1. Un constat préoccupant

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1 L ASILE EN FRANCE Novembre Un constat préoccupant La demande d asile a explosé depuis cinq ans En 2013 en France ont été enregistrées demandes d asile 1 (soit une hausse de 9,4 % par rapport à 2012). Depuis le «creux» historique de 2007 ( demandes), la hausse est continue et régulière (+ 73% entre 2007 et 2012). Elle se constate dans l ensemble des pays européens et notamment en Allemagne. Cette inversion de tendance avait conduit la précédente majorité à adopter un certain nombre de mesures pour faire face à la reprise de la demande d asile concernant notamment la Cour nationale du droit d asile (CNDA) : professionnalisation des magistrats, augmentation du budget et rattachement au Conseil d Etat pour conforter son indépendance. Cette hausse s explique globalement par la multiplication des conflits (Irak, Syrie), mais pas seulement. Le taux global d admission (OFPRA + CNDA) 2 connaît une baisse continue depuis 2008 (29,4 % en 2009, autour de 18 % en 2013). La répartition géographique des demandeurs 3 ne correspond pas nécessairement aux pays dont les ressortissants pourraient avoir le plus besoin de protection internationale (Syrie..) puisque des pays comme l Albanie et le Kosovo pour lesquels les taux de protection accordée sont très bas figurent parmi les premiers pays d origine des demandeurs en France. Il y a donc, derrière ces chiffres, également un phénomène de détournement de procédure par des étrangers qui voient dans la demande d asile un moyen d entrer légalement sur le territoire français et ensuite de s y maintenir, faute pour l Etat de pouvoir assurer leur reconduite à la frontière une fois leur demande définitivement rejetée. Au-delà de la demande 1 Source rapport OFPRA En 2013 le taux d acceptation de l OFPRA est d environ 12 %. Le taux d annulation de la CNDA de 13,7 % (il était de plus de 30 % en 2009) 3 La République démocratique du Congo demeure le premier pays dont sont originaires les demandeurs. Le Kosovo (+ 68 %) et l Albanie se situent aux rangs suivants avec une forte progression. Le Bangladesh, à la suite de son retrait de la liste des «pays sûrs» a connu également une forte accélération (+200 %). Trois pays ont connu de fortes hausses en 2013 en raison de conflits internes : Mali, Syrie et République centrafricaine.

2 de protection correspondant à l objectif initial (et qui correspond toujours à un réel besoin : Irak, Syrie), la demande d asile est aujourd hui également alimentée par des préoccupations économiques, voire par une logique opportuniste alimentant l immigration irrégulière.... conduisant à emboliser le système. Il faut aujourd hui entre 18 mois et deux ans (recours CNDA compris) pour que soit traitée une demande d asile et prise une décision définitive. Ces délais ne sont pas acceptables pour les véritables réfugiés qui doivent attendre de longues semaines, dans des conditions souvent très dégradées, la reconnaissance du statut de réfugié. Il en résulte également une hausse très importante du coût de la prise en charge de la demande d asile en raison du poids croissant des nuitées hôtelières : En loi de finances initiale pour 2014, le coût identifiable de la demande d asile est de 576 M. A ce chiffre, il faut rajouter le coût de la présence de demandeurs d asile ou de déboutés dans le dispositif d hébergement d urgence de droit commun (notamment sous la forme de nuitées hôtelières) : non identifiable de manière fiable, faute de données disponibles, ce coût a été estimé par un récent rapport parlementaire du Comité d évaluation et de contrôle des politiques publiques 4 à 90 M (sur la base d hypothèses prudentes). A ce coût direct de la prise en charge de la demande d asile de 666 M (576+90), il convient toutefois d ajouter les coûts indirects que génère la présence sur notre sol de demandeurs d asile, et d un nombre croissant de déboutés de la demande d asile : dépenses engagées par les collectivités territoriales, dépenses de soins (couverture médicale universelle pour les demandeurs d asile, aide médicale d Etat pour les déboutés ), coûts liés à la scolarisation des enfants, coûts liés à la reconduite à la frontière des déboutés en situation irrégulière Si l on sait, enfin, que les dépenses budgétaires dédiées à la prise en charge des demandeurs d asile sont chroniquement sous-évaluées, on peut estimer que le coût réel de la prise en charge des demandeurs d asile et des déboutés de la demande d asile pourrait avoisiner le milliard d euros. Ces délais contribuent enfin à alimenter l immigration irrégulière en encourageant le maintien sur le territoire des déboutés du droit d asile. En pratique, si 80 % des demandes d asile sont refusées, il est ensuite rare que ces déboutés du droit d asile quittent le territoire français le maintien sur le territoire des déboutés du droit d asile alimente ainsi, aujourd hui, une partie importante de l immigration illégale en France. 4 Rapport d information déposé par le Comité d évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l évaluation de la politique d accueil des demandeurs d asile, présenté par Mme Jeanine DUBIE et M. Arnaud RICHARD, députés, avril 2014

3 2. Perspectives de réforme La principale contrainte juridique réside aujourd hui dans le cadre communautaire, même si la tradition d asile trouve également sa source dans la Constitution 5 ainsi que dans la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (ratifiée le 23 juin 1954 par la France). Quelle que soit la source, le droit d asile se conçoit comme un asile politique à destination de personnes persécutées, ou craignant d être persécutées 6. La France, pas plus que ses voisins européens, ne reconnait l asile économique 7. La jurisprudence du Conseil constitutionnel et le cadre communautaire (récemment renouvelé par les nouvelles directives de juin 2013 qui doivent être prochainement transposées) ont posé un cadre juridique clair qui n interdit pas la réforme : - L accueil doit être inconditionnel et chaque demande d asile doit faire l objet d un examen individualisé par une autorité indépendante (telle que l OFPRA) - Ceci n interdit pas, toutefois, la différenciation des procédures, ainsi que l instauration d une liste de «pays sûrs» dès lors, quand bien même la procédure est rapide, qu elle ne prive l'intéressé d'aucune garantie essentielle - Ménager un droit au recours devant un juge indépendant (actuellement la cour nationale du droit d asile, mais qui pourrait être le juge administratif de droit commun) Les nouvelles directives sont plus exigeantes sur les garanties de procédure (entretien systématique, présence de tiers) mais, en contrepartie, prévoient un délai de traitement de la demande de six mois maximum. 2.1 L action sur les flux ne peut être qu indirecte Il ne s agit pas de remettre en cause notre tradition d asile à l heure où les besoins sont réels (Irak, Syrie..) L exercice effectif du droit d asile suppose l examen particulier de chaque demande 8. La dynamique de la demande d asile est avant tout marquée par des facteurs exogènes (situation internationale). L immigration économique, majoritaire dans la demande d asile, est toutefois sensible aux conditions d accueil et, surtout, à la possibilité d utiliser l asile comme un levier d ancrage sur le territoire permettant, à plus ou moins court terme, d obtenir un titre de séjour alors même que la demande d asile a été rejetée. Ainsi, la quasi-certitude de pouvoir, grâce à la 5 al4 du préambule du 27 octobre 1946 (intégré au bloc de constitutionnalité) : «Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d asile sur les territoires de la République» 6 Ainsi la directive 2004/83/CE a posé une définition de l asile qui s impose aux Etats membres «Tout ressortissant d un pays tiers ou apatride qui se trouve hors de son pays d origine et qui refuse ou qui se trouve dans l incapacité d y retourner parce qu il craint d être persécuté peut demander le statut de réfugié». 7 Ni en réalité humanitaire mais c est une distinction plus complexe 8 Y compris lorsque la demande d asile émane d un ressortissant d un pays inscrit sur la liste des «pays sûrs». L inscription d un pays sur cette liste, qui entraîne l application de la procédure dite prioritaire conduit toutefois en général à un très net fléchissement de la demande, l effet étant symétrique

4 longueur des procédures, se maintenir de manière durable sur le territoire tout en bénéficiant des aides accordées aux demandeurs d asile est un facteur indéniable d attraction de personnes qui ne relèvent pas, en réalité, des garanties de la protection internationale. 2.2 Raccourcir les délais de traitement de la demande d asile et respecter le délai de six mois fixé par les directives - Un guichet unique (OFPRA et préfecture) pour une prise en charge du demandeur d asile dès le premier rendez-vous en préfecture ; - Une procédure plus efficace : rendre possible pour l OFPRA le rejet des demandes irrecevables ou dont l auteur refuse de coopérer - élargir les hypothèses permettant d avoir recours aux procédures prioritaires ou accélérées (demandes en provenance de pays sûrs, demandes manifestement infondées) - juger de manière plus diligente les recours dirigés contre les refus de l OFPRA : poursuivre la réforme de la CNDA engagée dès 2007 en instaurant un juge unique, réforme du fonctionnement de la CNDA (modalités de l aide juridictionnelle). A terme, en cas d échec, confier ce contentieux au juge administratif de droit commun 1.3 Un réel pilotage de l accueil des demandeurs d asile Il est aujourd hui impératif d éviter la concentration des flux sur le territoire et d adopter une gestion plus directive des flux de demandeurs d asile (en conditionnant le cas échéant les aides accordées) afin de mieux les répartir (ce qui, par ailleurs, contribue à lutter contre la logique de «filières»). Les modalités d accueil des demandeurs d asile doivent être réformées en profondeur : aujourd hui, l absence de gestion globale du système entretient un système aux coûts prohibitifs pour l Etat (difficiles à évaluer de manière précise 9 ), insatisfaisant pour les intéressés (hébergement hôtelier n offrant pas de lieux de vie commune) et qui ne permet pas, en bout de procédure, d assurer une exécution efficace des OQTF et contribue, du fait de ces défaillances multiples, à saturer le dispositif d accueil d urgence de droit commun («115»). A minima, le premier objectif est de réduire la part des nuitées hôtelières avec une prise en charge plus homogène des demandeurs d asile dont aujourd hui seuls 30 % sont hébergés en CADA. On ne peut se contenter, comme le Gouvernement actuel, d une approche purement gestionnaire avec des objectifs modestes. Une logique de «rupture» doit rechercher : - La remise en cause de la porosité actuelle entre accueil des demandeurs d asile et accueil d urgence, qui combiné avec les dispositions sur l inconditionnalité de 9 Il n est pas possible de connaître le nombre de demandeurs d asile dans le cadre de l hébergement d urgence qui n est pas spécifique aux demandeurs d asile. L accueil social se fait en effet sur le budget opérationnel 177 «ville et logement» sans traçabilité particulière.

5 l hébergement d urgence contribue à dévoyer le système en favorisant le maintien indu dans les structures d hébergement. Les demandeurs d asile doivent être hébergés dans des centres dédiés et non plus dans le système d accueil de droit commun. Il ne s agit pas de les placer en centre de rétention (les demandeurs d asile seraient libres de leur mouvement) mais de leur offrir dans des endroits dédiés, l ensemble de la logistique nécessaire (hébergement, ) le temps de l examen de leur demande (qui en principe ne doit pas excéder 6 mois). Ceci éviterait l insertion précoce dans la société française en cas de refus de la demande d asile rendant plus douloureuse et difficile la décision d éloignement du territoire qui en découle - Un pilotage effectif (par l Etat ou un véritable opérateur) du système qui tienne compte de la situation, au regard du droit au séjour, des demandeurs d asile. Actuellement, du fait de la gestion associative, il n y a souvent guère de différences entre un demandeur et un débouté du droit d asile, les associations étant réticentes à mettre fin à l hébergement de l ancien demandeur devenu débouté. Des déboutés du droit d asile se maintiennent indument en CADA (jusqu à 30 % dans certains départements) ce qui impose la prise en charge hôtelière de véritables demandeurs d asile L intervention des associations se justifie pour l accompagnement des demandeurs d asile, mais elle interdit tout pilotage effectif par l Etat et ne permet pas par exemple, d agir de manière efficace contre l occupation indue des CADA ou d obtenir une traçabilité budgétaire précise. Il faut, enfin, se donner les moyens d assurer l éloignement effectif des déboutés du droit d asile. Une fois la décision de refus de l OFPRA devenue définitive, après, le cas échéant, l épuisement des voies de recours, le demandeur d asile devient un étranger en situation irrégulière. Les déboutés du droit d asile doivent après rejet de leur demande après un examen approfondi, retourner dans leur pays d origine. Il en va de la crédibilité du droit d asile et de l autorité qui s attache aux décisions administratives et juridictionnelles. Les procédures dilatoires doivent être évitées en faisant en sorte que conjointement à la demande d asile soit examinée toutes les possibilités d accueil du demandeur sur le territoire français. Par ailleurs, les décisions d obligation de quitter le territoire français doivent pouvoir être exécutées, y compris en ayant recours à une forme de contrainte en cas de mauvaise volonté de l étranger en situation irrégulière (voir fiche éloignement). Le rapport Létard-Touraine (mars 2014) a proposé la création de «centres dédiés» pour les déboutés du droit d asile dans lesquels ils seraient assignés à résidence, et qui pourraient prévoir un accompagnement financier pour une courte durée, le temps de préparer leur départ (ce type d aide pour les étrangers en situation irrégulière coopératifs existe en Allemagne, GB et Suède). Cette piste devrait être explorée car elle constituerait une alternative au droit à l hébergement inconditionnel dont bénéficient actuellement les étrangers en situation irrégulière dans les structures d hébergement d urgence.