Rapport du séminaire sur le nouveau cadre légal et réglementaire de la gestion des finances publiques au Togo Lomé, janvier 2015

Transcription

1 MINISTERE DE L ECONOMIE ET DES FINANCES REPUBLIQUE TOGOLAISE Travail-Liberté-Patrie Rapport du séminaire sur le nouveau cadre légal et réglementaire de la gestion des finances publiques au Togo Lomé, janvier 2015 Le Ministère de l économie et des finances, avec l appui du Département des finances publiques du FMI dans le cadre du projet conjoint UE-FMI de renforcement de la gestion des finances publiques au Togo, a organisé du 26 au 29 janvier 2015, à l hôtel Sarakawa, à Lomé, un séminaire sur le nouveau cadre légal et réglementaire de la gestion des finances publiques harmonisé avec les directives de l Union Economique et Monétaire Ouest Africaine. Ce séminaire a connu la participation d une cinquantaine de fonctionnaires de haut niveau du Secrétariat permanent pour le suivi des politiques de réformes et des programmes financiers, du Secrétariat général du ministère de l économie et des finances, des principales directions générales et directions du ministère de l économie et des finances, de l Inspection générale des finances, des ministères sectoriels et de la Cour des comptes. Les journées du 26 et du 27 janvier 2015 ont été consacrées aux présentations sur les grandes thématiques des innovations portées par le nouveau cadre légal et réglementaire de la gestion des finances publiques. Au cours des journées du 28 et du 29 janvier 2015, les participants ont été répartis en trois groupes techniques de travail (plateforme cadrage macroéconomique et élaboration du budget, plateforme exécution du budget et contrôle et plateforme comptabilité et gestion de la trésorerie) pour proposer une feuille de route renforcée sur la base de la feuille de route préliminaire préparée par les autorités avec l appui des conseillers résidents, des enseignements tirés des présentations faites par les experts du Département des finances publiques du FMI et des discussions engagées au cours de ces présentations. Projet UE-FMI de renforcement de la gestion des finances publiques au Togo 1

2 I. Cérémonie d ouverture 1. La cérémonie d ouverture de ce séminaire a été présidée par M. Mawussi Djossou Semodji, ministre de la planification, du développement et de l aménagement du territoire. Elle a été rehaussée de la présence de M. Elliott Ohin, ministre de la réforme de l Etat et de la modernisation de l administration et de M. Mongo Aharh-Kpessou, Secrétaire permanent chargé du suivi des politiques de réformes et des programmes financiers. Les partenaires techniques et financiers y ont également pris part. 2. Trois temps forts ont marqué cette cérémonie. Le premier concerne le mot de M. Jean Pierre Nguenang, Economiste principal au Département des finances publiques du Fonds monétaire international qui, après avoir remercié les autorités togolaises d avoir décidé de l organisation du séminaire, a vivement souhaité que les textes d application de la loi portant code de transparence et de la loi organique relative aux lois de finances soient adoptés pour permettre la mise en œuvre du nouveau cadre de gestion des finances publiques. Il s est appesanti sur les objectifs du séminaire qui consistent à réaliser une dissémination des innovations portées par le nouveau cadre de gestion des finances publiques et à proposer une feuille de route pour leur mise en œuvre. 3. Le deuxième temps fort est caractérisé par le mot de circonstance de M. Nicolas Berlanga Martinez, ambassadeur chef de la délégation de l Union européenne au Togo, qui a exprimé la satisfaction de son institution sur l exécution de la composante appui à la gestion des finances publiques du deuxième programme d appui institutionnel, financée par le Fonds européen de développement et mise en œuvre par le Département des finances publiques du Fonds monétaire international. Il a souligné l engagement de son institution à accompagner l agenda des réformes dans le domaine de la gestion des finances publiques dans le cadre du 11 ème FED. 4. Le troisième temps fort est marqué par le discours d ouverture prononcé par le ministre de la planification, du développement et de l aménagement du territoire, représentant le ministre de l économie et des finances, qui a insisté sur l engagement des autorités togolaises à poursuivre l agenda des réformes commencé en 2006 et qui intègre l internalisation des directives portant cadre harmonisé des finances publiques au sein de l UEMOA. II. Déroulement des travaux 5. M. Jean Pierre Nguenang, Economiste principal au FMI a introduit les travaux en présentant les objectifs du séminaire, les résultats attendus ainsi que le calendrier des activités tels que contenus dans la note conceptuelle du séminaire approuvée par le Département des finances publiques du FMI. A cet effet, l objectif global est de renforcer la sensibilisation des cadres du ministère de l économie et des finances, des ministères sectoriels, de la Cour des comptes et de la commission des finances de l Assemblée nationale sur les enjeux et défis du nouveau cadre légal et réglementaire de la gestion des finances publiques. Il a précisé que deux résultats sont attendus, en l occurrence une forte adhésion des participants aux réformes de modernisation du cadre de gestion des finances publiques et une feuille de route en vue de la mise en œuvre des innovations introduites. 6. Les travaux du séminaire se sont déroulés en deux parties. La première partie a consisté en des présentations portant notamment sur les principales thématiques des innovations du nouveau cadre légal et réglementaire. Les expériences de l introduction de ces innovations 2

3 dans quelques pays comparables ont été également examinées dans les présentations. La deuxième partie a été consacrée aux travaux en groupe pour discuter de la feuille de route de mise en œuvre de ces innovations. II.1. Principaux thèmes et questions soumises au débat Thème 1. Etat des lieux des réformes et de la transposition des directives portant cadre harmonisé des finances publiques au Togo 7. M. Mongo Aharh-Kpessou a fait l état des lieux des réformes et de la transposition des directives de l UEMOA. A cet effet, il a présenté le cadre institutionnel mis en place pour piloter les réformes ainsi que les principales réformes réalisées dans différents domaines, en insistant sur l encadrement des départements ministériels dans le processus d élaboration des politiques publiques et des budgets-programmes. Il a dégagé quelques perspectives pour la poursuite de certaines réformes, notamment celles liées au nouveau cadre de gestion des finances publiques. Thème 2. La pluri annualité et la programmation budgétaire 8. Ce thème a été présenté par M. Jean Pierre Nguenang, qui a articulé sa communication sur les points suivants : la justification des dispositions relatives à la programmation budgétaire pluriannuelle; les caractéristiques et les étapes de développement des documents de programmation budgétaire pluri annuelle, la budgétisation, l exécution de l investissement public, l état de mise en œuvre de la programmation pluri annuelle dans les pays comparables. 9. Il a dégagé quatre pré-requis pour une mise en œuvre satisfaisante de la programmation pluri annuelle. Il s agit : - d un fort engagement (Gouvernement, Parlement, Partenaires techniques et financiers) à la nouvelle approche de la gestion budgétaire pluri annuelle; - des capacités techniques renforcées et des institutions solides; - des politiques macroéconomiques et budgétaires appropriées; - des systèmes de gestion de finances publiques efficaces et efficients. Thème 3. La budgétisation par programme 10. Présenté par M. Daniel Tommasi, expert du FMI, ce thème a abordé les points suivants : les généralités sur la budgétisation par programme; la définition du programme, ses caractéristiques et sa classification ; la structuration du budget en programmes, les documents de performance et la gestion des programmes. 11. Il a présenté quelques écueils et points d attention, notamment : - le budget de l Etat se construit sous contrainte financière pour tenir compte des objectifs macroéconomiques (budgétiser les objectifs?); - l utilisation des indicateurs; - l importance des fondamentaux; 3

4 - le séquençage des mesures de réforme. Thème 4. La réforme de l exécution du budget : la déconcentration de l ordonnancement de la dépense 12. Ce thème a été présenté par M. Abdoulahi Mfombouot, conseiller résident de l Afritac de l Ouest. Cette présentation a été structurée de la manière suivante : le rappel historique de la déconcentration de l ordonnancement en Afrique francophone, les insuffisances du système d ordonnateur unique, la mise en œuvre de la déconcentration de l ordonnancement, les enjeux de la déconcentration de l ordonnancement dans l environnement du budget de programme. 13. Il a insisté sur les conditions préalables suivantes : - le ministre des finances en tant que garant de la bonne exécution du budget de l Etat et notamment du respect de l équilibre budgétaire et financier de la loi de finances, doit disposer d un pouvoir de régulation budgétaire en application de l article 67 de la loi organique relative aux lois de finances; - le ministre des finances doit disposer d un fort pouvoir de contrôle budgétaire. A cet effet, il doit promouvoir et appuyer la mise en place des systèmes de contrôle interne et de contrôle de gestion dans les ministères sectoriels et les institutions. Thème 5. La réforme des contrôles internes et externes de l exécution du budget 14. Ce thème a été présenté par Mme Gwenaëlle Suc, experte du FMI. Elle s est appesantie sur les points suivants : l affirmation du contrôle financier, la nécessité de développer le contrôle interne et le contrôle de gestion, le rôle renforcé de l Assemblée nationale et le contrôle étendu de la Cour des comptes. Thème 6. La réforme du système comptable : la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale sur la base des droits constatés 15. Ce thème a également été présenté par Mme Gwenaëlle Suc. Cette présentation a tourné autour des points suivants : un outil de gestion rénové et les apports de la comptabilité en droits constatés. 16. Cette présentation a mis un accent particulier sur la nécessité d une mise en œuvre progressive de cette réforme en organisant un déploiement à l horizon 2019 et en mettant en place des étapes structurantes conduisant à la constitution d un bilan d ouverture, à l adaptation des systèmes d information et à l évolution du rôle des acteurs financiers. Thème 7. L évolution des systèmes d information dans le contexte des directives 17. Ce thème a été présenté par M. Pierre Roumegas, expert du FMI qui l a articulé autour des points suivants : la présentation du SIGFiP, le diagnostic des fonctionnalités actuelles du SIGFiP, la priorisation des évolutions du SIGFiP pour mettre en œuvre les réformes. Il a mis en exergue les pré-requis à l évolution du SIGFiP d ordre organisationnel, statutaire, technique et juridique. 4

5 Enfin, la présentation envoyée par la Commission de l UEMOA sur le retour d expérience dans la mise en œuvre des directives de la gestion des finances publiques de 2009 au sein de l UEMOA a été appréciée par les participants. 18. Les questions suivantes ont été soumises au débat : - le lien entre les réformes de la gestion des finances publiques et la réorganisation des ministères, en particulier du ministère de l économie et des finances dont le décret en vigueur est dépassé par rapport aux enjeux de modernisation; - la possibilité de l intervention des commissaires aux comptes dans le secteur des administrations publiques et la gestion de la durée de leur mandat; - l opportunité d une loi anti-corruption en plus de la loi portant code de transparence; - leçons à tirer sur la mise en œuvre des réformes au Togo depuis l adoption de la stratégie de réformes en 2010 (expériences réussies et échecs); - le besoin d un changement de culture et de la manière de faire, comme préalable au nouveau mode de gestion; - l aide internationale doit-elle faire partie des opérations du budget de l Etat? - le contenu de l approche «de haut en bas» et «de bas en haut» dans les étapes de développement des documents de programmation pluri annuelle des dépenses ministériels (DPPD); - le lien entre les OMD, la SCAPE et le DPBEP; - la responsabilisation des ministères sectoriels dans la gestion budgétaire (rôle des directions des affaires administratives et financières, relations avec le ministère de l économie et des finances, pouvoir d ordonnancement); - la combinaison des trois outils de gestion budgétaire et de la gestion de la trésorerie permet-elle d éviter l accumulation des arriérés? La déconcentration de l ordonnancement ne va-t-elle pas générer plus d arriérés? - la responsabilité du comptable public dans la prise en charge de la dépense au moment de la liquidation, le rôle du contrôleur financier au moment de la liquidation pour aider l ordonnateur à éviter des erreurs, notamment d imputation; - l élaboration des référentiels, notamment sur les taux d amortissement des immobilisations et les taux de provision du domaine public; - la méthodologie de préparation d un bilan d ouverture pour la situation patrimoniale de l Etat; - l automatisation dans SIGFiP de la planification/programmation des règlements; 5

6 - la relation entre l ordonnateur et le comptable via le SIGFiP; - la possibilité d accès de la Cour des comptes au module observateur du SIGFiP; - l aptitude du SIGFiP à faire face aux attaques éventuelles; - la capacité du SIGFiP à prendre en charge d autres modules tels que le module de comptabilité matières; - les risques que présente la contractualisation de la gestion du SIGFiP avec un prestataire privé sur la sécurisation et la permanence des services de l Etat. II.2. Travaux de groupe pour l élaboration de la feuille de route 19. Sur la base de la structure et du contenu de la feuille de route préliminaire élaborée par les différentes directions métiers du ministère de l économie et des finances avec l encadrement des conseillers résidents, trois groupes techniques de travail ont été constitués. Le groupe I s est chargé de discuter de la feuille de route de la plateforme sur le cadrage macroéconomique et l élaboration du budget. Le groupe II s est occupé des réformes de la plateforme sur l exécution budgétaire et le contrôle de la chaîne de la dépense pendant que le groupe III a travaillé sur les réformes de la plateforme sur la comptabilité de l Etat et la gestion de la trésorerie. 20. Ces travaux ont été supervisés par les experts du FMI et modérés par les conseillers résidents et quelques responsables de services. Ils ont permis de caractériser la situation actuelle de la gestion des finances publiques, de revoir et d ajuster la feuille de route préliminaire notamment pour tenir compte des présentations des experts du FMI et des clarifications des participants dans certains domaines. Ces travaux en groupes techniques ont été très ouverts et participatifs. 21. Une séance plénière a été organisée au cours de laquelle les participants ont procédé à la restitution des travaux des groupes et des discussions ont été engagées sur le contenu de chaque plateforme, la cohérence ainsi que la complémentarité des activités proposées. Ce qui a permis aux différents groupes d intégrer ces discussions dans leurs feuilles de route respectives. 22. A l issue de ces travaux, une feuille de route complète a été produite et validée par les participants. Elle devra être intégrée dans le plan d action de réformes de la gestion des finances publiques qui sert d outil consolidé et unique de pilotage de la réforme de la gestion des finances publiques. Fait à Lomé, le 29 janvier 2015 Ephrem Ghonda Makiadi Conseiller résident du FMI Rapporteur général 6