Extension de la protection sociale à l économie informelle : vers un Régime simplifié pour les petits contribuables (RSPC) au Sénégal

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1 Bureau international du Travail Equipe d Appui Technique de l OIT au travail décent pour l Afrique Occidentale et Bureau pays de l OIT pour le Sénégal, le Bénin, le Burkina Faso, le Cap-Vert, la Côte d Ivoire, la Guinée, la Guinée- Bissau, le Mali, la Mauritanie, le Niger et le Togo (ETD-BP/Dakar) Extension de la protection sociale à l économie informelle : vers un Régime simplifié pour les petits contribuables (RSPC) au Sénégal ETD-BP/Dakar, mai 2013

2 Rédaction Olivier Louis dit Guérin, consultant Ariel Pino, Spécialiste Sécurité Sociale ETD-BP/Dakar Remerciements Alassane Robert Diallo Assane SOUMARE Babou FAYE Charles FAYE Cheikh BADIANE Cheikh Ibra FALL Ismaïla DIALLO Makhtar Anta DIOP Mamadou Racine SENGHOR Marie Rosalie Ngom Mme Kany TALL et l équipe cadre Moctar DIAKHATE Moustapha LEYE Nalar K. Serge MANEL Ousmane Sy NDIAYE Ousseynou Diop Papa Ibrahima Sylmang SENE Mamadou Alhousseynou SARR et son équipe Directeur général, Institution de prévoyance retraite du Sénégal (IPRES) Directeur général, Caisse de Sécurité Sociale (CSS) Directeur Promotion de l'esprit d'entreprise, ANAJ Conseil National du Patronat Spécialiste Technique Principal / Développement et Management Entreprise, ETD-BP/Dakar Président de la Coordination des IPM Chef du bureau des études, Direction générale des Impôts et des Domaines Directeur exécutif, La KORA-PRD Direction de la protection sociale, Ministre de la Fonction publique, du Travail et des Relations avec les institutions Chef de la Division des IPM, Ministre de la Fonction publique, du Travail et des Relations avec les institutions Gestionnaire de portefeuille, Mutuelle Sociale TransVie Directeur de l Artisanat, Direction de l Artisanat, Ministère de la Formation professionnelle, de l Apprentissage et de l Artisanat Conseiller technique auprès du Directeur général, Caisse de Sécurité Sociale (CSS) Chef du Bureau des statistiques sociales, Agence nationale de la statistique et de la démographie Secrétaire permanent, UNACOIS Coordinateur de la politique de couverture maladie universelle Direction générale à la protection sociale et à la solidarité nationale (DGPSN) Chef de la Division du recensement et des statistiques démographiques, Agence nationale de la statistique et de la démographie Directeur des Statistiques économiques et de la Comptabilité nationale 2

3 Sigles et abréviations ANSD AT-MP BCE BIT BN CAPSU CES CGU CIT CMU COSRISS CSS DGPSN ETD-BP FNR ICAMO IMF IPM IPRES NINEA OEV OIT ONG PIB RAP RC RG RSPC SNDES SNECRM SNPS UEMOA UNACOIS UPI Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie Accidents du travail Maladies professionnelles le Bureau d Appui à la Création d Entreprise Bureau international du travail Budget National Caisse Autonome de Protection Sociale Universelle Conseil économique et social Contribution globale unique Conférence internationale du Travail Couverture maladie universelle Commission de supervision et de régulation des Institution de Sécurité sociale Caisse de sécurité sociale Délégation général à la protection sociale et à la solidarité nationale Equipe d Appui Technique de l OIT au travail décent Fonds National de Retraite Institution de Coordination de l'assurance Maladie Obligatoire Institution de micro-finance Institution de Prévoyance Maladie Institution de Prévoyance Retraite du Sénégal Numéro national d identification Orphelins et enfants vulnérables Organisation internationale du travail Organisation non gouvernementale Produit intérieur brut Rapid Assessment Protocol Régime complémentaire Régime général Régime simplifié pour les petits contribuables Stratégie nationale d développement économique et social Stratégie Nationale d Extension de la Couverture du Risque Maladie Stratégie nationale de protection sociale Union économique et monétaire Ouest Africaine l Union Nationale des Commerçants et Industriels du Sénégal Unité de production informelle 3

4 Résumé La mise en œuvre d un Régime simplifié pour les petits contribuables (RSPC) a pour objectif l inclusion sociale des travailleurs de l économie informelle et l accompagnement de leur transition vers le secteur formel. Il s agit d une approche ambitieuse mais qui repose sur une réelle opportunité avec une demande exprimée par les acteurs de l économie informelle, une ouverture des institutions formelles de sécurité sociale, une forte volonté exprimée par l Etat et une conjonction des politiques sectorielles de protection sociale et de promotion de l emploi et de l entreprise. Les travailleurs de l économie informelle exercent dans des conditions précaires et sont vulnérables et sans protection vis-à-vis des chocs. L emploi informel représente 40% des emplois non agricoles et, loin d être une situation transitoire, tend à se développer face à un secteur formel qui ne peut absorber la masse croissante d individus qui arrivent sur le marché du travail. Dans leur quasitotalité, ces travailleurs ne bénéficient d aucune forme de protection sociale, malgré différentes expériences d extension promues par l Etat et les partenaires extérieurs. Un panorama de la protection sociale au Sénégal montre pourtant qu il existe une diversité de dispositifs et de programmes et que les logiques d assurance et d assistance sociale sont présentent. De même, la priorisation de l extension de la protection sociale à l économie informelle est réitérée dans les stratégies de lutte contre la pauvreté et les politiques sectorielles. Différentes études montrent que la problématique de cette extension se situe en partie dans les caractéristiques de l économie informelle qui échappe aux cadres juridiques et réglementaires et dans la faiblesse de ses relations avec l Etat. Une autre source d analyse est que les réponses organisées pour ces travailleurs sont cloisonnées et sans liens avec les autres politiques sectorielles. Pourtant, l expérience internationale montre que l ampleur du défi de l extension de la protection sociale à l économie informelle nécessite de bâtir des approches intégrées et novatrices. Sur la base de ces constats, le RSPC vise à mettre en synergie les politiques et mesures pour l économie informelle. La formulation du RSPC tend à bouleverser les approches classiques : Au-delà de la protection sociale, il organise des services intégrés en lien avec les administrations du travail, fiscale et de l emploi, les chambres des métiers, les chambres de commerce, etc. afin de simplifier les procédures administratives pour les entreprises ; Il organise un régime obligatoire là où la Caisse de Sécurité Sociale et les systèmes de micro assurance reposent sur le volontariat ; Il vise à unifier les contributions sociales et fiscales pour une population à faible capacité contributive. A l inverse des mutuelles communautaires qui cherchent à offrir une cotisation la plus basse possible, le RSPC présume que les acteurs de l économie informelle sont prêts à contribuer plus pour des services de qualité répondant à leurs besoins. Cette première modélisation présentée ici introduit les principes et un ensemble de propositions concernant l affiliation, les prestations et l administration du RSPC ainsi que son financement. La couverture du risque maladie est la première demande exprimée par les acteurs de l économie informelle suivie par la vieillesse. Le RSPC devrait donc s articuler autour d une branche maladie et d une branche vieillesse qui pourraient être complétées par des branches risques professionnelles et famille. Le choix des branches et prestation sera au cœur du dialogue national qui devra conduire la construction du RSPC ; il devra être appuyé par des simulations financières et rester dans le cadre des prestations actuellement offertes par le mouvement mutualiste et/ou par les institutions de prévoyance sociale (Caisse de Sécurité Sociale, Institution de Prévoyance Retraite et Institutions de Prévoyance Maladie) qui s intéressent aujourd hui au secteur informel et réfléchissent à une adaptation de leurs prestations. 4

5 Outre les prestations sociales et leur administration, le dialogue national devra permettre d identifier les mesures incitatives et les moyens de bâtir une approche multisectorielle autour du RSPC. Il s agit là de l aspect novateur et déterminant du projet qui doit permettre de rassembler un ensemble de services afin de simplifier les obligations administratives, fiscales et sociales des entreprises du secteur informelle mais aussi leur donner accès à des droits et des mesures pour la promotion de leurs activités et de leurs emplois. Ce regroupement se concrétise au sein d un guichet unique qui devra être organisé avec les organisations professionnelles ou autres acteurs de proximité et constituer la porte d entrer pour les travailleurs dans le RSPC. Le RSPC représente donc un vaste chantier avec de multiples risques et défis. Sa construction devra passer par une phase de préparation ponctuée par des études techniques et pilotée par un dialogue national afin d aboutir à un schéma consensuel. POINTS CLÉS Objectif général : Promouvoir l inclusion sociale des travailleurs de l économie informelle et l accompagnement de leur transition vers le secteur formel. Objectifs spécifiques : Organiser un régime obligatoire, intégré et simplifié, Offrir une protection sociale adaptée aux besoins des travailleurs, Organiser des services intégrés en lien avec les administrations du travail, fiscale et de l emploi, les chambres des métiers, les chambres de commerce, etc. afin de simplifier les procédures administratives pour les (unités de production informelles) UPI, Créer une synergie entre les politiques de protection sociale, de promotion de l emploi et des entreprises, Unifier le paiement des impôts et cotisations sociales. Principes de base : Régime obligatoire Déploiement progressif du RSPC Régime semi contributif : financement par les contributions des affiliés et par un transfert de l Etat Mise en œuvre de mesures incitatives pour promouvoir l affiliation Synergie entre les politiques sectorielle de protection sociale et de promotion de l emploi et de l entreprise Diversification des dispositifs et des acteurs 5

6 Sommaire Introduction...8 I Contexte, problématique et stratégie d extension de la protection sociale au Sénégal I.1 Les dispositifs et programmes de protection sociale au Sénégal I.2 La portée des régimes I.3 Politiques et stratégies sectorielles de protection sociale I.3.1 La stratégie nationale de protection sociale (SNPS) I.3.2 La Stratégie Nationale d Extension de la Couverture du Risque Maladie (SNECRM) I.3.3 Coordination des interventions : Délégation général à la protection sociale et à la solidarité nationale (DGPSN) I.4 Problématique et stratégie d extension de la protection sociale à l économie informelle. 16 I.4.1 L économie informelle I.4.2 Caractéristiques et poids du secteur informel au Sénégal I.4.3 Des relations faibles entre l économie informelle et l Etat I.4.4 Niveau de couverture sociale des travailleurs de l économie informelle I.4.5 Besoins de protection I.5 Stratégies d extension I.5.1 Une expérience d élargissement du régime de la Caisse de sécurité sociale aux travailleurs de l économie informelle au Sénégal I.5.2 Des stratégies initiées par d autres pays I.5.3 Leçons tirées des expériences II Analyse et propositions pour une mise en place d un Régime simplifie pour les petits contribuables (RSPC) II.1 Description générale et principes du RSPC II.1.1 Objectifs de la mise en œuvre d un RSPC II.1.2 Principes II.2 Le champ d application personnel Emplois concernes et affiliation II.2.1 Emplois concernés II.2.2 Critères d affiliation II.3 Critères d affiliation II.3.1 Affiliation obligatoire II.4 Le champ d application matériel prestations du RSPC II.5 Financement du RSPC II.6 Une simulation financière III Administration du RSPC III.1 Organisation administrative

7 III.1.1 Front office : Une relation de proximité et une simplification des procédures par la mise en place de guichets uniques III.1.2 Back office : Une ingénierie d assurance réalisée par les Institutions de prévoyance sociale 41 La branche assurance maladie III.1.3 Middle office : L administration du RSPC et le déploiement d un système d information43 III.2 Identifier des mesures incitatives pour les UPI IV Intégration du RSPC et mise en synergie des politiques sectorielles pour un environnement incitatif IV.1 Insertion du RSPC dans le socle de protection sociale du Sénégal IV.2 Promouvoir une synergie entre le RSPC et les politiques pour la promotion de l emploi et de l entreprise IV.3 Intégration du RSPC dans le Programme Pays de promotion du Travail décent V Risques et défis pour la mise en œuvre du RSPC ANNEXES ANNEXE 1 : Une définition de la protection sociale ANNEXE 2 : Régimes simplifiés de l Argentine, du Brésil et de l Uruguay ANNEXE 3 : Simulation financière

8 Introduction Le Sénégal, après avoir ratifié la Convention n 102 de l'organisation Internationale du Travail concernant la sécurité sociale, s est doté d un système de sécurité sociale caractérisé par l'existence de plusieurs institutions qui mettent en œuvre la couverture sociale au profit des travailleurs salariés relevant du Code du Travail (Loi n 97-17du 1er décembre 1997). Le système national de sécurité sociale couvre huit (08) éventualités sur les neufs risques sociaux énoncés dans la Convention n 102. A l instar de la plupart des Etats africains, le système sénégalais de sécurité sociale souffre cependant d un déficit de couverture car ne prenant en charge que les travailleurs du secteur formel. En effet, les dispositifs formels sont basés sur la couverture des fonctionnaires et autres salariés contre les risques constitués par la sécurité sociale (CSS, IPM, IPRES, FNR), les assurances privées et les mutuelles professionnelles complémentaires. Ces dispositifs ne prennent en compte que 20% de la population et excluent la majorité des sénégalais (80%) employés dans l économie informelle et le secteur agropastoral. Le secteur informel au Sénégal contribue à hauteur de 55% au PIB et est considéré comme un secteur refuge, permettant de capter toutes les initiatives de création d emplois et représente un levier attractif pour la plupart des jeunes, en butte à la restriction des capacités d absorption du secteur structuré. L emploi informel, qui représente plus de 40% des emplois non agricoles, s accentue avec l urbanisation et n a aucune protection sociale (SNDES, 2012). Cette situation amène le gouvernement à initier différents programmes d extension de la protection sociale pour l économie informelle, dont la promotion des mutuelles communautaires. Celles-ci connaissent un développement important depuis les années 90 mais ne couvrent encore qu une masse faible de population et ont généralement des capacités techniques limitées. Elles constituent par ailleurs une réponse cloisonnée à un défi important qui nécessite au contraire de combiner les dispositifs et programmes et organiser une solidarité nationale. L expérience au niveau international montre que la réponse à la problématique de l extension de la protection sociale tient dans la mise en œuvre de solutions nouvelles et adaptées qui combinent les savoir-faire et les moyens des dispositifs existants. Plus encore, cette extension relève d une approche multisectorielle qui doit associer les politiques pour l emploi, la promotion de l entreprise et la protection sociale. De nombreux instruments internationaux mettent en exergue le lien entre les politiques de promotion de l emploi et d extension de la protection sociale, dans un objectif de croissance pro-pauvres et de travail décent. En juin 2009, les délégués des gouvernements, des employeurs et des travailleurs des Etats Membres de l OIT ont adopté un «Pacte mondial pour l emploi» face à l impact de la crise financière et économique internationale sur la société et sur l emploi. Ce pacte mondial, qui se fonde sur le concept du travail décent, préconise un ensemble de mesures qui placent l emploi et la protection sociale au cœur des politiques et stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et face à la crise mondiale. De même, en juin 2012, la 101 e session de la Conférence internationale du Travail (CIT) a adopté la Recommandation concernant les socles nationaux de protection sociale, 2012 (No. 202). Cette Recommandation exprime l engagement des Etats Membres de l OIT dans l élaboration de systèmes de sécurité sociale complets et l extension de la couverture de sécurité sociale, en accordant la priorité à l établissement de socles nationaux de protection sociale. Elle vient compléter les Conventions et Recommandations déjà existantes de l OIT sur la sécurité sociale. C est dans ce cadre qu a été réalisée cette étude pour la modélisation d un régime simplifié pour les petits contribuables (RSPC) au Sénégal. Cette étude s inspire des expériences d autres pays ainsi que 8

9 du Sénégal afin de proposer une approche novatrice d inclusion et de protection pour les travailleurs de l économie informelle. Le présent rapport fait suite à une revue documentaire sur l économie informelle et la protection sociale au Sénégal ainsi qu une première série de discussions avec des institutions et acteurs nationaux. Les pages suivantes doivent permettre d amorcer un dialogue national qui devrait conduire le processus de mise en œuvre d un RSPC. A ce stade de la modélisation du RSPC, il n est pas proposé de solutions définitives, mais plutôt un ensemble de pistes à examiner. Dans ce sens, ce rapport : Dresse un panorama rapide de la protection sociale au Sénégal et de la problématique de l extension à l économie informelle ; Analyse les propositions pour les champs d application personnel et matériel du RSPC, son organisation administrative, son financement et son accompagnement par des mesures incitatives; Examine la synergie à mettre en œuvre avec les politiques de promotion de l emploi et de l entreprise. 9

10 I Contexte, problématique et stratégie d extension de la protection sociale au Sénégal La Stratégie nationale de protection sociale (SNPS) adoptée en 2005 définit la protection sociale comme «l organisation de solidarités professionnelles, communautaire ou nationales dont le but est de (i) garantir l accès aux biens et services essentiels ; (ii) de conduire une politique de protection et de prévention contre les risques sociaux et naturels ; (iii) de promouvoir les capacités et les potentiels de chaque individu. (iv) assurer la sécurité des biens et des investissements condition nécessaire pour une croissance durable» (pour une définition de la protection sociale, voir annexe 1). Les revues de la protection sociale réalisées par le BIT (2008 et 2011) montrent qu il existe une diversité de mécanismes de protection sociale au Sénégal qui reposent sur les logiques d assurance et d assistance ainsi que de couverture universelle. Elles montrent également un fort déséquilibre de la couverture avec une majorité de la population qui ne bénéficie d aucune forme de protection contre les risques sociaux. I.1 Les dispositifs et programmes de protection sociale au Sénégal La protection sociale au Sénégal présente un ensemble de dispositifs et programmes publics et privés que l on peut regrouper en 4 grands groupes : Le régime obligatoire de sécurité sociale et les dispositifs qui s adressent aux travailleurs salariés des secteurs public, parapublic et privé. Ce groupe intègre: - Les institutions de prévoyance sociale qui couvrent le secteur privé moderne : o La Caisse de Sécurité Sociale (CSS) : Branche des prestations familiales et branche de réparation et de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, o L Institution de Prévoyance retraite du Sénégal (IPRES) : Branche vieillesse, o Les Institutions de Prévoyance Maladie (IPM) d entreprises ou interentreprises : Branche maladie. - Les dispositifs spécifiques aux fonctionnaires : o o Le Fonds National de Retraite (FNR) : Branche vieillesse, Le Budget de l Etat : Branches prestations familiales et accident du travail et couverture à 80% des frais d hospitalisation, consultation et examens dans les services de santé publics et certains privés conventionnés. Les régimes volontaires mutualistes au sein desquels il faut distinguer : - Les mutuelles du secteur formel, notamment au sein des administrations publiques, qui interviennent dans la couverture du risque maladie et offrent différents services à leurs membres, - Les mutuelles de santé à base communautaires ou socioprofessionnelles qui se développent au sein de l économie informelle et du monde rural. Les dispositifs et programmes d assistance sociale : Avec l appui des partenaires extérieures, l Etat a mis en place divers mécanismes de transferts monétaires et en nature qui s adressent aux populations les plus pauvres et vulnérables. - Allocation en espèce aux indigents par la Direction de l Assistance Sociale (DAS) - Transferts alimentaires à travers les programmes de cantines scolaires et de renforcement de la nutrition - Exemption de frais pour les soins de santé : personnes âgées (plan Sésame), maladies chroniques et coûteuses, gratuité des accouchements et des césariennes. 10

11 - Exemption de frais pour la scolarisation et formation professionnelle d OEV. Les subventions généralisées : En 2007, le gouvernement a entrepris de subventionner les prix de certaines denrées alimentaires et des carburants afin de protéger les populations. Une revue conduite par le Fonds Monétaire International (FMI) en juillet 2008 a révélé que les subventions généralisées des denrées alimentaires et du carburant étaient très onéreuses - elles représenteraient entre 3 et 4 % du PIB - et pourtant inefficaces pour atteindre les plus pauvres, près de 55% des bénéfices étant attribués aux ménages appartenant aux 40% les plus riches de la population (GIAPS, 2010). I.2 La portée des régimes Malgré la pluralité des dispositifs, la couverture sociale reste partielle. Les dispositifs publics de sécurité sociale sont arrimés au salariat et ne concernent qu une minorité de travailleurs, salariés du secteur formel public et privé qui ne représentent environ que 6% de la population active. Avec leur dépendants (conjoints et enfants), le nombre de bénéficiaires de ces régimes est estimé à 13,3% de la population totale du pays (Fall, 2003). Cette estimation doit cependant être pondérée par un taux d évasion sociale et d emploi informel élevé. Ainsi, moins de 60% des travailleurs assujettis aux cotisations pour la retraite seraient effectivement inscrit à l IPRES, avec des irrégularités similaires observées auprès de la CSS (Baumann, 2010). Hormis les programmes d exemption de frais pour les soins de santé, qui touchent toute la population, les dispositifs et programmes d assistance sociale, sont orientés vers les catégories sociales les plus pauvres et vulnérables. Ces programmes excluent par définition les travailleurs de l économie informelle et du monde rural, bien que, du fait d un manque d évaluation et de problèmes de ciblage, ces derniers peuvent apparaitre parmi les bénéficiaires. Les travailleurs de l économie informelle et du monde rural sont la cible principale du mouvement mutualiste qui se développe au Sénégal depuis les années 90. Les mutuelles proposent des produit de micro assurance, axés essentiellement sur le risque maladie avec une couverture au premier franc des soins de santé primaires et/ou secondaires, moyennant des cotisations de faible montant. Les mutuelles, ainsi que d autres systèmes de micro assurance gérés notamment par les institutions de micro finance, de organisations professionnelles, etc., font l objet de multiples efforts d extension conduits par l Etat et les partenaires extérieurs. Les résultats restent cependant faibles. Le nombre de mutuelles de santé fonctionnelles est passé de 80 en 2003, à plus de 130 en 2011 avec un nombre de bénéficiaires estimé à , soit 4,7% de la population totale. Ce chiffre ne doit cependant pas masquer (1) que les plus grosses mutuelles œuvrent au sein du secteur formel et (2) que les taux de recouvrement des cotisations des mutuelles communautaires sont de l ordre de 50% avec pour conséquence qu un bénéficiaire sur deux est réellement couvert. Malgré les différents programmes d appui depuis les années 90, les mutuelles restent de petites tailles (plus de la moitié des mutuelles ont moins de 100 membres) et disposent d une capacité de gestion technique très limitée. Le tableau 1, page suivante, tiré de la revue des dépenses et performances de la protection sociale réalisées en 2010 par le BIT, illustre le champ de la protection sociale au Sénégal. Malgré les différentes initiatives de l Etat et des partenaires extérieurs, les travailleurs de l économie informelle et du monde rural qui représentent plus de 90 de la population active, ne bénéficient que faiblement, sinon pas du tout pour une grande majorité, d un système de protection sociale. 11

12 Tableau 1: Portée de la protection sociale au Sénégal (période ) Personnes couvertes/ Risque couvert Fonctionnaires Salariés du secteur privé (y compris travailleurs domestiques) Cadres du secteur privé Travailleurs agricoles ruraux, de la pêche et de l élevage Travailleurs du secteur non structuré * Enfants O-5 ans Jeunes 6-15 ans Etudiants Familles démunies Personnes âgées de plus de 60 ans Migrants Pension de vieillesse IPRES RG IPRES RC Survivants IPRES RG IPRES RC Invalidité Accidents de travail et maladies professionnelles Etat Soins de santé Etat et Mutuelle Accouchements et césariennes Prestations familiales Etat Allocation de maternité Etat CSS IPM CSS CSS CSS IPM CSS CSS Gratuité Loi non appliquée Volontaire NA NA NA NA NA NA NA Nutrition PRN NETS Assistance sociale Services sociaux médicaux IPRES et CSS Education mesure insertion NA NA NA NA NA NA NA ANEJ, FNAE Moyennant Conventions IPRES ETAT ; COUD Indigents Plan SESAME Moyennant conventions CSS (1) Loi d orientation n du 04 juin 2004 portant Orientation Agri-Sylvo-Pastorale (LOASP) qui prévoit, en ses articles 6 (alinéa 2), 8 et 4 la mise en place d un régime de protection sociale au profit des personnes exerçant les métiers de l agriculture. (2) Le régime dans certaines mutuelles peut être semi contributif, avec des transferts internes ou externes comme pour la mutuelle sociale TransVie des transporteurs routiers. Légende : Régime ou système: contibutif ; non contributif ; mixte Source : (BIT, 2011) 12

13 Ces travailleurs exercent pourtant dans des conditions difficiles et sont vulnérables et sans protection vis-à-vis des chocs. Ils comptent pour l essentiel sur la solidarité familiale et notamment sur les transferts de parents migrants qui assurent généralement la prise en charge de certaines dépenses notamment en cas de maladies ou de décès. La SNPS en 2005 soulignait dans ce cadre les limites et problèmes des dispositifs formels, des mutuelles et autres programmes de protection sociale, en termes de «performance et de capacités de réponses aux divers besoins de protection sociale et de gestion des risques. Ils sont actuellement sous la contrainte d une série de défis considérables, impliquant la nécessité de s'adapter à un monde de travail en mutation, aux nouvelles structures socioprofessionnelles et familiales émergentes, ainsi qu'aux bouleversements démographiques des prochaines décennies» (CSPLP/MEF, 2005). I.3 Politiques et stratégies sectorielles de protection sociale La SNDES réitère la priorité accordée à la protection sociale dans les documents de stratégie de lutte contre la pauvreté précédents et reprend à son compte «l Initiative pour un Socle de protection sociale». Les objectifs stratégiques de la SNDES en matière de protection sociale sont : promouvoir le travail décent, à travers l'amélioration de la couverture maladie et de la sécurité au travail, le renforcement des prestations sociales et la lutte contre l'évasion sociale ; améliorer les conditions socio-économiques des groupes vulnérables, grâce au renforcement du dispositif de réinsertion sociale des groupes vulnérables, à la facilitation de l'accès des groupes vulnérables aux ressources et aux facteurs de production; l'amélioration de l'accès des handicapés à l'appareillage, l'appui aux personnes âgées, la consolidation et l'extension des mécanismes de transferts sociaux, la création d un fonds de Bonification de Retraite, la mise en place d'une Bourse de Sécurité familiale pour les mères des familles défavorisées, la prise en charge des invalides et mutilés militaires, la prise en charge des pupilles de la nation, et le renforcement de la lutte contre le travail et la mendicité des enfants ; étendre la protection sociale au secteur informel et aux groupes vulnérables par le développement d'un paquet de services de protection avec des normes et standards minimum de qualité, la création d'une Caisse Autonome de Protection Sociale Universelle (CAPSU), l'extension de la gratuité en soins sanitaires en faveur des groupes vulnérables et la mise en application de la loi d'orientation sociale pour la protection des personnes handicapées, l'amélioration des mécanismes de ciblage et mise en place d'un dispositif d'information et de suivi-évaluation, la mise en place d'une Couverture maladie universelle de base à travers les mutuelles de santé, la mise en place de régimes de protection sociale adaptés à chaque profession (acteurs culturels, artisans, agriculteurs, pasteurs, etc.), et la mise en place d'un fonds de solidarité de la santé. (SNDES, p49) Le Plan d Action Prioritaire (PAP) de la Stratégie prévoit, en articulation avec le Socle de Protection Sociale : la mise en place de l Institution de Coordination de l'assurance Maladie Obligatoire (ICAMO), l élaboration d'un code unique de sécurité sociale, la mise en place d'un guichet unique pour les institutions de sécurité sociale, la lutte contre l'évasion sociale, le renforcement de la lutte contre le VIH/SIDA dans le monde du travail, la promotion de l emploi décent ainsi que celle de la sécurité et la santé au travail, la prévention des risques professionnels, 13

14 l'extension des systèmes formels de sécurité sociale, l'extension de la protection sociale au secteur informel et rural. (SNDES, p52) I.3.1 La stratégie nationale de protection sociale (SNPS) Adoptée en 2005, la SNPS est issue d une concertation entre les acteurs nationaux et avec les partenaires extérieurs avec pour objectif de bâtir une vision globale de la protection sociale et «de réduire l impact des chocs qui menacent directement la vie des populations notamment les groupes les plus vulnérables en aidant les ménages à mieux gérer les risques qui conduisent à la perte de la vie ou à des pertes irréversibles en capital et à favoriser l accès des couches les plus vulnérables de la population aux services sociaux de base» (SNPS, 2005). Les objectifs spécifiques de la SNPS sont : Etendre et diversifier les instruments de protection sociale en faisant passer le taux de couverture maladies à 50 % de la population d ici 2015; Améliorer la capacité de réponse aux chocs et risques pour les groupes vulnérables ; Améliorer l accès aux services de base des groupes vulnérables; Augmenter l accès aux instruments de gestion des risques et aux systèmes de protection sociale ; Améliorer le ciblage, le suivi et l évaluation des actions dirigées vers les groupes vulnérables; Assurer l équité dans la justice pour les groupes vulnérables; Renforcer les mécanismes de transfert direct des ressources aux groupes vulnérables. garantir des revenus aux personnes en difficulté et groupes vulnérables, tout en leur permettant de s insérer dans les systèmes formels de protection sociale ; Pour atteindre ces objectifs, le cadre stratégique de la SNPS repose sur 4 axes : 1. Extension de la protection sociale 2. Réforme des systèmes formels de sécurité sociale 3. Amélioration de la capacité de réponse aux chocs et risques pour les groupes vulnérables 4. Gestion des catastrophes et risques majeurs. L objectif prioritaire de l axe «Extension de la protection sociale» est de porter la couverture du risque maladie à 40% de la population d ici Pour ce faire, la SNPS préconise d une part la mise en place d une caisse nationale d assurance maladie pour les salariés du secteur formel et les retraités et d autre part un système de protection pour les travailleurs de l économie informelle, les personnes âgées et les plus vulnérables. Le premier point doit passer par une transformation des régimes non contributifs en régimes contributifs obligatoires et le renforcement des IPM. Pour le second, il s agit de renforcer et promouvoir l extension des mutuelles de santé communautaires. Cet axe intègre également des mesures d extension du système de prévoyance retraite et de la couverture des risques d accidents du travail, de maternité et de maladie professionnelles vers les travailleurs de l économie informelle et de l artisanat. Les mesures énoncées dans l axe «réforme des systèmes formels de sécurité sociale» accompagne l extension de la protection sociale. Elles incluent notamment une harmonisation des dispositifs de couverture maladie des travailleurs du secteur public et du secteur privé, le renforcement de la Commission de supervision et de régulation des Institution de Sécurité sociale (COSRISS) ainsi que 14

15 des programmes de lutte contre l évasion sociale, de prévention des risques sociaux et de renforcement des capacités des professionnels et des acteurs sociaux. I.3.2 La Stratégie Nationale d Extension de la Couverture du Risque Maladie (SNECRM) La faiblesse de la couverture du risque maladie et les difficultés d accès aux soins de santé ont amené le gouvernement à élaborer une Stratégie Nationale d Extension de la Couverture du Risque Maladie (SNECRM), en Cette stratégie se décline en trois axes : Amélioration des modalités de gestion des dispositifs de gratuité par la création d un Fonds Commun prenant en charge toutes les initiatives de gratuité. Développement, amélioration des dispositifs existants et extension des publics : mutuelles de santé, initiatives de gratuité et IPM ; Développement de nouvelles initiatives : Création d un régime spécial pour les ruraux, système de couverture des routiers et autres corps des métiers. La SNECRM met un accent particulier sur la promotion de mutuelles de santé pour étendre l assurance santé aux ménages de l économie informelle et du monde rural. Cet axe spécifique donne aujourd hui lieu à la formulation du projet «Décentralisation et extension de la couverture maladie» (DECAM). Concernant le renforcement de l assurance maladie obligatoire, la stratégie prévoit la mise en œuvre d une structure faitière des IPM qui devra organiser une coordination technique et une péréquation financière entre les IPM et leurs proposer différents services administratifs, financiers et techniques. Cette réforme des IPM inclut également une ouverture vers les travailleurs saisonniers ainsi que ceux de l économie informelle urbaine. I.3.3 Coordination des interventions : Délégation général à la protection sociale et à la solidarité nationale (DGPSN) Les différentes politiques et stratégies nationales impliquent de très nombreux acteurs dont Le Ministère de l Economie et des Finances, Ministre de la Fonction publique, du Travail et des Relations avec les institutions, le Ministère de la Femme, de l Enfant et de l entreprenariat féminin, le Ministère de la Santé et de l action sociale, le Ministère de l apprentissage, de la formation professionnelle et de l artisanat, le Ministère chargé de l'agriculture et de l Equipement rural, ainsi que des partenaires techniques et financiers et des organisations de la société civile (OSC). Ces différents acteurs développent de multiples approches sans coordination et avec pour conséquence une dispersion des efforts. Dans le cadre de la SNDES et afin de soutenir la lutte contre la pauvreté et les inégalités sociales, l Etat a mis en place, en mai 2012, une «Délégation générale à la protection sociale et à la solidarité nationale» (DGPSN), rattachée à la présidence, qui a pour objectif d établir un cadre de référence et d action pour plus de cohérence, une meilleure intégration et un impact plus visible des interventions. Le décret fixant l organisation et le fonctionnement de la DGPSN (n , novembre 2012) lui assigne comme principales missions de : assister le Président de la république dans la définition de la politique en matière de protection sociale et de solidarité nationale ; impulser et de mettre en œuvre les politiques publiques en matière de protection sociale et de solidarité nationale ; coordonner la Stratégie Nationale de Protection Sociale ; 15

16 participer à la prospective, au suivi et à l évaluation des politiques publiques en matière de protection sociale et de solidarité nationale ; coordonner toutes les politiques publiques de protection sociale contribuant à la réduction de la pauvreté et des inégalités ; contribuer à l identification et à la mobilisation des ressources destinées à financer la politique de l Etat dans ces domaines. Concrètement, ceci se traduit par la mise en œuvre par la DGPSN de plusieurs grandes mesures : la bourse de sécurité familiale qui constitue une priorité en 2013 et vise à organiser un transfert monétaires pour les familles les plus pauvres familles sont ciblées en 2013, ce chiffre devant ensuite s accroitre progressivement pour atteindre à terme familles bénéficiaires par an avec un transfert annuel de francs CFA par famille. La durée de la bourse pour chaque famille est de trois ans. la Couverture maladie universelle (CMU) qui devrait regrouper et organiser un cadre cohérent pour les différentes mesures d extension de la couverture du risque maladie. la «Bonification retraite» qui semble devoir être un mécanisme de transfert vers les personnes âgées (pension universelle), non encore clairement défini. la promotion des filets sociaux. Ce point regroupe des transferts et mécanismes de gratuités sans que, là aussi, des mesures précises soient encore clairement élaborées. La DGPSN semble se focaliser plus vers les mesures d assistance sociale avec une part importante de son intervention tournée vers les transferts sociaux. Les actions dans le cadre de la CMU devraient porter sur le renforcement et la coordination des programmes de promotion des mutuelles de santé et la réforme des IPM. Toutes ces mesures devraient être regroupées au sein de la future Caisse Autonome de Protection Sociale Universelle (CAPSU) dont la création figure dans le Plan d action prioritaire de la SNDES , avec pour objectif de permettre l extension de l accès aux services sociaux de base aux travailleurs de l économie informelle et des professions libérales. I.4 Problématique et stratégie d extension de la protection sociale à l économie informelle Malgré les différentes initiatives de l Etat et des partenaires extérieurs, les travailleurs de l économie informelle et du monde rural qui représentent plus de 90 de la population active, ne bénéficient que faiblement, sinon pas du tout pour une grande majorité, d un système de protection sociale. Ces travailleurs exercent pourtant dans des conditions précaires et sont vulnérables et sans protection vis-à-vis des chocs. I.4.1 L économie informelle Les mandants tripartites de l OIT ont adopté, lors de la session de 2002 de la Conférence internationale du Travail, une Résolution et un ensemble de conclusions sur le travail décent et l économie informelle proposant un cadre de définition de cette dernière. Il a été ainsi proposé d utiliser l expression «économie informelle» pour faire référence à «toutes les activités économiques de travailleurs et d unités économiques qui ne sont pas couvertes en vertu de la législation ou de la pratique par des dispositions formelles». Selon cette résolution, l expression économie informelle «reflète la diversité considérable des activités des travailleurs et des unités économiques, qui travaillent dans des secteurs différents et aussi bien en milieu rural qu en zone 16

17 urbaine, qui sont particulièrement vulnérables; qui connaissent de sérieux déficits de travail décent et qui, très souvent, n arrivent pas à se libérer du piège de la pauvreté et d une productivité faible». (OIT, 2002). La 17ieme Conférence internationale des statisticiens du Travail (CIST) en 2003 complétait cette définition en notant «que le terme «économie informelle» est utilisé par l OIT comme comprenant le secteur informel aussi bien que l emploi informel. Le secteur informel se définit comme «un ensemble d Unités de Production Informelles (UPI) qui, au sein du système de comptabilité nationale constituent un élément du secteur institutionnel des ménages, en tant qu entreprises individuelles produisant, au moins en partie, pour le marché. Ces entreprises ne constituent pas une personne morale distincte du ménage ou des membres du ménage auxquels elles appartiennent et ne tiennent pas un ensemble complet de comptes permettant de distinguer clairement les activités de production de l'entreprise des autres activités de ses propriétaires et d'identifier les flux éventuels de revenus et de capitaux entre les entreprises et les propriétaires.» (BIT, 1993). Dans le cadre de cette définition, sept critères définissent les UPI de l économie informelle : - facilité d accès aux activités ; - utilisation de ressources locales ; - propriété familiale des entreprises ; - échelle restreinte des opérations ; - utilisation de techniques simples et nombre réduit de travailleurs ; - qualifications acquises en dehors du système scolaire officiel ; - marchés échappant à tout règlement et ouverts à la concurrence. D autres caractéristiques participent à cette définition : - Le capital investi est faible et les promoteurs de telles activités sont des gens de condition modeste. - Il s agit de petites activités individuelles ou n employant qu un nombre restreint de personnes. - L organisation des rapports sociaux dans le cadre de la production est régie par les normes traditionnelles. - Il s agit d activités dont ni le fonctionnement, ni le développement, ne sont l objet d une réglementation juridique. La plupart des UPI sont dépourvues de numéros d enregistrement administratif. - Les gains tirés à partir de ces activités sont principalement dépensés en vue de la reproduction domestique, c est-à-dire l entretien de la force de travail et de la famille. Selon les classifications dans le Système de Comptabilité Nationale1, les unités de production informelle s inscrivent dans le secteur institutionnel des ménages en tant qu entreprises individuelles, ce qui regroupe : - les entreprises informelles de personnes travaillant pour leur propre compte : elles sont gérées par ces personnes, seules ou en association avec des membres du même ménage ; elles peuvent employer des travailleurs familiaux et des salariés de manière occasionnelle; - les entreprises d employeurs informels gérés par eux, seuls ou en association avec des membres du ménage ou de ménages différents, qui emploient un ou plusieurs salariés de façon continue. 1 Le Système de comptabilité nationale 1993 (SCN) est publié conjointement par la Division des statistiques de l'organisation des Nations unies, le Fond monétaire international, la Banque mondiale, Eurostat et l'ocde. Il fournit un cadre détaillé pour la production des statistiques des comptes nationaux et est destiné à un usage mondial. 17

18 L emploi informel est défini par le BIT comme «l ensemble des activités professionnelles rémunérées (à savoir travail indépendant et travail salarié) non enregistrées, réglementées ou protégées par les cadres juridiques et réglementaires existants et des activités professionnelles non rémunérées exercées dans une entreprise productrice de revenus. Les travailleurs informels ne bénéficient pas de contrats de travail, d'avantages sociaux, de protection sociale ou de représentation». L emploi informel regroupe : - L indépendant qui travaille pour son propre compte. - L employeur occupé dans sa propre UPI et qui emploie au moins une personne qu il rémunère en espèce. - Le salarié qui exerce une activité pour laquelle il perçoit un salaire en espèce, voire éventuellement en nature, de la part d un employeur. - L apprenti rémunéré ou non. - L aide familiale qui travaille dans une entreprise pour un membre de sa famille sans percevoir de rémunération. - Les membres de coopératives de producteurs lorsque celles-ci ne sont pas constituées en entités légales et suivent les critères des entreprises informelles. I.4.2 Caractéristiques et poids du secteur informel au Sénégal Il existe peu de données récentes et précises sur les UPI et les emplois de l économie informelle au Sénégal. Les données de l Enquête phase 2, en 2003, donnent le panorama le plus exhaustif mais ne portent que sur l agglomération de Dakar. En 2010, l Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie (ANSD) a lancé une Enquête nationale sur le secteur informel au Sénégal (ENSIS ). Le résultat de l ENSIS n étaient pas disponible au moment de rédaction de ce rapport préliminaire. De façon opérationnelle, l ANSD définie le secteur informel comme l ensemble des unités de production non agricoles dépourvues de NINEA et / ou de comptabilité officielle. L unité de production est définie comme une unité élémentaire, mobilisant des facteurs de production (travail, capital) pour générer une production et une valeur ajoutée au sens de la comptabilité nationale. L unité de production se confond avec l établissement lorsque l activité s exerce dans un lieu physique spécifiquement conçu à cet effet (boutique, atelier, échoppe). Elle sera assimilée à un «pseudo établissement» lorsqu il n existe pas de lieu (activité à domicile, activité ambulante). Les données de l enquête ENSIS permettront un analyse plus poussé et plus récent des caractéristiques du secteur informelle au Sénégal. Selon cette enquête, au second trimestre 2003, la région de Dakar compte unités de production informelles (UPI), employant personnes dans les branches marchandes non agricoles. Il y aurait ainsi plus d UPI que de ménages dans l agglomération dakaroise ; autrement dit, en moyenne, chaque ménage de Dakar tire l ensemble ou une partie de ses revenus en dirigeant une unité de production informelle. 18

19 Tableau 2 : Caractéristiques démographiques des actifs informels suivant le statut STATUT Effectifs Répartition (%) % de femmes % de jeunes de moins de 26 ans Age moyen (années) Niveau d études (années) Ancienneté moyenne (années) Patron ,0 38,2 2,9 37,3 5,6 10,7 Travailleur ,8 54,1 14,7 38,9 2,7 8,8 indépendant Salarié ,7 33,1 52,4 26,4 3,6 4,9 Apprenti ,5 4,9 63,5 24,4 1,9 5,4 payé Apprenti ,8 9,6 84,1 20,5 2,5 3,4 non payé Aide ,3 54,8 67,5 23,6 3,4 5,2 familiale Associé ,8 18,8 36,4 33,2 3,8 7,9 Ensemble ,4 33,1 33,6 2,8 7,4 Source : Enquête 1-2-3, 2003, phase 2 (DPS, 2003) Les UPI sont des micro unités dont la taille moyenne est de 1,5 emploi par unité. 76,9% des UPI sont réduites à une personne et seulement 7,7% des UPI emploient plus de trois personnes. Ces UPI se caractérisent par une très grande précarité des conditions d activité, avec près de 80% abritées dans des installations de fortune, sans accès à l eau ni l électricité. Tableau 3 : Organisation du travail dans le secteur informel Type de combinaison de travail (% UPI) Taux de Branches Autoemploi Non salariale mixte total Taille salarisation salariale (%) Industries 64,5 31,8 1,9 1, ,0 21,3 Commerce 87,3 11,0 1,3 0, ,2 3,3 Services 73,1 20,0 4,0 3, ,6 13,8 Pêche 63,2 36, ,2 20,1 Ensemble 76,9 19,7 2,0 1, ,5 13,2 Source : Enquête 1-2-3, 2003, phase 2 (DPS, 2003) Selon l Enquête de suivi de la pauvreté au Sénégal (ESPS) en 2011, il y aurait 1,23 million d UPI sur l ensemble du territoire avec un total de 2,45 millions d emplois. Tableau 4 : Emplois du secteur informel et Nombre d'upi Région Emploi du secteur informel Nombre d'upi centres urbains rural Total urbain rural Total Dakar Ziguinchor Diourbel Saint-Louis Tambacounda Kaolack Thiès Louga Fatick Kolda

20 Matam Kaffrine Kédougou Sédhiou Total Source : Source : ESPS-II, 2011 Les membres du secteur informel travaillent en moyenne 48,9 heures par semaine, et gagnent en moyenne FCFA par mois, avec une forte hétérogénéité : La prédominance des faibles revenus pèse sur la rémunération médiane qui est égale à FCFA. Le revenu horaire s élèverait à 308 FCFA en moyenne et serait ainsi supérieure au salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG) stabilisé à 209,1 FCFA par heure (DPS, 2003). I.4.3 Des relations faibles entre l économie informelle et l Etat Les UPI sont susceptibles d apparaitre, au moins, sur 6 répertoires et registres : Le répertoire national des entreprises et associations : toute entreprises quelle que soit sa forme est tenue de s enregistrer auprès du Ministère de l Economie et des Finances afin d obtenir un numéro national d identification (NINEA). Le répertoire national, dont la gestion est assurée par la Direction en charge des statistiques doit apporter un certain nombre d informations sur les entreprises dont la nature de l activité, le chiffre d affaire, l effectif des salariés, etc. Le registre de commerce : L inscription au registre du commerce est également une obligation pour exercer une activité commerciale et afin d obtenir une carte de commerçant, Le registre des chambres de métiers permettant d obtenir la carte professionnelle pour les artisans, Le Code contribuable et la patente, Les institutions de prévoyance sociale : la CSS et l IPRES. Toutefois, l enquête de 2003, montre que 91% des UPI ne sont pas enregistrée au répertoire national des entreprises et associations. En dehors du NINEA, l enregistrement le plus fréquent correspond à la patente, au registre du commerce et à la carte professionnelle, avec 5,0%, 4,3% et 2,6%. Globalement, 95% ne sont enregistrées nulle part et sont donc totalement méconnues des services publics. Comme pour les institutions de sécurité sociale, le manque d information et la méconnaissance de la réglementation constituent la principale explication : 39% des UPI ignorent qu il faut s enregistrer et 30% pensent que cela n est pas obligatoire. A cela, s ajoute l ignorance des artisans de l utilité de s enregistrer au NINEA et de la carte professionnelle, les pouvoirs publics communiquant très peu sur les opportunités qu offrent ces modalités administratives. 20