sanitaire dans laquelle vivent les citoyens Qualité de service (point de vue de l usager) : objectifs d amélioration de la qualité de service rendu à l usager, de l aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire, usager au sens strict ou large (usager interne pour les fonctions de soutien) Efficience de la gestion (point de vue du contribuable) : objectifs d optimisation des moyens employés, qui rapportent les produits obtenus (ou l activité) aux ressources consommées 5

6 Le dispositif de performance aujourd hui de BG uniquement Total Budget de l'état Catégorie d indicateur % 44% 43% 48% efficacité pour le citoyen 49% 42% 43% 46% 22% 24% 23% 19% qualité pour l'usager 22% 23% 22% 19% 27% 33% 34% 33% efficience pour le contribuable 29% 35% 35% 35% BG uniquement Total Budget de l'état Statistiques nombre de missions nombre de programmes nombre d'objectifs ,3 4,2 3,8 3,4 objectifs par programme 3,8 3,7 3,3 2, nombre d'indicateurs ,1 2,1 2,1 2,1 indicateurs par objectif 2,0 2,1 2,1 2, dont nombre d'indicateurs modifiés % 13% 9% 13% taux d'indicateurs modifiés 21% 13% 9% 12% dont nombre d'indicateurs nouveaux % 13% 10% 11% taux d'indicateurs nouveaux 15% 13% 10% 11% 64% 74% 81% 76% taux d'indicateurs non modifiés 64% 74% 81% 77% 6

7 Le dispositif de performance aujourd hui de BG uniquement Total Budget de l'état Catégorie d indicateur % 48% 47% 46% Efficacité pour le citoyen 46% 47% 46% 45% 19% 19% 20% 20% Qualité pour l'usager 19% 18% 20% 19% 33% 33% 33% 34% Efficience pour le contribuable 35% 35% 34% 36% BG uniquement Total Budget de l'état Statistiques Nombre de missions Nombre de programmes Nombre d'objectifs ,4 3,4 3,4 3,32 Nombre d objectifs par programme 2,9 2,8 2,8 2, Nombre d'indicateurs ,1 2,1 2,1 2,1 Nombre d indicateurs par objectif 2,1 2,1 2,1 2, dont nombre d'indicateurs modifiés % 8% 6% 4% Taux d'indicateurs modifiés 12% 7% 6% 5% dont nombre d'indicateurs nouveaux % 9% 6% 7% Taux d'indicateurs nouveaux 11% 10% 7% 7% 76% 83% 88% 89% Taux d'indicateurs non modifiés 77% 83% 87% 88% 7

8 Absence d une budgétisation directe par la performance Absence de lien direct entre budgétisation et performance Limites techniques : un résultat peut être bon ou mauvais pour de multiples raisons (éléments de contexte, cas de force majeur, insuffisance des moyens alloués,..). Il est donc impossible de déterminer une règle a priori permettant de lier directement le résultat et l allocation des moyens. Par ailleurs, la fiabilité d un indicateur est souvent relative, l indicateur étant toujours une modélisation simplifiée de la réalité. Limites de procédures : dans l exercice même de négociation budgétaire, il existe des de biais importants et une asymétrie d information Contexte de consolidation budgétaire : l effort de réduction des déficits conduit à limiter la discussion sur la performance, notamment sous l angle de la réallocation des ressources (faible capacité et marge de manœuvre). 8

9 Performance comme outil de transparence auprès des citoyens La démarche de performance permet d éclairer la présentation du projet de loi de finance A l occasion de la présentation du projet de loi de finances, le volet performance permet de renforcer la transparence de l action publique auprès des parlementaires et des citoyens. Pour chaque mission et programme, les objectifs affichés dans les documents budgétaires permettent en effet d identifier précisément les grandes priorités des politiques publiques. Les préférences collectives sont ainsi clairement affichées. Cet effort de transparence est par ailleurs renforcé : - au niveau des grandes missions de l Etat (regroupement de programmes), une sélection des indicateurs les plus emblématiques permet de prioriser les axes stratégiques autour d une centaine d indicateurs de mission - le site internet de la performance supervisé par la direction du budget, permet de rendre accessible aux citoyens un très grand nombre d informations relatives à la performance (projets et rapports annuels de performance, fiche de presse, ) 9

10 Performance comme outil du dialogue de gestion La démarche de performance permet d éclairer le dialogue de gestion La culture de gestion orientée vers les résultats s est aujourd hui largement diffusée au sein des services. La déclinaison de la stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance (alignement stratégique) est ainsi largement intégrée dans le dialogue de gestion : - au niveau opérationnel, les responsables de budget opérationnel de programme doivent désormais présenter obligatoirement dans leur document de gestion prévisionnel annuel un volet performance, qui identifie précisément pour l année les objectifs assignés et les cibles visées. - au niveau des opérateurs de l Etat, l alignement stratégique avec l autorité de tutelle se formalise à l occasion de l élaboration du contrat d objectif et de performance, qui doit être établi en cohérence avec la stratégie et les objectifs du responsable de programme représentatif de la tutelle. 10

11 Performance et exercice de budgétisation L analyse des résultats peut permettre d éclairer la décision d allocation des ressources budgétaires. au moment de la discussion budgétaire, l analyse des résultats des indicateurs de performance orientés sur les impacts de l action publique (essentiellement les indicateurs «socioéconomiques») peuvent permettre de dégager, dans le cadre d une analyse multicritère, un premier niveau d évaluation de l efficacité des politiques suivies, avec à la clé, un choix d options possibles en termes d allocation des ressources et de réformes possible : Cas 1 : performance qui éclaire une décision de nonréallocation Cas 2 : performance qui éclaire une décision de réallocation Question : en cas de mauvais résultat récurrent, faut-il reconduire voire renforcer le dispositif? Réponse : Non, parmi d autres critères, l analyse de l indicateur démontre en effet que les résultats obtenus sont très limités au regard des coûts engagés et que certains biais ont pu être identifiés (causes exogènes, effets d aubaines,..) Illustration : l indicateur de performance «création d emploi et TVA des restaurateurs» Question : En cas de mauvais résultat, faut-il au contraire, reconduire voire renforcer les ressources budgétaires? Réponse : Oui, l indicateur révèle que les impacts sont réels, imputables à l action engagée et positifs en terme d efficacité. Même s ils ne sont pas à la hauteur de la cible visée, ces résultats sont bien orientés. La reconduction voire le renforcement des ressources budgétaires apparaissent alors justifiés. Des voies d amélioration peuvent le cas échéant être envisagées Illustration : l indicateur de performance sur «taux de pérennité à 3 ans des entreprises aidées» 11

12 Action extérieure de l'état Administration générale et territoriale de Agriculture, pêche, alimentation, Culture Direction de l'action du Gouvernement Écologie Enseignement scolaire Gestion des finances publiques et Justice Solidarité, insertion et égalité des Travail et emploi Publications officielles et information Efficience et recherche d économie L analyse des résultats peut permettre d éclairer les pistes d économies budgétaires potentielles Les indicateurs d efficience de gestion (productivité, ratio moyens/résultats,.) permettent d objectiver les gains potentiels représentatifs de sources d économies budgétaires. En caractérisant les principaux inducteurs de coûts, ces indicateurs de performance permettent d améliorer la performance du fonctionnement de l administration, notamment en ce qui concerne les activités de soutien. zone d'économie potentielle Pour favoriser une certaine mise en tension et dégager les meilleures pratiques, des indicateurs de performance transversaux des fonctions supports ont d ailleurs été développés (efficience RH, efficience gestion immobilière, efficience bureautique, efficience achat). Ratio d'efficience bureautique: /poste Moyenne Illustration : sur l indicateur d efficience bureautique, la zone en jaune visualise l espace des gains potentiels sur la base d un étalonnage sur la «meilleure pratique». Réalisation Prévision

13 Perspectives Les limites actuelles de l exercice Problème de la fiabilité des données : un certain nombre des données devant être portées dans les indicateurs sont manquantes (environ 5 % de données non renseignées). A défaut de disposer d un système d information de la performance intégrée, le mode de restitution est déclaratif, avec appui de fiches de documentation pour chaque IP. Les audits de performance confirment que près d un tiers des IP souffre d un problème de fiabilité de données. Absence de hiérarchisation : sont recensés près de 500 objectifs, indicateurs décomposés en sous indicateurs. Cette forte volumétrie traduit une dimension plus managériale que stratégique (cf. RU : 100 KPI). Une procédure dissociée : le cycle de la performance a tendance à se dissocier de l exercice de budgétisation proprement dit. Les aspects performance ne sont pas systématiquement évoqués lors de l examen du projet de loi de finances. 13

14 Perspectives Perspectives et réflexion en cours Renforcer l auditabilité des données : la nécessité de fiabiliser la démarche de performance passe par un renforcement de la qualité des données produites. La mise en place d une comptabilité analytique et le renforcement du système d information financier CHORUS (avec perspective d une comptabilité d analyse des coûts dans CHORUS) participent de cette fiabilisation ; les efforts de standardisation des indicateurs transversaux également. Enrichir l analyse des résultats. Ceci passe par la mise en place d une professionnalisation de la filière des contrôleurs de gestion.. Poursuivre les efforts de consolidation de la démarche. La recherche de priorisation et de sélectivité passe probablement par une concentration du nombre d objectifs et d indicateurs présentés dans les documents budgétaires stratégiques (PAP et RAP). 14

15 Merci pour votre attention! 15