ADMINISTRATION DE PILOTAGE DU PACIFIQUE RAPPORT D EXAMEN SPÉCIAL PRÉSENTÉ AUX MEMBRES DE L ADMINISTRATION. Le 27 novembre 2003

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1 ADMINISTRATION DE PILOTAGE DU PACIFIQUE RAPPORT D EXAMEN SPÉCIAL PRÉSENTÉ AUX MEMBRES DE L ADMINISTRATION Le 27 novembre 2003

2 ADMINISTRATION DE PILOTAGE DU PACIFIQUE RAPPORT D EXAMEN SPÉCIAL TABLE DES MATIÈRES OBJECTIFS, ÉTENDUE ET CRITÈRES D EXAMEN... 1 OPINION... 2 CONTEXTE Mandat prescrit par la loi... 3 Objectifs... 3 Description des activités... 4 Changements importants par rapport à l examen spécial de CONSTATATIONS Introduction... 5 Services de pilotage sûrs... 5 Services de pilotage efficients... Autonomie financière ANNEXES Principales données financières et statistiques... A Critères d examen... B

3 Aux membres de l Administration de pilotage du Pacifique OBJECTIFS, ÉTENDUE ET CRITÈRES D EXAMEN Conformément à la Partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), nous avons effectué un examen spécial des systèmes de contrôle et d information financiers et de contrôle et d information de gestion ainsi que des pratiques de gestion de l Administration de pilotage du Pacifique (ci-après nommée «l Administration»). L Administration doit, conformément aux alinéas 131(1)b) et 131(2)a) et c) de la LGFP, maintenir ces systèmes et pratiques de manière à fournir une assurance raisonnable que : les éléments d actif de l Administration sont protégés et contrôlés; la gestion des ressources financières, humaines et matérielles de l Administration est économique et efficiente; le déroulement des opérations de l Administration est efficace. Notre responsabilité consiste à exprimer une opinion, à savoir si, pendant la période visée par l examen, soit de janvier à octobre 2003, il existait une assurance raisonnable que les systèmes et pratiques examinés ne comportaient aucune lacune importante. Il s agit du quatrième examen spécial de l Administration. Un plan d examen, fondé sur une étude préparatoire des systèmes et pratiques de l Administration, a été présenté aux membres de l Administration le 27 mai Le plan renfermait les critères à appliquer au moment de l examen spécial. Nous avons choisi les critères expressément pour cet examen de concert avec l Administration. Pour ce faire, nous nous sommes appuyés sur nos connaissances et sur notre expérience en vérification de l optimisation des ressources, tout en considérant les exigences législatives et réglementaires, les normes et les pratiques de l Administration et d autres organisations ainsi que la documentation spécialisée. Vous trouverez à l annexe B la liste de ces critères. Le plan indique également les systèmes et pratiques que nous avons jugés essentiels pour permettre à l Administration d avoir une assurance raisonnable que ses éléments d actif sont protégés et contrôlés, que la gestion de ses ressources est économique et efficiente et que le déroulement de ses opérations est efficace. Les autres systèmes et pratiques de l Administration, bien qu examinés dans le cadre de l étude préparatoire, n ont pas été retenus aux fins de l examen détaillé parce que l analyse de leur importance et des risques connexes a montré que, au cours de la période visée par l examen, ils n étaient pas essentiels pour permettre à l Administration d avoir l assurance raisonnable exigée en vertu des alinéas 131(2)a) et c) de la LGFP. Nous avons effectué notre examen conformément au plan et aux normes relatives aux missions de certification recommandées par l Institut Canadien des Comptables Agréés. Par conséquent, il a comporté les sondages et autres procédés que nous avons jugés nécessaires dans les circonstances. Nous n avons pas utilisé, lors de l examen spécial, les travaux de la vérification interne puisque, au cours de la période visée par l examen, le gouverneur en conseil a exempté l Administration de l obligation d effectuer des vérifications internes en vertu du paragraphe 131(3) de la LGFP. Bureau du vérificateur général du Canada Page 1

4 OPINION À notre avis, compte tenu des critères établis, il existe une assurance raisonnable que les systèmes et pratiques examinés ne comportent aucune lacune importante. Pour la vérificatrice générale du Canada, Ronald C. Thompson, CA, vérificateur général adjoint Ottawa, Canada Le 24 octobre 2003 Bureau du vérificateur général du Canada Page 2

5 CONTEXTE Mandat prescrit par la loi L Administration de pilotage du Pacifique (APP) a été établie en février 1972 en vertu de la Loi sur le pilotage. Il s agit d une société d État figurant à l Annexe III de la Partie I de la Loi sur la gestion des finances publiques, et elle n est pas mandataire de Sa Majesté. Aux termes de la Loi, l Administration a pour objectif de mettre sur pied, de faire fonctionner, d'entretenir et de gérer, pour la sécurité de la navigation, un service de pilotage efficace dans la région du Pacifique. Elle relève du ministre des Transports et est régie par un conseil d administration de sept membres, soit un président à temps partiel, deux représentants de l industrie, deux pilotes et deux autres membres représentant le grand public. Le mandat de l APP, tel qu il est énoncé dans la Loi sur le pilotage, est «de mettre sur pied, de faire fonctionner, d'entretenir et de gérer, pour la sécurité de la navigation, un service de pilotage efficace dans la région [...] au regard de cette Administration». Cette région comprend toutes les eaux canadiennes sises dans la province de la Colombie-Britannique. La Loi prévoit que «[les] tarifs des droits de pilotage fixés par une Administration [...] doivent lui permettre le financement autonome de ses opérations et être équitables et raisonnables». L APP finance elle-même ses opérations depuis 1972 et toutes les modifications à ses tarifs doivent être présentées à l Office des transports du Canada et sont susceptibles d appel. La Loi sur le pilotage confère à l Administration le pouvoir de prendre des règlements, sous réserve de l approbation du gouverneur en conseil. L APP est chargée de ce qui suit : Objectifs établir des zones de pilotage obligatoire; prescrire les navires ou catégories de navires assujettis au pilotage obligatoire; prescrire les conditions dans lesquelles il peut y avoir dispense de pilotage; prescrire les conditions pour l obtention d un brevet ou certificat de pilotage; prescrire des tarifs équitables et raisonnables qui lui permettent le financement autonome de ses activités. Les objectifs généraux de l Administration, tels qu ils sont énoncés dans son plan d entreprise de 2003, sont les suivants : fournir des services de pilotage maritime et des services connexes sûrs, fiables et efficaces dans les eaux côtières de la Colombie-Britannique, y compris le fleuve Fraser; offrir ces services dans un contexte commercial axé sur le maintien de l autonomie financière en imposant des tarifs équitables et raisonnables; promouvoir l utilisation efficace des installations, du matériel et des compétences de l Administration grâce à l affectation productive de ces ressources dans l intérêt d une navigation sans danger; être sensible aux politiques écologiques, sociales et économiques du gouvernement. Bureau du vérificateur général du Canada Page 3

6 Description des activités L administration centrale de l APP est située à Vancouver, en Colombie-Britannique. Lorsque l Administration a été établie en 1972, la Loi permettait aux pilotes de la région ou d un port de la région de choisir de devenir employés ou de former leur propre entreprise et de détenir le droit exclusif d offrir des services de pilotage dans la région visée par le contrat conclu avec l Administration. La majorité des pilotes de la région ont choisi de former leur propre entreprise, British Columbia Coast Pilots Ltd. (BCCP). Dans le cadre d ententes contractuelles conclues avec l APP, cette entreprise est le fournisseur unique habilité à désigner les pilotes pour toutes les régions, sauf le fleuve Fraser; les pilotes naviguant sur le fleuve Fraser sont des employés de l Administration. Pour les navires s engageant dans le fleuve Fraser, on doit faire appel aux services des deux groupes de pilotes, conformément à la Loi sur le pilotage. Des services sont fournis sous la forme d affectations au pilotage de navires entrant dans la région qui sont assujettis au pilotage obligatoire ou qui font l objet d une demande pour de tels services. Dans les eaux côtières, ces affectations sont surtout confiées aux pilotes avec lesquels l APP a conclu un contrat, tandis que, dans le fleuve Fraser, elles sont confiées à des pilotes salariés. L Administration utilise soit des bateaux privés, soit ses propres bateaux-pilotes pour transporter les pilotes aux navires, et elle fournit un service de répartition à partir de son administration centrale à Vancouver et de son bureau auxiliaire de Victoria. L environnement de pilotage en Colombie-Britannique est en évolution. Le trafic dans les eaux côtières de la province a diminué récemment en raison des sécheresses qui ont affecté les récoltes de 2001 et de 2002 ainsi que de la restructuration de l industrie des ressources naturelles rendue nécessaire par suite des tarifs et de la réduction des prix des métaux de base. Les sources habituelles de candidats pilotes changent également et, par conséquent, il y aura sans doute des répercussions sur les conditions d admission, le processus de délivrance de brevets et les besoins futurs en formation. Les navires et les technologies de navigation sont sans cesse perfectionnés et l industrie du transport maritime se fait de plus en plus exigeante en raison de la concurrence. Ces changements, et d autres, touchant son environnement obligeront l APP à en tenir compte rapidement si elle veut que la liste de ses réussites continue de s allonger. L annexe A résume les principales données financières et statistiques concernant les activités de l Administration au cours des six dernières années. Changements importants par rapport à l examen spécial de 1998 Par suite de l adoption de la Politique maritime nationale (1995) du gouvernement, la Loi sur le pilotage a été modifiée en Ces modifications : obligent les administrations de pilotage à être autonomes financièrement et à ne plus dépendre de crédits parlementaires; mettent en œuvre un processus accéléré pour la révision et l approbation des tarifs; permettent de désigner un président du conseil d administration à temps partiel et un premier dirigeant à temps plein; ont enjoint au ministre des Transports d examiner certaines questions touchant les administrations de pilotage et de faire rapport au Parlement à ce sujet. Bureau du vérificateur général du Canada Page 4

7 Après que la Loi a été modifiée, l Administration a converti le poste de président du conseil d administration, qui comprenait précédemment les fonctions de président-directeur général à plein temps, en deux postes : président du conseil d administration à temps partiel et présidentdirecteur général à plein temps. En novembre 1999, le ministre des Transports a publié l Examen ministériel de questions de pilotage demeurées en suspens, par suite d un examen effectué en son nom par l Office des transports du Canada. Au cours de l examen, l Office a consulté abondamment les administrations de pilotage, les pilotes, les utilisateurs de services de pilotage et les autres parties intéressées. Le 15 novembre 1999, le ministre des Transports a écrit à l APP pour lui demander de donner suite aux recommandations ayant des répercussions sur ses activités et de communiquer les progrès accomplis à cet égard dans ses rapports annuels subséquents. Depuis 2000, huit recommandations ont eu des répercussions sur l Administration et les progrès accomplis pour les mettre en œuvre ont été consignés dans les rapports annuels de l APP. CONSTATATIONS Introduction Comme l indique notre opinion presque au début du présent rapport, bien qu il y ait lieu pour l APP d apporter certaines améliorations, nous n avons pas constaté de lacunes importantes dans les systèmes et pratiques examinés. Nos constatations pour chacun des secteurs clés que nous avons choisi d examiner en détail figurent dans les sections ci-dessous. Services de pilotage sûrs Nous avons conclu que l APP a mis en place des systèmes et des pratiques qui donnent une assurance raisonnable que l Administration fournit des services de pilotage sûrs contribuant à une navigation en toute sécurité dans la région du Pacifique. Désignation des zones de pilotage obligatoire et des navires assujettis Sauf certaines exceptions, l Administration a désigné tous les navires étrangers et les navires canadiens de plus de 350 tonneaux de jauge brute naviguant dans ses zones de pilotage obligatoire comme nécessitant les services d un pilote breveté ou d un titulaire de certificat de pilotage. La désignation des navires n a pas été modifiée depuis l établissement de l APP en La désignation initiale de zones de pilotage obligatoire repose sur le rapport de 1968 de la Commission royale d'enquête sur le pilotage. L Administration a pour tâche de réduire à un niveau acceptable les risques pour la navigation. Elle n a pas utilisé de méthode normalisée pour établir un niveau acceptable de risques ni effectué d évaluations officielles du niveau de risques dans la région du Pacifique. Comme première mesure afin de désigner les zones de pilotage obligatoire et les navires assujettis, l APP doit cerner et évaluer les risques pour la navigation sûre dans la région du Pacifique. Elle doit ensuite repérer les navires nécessitant les services d un pilote breveté. En réponse à l Examen ministériel de questions de pilotage demeurées en suspens, publié en 1999, Transports Canada, de concert avec les quatre administrations canadiennes de Bureau du vérificateur général du Canada Page 5

8 pilotage, a élaboré la méthode de gestion des risques liés au pilotage (MGRP) et le manuel de la MGRP. La MGRP est fondée sur des modèles de gestion du risque, établis et reconnus, que l on a adaptés afin qu ils s appliquent aux activités des administrations de pilotage. Application de la méthode de gestion des risques liés au pilotage L alinéa 16(1)b) du Règlement sur le pilotage dans la région du Pacifique exige la présence d un deuxième pilote pour les affectations sur une distance de plus de 105 milles nautiques. L alinéa 16(1)a) du Règlement exige la présence d un deuxième pilote pour les affectations dont la durée dépasse huit heures. La règle des 105 milles nautiques a été établie lorsque cette distance était la distance moyenne qu un navire pouvait franchir pendant la période normale de huit heures où le pilote était de service sur la passerelle. On se demande si cette règle n est pas périmée étant donné la vitesse des nouveaux navires. En fait, l Office des transports du Canada a conclu, lors de son audience de mai 2001, que la règle n avait plus cours et qu elle devrait être supprimée du Règlement. L Administration a déclaré qu elle entreprendrait de réviser le Règlement et qu elle tenterait ensuite de supprimer la clause relative à la règle du contrat qu elle a conclu avec les pilotes côtiers. Il lui reste encore à passer aux actes En septembre 2001, l APP a retenu les services d un expert-conseil pour l application de la MGRP à la règle des 105 milles nautiques. Un rapport publié en février 2002 recommandait : que l Administration suspende l application de la règle pendant une période d essai de un an; que, à la fin de la période d essai, toutes les affectations visées par la règle soient examinées afin de déterminer la fatigue des pilotes et de cerner les autres questions touchant la sécurité. La possibilité de prolonger la période d essai d une autre année serait étudiée; que l APP élabore un programme d ordinateur pour fournir de l information sur la durée des affectations; que la règle soit supprimée du Règlement une fois que les points susmentionnés auront été réglés. Dans son évaluation du rapport de l expert-conseil, en mars 2002, Transports Canada concluait que la recommandation formulée dans le rapport aurait dû faire partie d une liste d options et que, pour montrer le choix de la meilleure option, le rapport aurait dû donner des précisions sur le fait que toutes les options avaient été évaluées au regard des mêmes critères. Le 13 mai 2002, le Conseil d administration de l APP a discuté le rapport et proposé que, à la lumière des données qu il contient, la règle des 105 milles nautiques soit conservée jusqu à ce qu une solution de rechange éprouvée et fiable puisse être mise en place de sorte que la question de la fatigue des pilotes soit réglée comme il se doit. L APP a néanmoins accepté de ne pas imputer de frais pour un deuxième pilote si les voyages de plus de 105 milles nautiques sont effectués en moins de huit heures. En juin 2003, l Administration a aussi effectué un examen de la zone formée du passage Seymour et du détroit Johnstone à l aide de la MGRP. Cet examen n avait pas pour objectif d évaluer la possibilité de désigner cette zone comme assujettie au pilotage obligatoire. Il a plutôt été effectué pour augmenter le niveau de sécurité dans la zone en raison de l inquiétude qu un volume accru de trafic soit la cause d incidents par suite de manoeuvres Bureau du vérificateur général du Canada Page 6

9 dans des espaces resserrés, de paquebots de croisière et autres navires tentant de franchir la zone au cours de la même étale pour éviter les courants forts. L examen a donné lieu à 36 recommandations visant à améliorer la sécurité dans la zone. En 1999, le ministre a écrit à l APP pour lui indiquer qu il s attendait à ce que la désignation des zones de pilotage obligatoire et des navires assujettis soit examinée d ici L Administration nous informe qu elle a l intention de procéder à un tel examen, sans toutefois utiliser la MGRP. En mai 2002, un comité composé de quatre experts de l industrie a été créé par le ministre des Transports pour revoir la Loi maritime du Canada (LMC). Bien que le pilotage constitue une partie mineure de la Loi, le rapport intitulé L'examen de la Loi maritime du Canada : Rapport du Comité d'examen, déposé au Parlement le 4 juin 2003, indiquait trois questions demeurées en suspens par suite de l examen ministériel de L une de ces questions concernait le champ d application de la MGRP. La direction nous a informés qu elle effectuera un examen d une zone de pilotage lorsqu un changement important se sera produit, comme une augmentation ou une diminution importante du trafic ou un changement de la nature de ce dernier. Dans l Examen ministériel de questions de pilotage demeurées en suspens (1999), on recommandait que les règlements de l Administration soient révisés pour que la désignation des zones de pilotage et des navires assujettis au pilotage soit revue tous les cinq ans en fonction d une évaluation des risques pour la navigation sûre des navires dans la région de la Colombie-Britannique. Les règlements n ont pas encore été modifiés. De plus, le ministre s attend à ce qu un examen officiel soit effectué d ici la fin de La direction a indiqué qu elle n a pas l intention de retenir les services d un professionnel contractuel pour appliquer la MGRP lors de cet examen ni de mener de vastes consultations de tous les intervenants en raison des coûts qu il faudrait alors assumer. Toutefois, la MGRP est la méthodologie élaborée pour évaluer les risques liés au pilotage obligatoire et devrait être utilisée à cette fin par l APP. Bien qu il n en soit pas question de manière explicite, on peut présumer que la méthode, une fois élaborée, devait servir aux examens quinquennaux et non seulement aux changements touchant les facteurs et les circonstances justifiant un nouvel examen d une désignation de pilotage obligatoire. D ici à ce que l Administration utilise la MGRP pour procéder à l examen de ses désignations de zones de pilotage obligatoire ou de navires assujettis, les désignations ne seront toujours pas appuyées par une évaluation officielle achevée et fondée sur le risque. Nous suivrons la situation chaque année lors de notre vérification des états financiers et nous pourrions formuler nos commentaires dans un quatrième paragraphe de notre rapport de vérification si les mesures nécessaires n ont pas été prises d ici Bureau du vérificateur général du Canada Page 7

10 Incidents La fiche de sécurité de l Administration est très bonne : 99,921 p. 100 des affectations n ont pas entraîné d incident en Le nombre d incidents, qui a connu un sommet de 32 en 1997, est à la baisse ces dernières années, comme le montre le tableau suivant : Année L APP indique son rendement en matière de sécurité dans son rapport annuel en y inscrivant le nombre d incidents et le pourcentage d affectations sans incident pour l exercice courant et les deux exercices précédents. On pourrait améliorer le rapport sur le rendement en donnant aussi de l information sur la nature, la cause et la gravité des incidents ainsi que l importance de la contribution de l Administration à la sécurité maritime dans la région du Pacifique. Toutefois, il n y a pas eu d accidents importants au cours des dernières années. Le nombre d incidents chez les pilotes ayant une expérience comparable n a pas varié de façon importante non plus. Des 105 pilotes qui font actuellement partie de l effectif, seulement deux comptent trois incidents au cours des cinq dernières années. Ces incidents ne sont pas dus à l inexpérience puisque ces pilotes ont 15 et 34 ans d expérience respectivement. L Administration dispose de plusieurs systèmes et pratiques qui ont favorisé une navigation sûre au cours de la période visée par l examen. Délivrance de brevets de pilotage Le système de délivrance de brevets de pilotage tient compte d un ensemble de facteurs et d exigences. Les qualifications de base, tant pour les compétences que pour l expérience, sont clairement définies et respectées, tout comme les exigences minimales en matière de formation. Le Règlement général sur le pilotage a été modifié en mars 2000 pour exiger que les pilotes se soumettent à un examen médical annuel, peu importe leur âge. Auparavant, des examens médicaux étaient exigés tous les trois ans jusqu à l âge de 55 ans, puis tous les ans par la suite. L avis du médecin à l égard de la capacité du pilote d exécuter ses tâches, avec ou sans conditions, ou de son incapacité à le faire est versé au dossier du pilote. Politiques et pratiques de dispense Nombre d incidents Taux d affectation sans incident ,858 % ,893 % ,896 % ,926 % ,921 % Les dispenses sont accordées conformément à l article 10 du Règlement sur le pilotage dans la région du Pacifique. Ce règlement a été modifié le 12 juin 2003 afin que les remorqueurs et chalands états-uniens soient soumis au même régime que les remorqueurs et chalands canadiens circulant dans les eaux des Etats-Unis. À moins qu il n y ait urgence, une dispense Bureau du vérificateur général du Canada Page 8

11 n est accordée qu à un remorqueur ou un chaland états-unien dont la personne responsable du quart à la passerelle est qualifiée et expérimentée, et ce, à la condition qu une demande écrite ait été reçue et approuvée par l APP. La politique en vigueur sur les dispenses prévoit que les dispenses sont renouvelables tous les six mois. En règle générale, le processus fonctionne bien et, parmi les navires ayant reçu une telle dispense, un seul a été impliqué dans un incident. En 1998, nous avions mentionné que l APP éprouvait de la difficulté à se tenir au courant de tous les renouvellements de dispense et à en assurer le suivi en raison du nombre d entreprises concernées et de la fréquence des renouvellements. Dans certains cas, la demande de renouvellement avait été présentée en retard, ce qui avait eu pour conséquence de rendre la dispense théoriquement non valide. En 1999, un logiciel maison a été élaboré pour automatiser le processus. De plus, l Administration a récemment modifié cette politique afin que toutes ces dispenses soient renouvelées annuellement. Améliorations aux enquêtes sur les incidents et accidents L APP dispose d un système officiel de déclaration des incidents. En 1998, nous avions mentionné que les exigences en matière d enquête sur les incidents n étaient pas claires. Nous avions également indiqué que les résultats n étaient pas toujours probants et que, dans certains cas, les enquêtes ne fournissaient aucune conclusion ou recommandation globale. Cette année, nous avons constaté que les exigences en matière d enquête ont été précisées et divisées en trois catégories. Tous les incidents font l objet d une enquête par le vice-président et les rapports d enquête renferment des conclusions et des recommandations globales. Compétences des personnes qui assurent la conduite d un navire L Administration veille à ce que les personnes responsables de conduire les navires soient qualifiées et compétentes. Depuis le dernier examen spécial, l APP a apporté un certain nombre d améliorations à ses systèmes et pratiques dans ce domaine, dont les suivantes : Elle a élaboré et mis en œuvre un processus structuré de recrutement des pilotes. Le comité de formation et d examen des pilotes du Conseil surveille les compétences des pilotes et recommande la formation que chacun devrait recevoir. Auparavant, le marché passé avec la société BCCP prévoyait un budget annuel de formation de $ sur cinq ans. L Administration a établi un budget annuel de formation de $ pour les pilotes de 2001 à L APP a pour objectif de former 20 p. 100 de ses pilotes chaque année pour que, au cours d une période de cinq ans, tous les pilotes aient reçu une formation. Dans l Examen ministériel de questions de pilotage demeurées en suspens (1999), on recommandait l élaboration et la mise en œuvre d un système équitable et raisonnable d évaluation des compétences et de la qualité du service du pilote. L APP consigne les plaintes et les incidents touchant chaque pilote, mais la plupart des pilotes ont un dossier vierge. Les administrations de pilotage, la Guilde de la marine marchande du Canada et l Association des pilotes maritimes du Canada se sont entendues sur une méthode nationale permettant de cerner les lacunes dans la formation d un pilote. Cette méthode doit être examinée Bureau du vérificateur général du Canada Page 9

12 annuellement par le comité de formation et d évaluation des pilotes de chaque administration. De plus, une vérification complète des compétences de tous les pilotes brevetés a été effectuée en mai 2002 pour déterminer si leurs compétences étaient à jour. Bien que des progrès aient été réalisés, cette vérification n a pas donné lieu à l établissement d un système d évaluation des compétences et de la qualité du service du pilote. Le rapport intitulé L'examen de la Loi maritime du Canada : Rapport du Comité d'examen publié en 2003 indiquait ce point comme étant l une des questions demeurées en suspens de l examen ministériel de Les administrations de pilotage collaborent avec l Association des pilotes maritimes du Canada pour élaborer un processus d évaluation du rendement des pilotes. Toutefois, elles ont accompli peu de progrès. En collaboration avec les autres administrations de pilotage du Canada, on a élaboré, dans un premier temps, un rapport sur le rendement continu du pilote pour y indiquer sa formation et son expérience. Ce formulaire permet de consigner l expérience du pilote dans des ports en particulier et à la barre de différents genres de navires. Il sert également à donner des détails sur la formation reçue par le pilote depuis le dernier examen et à formuler des recommandations quant à la formation à suivre. Toutefois, le formulaire ne comprend pas d évaluation ni d examen, par les pairs, du rendement du pilote dans ses affectations de pilotage. Par conséquent, nous estimons qu il ne s agit pas d un outil pouvant servir à évaluer le rendement du pilote comme il se doit. Comme dans la plupart des organisations, nous nous attendons à ce que des évaluations officielles annuelles fassent partie du processus d évaluation des pilotes. L utilisation de vêtements de sécurité ou de dispositifs de flottaison par les pilotes n est toujours pas obligatoire Des vêtements de sécurité, ou des dispositifs de flottaison, devraient être utilisés par les pilotes lorsqu ils passent de la vedette au navire auquel ils ont été affectés. Comme nous l avions noté dans notre rapport d examen spécial précédent, nous avons observé une situation en 2003 où un pilote avait débarqué d un navire sans utiliser un dispositif de flottaison. La question a été soulevée au cours de nos entrevues et on a généralement reconnu qu un petit nombre de pilotes s opposaient à cette pratique de sécurité importante. Bien que l Administration ait fourni des vêtements de flottaison aux équipages des vedettes et aux pilotes, les pilotes qui ne sont pas des salariés de l APP ne sont pas obligés de les porter. Tant l APP que la société BCCP ont encouragé l utilisation de dispositifs de flottaison, mais elles devraient envisager de la rendre obligatoire. Services de pilotage efficients Nous avons conclu que l APP a mis en place des systèmes et des pratiques qui donnent une assurance raisonnable que l Administration fournit des services de pilotage efficaces répondant aux besoins des utilisateurs. Les paragraphes suivants donnent des explications sur nos constatations relatives aux systèmes et aux pratiques en place. Bureau du vérificateur général du Canada Page 10

13 Gouvernance Dans son rapport déposé au Parlement en décembre 2000, la vérificatrice générale discutait la gouvernance des sociétés d État. La gouvernance est le processus et la structure permettant de surveiller l orientation et la gestion d une société de façon à ce qu elle remplisse son mandat et atteigne ses objectifs efficacement. L Administration a un conseil d administration et un comité de vérification actifs, qui se réunissent mensuellement. Les membres de l Administration appliquent de bonnes pratiques de gouvernance, dont les suivantes : assumer la responsabilité de l établissement d une orientation stratégique; participer à l élaboration du plan d entreprise; suivre les lignes directrices du Conseil du Trésor sur les conflits intérêts; donner aux membres du Conseil d administration de la formation relative à leurs responsabilités; évaluer le rendement du président-directeur général; déterminer le profil idéal des membres du Conseil d administration. Nous avons constaté que l APP pourrait améliorer davantage la gouvernance en établissant des objectifs de rendement concrets et mesurables, en mettant en œuvre un processus structuré d évaluation en fonction du risque pour la prise de décisions et en communiquant au public de plus amples renseignements non financiers afin d améliorer la reddition de comptes. Information communiquée au public Dans le sommaire de son plan d entreprise de , l Administration a indiqué quatre objectifs stratégiques. Toutefois, elle n a pas élaboré de plans de mise en œuvre pour tous les objectifs. Il n existe pas d indicateurs clairs, concrets et mesurables pour ces objectifs. Dans son rapport annuel, l APP communique peu d information au public sur le degré de réussite dans l atteinte de ses objectifs en matière de sécurité et d efficience ou sur les résultats obtenus. Nous avons également constaté que l Administration n a pas établi d indicateurs ou d objectifs de rendement pour mesurer l efficacité et la qualité du service qu elle offre. Le nombre et la durée des retards dans le transport de marchandises qui se produisent en raison d activités relevant de l APP sont l une des mesures possibles de la qualité des services de pilotage. Bien que la direction surveille les retards et les plaintes des utilisateurs, l élaboration de mesures de rendement supplémentaires et la communication au public des objectifs et des résultats contribueraient à améliorer la reddition de comptes de l Administration. Services répondant aux besoins des utilisateurs L Administration ne maîtrise pas le besoin de ses services. Elle doit être prête à répondre aux besoins des utilisateurs, lesquels s attendent à pouvoir compter sur des services de pilotage pendant toute l année, en tout temps, peu importe le jour ou l heure, et ce, sans délai. Le nombre de pilotes disponibles est établi en fonction des prévisions en matière de trafic. L APP analyse les tendances et les points vulnérables en fonction des résultats financiers antérieurs, des Bureau du vérificateur général du Canada Page

14 coûts prévus et des prévisions en matière de trafic pour chaque zone de pilotage. Cette information sert à déterminer le nombre de pilotes qui seront nécessaires pour répondre aux besoins des utilisateurs et fournir des services de qualité à un coût raisonnable. Nous avons examiné les tendances dans le ratio des affectations obligatoires au nombre de pilotes de 1998 à Nous n avons trouvé aucun changement important par rapport au dernier examen spécial (voir l annexe A). L Administration rencontre régulièrement des utilisateurs et des groupes d utilisateurs qui représentent les diverses zones de pilotage. À ces rencontres, l Administration fournit l information dont elle dispose sur les éléments suivants concernant les zones : résultats financiers, changements actuels et prévus au nombre de pilotes, modifications proposées aux tarifs et exigences relatives au bateau-pilote. Examen continu des activités L examen ministériel de questions de pilotage demeurées en suspens effectué en 1999 a permis de formuler de nombreuses recommandations et la plupart ont été suivies par l Administration. En particulier, on recommandait que, en partenariat avec les pilotes et les parties intéressées, l APP examine en continu tous les aspects de ses activités. De plus, en réponse à notre examen spécial de 1998, l Administration a fermé son bureau de répartition de Prince Rupert en À partir de 2002, l APP a cessé d utiliser un deuxième équipage à Prince Rupert au cours de la saison des croisières. Répartition et horaires Notre examen nous a permis de conclure que le système de répartition, élaboré par l APP, répond aux besoins des utilisateurs de façon efficace et efficiente. Les répartiteurs sont généralement considérés par les intervenants comme efficients et professionnels. Plan stratégique nécessaire pour établir les priorités et les stratégies Nous avons noté dans notre examen spécial de 1998 que l Administration n avait pas de processus de planification stratégique. Le Conseil a tenu au début de l année des séances annuelles de réflexion sur la planification stratégique, où diverses questions sont soulevées et suivies tout au long de l année. Toutefois, il n y a pas de plan stratégique officiel. À l heure actuelle, l APP produit annuellement un plan d entreprise. Le dernier plan visait la période de cinq ans allant de 2003 à Le plan d entreprise est accompagné d un budget de fonctionnement de l exercice courant (2003) et d un budget d immobilisations de l exercice courant (2003). Bien que le plan d entreprise fasse référence à une période de cinq ans, l accent est mis sur l exercice courant. Il y a peu d information sur les questions potentielles ou les incidences financières à l avenir. Le plan comprend des projections financières pour une période de cinq ans, mais elles représentent en grande partie le coût du maintien du statu quo dans les années à venir. Un plan stratégique est important pour l Administration, puisqu elle traite avec de multiples intervenants qui ont en quelque sorte leur propre point de vue sur les questions, les priorités et Bureau du vérificateur général du Canada Page 12

15 les solutions. Il permettrait peut-être de communiquer avec d autres groupes d intervenants. Enfin, il aide le Conseil d administration à exercer une gouvernance efficace. Nécessité d améliorer la mesure et la communication du rendement L absence de mesures du rendement quantifiables a été mentionnée comme une lacune importante au cours de l examen spécial de À ce moment-là, la principale mesure du rendement était le nombre d affectations de pilotage. Depuis, l APP ajoute dans son rapport annuel de l information sur son rendement en matière de sécurité en indiquant le nombre d incidents et le pourcentage d affectations sans incident pour l année courante et les quatre années précédentes. Cette information sur le rendement pourrait être élargie de sorte qu elle indique les retards décidés d un commun accord afin d éviter les rappels; la nature; la cause et la gravité des incidents; et l importance de la contribution de l Administration à la sécurité maritime dans la région du Pacifique. De plus, l APP fournit de l information au Conseil sur les affectations, par région géographique, le nombre d annulations, les heures d affectation et le nombre de répartitions. En outre, nous avons été informés que les systèmes internes sont maintenant en mesure de fournir d autres renseignements, à la demande du Conseil. À la fin de 2001, l Administration a lancé, à l intention de ses clients, un site Internet dans lequel les rapports de trafic sont mis à jour toutes les 30 minutes. Coûts accrus pour les bureaux de répartition distincts à Vancouver et à Victoria Lors de notre examen spécial de 1998, nous avions souligné la nécessité de remettre en question et de clarifier le rôle des bureaux régionaux. L APP a pris les mesures nécessaires pour clarifier le rôle de ses bureaux régionaux en fermant le bureau de répartition de Prince Rupert à la fin de Au cours de l audience tenue par l Office des transports du Canada en avril 2001, la Chamber of Shipping of British Columbia avait souligné qu elle n était pas convaincue de la nécessité de maintenir des bureaux de répartition distincts en raison des technologies et du matériel de communication modernes. En 2002, l Administration a effectué un examen interne de la pertinence de regrouper les bureaux de répartition de Victoria et de Vancouver. Bien que ce regroupement puisse faire réaliser des économies, il a été recommandé de n apporter aucun changement. L APP a l intention d examiner la situation annuellement. Autonomie financière Nous avons conclu que l APP a mis en place des systèmes et des pratiques qui donnent une assurance raisonnable que l Administration mène ses activités dans le contexte de l autonomie financière tout en imposant des tarifs équitables et raisonnables aux utilisateurs. En 2002, les revenus de l APP ont augmenté de seulement $ par rapport à l année précédente, mais ses dépenses ont été réduites de $. Par conséquent, l Administration a pu transformer un déficit de $ en 2001 en un excédent de $ en 2002, Bureau du vérificateur général du Canada Page 13

16 augmentant ses bénéfices non répartis pour qu ils passent à $. L annexe A donne de l information financière sur les activités de l APP au cours des six dernières années et elle confirme l autonomie financière de l Administration. Les paragraphes suivants donnent des explications sur nos constatations relatives aux systèmes et aux pratiques en place. Tarifs Tous les tarifs doivent être approuvés par le gouverneur en conseil. Tout changement proposé aux tarifs doit s inscrire dans un processus structuré, y compris la consultation des utilisateurs. Les parties intéressées peuvent présenter un avis d opposition à l Office des transports du Canada. En 2001, la Chamber of Shipping of British Columbia s est opposée à la demande d augmentation de tarifs présentée par l APP, et l Office des transports du Canada a dû tenir une audience à cet égard. En mai 2001, l Office a recommandé que le tarif soit adopté, sous réserve de trois changements mineurs. L entrée en vigueur du tarif s est effectuée en deux étapes, la dernière se terminant en décembre En 1999, par suite de l examen ministériel, on recommandait que des consultations aient lieu régulièrement avec les parties intéressées sur les questions liées aux finances, aux activités et à la planification lorsque ces questions ont une incidence sur ces parties. L Office des transports du Canada a fait remarquer qu il y avait eu, jusqu alors, un manque de véritables consultations entre l Administration et les parties intéressées. L Administration a par la suite entrepris de consulter davantage les utilisateurs avant de présenter une demande pour son tarif de 2004 afin de s assurer, autant que possible, que son tarif sera acceptable. Par suite de cette mesure, il n y a eu aucune opposition à la demande d augmentation du tarif présentée le 18 octobre En mai 2001, des frais de 25 $ pour le remplacement des bateaux-pilotes ont été inclus au tarif. Depuis octobre 2001, le tarif de l APP comprend des frais de remplacement du bateau-pilote de 80 $, qui s appliquent à chaque affectation à Victoria, à Vancouver et à Prince Rupert. L Administration prévoit maintenir ces frais pendant environ quatre ans, soit jusqu à ce que les coûts d acquisition et de financement du Pacific Pathfinder soient recouvrés intégralement. L APP fait rapport à l industrie trimestriellement sur les fonds recouvrés à même les frais. Frais pour les heures supplémentaires La question des frais pour les heures supplémentaires a été soulevée dans le rapport de l audience tenue par l Office des transports du Canada en mai Il s agit des droits horaires supplémentaires prévus par le Règlement sur les tarifs de l'administration de pilotage du Pacifique lorsque la période de service d un pilote au quart à la passerelle excède huit heures. L Office a fait remarquer qu il y avait une différence entre la définition du début du quart à la passerelle dans le Règlement et celle figurant dans le contrat des pilotes côtiers de la Colombie-Britannique. Le Règlement stipule que le quart à la passerelle d un pilote débute lorsqu il prend la conduite du navire alors que le contrat de louage de services précise que le Bureau du vérificateur général du Canada Page 14

17 quart à la passerelle débute lorsque des fonctions de pilotage sont remplies, comme la gestion des ressources à la passerelle. L Administration a indiqué qu elle avait l intention de modifier le Règlement, mais elle ne l a pas encore fait. Remplacement du bateau-pilote Jusqu à cette année, l APP n avait pas acquis de nouveau bateau-pilote depuis 20 ans. En juillet 2001, un contrat a été conclu avec un chantier naval pour la construction d un bateau-pilote qui devait être livré dans les 12 mois suivant la réception du premier versement, effectué le 24 août Le nouveau bateau était propulsé par des jets d eau plutôt que par les hélices traditionnelles. Le chantier naval a éprouvé des difficultés financières et le Pacific Pathfinder a été livré le 28 février 2003, soit sept mois plus tard que prévu. Peu de temps après, le chantier naval a fait faillite. Le coût total du bateau a atteint $, soit $ de plus que le budget total approuvé par le Conseil en mars Bien que l Administration n ait pas de garantie relative à la coque en raison de la situation du chantier naval, elle a accès à un dépôt fiduciaire de $ qui peut servir en cas de problème. L APP conserve des garanties pour toutes les composantes du bateau. La vedette a été armée le 24 mars 2003 et elle a été mise en service à Prince Rupert en mai Bien que le nouveau bateau soit plus rapide et plus manœuvrable, ses gros moteurs consomment beaucoup plus de carburant que les bateaux existants. Cependant, l augmentation de la consommation de carburant devrait être compensée par une diminution des coûts d entretien en raison de l absence d hélices. De plus, il y a eu un problème avec les moteurs, mais le fabricant s occupe maintenant de le régler en vertu de la garantie. L APP a l intention d effectuer une évaluation de tous les aspects du nouveau bateau concernant son fonctionnement et son rendement après un an de service. Après cette évaluation, des plans pour un autre bateau seront élaborés et discutés avec l industrie. Bien que, dans son plan d immobilisations, l Administration indique qu elle aura besoin d un nouveau bateau-pilote en 2004, elle ne l obtiendra sans doute pas aussi rapidement. L APP n a pas élaboré de stratégie à long terme pour le remplacement des bateaux-pilotes, en s appuyant sur une évaluation officielle des besoins, une analyse documentée des coûts, des solutions et des calendriers réalistes ni en tenant compte de sa capacité financière. L APP n a pas de processus d acquisition structuré pour le remplacement des bateaux-pilotes. L Administration dispose actuellement de deux bateaux-pilotes de remplacement. La pratique consistant à utiliser le bateau affecté à Victoria comme bateau de remplacement pendant qu on répare l un des trois bateaux principaux peut s avérer coûteuse. Le besoin de l un ou l autre de ces bateaux de remplacement devrait être appuyé par une analyse coûts-avantages. Mise à jour des procédures d entretien des bateaux-pilotes Depuis notre dernier examen, l APP a structuré ses procédures d entretien des bateaux-pilotes, mais elles devront sans doute être révisées pour les raisons suivantes : Bureau du vérificateur général du Canada Page 15

18 Le nouveau bateau-pilote de remplacement est beaucoup plus moderne et il utilise des technologies différentes de celles des anciens bateaux. Il faut tenir compte des contrats conclus pour les réparations d urgence, étant donné que le principal chantier naval qui effectuait jusque-là ces réparations a fermé. Bureau du vérificateur général du Canada Page 16

19 Annexe A Principales données financières et statistiques Données financières (en milliers de dollars) Revenu Droits de pilotage, salaires des pilotes Frais d exploitation des bateaux-pilotes Frais administratifs et autres frais Excédent (déficit) net 622 (561) (418) Bénéfices non répartis Ressources humaines Pilotes salariés Pilotes à contrat Équipage des bateaux-pilotes Répartiteurs Personnel administratif Personnel de direction Total Rendement opérationnel Total des affectations côtières Nombre moyen d affectations par pilote Total des affectations fleuve Nombre moyen d affectations par pilote Coût moyen par affectation $ $ $ $ $ $ Rendement sur le plan de la sécurité Nombre d incidents Pourcentage d affectations sans incident 99,9 % 99,9 % 99,9 % 99,9 % 99,9 % 99,8 % Bureau du vérificateur général du Canada

20 Annexe B CRITÈRES D EXAMEN Services de pilotage sûrs 1. La désignation par l Administration des zones de pilotage obligatoire et des navires assujettis devrait reposer sur une évaluation des risques pour la navigation en toute sécurité des navires dans la région de la Colombie-Britannique. 2. L Administration devrait s assurer que les pilotes ou les titulaires de certificat chargés de la conduite de navires assujettis au pilotage obligatoire sont compétents et en bonne santé. Services de pilotage efficients 3. L Administration devrait établir et mettre en œuvre des stratégies et des pratiques efficaces, y compris la gouvernance, afin de remplir son mandat consistant à offrir des services de pilotage sûrs et efficients à un coût raisonnable. 4. L Administration devrait embaucher les pilotes ou louer leurs services par contrat en fonction du trafic prévu et de normes d utilisation raisonnables afin de fournir des services de pilotage de qualité à un coût raisonnable. 5. L Administration devrait établir, mesurer et publier des indicateurs de rendement appropriés qui évaluent l efficacité et l efficience de ses activités, l aident à prendre des décisions et assurent la reddition de comptes. Autonomie financière 6. L Administration devrait établir des droits de pilotage qui sont équitables et raisonnables et qui assurent son autonomie financière. 7. Les stratégies de l Administration concernant l acquisition, l utilisation, le remplacement et l entretien des bateaux-pilotes devraient répondre aux besoins opérationnels et reposer sur le coût du cycle de vie complet le plus bas. Bureau du vérificateur général du Canada