DIRECTION DES ÉCHANGES ET DE L AGRICULTURE COMITÉ DE L AGRICULTURE ÉVALUATION ÉCONOMIQUE DES POLITIQUES DE SOUTIEN AUX BIOCARBURANTS

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1 DIRECTION DES ÉCHANGES ET DE L AGRICULTURE COMITÉ DE L AGRICULTURE ÉVALUATION ÉCONOMIQUE DES POLITIQUES DE SOUTIEN AUX BIOCARBURANTS 1

2 ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES L OCDE est un forum unique en son genre où les gouvernements de 30 démocraties œuvrent ensemble pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux que pose la mondialisation. L OCDE est aussi à l avant-garde des efforts entrepris pour comprendre les évolutions du monde actuel et les préoccupations qu elles font naître. Elle aide les gouvernements à faire face à des situations nouvelles en examinant des thèmes tels que le gouvernement d entreprise, l économie de l information et les défis posés par le vieillissement de la population. L Organisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expériences en matière de politiques, de chercher des réponses à des problèmes communs, d identifier les bonnes pratiques et de travailler à la coordination des politiques nationales et internationales. Les pays membres de l OCDE sont : l Allemagne, l Australie, l Autriche, la Belgique, le Canada, la Corée, le Danemark, l Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l Irlande, l Islande, l Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. La Commission de Communautés européennes participe aux travaux de l OCDE. Les Éditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l Organisation. Ces derniers comprennent les résultats de l activité de collecte de statistiques, les travaux de recherche menés sur des questions économiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modèles développés par les pays membres.. Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de l OCDE ou des gouvernements de ses pays membres. Publié en anglais sous le titre : Economic assessment of biofuel support policies L OCDE autorise à titre gracieux toute reproduction de cette publication à usage personnel, non commercial. L autorisation de photocopier partie de cette publication à des fins publiques ou commerciales peut être obtenue du Copyright Clearance Center (CCC) info@copyright.com ou du Centre français d exploitation du droit de copie (CFC) contact@cfcopies.com. Dans tous ces cas, la notice de copyright et autres légendes concernant la propriété intellectuelle doivent être conservées dans leur forme d origine. Toute demande pour usage public ou commercial de cette publication ou pour traduction doit être adressée à rights@oecd.org. 2

3 AVANT-PROPOS Bien que ce rapport ait été principalement rédigé par Martin von Lampe, analyste de politique agricole à la Direction des échanges et de l agriculture de l OCDE, il contient également des parties communiquées par d autres unités de l OCDE et par d autres organisations internationales. Il s agit notamment des sections consacrées aux tendances en matière de sciences et d innovation (Direction de la science, de la technologie et de l industrie de l OCDE) d une part, et aux performances des biocarburants au regard de critères environnementaux et autres (Agence internationale de l énergie, en collaboration avec le Programme des Nations Unies pour l environnement et l Agence européenne de l environnement), d autre part. Ces travaux ont été réalisés grâce au soutien financier des Pays-Bas et de la Suède. 3

4 TABLE DES MATIÈRES RÉSUMÉ

5 RÉSUMÉ 1. La production et la consommation des biocarburants qui se présentent essentiellement sous forme d éthanol issu de céréales et de plantes sucrières et de biodiesel produit à partir d huiles végétales, telles que l huile de colza connaissent une croissance rapide depuis plusieurs années et devraient encore doubler au cours des dix prochaines années. Les États-Unis et le Brésil restent les deux principaux producteurs d éthanol, puisqu ils ont respectivement assuré 48 % et 31 % de la production mondiale d éthanol en L Union européenne assure quant à elle environ 60 % de la production mondiale de biodiesel. De nombreux autres pays ont entrepris ou envisagent de promouvoir la production et la consommation des biocarburants. 2. Dans la plupart des pays, les biocarburants restent fortement tributaires du soutien public. Selon les estimations mentionnées dans le présent rapport, le soutien accordé à la production et à la consommation des biocarburants aux États-Unis, dans l UE et au Canada s est élevé à environ 11 milliards d USD en 2006 et devrait atteindre 25 milliards d USD à moyen terme (toutes les projections à moyen terme contenues dans ce résumé font référence à la moyenne annuelle au cours de la période ). Le soutien se présente sous des formes très diverses et peut être octroyé à différents stades de la production et de la consommation des biocarburants. On peut toutefois distinguer trois grandes catégories de mesures: Les mesures de soutien budgétaire, qui peuvent prendre la forme d allègements fiscaux octroyés aux producteurs (raffineries), aux distributeurs ou aux consommateurs de biocarburants, ou d un soutien direct à la fourniture de biomasse, aux capacités de production des biocarburants, à la production, à l incorporation, à des infrastructures ou équipements spécifiques pour les consommateurs de biocarburants. Ces mesures affectent directement le budget public, que ce soit sous forme de pertes de recettes fiscales ou de dépenses supplémentaires. Les prescriptions d incorporation ou de consommation, qui exigent le remplacement d une part ou d une quantité minimale de carburants fossiles par des biocarburants. Ces mesures n affectent généralement pas les budgets publics, mais le niveau plus élevé des coûts de production des biocarburants entraîne une hausse des prix payés par le consommateur final. Les restrictions aux échanges, qui prennent généralement la forme de droits à l importation, visent à protéger l industrie nationale moins rentable contre la concurrence livrée par les fournisseurs étrangers à moindre coût. Elles entraînent une hausse des prix intérieurs des biocarburants, imposent une charge financière aux utilisateurs nationaux de biocarburants et limitent les perspectives de croissance d autres fournisseurs. 3. En raison de l importance de soutien public accordé aux biocarburants, les politiques en faveur des carburants renouvelables sont au cœur d un débat portant sur les avantages escomptés en termes d environnement, d énergie et d économie. Ce rapport présente une nouvelle analyse économique, propose des recommandations pratiques et identifie les domaines dans lesquels des recherches plus poussées doivent être réalisées. Il étudie les biocarburants liquides destinés au transport, qui sont produits à partir de matières premières agricoles ou de la biomasse associée à la production agricole. 5

6 4. Plusieurs raisons justifient l intérêt manifesté par l opinion publique à l égard des biocarburants et le soutien public octroyé à ceux-ci. Il est difficile d établir des priorités parmi ces objectifs, dont l importance varie selon les pays, selon l époque et même selon les administrations. On peut cependant affirmer qu au vu des préoccupations croissantes suscitées par le changement climatique, la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et les économies d énergie d origine fossile figurent certainement parmi les principales raisons invoquées pour justifier le soutien accordé à la production et à la consommation des biocarburants. 5. En règle générale, les émissions de GES produites sur l ensemble du cycle de production et de consommation par l éthanol issu de la canne à sucre principale matière première utilisée au Brésil sont inférieures d au moins 80 % à celles dégagées par les carburants fossiles. Les politiques de soutien actuellement en vigueur aux États-Unis, dans l Union européenne et au Canada ciblent des matières premières qui contribuent généralement bien moins à réduire les émissions de GES. Il est rare que les biocarburants issus du blé, de la betterave sucrière ou des huiles végétales réduisent les émissions de GES de plus de 30 % à 60 %. Les économies réalisées grâce à l éthanol de maïs sont le plus souvent inférieures à 30 %. La réduction des émissions nettes de GES induite par le soutien budgétaire, les prescriptions et les restrictions aux échanges actuellement en place (abstraction faite de la récente loi américaine et de la directive européenne actuellement à l examen) représente moins de 1 % de l ensemble des émissions associées au transport. La réduction de la consommation des carburants fossiles est inférieure à 1 % pour la plupart des secteurs des transports et est comprise entre 2 % et 3 % pour le secteur européen du gazole. Le coût de ces effets relativement modestes devrait être compris entre 960 et 1700 USD environ par tonne d équivalent CO 2 économisé ou entre 0.80 et 7 USD par litre de carburant fossile non utilisé. 6. Dans bon nombre de pays, l espoir parfois évoqué de voir la viabilité économique de la production et de l utilisation des biocarburants s améliorer parallèlement à la hausse des prix du pétrole brut ne s est pas encore réalisé. Dans la plupart des filières de production de biocarburants, les coûts par unité de carburant sont nettement supérieurs à ceux des carburants fossiles qu ils sont destinés à remplacer. Malgré l augmentation rapide et marquée des prix du pétrole brut et, partant, des coûts de l essence et du gazole, les inconvénients en termes de coûts des biocarburants se sont accrus au cours des deux dernières années avec la montée en flèche des prix des produits agricoles et la hausse des coûts des matières premières. 7. Les effets à moyen terme que les mesures de soutien actuelles exercent sur les prix des produits agricoles sont importants, mais ne doivent pas être surestimés. L impact que les politiques en faveur des biocarburants exercent sur les prix est en grande partie lié à la hausse de la demande de céréales et d huiles végétales. Sous l effet des politiques de soutien aux biocarburants en vigueur en 2007, 12 % de la production mondiale de céréales secondaires et 14 % de la production mondiale d huile végétale pourraient être affectés à moyen terme à la production de biocarburants, alors que ces pourcentages s élevaient respectivement à 8 % et à 9 % en L évolution des politiques est également un facteur important: après la mise en œuvre de la récente loi américaine sur l indépendance et la sécurité énergétiques et l adoption du projet de directive européenne sur les énergies renouvelables, près de 20 % de la production mondiale d huile végétale et plus de 13 % de la production mondiale de céréales secondaires pourraient être affectés à la production des biocarburants. 8. Selon les estimations, la hausse des prix du blé, du maïs et des huiles végétales qui sera induite à moyen terme par les mesures de soutien aux biocarburants actuellement en vigueur s élèvera respectivement à 5 %, 7 % et 19 %. En revanche, les prix du sucre et, surtout, des tourteaux oléagineux, diminueront sous l effet de ces politiques, ce qui s explique par le léger recul de la production d éthanol de canne à sucre au Brésil et par la hausse considérable des quantités de graines oléagineuses triturées en vue de produire du biodiesel. L entrée en vigueur des nouvelles réglementations américaine et européenne pourrait induire sur les prix des produits agricoles une nouvelle hausse du même ordre. 6

7 9. L effet exercé sur les prix par la production des biocarburants de deuxième génération dépendra de la quantité de biomasse produite sur des terres actuellement cultivées. Une forte expansion de la superficie de production totale atténuerait les effets induits sur les prix, mais susciterait des préoccupations accrues quant aux répercussions environnementales néfastes exercées sur les zones sensibles et les sols à forte teneur en carbone, notamment les émissions de GES, la consommation d eau et les pertes de biodiversité. 10. Conjuguées aux effets sur les prix évoqués plus haut, les mesures de soutien aux biocarburants actuellement en vigueur ou dont l adoption est envisagée pourraient avoir un impact considérable sur l utilisation des terres à l échelle mondiale et accélérer l expansion des superficies cultivées, surtout en Amérique latine et dans de vastes régions d Afrique. Cette évolution pourrait créer de nouvelles perspectives de revenus pour les populations globalement pauvres des régions rurales, mais il importe de veiller à prévenir tout dommage environnemental, et notamment la déforestation accélérée, l augmentation des quantités de gaz à effet de serre émises dans l atmosphère, la perte de biodiversité et les ruissellements d éléments nutritifs et de pesticides. 11. Plusieurs recommandations pratiques sont proposées à la lumière de cette analyse: En raison de la multiplicité des objectifs visés par le soutien public aux carburants renouvelables et des effets secondaires liés à la production des biocarburants, il convient d adopter des stratégies spécifiques et appropriées. La combinaison des instruments d action utilisés dépendra des priorités et de la situation propres à chaque pays. Il n existe pas de politique universellement applicable permettant d atteindre l ensemble des objectifs identifiés tout en minimisant les répercussions néfastes. Les mesures visant à réduire la consommation d énergies fossiles, qui sont axées sur le remplacement des carburants fossiles par les biocarburants, devraient se concentrer davantage sur la réduction de la consommation d énergie, surtout dans le secteur des transports. En règle générale, les coûts associés à la réduction des émissions de GES obtenue grâce aux économies d énergie sont nettement inférieurs aux coûts des mesures visant à remplacer certaines sources d énergie par d autres. Il convient également de noter que si l accroissement notable des émissions de GES dans le secteur des transports est préoccupant, les coûts associés à la réduction des émissions sont souvent bien moindres dans d autres secteurs (meilleure isolation des bâtiments, par exemple). En ce qui concerne l utilisation des carburants renouvelables dans le secteur des transports, les mesures doivent cibler les biocarburants qui permettent de réduire au maximum la consommation des carburants fossiles et les émissions de GES. Des normes minimales de réduction doivent être définies sur la base de critères ambitieux, qui devront être progressivement renforcés pour stimuler le progrès technologique dans ce secteur en expansion rapide. Le type de terres affectées à la production des biocarburants influence les performances environnementales des carburants renouvelables. Les pouvoirs publics devraient favoriser le recours à des superficies non encore cultivées qu il s agisse de terres dégradées ou de terres ayant une faible valeur naturelle et décourager l utilisation des zones écologiquement sensibles. La production de volumes importants de biocarburants exercera sur l utilisation des terres un impact notable qu il faudra surveiller attentivement pour garantir la viabilité des chaînes d approvisionnement. Les droits à l importation qui sont appliqués aux matières premières ou à la biomasse en vue de protéger la production intérieure imposent une taxe implicite sur la production des biocarburants 7

8 en provoquant une hausse des prix des intrants. Des droits de douane sont également perçus sur les biocarburants importés, ce qui perturbe la répartition des ressources et impose une charge aux consommateurs. L ouverture des marchés des biocarburants et des matières premières qui y sont associées rendrait la production plus efficiente et moins coûteuse, tout en améliorant les résultats environnementaux et en limitant la dépendance à l égard des carburants fossiles. Le développement et l expansion du secteur des biocarburants contribueront à faire monter les prix des denrées alimentaires à moyen terme et à accroître l insécurité alimentaire des catégories de population les plus défavorisées des pays en développement. Procéder à une adaptation des politiques de soutien actuelles conformément aux principes décrits plus haut permettrait d atténuer ces répercussions non souhaitées. En outre, compte tenu de la libéralisation du secteur des échanges, le développement de la production des biocarburants pourrait devenir une option économiquement viable dans certains pays en développement et contribuerait à améliorer les perspectives d emploi et de revenu. 12. Il serait indiqué de poursuivre les recherches dans plusieurs domaines: La forte productivité du secteur des biocarburants de première génération des pays tropicaux et semi-tropicaux mérite d être étudiée plus à fond, notamment sous l angle des avantages économiques susceptibles d être retirés de l exploitation durable des ressources. D un point de vue plus général, il importe de mener des recherches interdisciplinaires pour mieux comprendre les risques environnementaux associés aux changements d affectation des terres induits par l expansion des biocarburants et pour identifier les interactions entre les effets économiques et les effets environnementaux. Bien que l analyse présentée ici mette en lumière la gravité de certains problèmes, elle a été réalisée à un niveau trop agrégé pour fournir des réponses concluantes. Les problèmes environnementaux induits par les changements d affectation des terres ne sont pas exclusivement liés aux biocarburants produits dans les zones écologiquement sensibles. Les changements d affectation indirects (qui surviennent lorsque des zones sensibles sont affectées à des cultures autres que celles destinées à la production de biocarburants sous l effet d incitations générées par les biocarburants) peuvent avoir des répercussions tout aussi néfastes et doivent faire l objet d un suivi efficace sur le terrain. Le développement à l échelle commerciale des techniques de production des biocarburants de deuxième génération et des biocarburants «avancés», ainsi que l exploitation du potentiel d amélioration de différentes chaînes d approvisionnement des biocarburants de première génération doivent continuer de faire l objet de travaux de recherche et développement s inscrivant dans la durée. Le biogaz et les carburants de synthèse (BTL) issus de déchets organiques ou d autres biomasses, ainsi que l éthanol cellulosique issu de résidus de récolte et de résidus forestiers, sont des carburants renouvelables qui peuvent être produits à partir de matières premières peu coûteuses. Les biocarburants de deuxième génération issus de matières premières dédiées à la production de biomasse, telles que les graminées et les arbres à croissance rapide, peuvent offrir un rendement énergétique plus élevé. Les travaux de recherche et développement ne devraient pas se limiter aux biocarburants. À long terme, les innovations dans le domaine de la production d énergie solaire, des piles à combustible à hydrogène et d autres technologies offrent des perspectives prometteuses. 8