Évaluation du 4 e Plan départemental d action pour le logement des personnes défavorisées ( )

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1 Évaluation du 4 e Plan départemental d action pour le logement des personnes défavorisées ( )

2 S OMMAIRE SOMMAIRE Le contexte de l évaluation Le Plan Départemental d Actions pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD) Le cadre règlementaire Quelques définitions L élaboration du Plan La durée du plan Le public du plan Les éléments constitutifs du PDALPD Un diagnostic territorial qui doit comprendre : Une analyse des besoins des personnes et des familles Une évaluation du nombre de ces personnes et de ces familles La détermination d objectifs quantifiés et de moyens pour assurer à ces personnes et familles la disposition durable d un logement décent et indépendant Le diagnostic préalable au 4ème PDALPD de Seine Maritime ( ) Le diagnostic lié au 4 ème PDALPD Le Schéma de la structure du PDALPD de Seine Maritime Les particularités de la Seine Maritime en matière de logement La structuration du territoire Les données socio démographiques Les ménages seinomarins La structure du parc de logements L hébergement et le logement temporaire en Seine Maritime : une offre concentrée au cœur des agglomérations Le profil des ménages du 4 ème PDALPD : zoom sur les bénéficiaires du FSL La démarche d évaluation retenue Le champ de l évaluation Les objectifs de l évaluation La démarche d élaboration de l évaluation : une démarche participative et concertée Le pilotage de l évaluation du présent plan Le comité responsable du plan Le comité de pilotage Le comité technique La méthodologie retenue pour l évaluation du présent plan La composition des groupes de travail autour des axes Le phasage de l évaluation Remarques et préconisations sur le cadrage général du plan Les constats et les pistes d amélioration proposées par les groupes de travail /162

3 6.1. Constat 1 : Optimiser l outil FSL L analyse partagée du groupe Les données contextuelles Les pistes d améliorations proposées Constat 2 : La cohérence des outils d accompagnement et leur complexité L analyse partagée du groupe Les pistes d amélioration proposées Constat 3 : Les besoins des publics sont mal connus L analyse partagée du groupe Les données contextuelles Les pistes d amélioration proposées Constat 4 : L offre de logement est parfois inadaptée L analyse partagée du groupe Les pistes d améliorations proposées Constat 5 : Rendre les familles actrices de leur parcours résidentiel L analyse partagée du groupe Les données contextuelles Les pistes d amélioration proposées Constat 6 : Renforcer la prévention des expulsions L analyse partagée du groupe Les données contextuelles Les pistes d amélioration Constat 7 : Renforcer le partenariat entre les acteurs L analyse partagée du groupe Les pistes d amélioration Constat 8 : impliquer davantage les travailleurs sociaux dans la thématique habitat dégradé L analyse partagée du groupe Les pistes d amélioration Constat 9 : Améliorer le parc de logements L analyse partagée du groupe Les pistes d amélioration L évaluation de l enjeu 2 «entretenir la confiance entre partenaires» Rappel du cadre évaluatif Rappel de la méthodologie déployée Rappel des instances et du rôle des différents acteurs Les instances départementales Les instances territoriales Les instances territorialisées au sens du PDALPD Synthèse de l évaluation Qualité de l action publique générée par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Appropriation des dispositifs et renforcement des dynamiques partenariales générées par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Cohérence de l accompagnement de la dynamique de territorialisation Pistes de réflexion L étude comparative : Présentation des départements sélectionnés Département du Nord Département du Pas de Calais Département de la Loire Département de l Isère Département de l Ille-et-Vilaine Annexes /162

4 8.1. Annexe 1 : La grille ETHOS Annexe 2 : Les questions évaluatives Questions évaluatives relatives au travail sur l axe 1 «favoriser l accès» Questions évaluatives relatives au travail sur l axe 2 «bien vivre dans son logement» Questions évaluatives relatives au travail sur l axe 3 «lutter contre l habitat dégradé» Questions évaluatives relatives au travail sur l enjeu 2 «entretenir la confiance entre les partenaires» Annexe 3 : exemple de grille d identification du niveau de priorité des publics Annexe 4 : rapport d évaluation de l axe 1 «favoriser l accès», pilotage DDCS Annexe 5 : rapport d évaluation de l axe 2 «Bien vivre dans son logement», pilotage DAH Annexe 6 : rapport d évaluation de l axe 3 «lutter contre l habitat dégradé», pilotage DDTM Annexe 7 : rapport d évaluation de l enjeu 2 «entretenir la confiance entre partenaires», Cabinet ENEIS CONSEIL /162

5 G LOSSAIRE ASLL : Accompagnement Social Lié au Logement CADM : Communauté d Agglomération Dieppe Maritime CCAPEX : Commission de Coordination de Prévention des Expulsions CC-CVS : Communauté de Communes Caux Vallée de Seine CESF : Conseiller en Économie Sociale et Familiale CLA : Comité Local Accès CLHD : Comité Local Habitat Dégradé CLHI : Comité Local Habitat Indigne CODAH : Communauté d Agglomération Havraise COMED : Commission de Médiation CORES : Comité Responsable du Plan CREA : Communauté d Agglomération Rouen Elbeuf Austreberthe DALO : Droit Au Logement Opposable DDCS : Direction Départementale de la Cohésion Sociale DDTM : Direction Départementale des Territoire et de la Mer e-clhd : Logiciel collaboratif de recueil des données relatives aux signalements de logements dégradés traités dans le cadre des CLHD et du CLHI EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunal EVP : Evaluation Partagée FSL : Fonds de Solidarité Logement GLP : Garantie LOCA PASS LCTS : Logements conventionnés Très Sociaux MOUS : Maîtrise d Œuvre Urbaine et Sociale ODH : Observatoire Départemental de l Habitat OPAH : Opération Programmée d Amélioration de l Habitat PDAHI : Plan Départemental d Accueil Hébergement Insertion PDALPD : Plan Département d Action pour le Logement des Personnes Défavorisées PDH : Plan Départemental de l Habitat PDLHI : Pôle Départemental de Lutte contre l Habitat Indigne PIG : Programme d intérêt Général PIL : Pôle Insertion Logement PLAI : Prêt Locatif d Aidé d Intégration PLH : Programme Local Habitat PLS : Prêt Locatif Social PLU : Plan Local d Urbanisme PLUS : Prêt Locatif à Usage Social RSD : Règlement Sanitaire Départemental SYPLO : Système Priorité Logement UTAS : Unité Territoriale d Action Sociale 4/162

6 1. Le contexte de l évaluation 1.1. Le Plan Départemental d Actions pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD) Le cadre règlementaire Le Plan Départemental d Action pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD) est un document de convergence et de coordination de toutes les actions menées en faveur du logement des personnes défavorisées. C est essentiellement au cours de ces deux décennies que le socle règlementaire s est constitué et renforcé. Il a été rendu obligatoire par la loi n du 31 mai 1990 visant à la mise œuvre du Droit au Logement dite Loi Besson et par la loi du 05 mars 2007 (Loi DALO) qui a rendu le droit au logement opposable en ouvrant au citoyen des voies de recours. Il institue également le Fonds de Solidarité Logement (FSL) qui permet d accorder des aides financières et des mesures d accompagnement aux personnes et familles défavorisées. La loi MLLE n du 25 mars 2009, dite de Mobilisation pour le Logement et de Lutte contre l Exclusion a inclus un Plan Départemental «Accueil, Hébergement et d Insertion» (PDAHI) des personnes sans domicile afin d assurer la continuité des parcours d insertion des personnes de l hébergement vers le logement. Le PDALPD est élaboré et mis en œuvre conjointement par l État et le Département et validé par les partenaires dans le cadre d un COmité RESponsable du Plan (CORES). Il s inscrit à l articulation entre les politiques du logement et celles du social dans un ensemble de plans d actions/programmes. Il doit ainsi alimenter les documents de programmation des politiques de l habitat et du développement vis-à-vis desquels il doit affirmer la spécificité de la question de l accès et du maintien au logement des personnes défavorisées. Il doit, en sus, s articuler avec les autres politiques sectorielles en faveur des publics particuliers (gens du voyage, personnes handicapées, personnes âgées, étudiants,..). Enfin, il doit organiser la contribution du FSL aux objectifs définis dans le plan Quelques définitions Chaque Département doit se doter d un PDALPD (Plan Départemental d Action pour le Logement des Personnes Défavorisées) dans lequel sont décrites les mesures qui doivent permettre d'aider les personnes et familles à accéder à un logement décent 1, et indépendant 2 ou à s'y maintenir, alors qu'elles éprouvent des difficultés particulières en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence 1 Un logement décent est un logement qui ne présente pas de risque manifeste pour la sécurité physique et la santé de ses occupants et qui est doté des éléments habituels permettant d y habiter normalement. 2 Un logement est réputé indépendant quand il n appartient pas à une structure dotée de locaux communs meublés ou de services collectifs. N est pas considéré disposer d un logement indépendant la personne hébergée par un particulier à son domicile, sauf s il s agit de son conjoint, de son concubin ou de la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité. 5/162

7 L élaboration du Plan Le Préfet et le Président du Département sont chargés de l élaboration du plan. Sont associées à l'élaboration du plan les collectivités territoriales et les personnes morales concernées, qui en auront fait la demande au Préfet et au Président du Département au moins 3 mois avant le terme du plan en cours, ainsi que celles et ceux que le Préfet et le Président auront désignés (associations, CAF, bailleurs ) La durée du plan Le plan est établi pour une durée minimale de 3 ans, il n y a pas de durée maximale prévue dans les textes (le PDALPD de Seine Maritime dure 5 ans). Le nouveau plan doit être arrêté au plus tard au terme du plan en cours (il peut être prorogé au-delà de la durée prévue dans la limite de 2 ans maximum). Dans les faits, la durée du PDALPD n excède généralement pas 5 ans car ses mesures sont étroitement liées au contexte de l emploi et au marché du logement en constante évolution Le public du plan L article 1 de la loi relative à la mise en œuvre du droit au logement énonce que: «toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s y maintenir et pour disposer de la fourniture d eau, d énergie et de services téléphoniques». Toute personne de nationalité française (ou admise à séjourner régulièrement sur le territoire français) peut faire une demande de logement social ou une demande d aide au maintien dans le logement. Le PDALPD concerne toutes les personnes qui ont déposé une demande de logement social ou d aide à l accès ou au maintien au logement et qui n ont pas accusé de radiation de leur demande (logement trouvé dans l intervalle, refus suite à conditions d attribution non remplies, retrait de la demande). Sont prioritaires les personnes qui ont obtenu (ou pourraient obtenir si elle en faisait la demande) de la commission de médiation la désignation de «dossier urgent / prioritaire» (cf. la loi DALO du 5 mars 2007) Peuvent avoir recours à la commission de médiation les personnes dans les situations suivantes: - Sans domicile - Menacées d expulsion - Hébergées dans une structure d'hébergement d urgence depuis plus de 6 mois - Logées dans un logement de transition depuis plus de 18 mois - Logées dans des locaux présentant un caractère insalubre ou dangereux - Logées dans un logement ne présentant pas d'éléments d'équipement et de confort exigés (absence de chauffage, d'eau potable...), et ayant à sa charge au moins un enfant mineur ou une personne handicapée ou présentant elles-mêmes un handicap - Logées dans un logement sur occupé, et ayant à sa charge au moins un enfant mineur ou une personne handicapée ou présentant elles-mêmes un handicap 6/162

8 - Demandeuses d un logement social sans réponse depuis un délai supérieur au délai anormalement long. Le délai anormalement long est fixé par les préfets et doit refléter les différences de contexte selon les tensions du logement observées: Il est fixé à 18 mois pour la Seine Maritime (12 mois pour la Sarthe, 15 mois pour la Loire atlantique, il s élève à 30 mois pour l Ille et Vilaine, tandis qu à Paris il est de 6 ans pour un T1, 9 ans pour un T3 et T4 et 10 ans pour les logements plus grands) 1.2. Les éléments constitutifs du PDALPD Un diagnostic territorial qui doit comprendre : Une analyse des besoins des personnes et des familles Le PDALPD (et le PDAHI inclus au cours du 4 ème plan) s inscrit dans un ensemble de documents de planification et de programmation qui doit permettre la définition d une politique de l habitat sur un territoire. Cet ensemble comprend majoritairement le Plan département de l Habitat (PDH), les programmes locaux d habitat (PLH) et les plans locaux d urbanisme (PLU). Cet ensemble ainsi constitué qui régit la mise en œuvre des politiques de l habitat reste complexe et nécessite en amont une analyse des besoins des publics dont ceux des personnes «mal logées, défavorisées ou présentant des difficultés particulières» et celles «sans domicile ou en situation de précarité». Dans ce domaine, l emboitement est simple: les documents les plus spécialisés (PDALPD et PDAHI) viennent alimenter les documents plus généralistes (PLH et PDH) sans que cet emboitement soit hiérarchique par ailleurs. Schématiquement, les PLH s organisent autour d un volet de programmation de l offre tandis que le PDALPD se centre sur les besoins particuliers des publics du plan. Le PDALPD doit prendre en compte les différents plans ou schémas relatifs à des catégories spécifiques de la population (jeunes, personnes âgées, gens du voyage, ). Pour ces catégories de public, il s agit de repérer et de répondre à leurs besoins particuliers. 7/162

9 Schéma des liens entre les divers documents d orientation concernant le logement : LOI SRU (Obligation logement social) Territoire sans PLH PLU PLH PLH PLH PLU VOLET DEVELOPPEMENT DES POLITIQUES DE L HABITAT: programmation de l évolution de l offre de logement Qui fait quoi? Commune EPCI Département Volet social des politiques de l Habitat : régulation des difficultés de logement PDH Schéma départemental du handicap Schéma départemental des Personnes âgées Plan régional santé environnement (PRSE) Programme régional pour l accès aux soins (PRAPS) Niveau régional État Partenaires Obligation Hébergement urgence (Loi MLLE) PDALPD FSL PDAHI Schéma départemental d accueil des gens du voyage Plan départemental pour l accès au logement des jeunes Est pris en compte dans Loi Droit Au Logement Opposable 8/162

10 Une évaluation du nombre de ces personnes et de ces familles Cette évaluation n a pu être réalisée dans le cadre du 4 ème PDALPD de Seine Maritime, faute de disposer jusqu à lors d une méthodologie partagée permettant de réaliser un diagnostic détaillé. Courant janvier 2013, le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l inclusion sociale a inclus dans sa feuille de route l élaboration de diagnostics territoriaux à 360. Ces diagnostics territoriaux à 360 devront permettre de construire une vision partagée des besoins de l ensemble des situations de mal-logement sur un territoire (sur la base de la grille européenne ETHOS European Typology on Homelessness and Housing Exclusion) 3. Dans ce cadre, le secrétariat général de modernisation de l action publique, SG MAP, a été missionné pour concevoir la méthodologie des diagnostics territoriaux à 360 en appui avec les acteurs sur les territoires. Trois phases sont ainsi prévues : Conception de la méthode et des outils du diagnostic avec quatre départements pilotes, de juillet à septembre 2013 : le Doubs, la Loire, la Somme et l Oise ont été retenus par les administrations centrales et le SG MAP ; Test et ajustement de la méthode par 10 territoires supplémentaires, d octobre à décembre 2013 ; Déploiement national du diagnostic à l ensemble des départements, de décembre 2013 à mars Le Département de Seine Maritime devrait recevoir au premier trimestre 2014 le kit méthodologique pour établir son diagnostic 360 et c est à partir de cette méthodologie qu il établira le diagnostic nécessaire à l élaboration du 5 ème plan La détermination d objectifs quantifiés et de moyens pour assurer à ces personnes et familles la disposition durable d un logement décent et indépendant Le programme d actions du PDALPD est «une feuille de route» à destination des acteurs œuvrant dans le domaine du logement. L élaboration d un nouveau plan est l occasion de faire le point sur les besoins d accès, mais aussi d amélioration des conditions de logement ou de maintien dans le logement des personnes défavorisées. Cet état des lieux prend en compte dans un premier temps les besoins qui sont recensés dans les différents documents ou études thématiques. Dans un second temps, il s attachera à déterminer les moyens que le plan devra consacrer à ce recensement en fonction des priorités arbitrées. Au-delà de ces priorités, le plan doit intégrer les obligations législatives issues de la loi DALO et les faire partager à l ensemble des acteurs qui œuvrent dans le champ de l habitat. 3 La grille ETHOS française se trouve dans les annexes du présent document 9/162

11 1.3. Le diagnostic préalable au 4ème PDALPD de Seine Maritime ( ) Le diagnostic lié au 4 ème PDALPD Le diagnostic relatif à l analyse des besoins du public, analyse préalable indispensable à la rédaction d un PDALPD, a été parcellaire. Il a établi, globalement, une estimation du nombre de familles surendettées (données par ailleurs datées puisqu établies en 2002 pour un plan démarrant en 2009), une analyse du vieillissement de la population, un état des lieux de l occupation du parc de logements ainsi que quelques données sur le nombre de bénéficiaires du RMI et de chômeurs sur le Département. Le diagnostic du 4 ème PDALPD a donc essentiellement mis en exergue des données généralistes sur la population départementale mais sans qu il soit possible de distinguer précisément les besoins relevant du plan (nombre d habitants, taille des ménages, âge de la population de Seine maritime). Cela tient en partie à la difficulté du repérage statistique de ces ménages. Du côté de l offre, le diagnostic préalable a été également succinct quant à l analyse de l état du marché du logement puisqu il n a comporté qu un recensement des offres et des dispositifs financés par le Département et quelques bilans d activité (FSL, Comité local accès). Il est à noter qu il existe de nombreuses sources de données disponibles auprès de différents partenaires mais qu aucune instance, au cours du plan, n a été désignée pour centraliser ces données dans une seule et même base. Il en résulte, d une part, une vision atomique et d autre part des difficultés pratiques à croiser les données. Aussi, les jeux de données (statistiques et cartographiques) se sont concentrés sur des données internes au Département (FSL, Comité Local Accès et Comité Local Habitat Dégradé) sans possibilité d effectuer des croisements avec les données des partenaires du plan (données sur le numéro unique, données sur la commission DALO, observations liées aux PLH, études sur le marché du logement, données sur le LOCA PASS, données sur les bénéficiaires de l allocation logement CAF, ). Les outils d analyse se sont développés et étoffés progressivement tout au long de la durée du plan. Pour autant, les données disponibles pour l évaluation ne couvrent pas l intégralité de la période du PDALPD. En conséquence, l étude n ayant pu se baser que sur des séries statistiques non complètes, il a été privilégié une méthodologie s appuyant sur une approche qualitative essentiellement orientée vers l animation de groupes de travail pluridisciplinaires (constitution d échantillons représentatifs) permettant de poser, sur la base d un référentiel d évaluation partagée, une réflexion commune sur les forces et faiblesses de l actuel plan. 10/162

12 1.4. Le Schéma de la structure du PDALPD de Seine Maritime Ce schéma comporte: - 3 axes - 28 objectifs - 59 mesures AXE 1 : Favoriser l'accès N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Par le biais d accueil ou de permanences auprès des partenaires, assurer une information, un conseil et une orientation adaptée à la demande de logements des personnes en difficultés - Liste des points d'accueil + localisation géographique - Localisation géographique du public du plan Accueillir et orienter l ensemble de la demande de logement exprimée par les personnes relevant du plan Par le biais d un accompagnement individualisé ou collectif, mobiliser le ménage et le rendre acteur d un projet de relogement réaliste en exploitant toutes ses compétences - Nombre de personnes prises en charge par une association conventionnée pour un ASLL - Nombre d'asll recherche logements individuels - Nombre de ménages accompagnés en atelier recherche logement - nombre de ménages (re)logés suite à un accompagnement social N fiche action objectif de l'action Mesure indicateur Diminuer le nombre de rejets témoignant de pratiques discriminatoires - Veiller à éviter des concentrations dans certains segments du parc social de certaines catégories de population - Éviter le basculement en délai anormalement long et une saisine potentielle de la commission de médiation pour des publics difficiles susceptibles de discriminations Pour le parc privé, assurer une sensibilisation des propriétaires privés et la formation des professionnels de l immobilier Pour le parc public, assurer la sensibilisation et la formation des acteurs de l attribution Concevoir et mutualiser entre bailleurs sociaux des outils et des procédures renforçant la transparence des modalités d attribution - Nombre d'actions de sensibilisation et de formation vers les propriétaires privés - Nombre de bailleurs privés sensibilisés / Nombre de bailleurs privés du Département - Nombre d'actions de sensibilisation et de formation vers les propriétaires publics - Nombre de bailleurs publics sensibilisés / Nombre de bailleurs publics du département 11/162

13 N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Augmenter le nombre de familles relogées dans un logement autonome dans le cadre de l ensemble des dispositifs Activer la palette de solutions existantes pour la sortie d hébergement - Durée moyenne du bail glissant - Caractéristiques des ménages en bail glissant - Durée moyenne de la sous-location - Stock de PLAi par an - Taux de rotation moyen par an des PLAi - Stock des LCTS par an - Taux de rotation moyen par an des LCTS - Durée moyenne des hébergements temporaires par structure d'hébergement N fiche PDALPD Produire 100 PLAI par an 40 adaptés et 60 élargis Produire 83 LCTS par an objectif de l'action Mesure indicateur - Nombre de PLAi financés par an - Nombre de PLAi mis en service par an - Nombre de LCTS financés par an Mettre en place l accompagnement social adapté permettant aux ménages une entrée dans un logement autonome et une appropriation du lieu de vie Activer l accompagnement individuel - Bilan quantitatif et qualitatif des accompagnements individuels - Nombre et caractéristiques des ménages pris en charge en ASLL par an / Objectifs annuels de la convention - Durée moyenne de l'asll par type d'asll N fiche PDALPD Activer l'atelier logement objectif de l'action Mesure indicateur - Nombre de ménages suivis et relogés par le biais d'ateliers logements Satisfaire la demande de logement des jeunes sur le Département Activer les dispositifs existants qui permettent de soutenir l accès au logement des jeunes en difficultés - Nombre de lieux d'accueil, d'information et d'orientation pour les jeunes + localisation - Nombre de FJT + nombre de lits - Nombre de primes départementales attribuées par an pour les logements conventionnés N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Augmenter le % de ménages du plan qui accèdent à un logement dans les 18 mois qui suivent la demande Privilégier le LOCAPASS sur le FSL - Nombre de demandes d'aides en loca-pass par an - Nombre d'aides attribués en loca-pass par an 12/162

14 Activer les aides existantes pour l accès au logement - Nombre de demandes d'aides financières au FSL par an - Nombre d'aides financières attribuées par an par type d'aide - Nombre de GRL consentis par an N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Reloger 815 ménages par an (répartis entre les bailleurs sociaux et le contingent préfectoral) Déléguer une partie du contingent préfectoral à chaque bailleur social - Nombre de ménages relogés par les bailleurs au titre du contingent préfectoral N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Développer l offre de logements privés Trouver des logements dans le parc privé dont les caractéristiques (loyer, situation, typologie) correspondent à la demande de logement des personnes en difficultés - Nombre de logements captés par les AIVS - Nombre de logements captés par l'anah N fiche PDALPD Proposer une gestion locative adaptée au propriétaire et une sécurisation du bailleur objectif de l'action Mesure indicateur Transformer 12 FTM (foyers travailleurs migrants) en résidences sociales pour un total d environ 1120 places pour la durée du plan Créer environ 220 places en maisons relais et résidences sociales pour la durée du plan - Nombre de places en FTM transformées en places de résidences sociales - Nombre de places créées en structure collective (hors FTM) par an Maintenir et Développer l offre de logements temporaires pour certains publics du plan Renforcer l offre de logements proposés aux ménages en ALT (aide au logement temporaire) avec un objectif annuel de 530 logements Activer les dispositifs de logements temporaires existants - Nombre de places conventionnées en ALT - Nombre de places créées par an - Nombre ménages bénéficiant d'un logement en souslocation - Nombre d'abris 76 mobilisés pour précarité sociale - Nombre de ménages accueillis en résidence hôtelière à vocation sociale - Nombre de places en CHRS 13/162

15 N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Développer dans le parc public et le parc privé une offre nouvelle de logements sociaux adaptés à la situation des ménages du plan Produire 60 PLAI élargis (déjà une mesure du 1.2.1) Produire 83 LCTS par an (déjà une mesure du 1.2.1) - Nombre de PLAi élargis financés par an - Nombre de PLAi élargis mis en service par an - Nombre de LCTS financés par an - Nombre de LCTS mis en service par an N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Permettre l accès au relogement au public du plan dont la situation n a pas trouvé de solution au niveau du comité local Mettre en place une procédure de mobilisation des moyens d aide au relogement pour ces publics - Nombre de saisines de la CDAL par les comités locaux - Nombre de dossiers examinés par la CDAL - Nombre d'orientations vers la commission de médiation et nature du blocage N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Construire ou acquérir et améliorer de l habitat pour y loger un ménage dont l évaluation partagée confirmera une situation bloquée Produire 40 PLAi adaptés (déjà une mesure du 1.2.1) Développer d'autres solutions selon les besoins - Nombre de PLAi adaptés produits par an - Stock de PLAi adaptés par an - Nombre d'abris 76 mobilisés par an pour précarité sociale - Nombre de MOUS médiation par an AXE 2 : Bien vivre dans son logement N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Faciliter l'information au locataire au regard de ses droits et devoirs Le bailleur social remet systématiquement le "livret du locataire" au public du plan accédant à un logement social L'ADIL renseigne les locataires sur leurs droits et devoirs - Nombre de livrets remis aux locataires - Nombre de bailleurs remettant des livrets d'accueil - Nombre de locataires informés par l'adil N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur - Réduire la saisine de la commission de conciliation - Éviter les expulsions Régler les éventuels litiges par le biais d'une médiation locative Activer l'asll maintien - Nombre de médiations locatives assurées par les AIVS - Nombre d'asll maintien - Durée moyenne de l'accompagnement 14/162

16 Faciliter l'insertion du ménage dans son logement par le biais de l'aide à la gestion locative de proximité (AGLP) N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Aide au financement de travaux de rénovation ou de réhabilitation dans des logements du parc social de + de 5 ans - Typologie des logements concernés - Coût des rénovations de logement Améliorer la qualité des logements d'insertion - Responsabiliser les familles pour éviter la dégradation des logements Poursuivre la GLP de + de 12 mois par une veille technique et sociale pour faciliter le maintien de la famille dans le logement - Nombre de demandes de veilles techniques et sociales - Nombre de demandes de visites techniques - Nombre de visites techniques réalisées - Nombre de demandes de diagnostiques sociaux - Nombre de diagnostiques sociaux réalisés N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Prévenir la non décence - Améliorer la qualité des logements des occupants et les rendre plus autonomes Activer le monitorat de travaux - Nombre d'états des lieux réalisés par an - Nombre de chantiers entamés par an - Nombre de chantiers terminés par an - Durée moyenne du chantier - Nature des travaux réalisés N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Réduire le nombre d'expulsions - Réduire le nombre d'impayés de loyer Activer l'asll maintien (déjà une mesure de 2.2.1) Activer les dispositifs de maintien au logement - Nombre et caractéristiques des ménages accompagnés en ASLL maintien - Nombre de saisine de la CDAPL - Nombre de ménages relevant du plan orientés vers les CESF N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur 15/162

17 2.2.5 Accompagner les habitants à l'échelle d'un immeuble ou d'un quartier faisant l'objet d'un projet de restructuration Activer l'accompagnement social collectif de territoire - Nombre d'accompagnements sociaux de territoire - Nombre et caractéristiques des ménages accompagnés - Nombre de ménages relevant du PDALPD impliqués dans le projet - Nombre de projets individuels réalisés suite à un diagnostic global N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Activer le CESF Diminuer le nombre de FSL maintien financés - Diminuer le nombre de grosses dettes Activer l'asll maintien aide à la gestion budgétaire Activer les FSL aide aux impayés de loyer (FSL maintien) - Nombre d'asll maintien aide à la gestion budgétaire - Nombre de ménages aidés pour impayés de loyer + montant moyen de l'aide - Nombre de ménages aidés pour impayés eau, énergie + montant moyen de l'aide N fiche PDALPD N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Diminuer le nombre d'expulsion pour impayé de loyer Actualiser et mettre en œuvre la charte de prévention des expulsions Définir et mettre en œuvre des procédures de prévention des expulsions Définir et mettre en œuvre des enquêtes sociales sur les familles objectif de l'action Mesure indicateur - Nombre d'actions de communication de la charte prévention auprès des bailleurs - Nombre d'enquêtes sociales réalisées - Nombre d'enquêtes sociales transmises au juge - Nombre de ménages bénéficiaires de concordats Apurer les dettes de loyer supérieures à 3100 Activer le concordat 16/162

18 Axe 3 : Lutter contre l'habitat dégradé N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Former les partenaires à l'utilisation de la grille de signalement - Nombre de grilles transmises aux différents services compétents - Rapport entre le nombre de grilles établies et le nombre de situations traitées Repérer les logements insalubres - Mettre en œuvre les solutions de sortie d'insalubrité Maintenir le Bureau Habitat dégradé sur le secteur d'elbeuf - Nombre de logements visités suite au signalement - Nombre de ménages relogés - Nombre de PLH prévoyant des actions spécifiques de lutte contre l'habitat indigne Activer le PIG et l'opah - Nombre d'opah et PIG mis en œuvre sur le département N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Mobiliser les différents financements pour aider les propriétaires à faire des travaux - Nombre d'actions contractuelles mises en œuvre - Montant des financements mobilisés Améliorer le parc de logements - Remédier à la non décence Activer le PIG et l'opah (déjà une mesure 3.1.1) Encourager les communes à mettre en place des dispositifs d'accompagnement de propriétaires N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Rendre l'action des pouvoirs publics crédible en menant à terme les procédures administratives engagées à l'encontre des bailleurs indélicats dans le respect des délais fixés Mettre en demeure le propriétaire de satisfaire à ses obligations faute de quoi les travaux d'office ainsi que les éventuels relogements sont engagés à ses frais Engager des poursuites pénales à l'encontre des propriétaires - Nombre d'arrêtes de police pris annuellement - Nombre de mainlevées - Nombre de mises en demeure préfectorales ou communales effectuées - Nombre de procédures de travaux d'office réalisées 17/162

19 N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Disposer d'une structure partenarial - Définir un plan pluriannuel pour lutter contre l'habitat indigne Organiser et développer le pôle départemental de lutte contre l'habitat indigne Former les acteurs et communiquer sur les actions - Nombre de signataires du protocole - Nombre d'actions et de groupes de travails menés annuellement - Nombre de supports de travail réalisés - Nombre de formations programmées et dispensées - Nombre de participants aux formations N fiche PDALPD objectif de l'action Mesure indicateur Améliorer le parc de logement - Remédier aux situations portant atteinte à la dignité humaine Mobiliser les différents financements pour aider les propriétaires à faire des travaux (déjà une mesure 3.2.1) Activer le PIG et l'opah (déjà une mesure et 3.2.1) - Nombre de MOUS insalubrité (Maîtrise d'œuvre urbaine et sociale) - Nombre de travaux d'office - Nombre de baux à réhabilitation - Montant des financements mobilisés / montant total des financements - Nombre d'opérations contractuelles mises en œuvre Encourager les communes à mettre en place des dispositifs d'accompagnement de propriétaires (déjà une mesure 3.2.1) 18/162

20 1.5. Les particularités de la Seine Maritime en matière de logement La structuration du territoire Le département de Seine-Maritime compte 745 communes sur une superficie de 6 278km². Le territoire est maillé de 36 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont 33 communautés de communes et 3 communautés d agglomération Les données socio démographiques La Seine-Maritime comptait habitants en Des disparités sont remarquables en termes de répartition: les trois agglomérations concentrent 60% de la population. Cependant, ces dernières perdent des habitants au profit des territoires plus ruraux. Durant les 20 dernières années, les communes situées en périphérie des agglomérations ont connu de fortes évolutions démographiques. Aujourd hui, cette évolution positive de la population est présente dans des zones rurales de plus en plus éloignées des agglomérations. L évolution de la population seinomarine est caractérisée par une croissance démographique faible depuis Cette croissance démographique est due à un solde naturel positif, compensant le solde migratoire négatif. 19/162

21 Évolution de la population entre 1999 et 2009 Extraction Seine-Maritime Variation annuelle moyenne (en %) entre 1999 et 2009 Source : Insee, RP1999 et RP2009, exploitations Les ménages seinomarins Une structure des ménages composée en majorité de petits ménages La baisse continue de la taille moyenne des ménages est le résultat de plusieurs phénomènes démographiques et sociaux (les évolutions de la structure familiale, le vieillissement des ménages,...), qui sont générateurs de besoins en logements. 20/162

22 La part des ménages d une personne est en forte progression. Les personnes seules représentent aujourd hui le tiers du nombre total des ménages. Le nombre de familles monoparentales et de couples sans enfants est également en augmentation. A l inverse, le nombre de couples avec enfants diminue De fortes disparités en termes de revenus : Les niveaux de revenus des seinomarins Seine-Maritime France métropolitaine Revenu médian par UC en Source : Insee-DGI En 2008, le revenu fiscal médian est plus faible qu en moyenne nationale. Il est de l ordre de pour le Département contre en France métropolitaine. 21/162

23 De fortes disparités territoriales se remarquent: l Est du département ainsi que les pôles-centres des agglomérations se distinguent comme les territoires accueillant les ménages aux revenus les plus bas. C est dans la périphérie des villes centres que le revenu médian des ménages est le plus élevé principalement dans les communes proches de Rouen, du Havre et plus généralement dans la vallée de la Seine. Les ressources sont révélatrices d une grande précarité de certains ménages : 13,7% des ménages vivent sous le seuil de pauvreté (954 euros/mois pour une personne seule, Insee 2009) 59 % des ménages relèvent des plafonds HLM et sont donc potentiellement éligibles au logement social ; 29 % ont des ressources inférieures à 60% des plafonds HLM ; 10 % des ménages seinomarins ont des ressources inférieures à 30% des plafonds HLM. Les deux cartes suivantes montrent la grande diversité des territoires sur ce plan. Les EPCI les plus ruraux, sur le littoral et plus encore à l Est du département, sont pour beaucoup audessus de la moyenne départementale avec pour certains jusqu à 73% de ménages éligibles au logement social. 22/162

24 Les ménages les plus précaires en termes de ressources (dont les ressources sont inférieures à 30% des plafonds HLM) se retrouvent au sein des EPCI ruraux mais aussi des grands pôles urbains La structure du parc de logements En 2009, la Seine-Maritime compte logements, soit logements de plus qu en 1999 : environ logements supplémentaires par an. Le parc de logement se répartit de la façon suivante: 90,6% de résidences principales, 3,6% de résidences secondaires et 5,8% de logements vacants. Un parc de logements ancien, en particulier en milieu rural En 2009, le parc de logements de la Seine-Maritime est caractérisé par une proportion de logements anciens: 66% des logements ont été construits avant A l inverse, le parc de logements récents (après 1990) ne représente que 15% des constructions en Seine Maritime. La part de logements très anciens est quant à elle légèrement plus faible qu en moyenne nationale, ce constat pouvant être relié à l impact des démolitions de la seconde guerre mondiale. Les zones rurales affichent les parts les plus importantes de logements anciens tout comme les villes-centres, Rouen en particulier. La ville du Havre, reconstruite après la Seconde Guerre Mondiale, présente à ce titre un aspect particulier puisque la part de logements anciens y est faible. 23/162

25 Trois niveaux de confort proches de ceux de l INSEE sont proposés : Sans confort : Ni baignoire, ni douche, ni WC Tout confort : Baignoire ou douche, WC, chauffage central Confort partiel : Toutes les autres possibilités Cette variable est à utiliser avec précaution, en effet, le niveau d inconfort réel est surestimé dans le parc privé ancien. Les travaux d installation d éléments de confort n étant pas toujours déclarés aux services fiscaux. Une offre de logements équilibrée au niveau départemental entre propriétaires et locataires Les propriétaires occupants représentent 53% des occupants des résidences principales en Seine Maritime, le parc locatif privé, 23% et le parc locatif social, 22%. 24/162

26 Cette offre de logements présente de fortes variations selon les territoires : Une forte proportion de propriétaires occupants en 1ère couronne périurbaine, Une surreprésentation des locataires dans les agglomérations, Des logements locatifs sociaux peu présents dans les espaces ruraux Les logements occupés par leurs propriétaires En Seine-Maritime, 53% des résidences principales sont occupées par leurs propriétaires, soit une part moins élevée qu au niveau national (57%) Nombre % des résidences % des résidences Nombre principales principales Seine-Maritime % % Haute-Normandie % % France-Métropolitaine % % Source : Insee, RP1999 et RP2009 exploitations principales. Le parc locatif privé Réparti sur l ensemble du territoire, c est un parc d accueil des populations mobiles et jeunes, ayant un rôle social important : 73% des ménages de ce parc sont éligibles au logement social, 40% ont des ressources inférieures aux plafonds PLAI Nombre % des résidences % des résidences Nombre principales principales Seine-Maritime % % Haute-Normandie % % France- Métropolitaine % % Source : Insee, RP1999 et RP2009 exploitations principales. 25/162

27 Le parc locatif privé est fortement développé dans les villes centres, sur le littoral et dans l Est du territoire. Le parc locatif social En France métropolitaine, la moyenne de logements sociaux par rapport aux résidences principales est de 14,6%. Avec 23 % de logements sociaux, cela place la Seine-Maritime au 8ème rang national sur le pourcentage de logements sociaux Nombre % des résidences % des résidences Nombre principales principales Seine-Maritime % % Haute-Normandie % % France- Métropolitaine % % Source : Insee, RP1999 et RP2009 exploitations principales. Selon l INSEE, entre 1999 et 2009, le nombre de logements sociaux est passé de à logements 4. Cette diminution entre 1999 et 2009 concerne les agglomérations et s explique par les démolitions réalisées dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (ANRU). On observe une grande disparité selon les territoires: dans les couronnes périurbaines, à l Est et au centre du département, la part des logements locatifs sociaux est très faible ; celui-ci est concentré dans les agglomérations. 4 Remarque : le nombre de logements locatifs sociaux au sens de l Insee diffère fortement de celui résultant des Enquêtes sur le Parc Locatif Social (EPLS) : logements en 2003 et logements en /162

28 Une inadéquation potentielle entre la structure des ménages et la typologie des logements existants Des différences marquées apparaissent au sein des résidences principales : Les logements occupés en propriété sont à 81% au moins des T4 ; 69% des logements du parc locatif privé sont des T1 ou T2 ; Le parc social est centré sur les typologies moyennes : 67% de T3 et T4. L évolution de la composition et donc de la taille des ménages génère mécaniquement une forme d inadéquation entre les types de ménages, aujourd hui plus petits, et les logements proposés. Les personnes seules et couples sans enfants représentent 60% des ménages seinomarins, alors que le parc compte 38% de T1/T3 (16% T1 / T2 et 22% de T3). Porteuse d une pression sur certaines typologies de logements, cette inadéquation peut générer en parallèle une forme de sous occupation potentielle, particulièrement marquée dans de nombreuses communes rurales et périurbaines. Une vacance totale du parc de logements peu élevée mais concentrée La vacance et son évolution Vacance en 1999 Vacance en 2009 Nombre % des logements Nombre % des logements Seine-Maritime ,5% ,8% Haute-Normandie ,3% ,8% France métropolitaine ,9% ,9% Source : INSEE - RGP 1999 et RP exploitations principales Une vacance assez peu élevée en moyenne départementale (5,8%) : celle-ci est inférieure à la moyenne nationale. La vacance est concentrée dans les territoires ruraux, notamment le Pays de Bray et le Pays Bresle-Yères. La vacance peut s expliquer par une faible tension sur le marché du logement et une faible attractivité des communes. Dans les territoires urbains, en particulier les agglomérations, les taux de vacance sont élevés du fait d une rotation plus importante. Une vacance faible sur le parc social 5 5 Source EPLS (Enquête sur le Parc Locatif Social) : un logement vacant correspond à un logement pour lequel il n existe pas de contrat de location en cours de validité ou prenant effet au 1er janvier de l année. 27/162

29 Le taux de vacance en Seine-Maritime est de 2,5%, ce qui est légèrement inférieur au taux observé en France métropolitaine (2,9%). Vacance du parc social au 01 janvier 2010 Taux de vacance Taux de vacance supérieur à 3 mois Collectif Individuel Total Collectif Individuel Total Seine-Maritime 2,8% 1,0% 2,5% 1,6% 0,4% 1,4% CA Rouen-Elbeuf-Austreberthe 3,1% 0,7% 2,8% 1,6% 0,3% 1,5% CA Havraise 2,8% 1,1% 2,7% 1,9% 0,5% 1,8% CA de la Région Dieppoise 1,5% 1,3% 1,4% 0,4% 0,6% 0,5% Hors CA 76 2,1% 1,1% 1,8% 1,2% 0,3% 0,9% Source : EPLS 2010 DREAL La vacance de plus de 3 mois (vacance structurelle) est légèrement plus élevée au sein de la CREA et de la CODAH, on décèle une vacance organisée et technique du fait des projets de renouvellement urbain. Des logements anciens plus enclins à la vacance, en particulier en secteur rural Nombre de logements vacants par territoire Nombre de logements Nombre de logements vacants % de logements vacants construits avant 1949 CC du Plateau Vert et de Caux Austreberthe % Pays de Bray % Pays Dieppois % Pays inter-régional Bresle-Yères % SCOT de Caux Vallée de Seine % SCOT de la CREA % SCOT des Hautes Falaises % SCOT du Havre Pointe de Caux-Estuaire % SCOT du Plateau Caux Maritime % SCOT entre Seine et Bray % Seine-Maritime % Source : INSEE, RP2007/2008 exploitation principale En secteur rural, la vacance est très corrélée à l ancienneté des logements. Ce constat est beaucoup moins vrai sur les secteurs globalement plus urbains : on y décèle ainsi une vacance de logements plus récents, pouvant être liée à un marché plus dynamique (vacance de rotation) ou à d autres critères difficilement quantifiables L hébergement et le logement temporaire en Seine Maritime : une offre concentrée au cœur des agglomérations Hébergement et réinsertion sociale Catégorie d'établissement HAUTE- NORMANDIE Seine- Maritime FRANCE Métro 28/162

30 Centres d'hébergement et de réinsertion sociale, CHRS Centres d'accueil de demandeurs d'asile, CADA Autres centres d'accueil Centres provisoires d'hébergement Maisons relais - Pensions de famille Résidences Sociales Nombre de places d'hébergement Dont urgences Dont stabilisation Dont insertion Taux d équipement en places d hébergement Pour 1000 adultes de 20 à 59 ans 1,9 2,1 1,7 Lits, places installés au par catégorie d'établissement - Taux d'équipement Sources : DRJSCS FINESS Au 1er janvier 2011, la Seine-Maritime disposait de 1421 places d urgence, de stabilisation et d insertion, dont 1261 financées par une dotation de financement de l État. Le dispositif AHI (Accueil, Hébergement, Insertion) en Seine-Maritime Places insertion Places d'urgence à l'année Places de stabilisation Total places pérennes Places d'urgence suppl. hiver Lits Halte Soins Santé Perspective de capacité après restructuration CREA CODAH CA de la Région Dieppoise CC d'yerville-plateau de Caux CC de Fécamp CC Caux Vallée de Seine Seine-Maritime Source : DDCS Seine Maritime Le Département de Seine-Maritime est quantitativement bien équipé, mais souffre d un déséquilibre territorial, les places étant concentrées dans l agglomération rouennaise. En termes de public, la CREA et la CODAH accueillent principalement des personnes isolées, des familles voire, dans le cas de la CREA des jeunes isolés. Les territoires sur lesquels l offre est plus réduite proposent un accueil tous publics au sein d une même structure ou à l inverse une spécialisation sur un type de public (personnes isolées). Les ménages accueillis sont surtout des personnes isolées et des adultes avec enfant(s). Les places d ALT L Allocation Logement Temporaire (A.L.T.), gérée par les D.D.C.S., a pour vocation de permettre aux associations œuvrant à l insertion par le logement ainsi qu aux C.C.A.S. de mieux répondre aux besoins d hébergement des personnes en difficulté, qui ne disposant pas d un logement à titre 29/162

31 permanent, sont exclues du bénéfice des aides personnelles au logement ou ne peuvent être hébergées dans un C.H.R.S. Une quarantaine d associations ou CCAS mobilisent 532 logements. L'offre en ALT (nombre de logements) en 2010 Chambres 111 T1 136 T2 96 T3 130 T4 53 T5 6 Total 532 Localisation des logements Territoire de Dieppe 100 Territoire d'elbeuf 5 Territoire du Havre 186 Territoire de Rouen 241 Source : DDCS Seine Maritime Le profil des ménages du 4 ème PDALPD : zoom sur les bénéficiaires du FSL En 2012 : demandes d aides financières ont été reçues par le Fonds de Solidarité Logement aides ont été accordées dont 31% à l accès (dépôt de garantie, premier mois de loyer et cautionnement) et 69% au maintien (impayés de loyers, mise en jeu de cautionnement, impayés d eau et d énergie) ménages ont été aidés par le FSL en 2012 contre en Toutes prestations confondues, les ménages aidés sont principalement des familles monoparentales (37%) et des personnes seules (28%). Depuis 2008, cette structure familiale des ménages bénéficiaires du FSL a peu évolué. 30/162

32 Si on croise la composition familiale avec le type de mesure, on peut s apercevoir que les personnes seules sont plus présentes sur des mesures accès. Les familles monoparentales bénéficient du FSL de manière quasiment équivalente sur l accès comme sur le maintien, de même que les couples sans enfant. On peut noter enfin, que les couples avec enfant(s) sont davantage représentés sur des mesures maintien. Tranche d âge des bénéficiaires : 40% des ménages ont entre 35 et 49 ans Si l on croise la tranche d âge avec le type de mesure, on peut noter que les moins de 25 ans non pris en charge par le Locapass (jeunes en formation professionnelle, inscrits à pôle emploi, en situation d emploi ou étudiants boursiers de l enseignement supérieur) sont plus présents pour des mesures à l accès que pour des mesures au maintien. À contrario les ans ainsi que les 50 ans et + ont des taux supérieurs sur les mesures maintien. 60% des ménages aidés par le FSL perçoivent le RSA. 31/162

33 En 2012, toutes aides confondues, 60% des bénéficiaires du FSL perçoivent le RSA. Entre 2010 et 2012, la part des bénéficiaires FSL percevant le RSA a augmenté de 7 points. La part des ménages percevant des prestations CAF liées au logement (Allocation Logement (AL) et Aide Personnalisée au Logement (APL)) est importante avec 96% des bénéficiaires d aides à accès et 99% des bénéficiaires d aides au maintien. En moyenne 97% des ménages bénéficiaires du FSL perçoivent des prestations CAF liées au logement. Parmi l ensemble des ménages aidés, 70% perçoivent des revenus mensuels inférieurs à La situation professionnelle : 81% de ménages sans emploi 32/162

34 Toutes aides confondues, 81% des ménages bénéficiaires sont sans emploi au moment de la demande. Cet indicateur, bien que partiel, reflète parfaitement la précarité des ménages bénéficiaires du FSL. 14% des ménages bénéficiaires sont actifs, il s agit essentiellement de salariés précaires (employés et ouvriers). Il est à noter que 3% des ménages bénéficiaires sont des retraités et 2% des étudiants. La répartition de la situation professionnelle des ménages bénéficiaires du FSL est identique à celle de l année 2011 hormis la catégorie des «sans emploi» qui évolue légèrement chaque année (1% de plus entre 2011 et 2012). Les agglomérations concentrent 79% des bénéficiaires du FSL 33/162

35 L EVALUATION Du 4 ème PDALPD 34/162

36 2. La démarche d évaluation retenue 2.1. Le champ de l évaluation L évaluation du PDALPD de Seine Maritime a porté sur les années 2009 à Il s est agi d évaluer, sur cette période, l impact des actions menées en matière d accès, de maintien et de lutte contre l habitat dégradé 2.2. Les objectifs de l évaluation Ils ont été au nombre de trois: Estimer la couverture des besoins et la qualité des réponses apportées aux usagers Identifier des points forts et faibles dans la mise en œuvre du plan (tant en matière d outils de pilotage que de gouvernance, d animation du plan ) Proposer des préconisations/pistes d amélioration, utiles notamment à l élaboration du prochain PDALPD (5 ème ) 2.3. La démarche d élaboration de l évaluation : une démarche participative et concertée Le travail préparatoire à l évaluation a démarré en février 2013 par une démarche d analyse et de concertation partenariale, engagée conjointement entre les services de l État et ceux du Département. Il s est agi de reprendre un à un les objectifs et les mesures du 4 ème PDALPD de façon à distinguer des grandes thématiques qui devaient faire l objet d analyses approfondies. Les 4 thématiques qui ont résulté de ces échanges ont été les suivantes : Favoriser l accès Bien vivre dans son logement Lutter contre l habitat dégradé Entretenir la confiance entre les différents partenaires et acteurs du plan Il a été proposé que le Département et l État réalisent en interne les 3 études sur l accès, le maintien et l habitat dégradé et qu ils coordonnent l étude sur la confiance entre partenaires, déléguée à un prestataire externe. Étude visant à traiter des effets de la territorialisation sur le repérage et la connaissance des besoins des ménages ciblés dans le plan et sur la qualité des réponses apportées aux problématiques rencontrées. Une composition de groupes de travail et un calendrier de dates ont également été proposés pour pouvoir mener le travail d évaluation. La méthodologie d évaluation a été présentée et validée en CORES le 28 juin /162

37 L ensemble des principes inhérents à une évaluation a été respecté et en particulier : - Le caractère pluraliste et partenarial - Le caractère participatif - Le caractère transparent notamment méthodologique : le protocole de travail retenu ainsi que les conclusions des groupes de travail ont fait l objet d une diffusion à tous les partenaires. 3. Le pilotage de l évaluation du présent plan 3.1. Le comité responsable du plan Conformément aux dispositions réglementaires relatives au pilotage des Plans Départementaux d Action pour le Logement des Personnes Défavorisées et les missions qui lui sont dévolues, le CORES assure l exécution du plan, sa mise en œuvre, coordonne les instances locales et évalue le plan. Ce CORES s est ainsi réuni aux étapes décisives de la procédure d évaluation du 4ème plan : Lancement et validation de la démarche d évaluation par le CORES en juin 2013, Restitution de l évaluation en avril 2014 portant sur les constats et préconisations liés à l actuel PDALPD Le comité de pilotage Ce comité définit les enjeux et objectifs de l évaluation. Il valide la méthodologie et participe à la préparation des Comités Responsables du Plan. Il rend également les arbitrages proposés par le comité technique. Sa composition a été la suivante: - Pour le compte du Département: Madame Jocelyne DEBRAY, DGA pôle Aménagement du Territoire et Développement Durable, Madame Anne GIREAU, DGA pôle Solidarités, Madame Marie-Laure SUCRE, Directrice de l Aménagement et de l Habitat, Madame Sylvie MONSINJON, Directrice du Contrôle de Gestion, de l Audit et de l Évaluation, Madame Sophie LAURENT-DUCROCQ, Chef du service Logement et solidarité de l Aménagement et de l habitat, Raynale SEVESTRE, Responsable de l Observatoire de l Habitat - Pour le compte de l État: Monsieur Franck PLOUVIEZ, Directeur de la Direction Départementale de la Cohésion Sociale, Monsieur MORZELLE, Directeur de la Direction Départementale des Territoires et de la Mer, Madame Hélène ZIADE de la Direction Départementale de la cohésion Sociale, Madame Catherine RIVALAN et Madame Marie BICREL de la Direction Départementale des Territoires et de la Mer. L animation et la coordination du travail d évaluation du présent plan a été assurée par la Direction du Contrôle de Gestion, de l Audit et de l Évaluation du Département de Seine Maritime. 36/162

38 3.3. Le comité technique Il a eu pour mission d assurer la mise en œuvre globale du dispositif d évaluation ainsi que la conduite des travaux évaluatifs par les groupes de travail. Il a proposé également les points à mettre à l arbitrage du comité de pilotage. Sa composition est la suivante : 1 à 2 représentants de l Observatoire Départemental de l Habitat, 1 à 2 représentants de le Direction du Contrôle de Gestion, de l Audit et de l Évaluation et les pilotes des groupes de travail évaluatifs, à savoir Madame Hélène ZIADE de la Direction Départementale de la Cohésion Sociale, Madame Marie BICREL de la Direction Départementale des Territoires et de la Mer et Madame Sophie LAURENT-DUCROCQ de la Direction de l Aménagement et de l Habitat. L animation et la coordination de ce comité a été assurée par la Direction du contrôle de gestion, audit et évaluation des politiques publiques. Le comité technique s est ainsi réuni, en moyenne, une fois par mois jusqu à la fin du travail d évaluation. 4. La méthodologie retenue pour l évaluation du présent plan La méthode retenue a été une méthode d évaluation itérative et participative. Elle est partie de la reconstitution des objectifs qui ont présidé à l élaboration du plan et du référentiel d évaluation. Les 3 groupes de travail ont eu pour mission de traiter les thématiques suivantes : «Favoriser l accès» «Bien vivre dans son logement» «lutter contre l habitat dégradé» Pour chacune des études, un référentiel d évaluation a été construit. Ces référentiels ont été élaborés à partir de 6 à 7 questions évaluatives 6 et d un catalogue de données associées à ces questions. Il s est agi tout d abord, à partir d un état des lieux des actions et des mesures mises en œuvre en faveur du public du plan, de procéder à une analyse critique des organisations et des outils mis en place autour de la thématique allouée au groupe de travail. Dans un second temps, il a été demandé à chaque groupe de travail de formuler, quand cela était possible, des pistes d amélioration des outils, de clarification des organisations, de transparence dans la communication, mais aussi et surtout de gestion des situations des familles prioritaires aussi bien en termes de pertinence que d efficacité. Dans la démarche d animation, des groupes de travail restreints ont été constitués (échantillon de 15 à 18 personnes), principalement composés d institutionnels œuvrant quotidiennement dans le domaine du logement, assistés de professionnels de l audit et de l évaluation. 6 Toutes les questions évaluatives constitutives du référentiel sur lesquelles les groupes de travail ont échangé se trouvent en annexe du présent document 37/162

39 Diverses techniques d animation ont été mobilisées (débat général, brainstorming, questionréponse, scrutin, enquêtes) devant permettre de susciter un maximum de réactions et d interactivités au sein du groupe, encadré par un pilote (appartenant soit à l État soit au Département). Des documents préparatoires et comptes rendus ont été systématiquement rédigés en amont des groupes afin de permettre de répondre aux questions évaluatives définies La composition des groupes de travail autour des axes Mme Hélène ZIADE, Direction Départementale de la Cohésion Sociale o Pilote des groupes de travail autour de la thématique «favoriser l accès» Mme Sophie Laurent-Ducrocq, Direction de l Aménagement et de l Habitat o Pilote des groupes de travail autour de la thématique «bien vivre dans son logement» Mme Marie BICREL, Direction Départementale des Territoires et de la Mer o Pilote des groupes de travail autour de la thématique «Lutter contre l Habitat Dégradé» 2 représentants de l Observatoire Départemental de l Habitat 3 représentants du service habitat du Département 1 représentant de l Agence Régionale de Santé (ARS) 1 représentant de l Union Sociale Habitat (USH) 1 représentant du service social EDF 1 représentant de la Caisse d Allocations Familiales de Seine Maritime L équipe des Chargés de mission logement de la Direction de l Aménagement et de l Habitat 1 représentant de l Agence Départementale pour l Information sur le Logement (ADIL) 2 représentants des associations 3 représentants de la communauté d agglomérations havraise (CODAH) 2 représentants de la communauté d agglomération rouennaise (CREA) 1 représentant de l Union Nationale de la Propriété Immobilière (UNPI) 1 représentant de la sous-préfecture du Havre 2 représentants des bailleurs sociaux 3 représentants du Pôle Solidarités du Département 1 représentant de la DREAL Les excusés : représentants des CCAS 38/162

40 4.2. Le phasage de l évaluation Phase 0: Structuration de l évaluation en 4 études Étude de l axe 1 «favoriser l accès» Étude de l axe 2 «bien vivre dans son logement» Étude de l axe 3 «lutter contre l habitat dégradé» Étude de l enjeu «Entretenir la confiance entre les partenaires» Phase 1: Construction du référentiel évaluatif Recueil documentaire Recueil de données statistiques Lancement d enquêtes Préparation des groupes de travail et mise en commun des techniques d animation pour les 3 évaluations par axe Phase 2: Préparation et tenue des groupes de travail pour les évaluations des axes Définition d un périmètre évaluatif pour chaque groupe de travail avec identification de questions évaluatives formalisées Recensement de données nécessaires au travail de chaque groupe Analyse des questions évaluatives et réponse à ces questions Fixation de dates et composition de groupe de travail Phase 3: Analyse de manière partagée au sein du comité technique Analyse des principaux constats mis en lumière dans les 4 évaluations (3 groupes de travail et le prestataire) Analyse des principales préconisations Phase 2 bis: Enquête sur les territoires pour l évaluation de l enjeu 2 (prestataire) Recueil et analyse documentaire Construction d un référentiel évaluatif Entretien avec les partenaires Analyse et propositions de réponses aux questions évaluatives avec propositions prospectives pour le futur PDALPD Phase 4 : conclure et proposer Rédaction de 4 rapports d évaluation intermédiaires et d un rapport d évaluation final faisant la synthèse des 4 documents Communication autour des résultats de l évaluation et diffusion du rapport final 39/162

41 5. Remarques et préconisations sur le cadrage général du plan Si l objet même de l évaluation vise à s interroger sur les impacts produits par ce plan en matière de réponse aux besoins des ménages, il convient néanmoins de s interroger sur le cadrage général donné à ce dernier. Concernant le présent PDALPD, il est à noter l absence d un certain nombre d éléments : Une insuffisante formalisation d objectifs: si le 4ème PDALPD a défini des objectifs pour certaines actions, ces objectifs sont restés pour d autres non quantifiés. Il est apparu d autre part un manque de lien entre les objectifs globaux assignés au plan et ceux définis au niveau des actions. Le manque de priorisation des actions a de plus entraîné une difficulté de suivi de l exécution du plan. Une structuration du plan perfectible qui traduit une segmentation des publics : le plan a été structuré autour de 3 axes («Favoriser l accès», «Bien vivre dans son logement», «lutter contre l habitat dégradé») qui, de fait, a segmenté l approche en termes de réponses aux besoins des ménages, les même publics pouvant être concernés potentiellement par les 3 axes. Bien que des liens existent entre les axes du plan, il a été déploré un manque de transversalité des axes et de formalisation des liens. Une évaluation globale rendue difficile : le présent PDALPD n ayant pas prévu en amont les outils d évaluation, cela a généré des difficultés dans le processus d évaluation ex post. Préconisations : Sur la base des constats liés au présent PDALPD et afin d améliorer l efficience du prochain, il conviendrait : - D établir un diagnostic précis de l état des besoins des ménages (et de leur nature) qui orientera les priorités en matière d actions à privilégier dans le nouveau schéma directeur - De définir les priorités en matière d action: le présent PDALPD n a pas formalisé explicitement les objectifs attendus notamment en terme quantitatifs. Si chaque partenaire peut avoir ses propres priorités, il importe que le PDALPD se dote de priorités partagées par les copilotes (Département et État) quantifiées et évaluables pour chaque action (diagnostic en amont et en sortie du plan). Quels objectifs de relogement définit-on? Si le plan doit s attacher à connaître le plus précisément possible les besoins à couvrir, il doit le faire pour être en capacité d effectuer des choix, d établir des priorités d action qui intègrent les obligations légales (issues de la loi Dalo), de les faire partager aux acteurs du plan, et d en attendre des résultats. - De lister les moyens à mobiliser sur chacun des chantiers dits prioritaires et les partenaires à mobiliser: définition d un pilote responsable d une action (non pas responsable de l élaboration mais de la conduite de la démarche) et définition des partenaires à associer (certains sont décideurs et financeurs, d autres opérateurs et/ou prestataires) ainsi que les financements associés. 40/162

42 - D organiser un calendrier de principe qui arrête les priorités, organise l action sur la durée du plan et permet d en mesurer régulièrement l avancement. Il parait important d ailleurs de s interroger sur la durée du plan. Il conviendrait soit d en réduire la durée (7 années pour l actuel plan (plan initialement prévu pour 5 ans prorogé 2 années consécutives)), plan mis à l épreuve régulièrement par les redistributions de compétences, les avancées règlementaires, l évolution du contexte économique, l évolution de la tension en matière de logement..soit d organiser une évaluation à mi-parcours pour débattre des réajustements à prévoir. - De définir des programmes d actions avec des objectifs quantifiés Ces programmes d actions doivent comporter a minima : - des objectifs quantifiés (en valeur absolue, en part relative, en termes de résultats obtenus par rapport à l année précédente) - des indicateurs normés permettant une évaluation L action a-t-elle eu lieu? Les objectifs ont-ils été atteints? Quantitativement? Qualitativement? Quels sont les impacts de l action sur la satisfaction des besoins? Les besoins non satisfaits en N l ont-ils été en N+4? Cela suppose d avoir défini en amont les données nécessaires à la détermination des indicateurs d évaluation. Cette évaluation mobilise des fichiers de recueil de données multiples auprès de différents partenaires (recensement général de la population, fichier filocom, fichier allocataire de la caf, fichiers bailleurs,..) qu il convient là encore de définir en fonction des objectifs définis. 41/162

43 6. Les constats et les pistes d amélioration proposées par les groupes de travail Les constats et pistes d amélioration présentés suivent les principaux jalons de production des groupes de travail, conduits entre le 5 septembre et le 17 octobre À l issue de ce travail important et sur la base des analyses réalisées par les groupes de travail, 9 constats majeurs ont pu ainsi être déterminés. Chacun de ces constats a été suivi par un travail de réflexion sur les pistes d amélioration aussi bien sur les outils du plan, que sur la gouvernance, la communication ou la gestion des situations des familles prioritaires (synthèse présentée aux membres du groupe en date du 25 novembre 2013). Les 9 constats révélés par le groupe de travail 42/162

44 6.1. Constat 1 : Optimiser l outil FSL Le FSL, un outil qui, de manière générale, répond aux besoins, il y aurait nécessité à le faire évoluer sur différents points pour être utilisé de façon optimale L analyse partagée du groupe Le Fonds de Solidarité Logement est reconnu comme un outil majeur du PDALPD par des aides financières conséquentes pour l accès à un logement public ou privé, pour le maintien dans le logement (prise en charge des dettes locatives, des dettes d énergie ) et par le financement de l accompagnement social lié au logement des personnes et familles en difficultés d insertion. Le FSL est financé majoritairement par le Département et par des participations volontaires d autres partenaires (CAF, fournisseurs d énergie, bailleurs sociaux, communes ). Depuis 2010, les dépenses croissent au rythme des besoins, lesquels sont démultipliés par les hausses répétitives du coût de l énergie, la précarisation du public de Seine Maritime et par des effets d aubaine liés à la souplesse des conditions d octroi au FSL. Des nouveaux barèmes et nouvelles règles ont déjà été mis en place en octobre 2011 et en juin 2013 pour mieux répondre aux besoins des usagers les plus défavorisés, tout en restant dans une épure budgétaire. Progressivement, l extension des situations de précarité et la meilleure connaissance du dispositif du FSL par les ménages ont provoqué une évolution rapide du nombre de demandes avec pour corollaire des engagements financiers en forte hausse. Si le FSL est aujourd hui un outil d aide financier reconnu par les acteurs du logement et par les ménages eux-mêmes, les effets du FSL apparaissent plus limités pour les ménages dont la dette est supérieure au barème de 3100, pour les ménages ayant saisi la Banque de France et les ménages relevant du parc privé. L enjeu dans le prochain plan est d optimiser le dispositif afin de minimiser la récurrence des aides, de maximiser ses effets pédagogiques et d améliorer son efficacité. Deux actions sont à prévoir. La première consiste d une part à mobiliser les contributions volontaires et, par conséquent, d élargir les partenaires financeurs, dont les communes, et d autre part d augmenter la participation financière des bailleurs publics, des fournisseurs d eau et d énergie. La seconde consiste à organiser la distribution des aides (modalité de saisine du fonds et d instruction des dossiers) de manière à ce qu elles correspondent le mieux aux besoins des publics jugés prioritaires. Il s agit également de réinterroger l organisation interne et les objectifs définis au service et les outils de remontée d information et de communication externe dans un contexte de croissance des demandes afin de piloter efficacement le dispositif. 43/162

45 Les données contextuelles Evolution du nombre moyen de demandes de FSL : Source : BO Genesis Le nombre moyen de demandes de FSL avait connu une légère diminution à partir d octobre 2011 au moment de la modification du règlement, mais depuis mars 2013, le nombre de demandes a augmenté de 9%. Evolution des dépenses de FSL : Source BO Génésis Le montant des dépenses attribuées au FSL a augmenté de 18,3% entre 2010 et 2013, ce qui représente une hausse d environ , ceci dû en particulier aux hausses de dépenses pour : - Le dépôt de garantie ( ) - Le 1 er mois de loyer ( ) - L accompagnement social ( ) - Mise en jeu de cautionnement ( ) évolution des dépenses entre 2010 et er mois de loyer 85,8% L Aide aux impayés d'eau -19,8% J Aide aux impayés d'énergie -6,9% J Aide aux impayés de loyer -0,1% K Dépôt de garantie 479,3% L Mise en jeu caution 35,4% L Accompagnement social 10,9% L Evolution globale 18,3% L 44/162

46 75% des dépenses supplémentaires se sont faites sous forme de prêts remboursables, en effet le montant des prêts est plus important de en 2013 par rapport à 2010 tandis que les dépenses faites sous forme de subventions (hors accompagnement social) sont restées quasiment constantes ( en 2010 et en 2013) Source BO Grand Angle Évolution des recettes de FSL: Type de financeur Autres Bailleurs CAF / Communes Conseil Général Fournisseurs d eau et d énergie Recouvrement de prêts Total général Source DAH À noter que la contribution financière de la CAF au titre de l exercice 2012 a été perçue en En réaffectant les contributions respectives de la CAF et du Département sur les années 2012 et 2013 dans les calculs, on remarque que les participations volontaires au FSL ont évolué de façons hétérogènes selon les types de financeurs. Globalement les communes et les CAF ont augmenté leur participation tandis que fournisseurs d eau et d énergie ont diminué leur participation. Lorsque l on observe les recettes réelles encaissées, la participation des bailleurs a diminué de 16% mais cela tient au fait que les recettes des bailleurs ne se perçoivent pas toujours sur l année N, ainsi en 2009 par exemple, le Département a perçu au titre de l année /162

47 L évolution des recettes réelles : -16.7% pour les bailleurs (si on regarde les recettes mais +3% si on regarde les engagements) -5.6% pour les fournisseurs d eau et d énergie +18% pour les communes +5.1% pour les CAF Evolution des participations financières au FSL : Source DAH Note : L évolution de la participation des bailleurs a été calculée sur la base des engagements annuels et non des encaissements au vu des écarts importants Globalement les participations volontaires des différents financeurs sont passées de 39% du fonds à 34% entre 2010 et 2013 et si l on ajoute les frais de masse salariale du service FSL, les participations des financeurs sont passée de 34% à 30% du fonds global contraignant le Département à augmenter sa participation. Évolution de la part des différents contributeurs au FSL (hors masse salariale du service FSL) : Source DAH 46/162

48 Évolution de la part des différents contributeurs (incluant la masse salariale du service FSL) : Source DAH et HR access Évolution du délai de réponse à l usager: Pour une demande d aide pour un impayé d eau ou d énergie, le service instructeur FSL doit rendre sa décision dans un délai de 2 mois, délai pendant lequel le fournisseur d eau ou d énergie s engage à ne pas priver le ménage de fourniture d eau ou d électricité en attendant la décision du service FSL. Or, il s avère que dans la majeure partie des situations, la réponse du service FSL est donnée hors délai : En 2011, le délai moyen de réponse à l usager pour un FSL eau/énergie était de 51 jours En 2012, il était de 58 jours En 2013, il passe à 62 jours En 2012 et 2013, le délai de 2 mois n a pas été respecté dans plus de 50% des situations. Délai de réponse à l usager dans les dossiers de FSL eau et énergie Source BO Génésis 47/162

49 Les pistes d améliorations proposées Pistes d amélioration Retravailler autour du financement du FSL (trouver des nouveaux financeurs et/ou inciter les financeurs à augmenter leur participation) Détails Inciter l ensemble des partenaires type communes, bailleurs, CAF,. à participer financièrement au fonds ou à accroître leur participation. Communiquer davantage vers ces institutionnels en leur faisant un état régulier sur leur territoire du nombre de ménages aidés soit au travers des aides financières FSL soit via les mesures d accompagnement social. Mettre en œuvre un outil de suivi de recouvrement des prêts permettant de connaître les incidents de paiement des ménages et les actions de recouvrement à effectuer. Améliorer le système de recouvrement des prêts et réduire le délai d instruction des aides énergies et eau du FSL Favoriser la mutation pour des personnes qui vivent dans un logement inadapté à leurs ressources notamment lorsque la dette fait obstacle au relogement Adosser les aides financières ou les mises en jeu de cautionnement à une contrepartie éducative (réunions d actions collectives, visite économie d énergie ) Améliorer le délai d instruction des aides énergies et eau en ramenant a minima le délai actuel au délai règlementaire (soit deux mois). Cette situation pose diverses difficultés pour le travailleur social, d une part, qui est en attente de la décision du service FSL pour mettre en place son projet d accompagnement à l usager, et au fournisseur d énergie, d autre part, qui est sensé maintenir l énergie dans le foyer qui a fait sa demande de FSL pendant un délai de 2 mois maximum à partir de la date de demande. Favoriser le relogement des familles dont le logement est inadapté au regard de leurs ressources et travailler sur la dette a posteriori du relogement. Formaliser une démarche de changement de logements dans le cadre d une charte des mutations afin d améliorer l adéquation entre les logements occupés et les besoins des locataires, permettant de trouver des solutions aux situations de sous-occupation ou de sur-occupation qui pénalisent une partie des ménages locataires. Adosser les aides financières du FSL ou de mise en jeu de cautionnement à une contrepartie éducative ou préventive (réunions d actions collectives, visite économie d énergie ) dans le cas de demandes récurrentes Conditionner l octroi d une seconde aide financière à une visite énergie ou à une participation du ménage à une réunion d information afin de réguler les demandes récurrentes (et de permettre de repérer des logements énergivores). 48/162

50 Inciter les fournisseurs d eau et d énergie à mettre en place des cellules solidarités (correspondant téléphonique régional) Conditionner et s assurer que le versement du plafond d aide fixé à 3100 (aide au maintien) est lié à un apurement complet de la dette du ménage Mettre en place des temps d échanges avec l ensemble des fournisseurs d énergie et favoriser la création de cellules solidarité, véritable interlocuteur des ménages et des travailleurs sociaux. Il arrive que des ménages qui ont contracté une dette d énergie souhaitent simplement un échéancier de paiement mais n ayant pas la possibilité de prendre contact avec leur fournisseur n ont pas d autres alternatives que le FSL. Le concordat est un accord partenarial pour lequel la participation du Département peut atteindre la somme de Cette aide ne doit être mise en place qu en ultime recours et si elle permet un effacement complet de la dette. A cette fin, elle ne doit intervenir que pour solder intégralement une dette, c est-à-dire que le résiduel de la dette devra être soldé en amont du versement du concordat afin de s assurer que le ménage reparte avec une dette à 0. 49/162

51 6.2. Constat 2 : La cohérence des outils d accompagnement et leur complexité Les outils d accompagnement existants sont assez variés et nombreux pour répondre à la demande des publics du plan mais la cohérence des outils entre eux et la complexité des dispositifs est à réinterroger L analyse partagée du groupe A l heure où le nombre des besoins exprimés par les ménages en matière d aide à l accès ou au maintien dans un logement autonome et décent ne cessent d augmenter, un des enjeux majeurs du PDALPD est de garantir la continuité et la cohérence des services et des accompagnements apportés à ces personnes. Les étapes essentielles du PDALPD mobilisent plusieurs niveaux de jeux d acteurs : celui des travailleurs sociaux (CMS, CCAS, CHU, EDF ), des structures de prise en charge (associations, bailleurs, commissions ), des décideurs et des financeurs (Département, Etat ). Or, la diversité de l offre d accompagnement peut entrainer un manque de lisibilité pour les usagers voire pour les professionnels, et peut donner lieu à des redondances ou des manques de coordination. La cohérence peut être rendue difficile par l hétérogénéité des avis sur la situation à traiter et sur les objectifs à atteindre, mais aussi, et surtout, par le manque de connaissance des dispositifs parfois complexes et peu complémentaires entre eux. La création successive de nombreux dispositifs semble avoir été prévue pour prévenir toutes les situations mais il est constaté plusieurs dysfonctionnements parmi lesquels : la discontinuité du projet logement et les ruptures de parcours des ménages le chevauchement des aides les prises en charge inadaptées (activation du bail glissant pour des ménages qui n en relèvent pas ) les disparités territoriales les décalages entre ce qui est prescrit et le réel (par exemple dans certains cas des ASLL conduits par des associations qui ne se déplacent pas au domicile des ménages) Cependant, il est difficile, faute d indicateurs statistiques, de constater la marge de progrès dans la qualité de prises en charge des ménages par rapport à la situation qui prévalait en 2009 au moment de la mise en place du 4 ème plan. C est pourquoi il apparait nécessaire aujourd hui de recenser l offre de service, ses forces et faiblesse ainsi que leur complémentarité, ce qui favoriserait une meilleure orientation des personnes vers les dispositifs adaptés. Il y a lieu également de s interroger sur la structuration des outils de suivi associés aux dispositifs afin d en mesurer l efficacité, les redondances, le nombre et les caractéristiques des ménages non couverts. Plus largement, cette analyse devrait croiser les outils de suivi d autres dispositifs extérieurs au PDALPD, notamment ceux de l action sociale du Département. 50/162

52 Les pistes d amélioration proposées Pistes d amélioration Activer une meilleure connaissance de la palette des outils d accompagnement et leur coordination envers les partenaires (notamment la répartition de l utilisation des outils financés par l état et le Département) Imaginer des actions innovantes en matière d accompagnement sur mesure Rédiger et diffuser une charte des bonnes pratiques en matière d accès au logement à destination des bailleurs (visite du logement ) Donner la possibilité aux instructeurs FSL d accéder aux informations sur les autres dispositifs départementaux pour qu ils puissent alerter sur le cumul de mesures Revoir les cahiers des charges de certains accompagnements pour que les associations se déplacent systématiquement au domicile des ménages et s assurer en tant que financeur du respect de cette règle Détails Il s agira d examiner les modes opératoires et les champs d intervention des acteurs et d analyser l articulation des compétences et des outils au profit du même objectif Sans minimiser les efforts de mobilisation de l ensemble du partenariat, cet état des lieux doit permettre de préciser les difficultés ainsi que les dysfonctionnements liés aux actions menées. Il doit permettre en outre de préciser les enjeux en terme d organisation des dispositifs et d actions spécifiques permettant aux ménages un accès ou un maintien effectif dans un logement. Le Prochain PDALPD devrait permettre de soutenir les initiatives en matière de modernisation des pratiques professionnelles, de nouveaux types de parcours résidentiels (colocation, habitat partagé, ) Pour assurer l égalité de traitement des demandeurs dans l accès à un logement social, des procédures d attribution objectives, transparentes et harmonisées sont nécessaires. Si la règle du non-cumul de mesures d aide au logement est maintenue dans le prochain plan, il conviendra de donner aux professionnels les moyens de s assurer qu une mesure n est pas déjà mise en œuvre pour un ménage. Si les professionnels du Département avaient une connaissance et accès aux informations sur tous les dispositifs départementaux, cela permettrait déjà de limiter les problèmes de cumul de mesures à l échelle du conseil général Le cahier des charges des actions ASLL précise que les interventions doivent se dérouler sous forme d accompagnements physiques mais il ne précise pas que l intervention doit se faire au domicile du ménage, précision que l Etat et le Conseil Général jugeaient sousentendue. Cependant, il s avère que toutes les associations ne pratiquent pas cette visite à domicile et il semble aujourd hui nécessaire de revoir ce point dans le cahier des charges. 51/162

53 Lancer une réflexion sur les aides à apporter aux propriétaires occupants à faibles ressources qui ne peuvent pas se maintenir dans leur logement Lancer une réflexion sur la mise en place d un fond d aide aux avances de frais de procédures civiles (habitat dégradé) Les propriétaires occupants sont exclus de la plupart des dispositifs d aide au logement (notamment les aides financières du FSL), or ils font partie du public du plan dès l instant où ils cumulent des difficultés financières et des difficultés sociales. Au cours du plan a pu être constatée une augmentation du nombre de propriétaires occupants vivant dans des conditions indignes. Ces situations nécessitent une implication plus importante de chaque acteur intervenant (travailleur social, opérateur d OPAH-PIG, maire) et le montage financier du dossier reste souvent long et difficile, notamment depuis l arrêt des prêts de la SACICAP. L ADIL s est mobilisée en 2013 dans l accompagnement de ménages vivant dans des conditions de logement dégradés pour une mobilisation de la justice civile. L action en justice est facilitée pour les ménages à faibles ressources bénéficiant de l aide juridictionnelle. Cela reste cependant peu attractif pour les cabinets d avocats pour qui l investissement dans ce type de procédures ne peut qu être exceptionnel. Des filières d accès ou de maintien à un logement adapté constituent des relais indispensables pour pallier des situations de blocage récurrents. Développer des actions spécifiques pour le public présentant des difficultés psychosociales ou psychiatriques dans les étapes de rupture du parcours résidentiel Les résidences thérapeutiques constituent des outils très adaptés à des publics de ce type mais on note une offre inégalement répartie, des conditions d entrée décrites comme difficiles ainsi qu un déficit d accompagnement spécifique santé/social. Cet axe d intervention qui touche un nombre de ménages marginal permet néanmoins de mener des actions en faveur de ceux qui représentent les risques les plus importants d échec à l accès/maintien dans le logement. 52/162

54 6.3. Constat 3 : Les besoins des publics sont mal connus Les besoins des publics du plan sont mal connus liés à un déficit de repérage des ménages en difficulté sur certains territoires L analyse partagée du groupe L évaluation du 4 ème plan a mis en évidence une connaissance parcellaire des besoins des ménages du plan. Il a été constaté l absence de suivi statistique et qualitatif des besoins et des demandes. Certes, des outils d observation ont été mis en place par les différents partenaires (Département, Etat, USH, ADIL, ) mais in fine les bilans ont été peu utilisés et confrontés entre eux. Il ressort de l analyse qualitative que le fonctionnement du parc social et sa capacité à répondre aux demandes ne sont pas précisément connus, les bailleurs disposant dans les faits d importantes marges de manœuvre pour organiser la mise en œuvre des attributions de logements. L évaluation du plan a mis en évidence le faible pilotage des relogements des ménages sur le contingent préfectoral. Jusqu à la fin 2012, seul un accord collectif d attributions (dont les objectifs de relogement restaient relativement faibles au regard du potentiel de logements mobilisables) servait de cadre à l opérationnalité du relogement des personnes défavorisées. La signature de la convention de réservation entre l Etat et les bailleurs en septembre 2013 et l identification en cours de la totalité du contingent préfectoral devraient permettre pour les années à venir d envisager une offre de logements mobilisables en hausse (en 2013, 3200 logements sont potentiellement mobilisables sur le contingent préfectoral). Par ailleurs, l outil SyPLo (Système Priorité Logement) devrait permettre de mettre en exergue les caractéristiques du relogement des publics prioritaires à condition que la qualification de la demande ait été normée et que les critères soient partagés par tous les acteurs, (on remarque en effet des divergences entre les informations contenues dans les dossiers de demande de logement HLM, les recours DALO, les demandes de FSL accès ) Les solutions proposées à des publics ayant obtenu la qualification de «prioritaire» n ont pas forcément conduit à un relogement rapide, les demandeurs usant de leur capacité à refuser la proposition, a priori adaptée, qui leur est faite. Cette importance du nombre de refus peut traduire une absence de besoin, mais également une exigence accrue de ménages avec une perception biaisée de leur prise en charge au sein du dispositif. Si l absence d outils partagés d observation des relogements n a pas permis d avoir une connaissance fine des besoins, le groupe de travail a néanmoins rappelé que ce n est pas le déficit quantitatif qui pesait sur l accès au logement des ménages les plus modestes. En effet, il semble que l offre ait été, de manière générale, suffisamment abondante mais inégalement répartie, ce qui peut poser des difficultés en termes d équilibre de peuplement et d offre abordable sur certains territoires. Ainsi, dans un certain nombre de territoires a priori «peu tendus», une partie de la demande a pu demeurer non satisfaite, faute d une offre adaptée correspondant à ses besoins. 53/162

55 C est notamment le cas des demandes des jeunes actifs, en présence d une offre majoritairement composée de logements familiaux (de 3 ou 4 pièces), qui correspond mal aux besoins des demandeurs, aussi bien en terme de localisation (parfois éloignés des centres urbains ou des transports en commun), que de niveaux de loyer, généralement trop élevés. Dans certains secteurs, les difficultés ont relevé davantage d un problème d adéquation entre la demande et l offre que de son niveau quantitatif. Aussi, il importera dans le prochain plan de veiller à constituer des sources d informations exploitables et de tenter d objectiver les éléments mis en lumière par les professionnels du logement pour permettre l ajustement de l offre aux besoins. Le prochain PDALPD devra s attacher à permettre à tous les acteurs du plan de disposer d une connaissance précise, partagée et actualisée du contexte local, de l offre et de la demande à l échelle Départementale et autant que possible à l échelle des EPCI. Parmi toutes les sources de données, il conviendra d identifier celles qui devront faire l objet d actualisation régulière et de transmission auprès de ou des instances chargées de l observation. Les données devront être diversifiées mais en nombre restreints de manière à laisser le temps suffisant pour des analyses approfondies. Il importera également de constituer des sources d informations exploitables sur la demande et sur sa fraction qui reste durablement sans solution. Les sources d informations sont diverses, elles sont construites par les opérateurs et les gestionnaires des dispositifs d aide à l accès ou au maintien dans le logement et de lutte contre l habitat dégradé ou indigne: Le FSL, en tant qu outil généraliste, peut constituer une importante source d information sur ces trois thèmes (accès, maintien, lutte contre l habitat indigne) La demande de logement social et sa satisfaction Fichiers de demandes orientées vers le parc social privé (AIVS, atelier recherche logement ) Fichier de recours auprès de la commission DALO 115, SIAO (Service Intégré d Accueil et d Orientation ) Dispositifs et acteurs ayant connaissance des besoins des publics spécifiques (gestionnaire des aires d accueil de gens du voyage, associations de services aux handicapés, missions locales, commissions de surendettement ) Fichiers CAF, MSA (impayés signalés aux organismes payeurs de l allocation logement) Fichiers préfecture (nombre de commandements de quitter les lieux, nombre de concours de la force publique ) Toutes les demandes de logements dont le motif est la qualité du logement, signalements de logements de mauvaise qualité etc. Ces données et analyses devront faire l objet d analyses partagées lors de temps d échanges réguliers. 54/162

56 Les données contextuelles Il est constaté un décalage entre les besoins potentiels et les besoins exprimés. En ce qui concerne le DALO notamment : entre 2008 et 2013, 598 recours amiables ont été déposés auprès de la commission de médiation DALO, ce qui représente une centaine d accord par an. Ces proportions restent stables pour l année 2013 et confirment la tendance depuis 2008, date de la mise en œuvre du Droit Au Logement Opposable. Ce chiffre apparaît faible au regard de la taille du Département de la Seine Maritime, et ce d autant plus que l on constate un nombre de demandes de logement social en délai anormalement long (demandeurs qui pourraient potentiellement saisir la commission de recours DALO) égal à 8290 au 31/07/2013. Deux hypothèses peuvent être faites : soit les besoins ne s expriment pas, soit les dispositifs en amont (de droit commun ou mis en place par le PDALPD) fonctionnent bien, mais faute d outils d observations complets, aucune des deux conclusions ne peut être privilégiée. Évolution du nombre de dossiers de recours reçus : Source DDCS Évolution des décisions prises en commission : Source DDCS 55/162

57 Source DDCS Evolution du nombre de dossiers en délai anormalement long : Source DREAL Ce graphique représente l évolution des demandes actives par ancienneté sur les 3 derniers trimestres pour la Seine Maritime. On constate que le nombre de demandes actives dont l ancienneté est supérieure à 2 ans représente 13% de la demande en cours. Le nombre de demandes en délai anormalement long (DAL > 18 mois) est de 8290 au 31/07/2013, ce qui représente 23% des demandes actives. Ancienneté des dossiers en délai anormalement longs: Source DREAL 56/162

58 Les pistes d amélioration proposées Pistes d amélioration Mettre en commun les éléments de diagnostic et sources de données ou analyses Activer les instances d échange autour des bilans produits annuellement par l observatoire de l habitat et/ou autres bilans Définir et mettre en place des indicateurs à suivre périodiquement et adapter les outils existants aux besoins Détails Il s agira de mettre en place des conventions d échanges de données identifiées comme utiles au pilotage stratégique du PDALPD vers un partenaire unique identifié comme le gestionnaire des données du plan. Il s agira de développer des espaces d interactions qui viseront le partage des ressources, l explicitation des productions, leur validation, et la formulation de propositions d ajustements à mettre en œuvre. L enjeu est de disposer d une méthode pertinente et partagée d analyse des indicateurs qui permettra d accompagner les prises de décisions. L enjeu secondaire est d associer les acteurs du logement dans l appropriation des enjeux du plan. En fonction des objectifs définis, le prochain plan devra s atteler à définir et élaborer une série d indicateurs pertinents permettant de mesurer l impact des politiques mises en places, l efficacité des moyens alloués, l évolution des besoins et de l offre. L enjeu est aujourd hui de faire vivre des indicateurs pour pouvoir disposer de l information nécessaire pour anticiper les besoins des publics et les actions à ajuster tout au long du plan. Revoir l instruction des demandes de FSL pour pouvoir labelliser les potentiellement DALO, les prioritaires du plan au titre de la prévention de la dégradation des situations, les non prioritaires La qualification très cloisonnée des demandes d aides rendent difficiles les croisements d informations et l exploitation des résultats sur la typologie du public aidé. Il est aujourd hui impossible de labéliser le public DALO, du public potentiellement DALO, du public non prioritaire qui relèverait du plan au titre de la prévention de la dégradation des situations. L hétérogénéité des données rend difficile leur exploitation à des fins de pilotage stratégique (beaucoup de tableaux de bords restent ainsi cantonnés à des fonctions de gestion). Des règles sémantiques similaires sont indispensables pour rendre effectifs des rapprochements de données. 57/162

59 Préciser quels sont les publics prioritaires dans le cadre du PDALPD Afin de mesurer l efficacité des actions du PDALPD sur le public prioritaire, il convient de définir clairement ce public et de définir des niveaux de priorité dans le besoin de prise en charge. Il s agit également de partager la même définition du public prioritaire entre tous les partenaires du plan. 7 7 Un exemple de grille de priorisation des publics se trouve en annexe du présent document 58/162

60 6.4. Constat 4 : L offre de logement est parfois inadaptée L offre de logement parait globalement adaptée, sauf pour certains types de publics spécifiques (population vieillissante, problèmes de santé mentale, de handicap, femmes victimes de violences intra familiales, ). En parallèle, il est constaté un manque de logements très sociaux dans certains secteurs L analyse partagée du groupe Globalement, il ressort des groupes de travail que l offre de logement sur le territoire départemental semble adaptée à la couverture des besoins des ménages. Il reste néanmoins que les besoins de publics spécifiques (tels que les jeunes, les personnes rencontrant des problèmes de santé mentale, des personnes en situation de handicap, les femmes victimes de violences familiales,..) n aient pas toujours été pris en compte et, de facto, couverts dans le cadre du PDALPD. Le groupe de travail a également mis en exergue le manque de logements très sociaux sur certains secteurs pour pallier ces besoins. Il apparait important de prioriser la production de logements publics et privés à vocation sociale et très sociale sur des zones de tension, en adaptant la typologie aux ménages du PDALPD Les pistes d améliorations proposées Pistes d amélioration Améliorer la répartition et mieux adapter l offre aux besoins en particulier sur les PLAi en associant les bailleurs en amont des constructions Augmenter le nombre de LCTS (Logements Conventionnés Très Sociaux) Détails prioriser la production de logements sociaux tant publics que privés sur les zones de tension repérées comme telles en adaptant celle-ci aux besoins avec un reste à charge le plus faible possible pour les ménages (tant sur les PLAI-PLUS-LCS-LCTS) Améliorer les moyens de suivi et de contrôle des logements conventionnés Améliorer le suivi concernant les logements conventionnés, en mettant en œuvre un dispositif de suivi partagé et de contrôle entre acteurs (indicateurs) Suivre le logement sur la durée totale du conventionnement afin de s assurer qu il respecte les conditions fixées dans les conventions 59/162

61 Impulser une réflexion autour de la création d appartements thérapeutiques pour des publics spécifiques Développer des actions innovantes en faveur de nouveaux types de parcours résidentiels (colocations ) Dans les secteurs où l on manque de petits ou de grands logements, restructurer les PLAi qui sont devenus inadaptés aux besoins (fusionner plusieurs petits logements, diviser un grand pour en faire 2 ) Lutter contre la vacance de logement via les taxes fixées localement ou d autres procédures La fermeture massive de lits en psychiatrie, opérée ces dernières décennies, a conduit à des situations de personnes orientées vers des centres d hébergement d urgence, ou dans des logements inadaptés. Cette situation peut être source de certaines souffrances pour les malades, elle peut perturber d autre part le fonctionnement des dispositifs d hébergement, d accompagnement social. Il peut être important de réfléchir à la création de logements spécifiques à ce type de situations (type appartements thérapeutiques). il s agit, là encore, de s interroger sur les besoins spécifiques de certaines populations en proposant en matière d offre des solutions novatrices de type colocation, béguinage (mode d habitat groupé qui propose aux personnes âgées ou handicapées une alternative entre maintien à domicile et entrée en institution). Nécessité de faire des focus réguliers sur le besoin des ménages et sa traduction en matière d offre. Le groupe de travail a notamment mis en exergue l importance de réadapter l offre en fonction du besoin (cf PLAi). Une plus grande association des bailleurs en amont serait également importante. Lutter contre la vacance de logement en appliquant la taxe sur les logements vacants TLV (taxe appliquée par les communes appartenant à une zone d urbanisation continue de plus de habitants) ou en votant une taxe habitation sur les logements vacants (THLV communes ou EPCI à fiscalité propre) 60/162

62 6.5. Constat 5 : Rendre les familles actrices de leur parcours résidentiel Les familles ne semblent pas toujours assez sensibilisées/actrices de leur parcours résidentiel L analyse partagée du groupe Le groupe de travail s est interrogé sur les conditions de réussite des actions au titre de l ensemble des aides et des accompagnements sociaux en faveur des ménages. La généralisation des aides financières et des garanties qui vont de pair avec l instauration du PDALPD suppose également une mobilisation des ménages. LE PDALPD doit s interroger sur le bon équilibre entre l aide financière apportée et la stabilisation durable de la situation du ménage aidé. Face à la réduction des financements, les acteurs du logement ont encouragé le développement d actions préventives aux impayés parmi lesquelles des ateliers de sensibilisation aux économies d énergie, alliant les compétences des travailleurs sociaux à celles des techniciens. Prévenir par exemple les impayés d énergie, c est une façon pour les collectivités locales de limiter le recours à ces fonds en privilégiant l information des ménages sur le coût de l énergie consommée par leurs équipements, en les aidant à mieux contrôler leur fourniture d énergie, la réguler, à en rechercher la performance optimale au moindre coût par des pratiques plus sobres. D une manière générale, l efficacité de toutes ces propositions est dépendante de la mobilisation des ménages pour réduire significativement leur consommation d énergie et éviter ainsi la récurrence des demandes d aides. Il faut donc qu ils y soient sensibilisés et qu ils aient facilement accès aux informations nécessaires pour agir. Cette mobilisation passe par le travail d information et de sensibilisation réalisés par les travailleurs sociaux, qui, eux-mêmes doivent être informés du caractère ponctuel de certaines aides Les données contextuelles Nombre de ménages bénéficiaires des aides FSL sur deux années consécutives FSL total FSL Eau + Énergie Dont FSL Énergie Source ODH 61/162

63 Nombre de ménages ayant bénéficié des aides FSL sur les quatre dernières années FSL total 446 FSL Eau + Énergie 255 Source ODH Dont FSL Énergie 61 Entre 2009 et 2012, 255 ménages ont bénéficié du FSL maintien pour des impayés d eau et/ou d énergie, sur les quatre années consécutives Les pistes d amélioration proposées Pistes d amélioration Améliorer la diffusion d information sur les droits et devoirs des locataires via des supports de type «lettre communale». Accompagner le ménage dans sa demande de logement social pour adapter au mieux la demande aux ressources et à la composition du ménage (sera peut-être solutionné par le guichet unique de la loi ALUR) Rappeler les critères de décence lors des demandes d allocations logement ou de FSL Détails Rappeler régulièrement les droits et obligations des locataires en privilégiant une information synthétique et actualisée coordonnée entre partenaires, acteurs du logement social Privilégier les supports diffusés largement et à titre gratuit Accompagner les ménages en difficultés dans leur demande de logement par un accompagnement social adapté afin que la demande de logement soit cohérente avec la situation familiale, que toutes les démarches aient été effectuées (FSL ), que lorsqu il s agit de problème d indignité, vérifier que les services compétents ont bien été informés de la situation et suivre les réponses apportées afin de faire respecter les droits de l occupant L objectif est d informer les locataires des critères de décence des logements notamment lors de la demande d aides financières. Cette information vise notamment les locataires mais aussi vise à éviter le maintien des logements indécents dans le parc locatif Les prestataires doivent également veiller à ne pas verser leurs fonds en cas de logement dégradé Écrire et diffuser une charte de «bonne tenue et de bonne utilisation de l énergie» et la diffuser aux ménages notamment ceux bénéficiaires d aides au logement L objectif est d informer les locataires de la nécessité d une bonne utilisation de l énergie afin de sensibiliser les ménages et limiter ainsi la récurrence de certaines aides (FSL énergie). Il est proposé de réfléchir à la constitution d une charte, rappelant les règles de bonne utilisation en la matière, diffusée par les partenaires aux ménages 62/162

64 Organiser le suivi et l information auprès des ménages tout au long des procédures administratives de lutte contre l habitat dégradé Communiquer autour de la protection juridique liée au logement (aide juridictionnelle, assurances ) Les situations d habitat dégradé sont souvent complexes car elles comportent plusieurs dimensions (techniques, sociales et juridiques) et mettent en scène de nombreux acteurs (locataires, bailleurs, services sociaux et chargés mission logement du Département, administrations, associations ). Le groupe de travail propose, là encore, de renforcer l accompagnement des ménages tout au long des procédures administratives (RSD, indignité) Proposition de communiquer aux ménages les couvertures en matière de protection juridique liées à leurs assurances propres. Bon nombre de ménages ne connaissent pas en effet les prestations juridiques liées à leur assurance 63/162

65 6.6. Constat 6 : Renforcer la prévention des expulsions Le besoin de renforcer la prévention des expulsions L analyse partagée du groupe La paupérisation croissante (faiblesse mais aussi instabilité des ressources des ménages), les ruptures familiales mais aussi l augmentation du coût des loyers et des charges ont entraîné une proportion de plus en plus importante de ménages en impayés de loyer, exposés de fait au risque d expulsion. Par ailleurs, le nombre de situations de surendettement s est également accru. Si le non-paiement des loyers n est pas le seul facteur déclencheur d une procédure contentieuse d expulsion, il n en demeure pas moins indispensable de prévenir ces risques. La prévention des expulsions locatives est inscrite dans le contenu obligatoire du PDALPD. La charte de prévention des expulsions traduit les engagements des partenaires sur l'effort de prévention et lui garantit un cadre. Elle a été signée en septembre 2010 par un grand nombre de partenaires mais nécessite d être réactualisée à la lumière de l évolution du dispositif de prévention mis en place depuis sa signature. La Commission de Coordination des Actions de prévention des expulsions CCAPEX Rendue obligatoire par la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions, la CCAPEX a été installée le 18 février 2010 en Seine Maritime. Elle a pour objectif de favoriser une décision partagée et la cohérence des actions à mettre en place via un examen commun de la situation des ménages. Elle concerne l'ensemble des ménages en impayés locatifs ainsi que ceux qui sont menacés d'expulsion pour d'autres motifs. Le secrétariat est assuré par la DDCS et 3 comités territorialisés sur les 3 arrondissements suivent le traitement de l ensemble des saisines issues du parc public et du parc privé. En 2010, un premier règlement intérieur a permis d'installer de manière transitoire, en attente du transfert de la Commission Départementale des Aides Publiques au Logement (CDAPL) à la CAF au 1er janvier 2011, un dispositif de prévention des expulsions pour des ménages faisant l'objet d'un commandement de quitter les lieux. L Etat et le Département convenaient alors que le transfert des compétences de la CDAPL obligerait à mettre en place un nouveau dispositif conforme à la circulaire du 31 décembre 2009 et à reconfigurer le règlement intérieur sur de nouvelles bases de saisine correspondant aux situations d'impayés les plus complexes. Un comité de pilotage réunit les principaux partenaires afin d organiser au mieux la coordination des acteurs et le suivi de l évolution du dispositif. Le nombre de saisines est croissant depuis qu elles sont possibles au stade de l assignation. 64/162

66 6.6.2 Les données contextuelles Nombre de saisines de la CCAPEX en 2012 et : : 1190 Nombre d expulsions effectives en 2012 et : : 207 Nombre de commandements de quitter les lieux par arrondissement par an Rouen Le Havre Dieppe Source DDCS Parmi ces commandements de quitter les lieux, entre 50 et 56% ont été accompagnés d une demande d intervention de la force publique. Si le nombre de commandements de quitter les lieux (CQL) a diminué sur la période couvrant le PDALPD (-10% entre 2009 et 2012), ce chiffre traduit néanmoins des mouvements erratiques sur la période, dépendants du territoire. En effet, sur les territoires du Havre et de Dieppe, le nombre de CQL a augmenté légèrement tandis qu il a diminué sur Rouen. 65/162

67 6.6.3 Les pistes d amélioration Pistes d amélioration Faciliter les mutations en cas de sousoccupation ou de sur-occupation du logement et d inadéquation ressources/loyer Travailler avec les bailleurs autour de la sensibilisation des ménages en situation d impayés de loyer Développer des actions collectives de prévention des expulsions Détails Pour éviter d une part les sous occupations de grands logements, facteurs d impayés de loyers et de risque d expulsion, et d autre part les sur occupations, il est important que les acteurs du logement social fluidifient le parcours résidentiel des ménages locataires du parc social en facilitant les changements de logement en fonction de l évolution de la situation de la famille et de ses ressources. la sensibilisation des ménages en matière d impayés de loyers passe par un travail en forte collaboration avec les bailleurs y compris privés. L association des travailleurs sociaux est également essentielle dans cette action de sensibilisation et pour limiter les demandes récurrentes d aide en matière d impayés de loyer. Des objectifs en terme de résultats peuvent être exprimés mais il convient d intégrer que la réussite des actions de prévention est grandement dépendante de facteurs sur lesquels les partenaires n ont que peu de prises : l implication des ménages locataires concernés. développer des réunions collectives d informations et de prévention à destination des ménages présentant un risque d expulsion. Le groupe de travail sur cette thématique n a pas été plus avant dans les préconisations. En effet, la loi ALUR dont la promulgation est envisagée avant l été 2014 a prévu un volet important sur le renforcement du rôle des CCAPEX. Le futur PDALPD devra prendre en compte ces évolutions dans l organisation de ses instances. 66/162

68 6.7. Constat 7 : Renforcer le partenariat entre les acteurs Le besoin de renforcer le partenariat entre les acteurs du PDALPD L analyse partagée du groupe La mise en œuvre de l ensemble des actions relevant du PDALPD mobilise un partenariat complexe et des savoir-faire très divers en vue de faciliter l accès ou le maintien de ménages dits prioritaires à un logement. Ce travail partenarial concerne autant le pilotage du plan par le Comité Responsable du Plan (CORES), organe de pilotage de niveau départemental, que la mise en œuvre opérationnelle par les comités locaux. Cette mise en réseau implique un grand nombre d acteurs et la création de multiples instances. Le partenariat souffre d un manque d échanges d informations entre les acteurs ayant en charge la problématique sociale des ménages et ceux ayant pour objectif la rénovation du logement dégradé, malgré un travail entamé en ce sens (lien entre FSL et aide au bâti, lien entre allocations CAF et décence). Cependant, globalement, l organisation du partenariat a été saluée par les groupes de travail qui estiment que le travail en réseau a permis de faire évoluer des situations qui, sans ce travail, seraient restées bloquées. Le partenariat a ainsi favorisé la mobilisation des outils de l ensemble des acteurs. Il reste néanmoins à renforcer ce de travail en réseau et à le rendre plus lisible. Il convient de développer les partenariats et le travail en réseau tout en apportant de la clarté dans le fonctionnement des instances et des dispositifs. De manière générale, cela passe nécessairement par une meilleure circulation de l information, un partage encore plus large des informations et par l élaboration concertée de règles et d outils de travail partagés par les différents partenaires. Des actions dans ce sens existent déjà, telles les conférences territoriales, et doivent être pérennisées. D autres éléments de nature très variée peuvent permettre ce renforcement du partenariat et de sa lisibilité : il s agit de la création d un guide pratique à destination des professionnels de terrain afin de les aider à mieux se repérer dans la mosaïque d aides disponibles et, in fine, de proposer celle qui sera le plus en adéquation avec les difficultés rencontrées par les ménages. Encourager, outre les comités locaux et le CORES, des temps d échanges entre acteurs. Harmoniser les périmètres géographiques couverts par les instances pour favoriser l échange. À titre d exemple, le périmètre actuel des Comités Locaux Habitat Dégradé (CLHD) ne correspondent pas à celui des UTAS. Dans le futur PDALPD, il sera opportun de s interroger sur les périmètres pertinents, qu ils soient EPCI ou UTAS, et leurs articulations. Renforcer l accompagnement des bailleurs pour la prise en charge de certains publics très spécifiques, notamment ceux en situation de souffrance psychiatrique ou psycho-sociale. 67/162

69 Une meilleure information des bailleurs privés. Ce travail en réseau doit avoir pour objectif d améliorer les passerelles entre les différents acteurs et les différentes aides. Ces passerelles doivent idéalement dépasser le cadre des aides au logement pour orienter et impliquer également les dispositifs d autres politiques, telles que la jeunesse ou l autonomie des personnes âgées et personnes handicapées Les pistes d amélioration Pistes d amélioration Développer de nouvelles actions avec les partenaires de la santé Détails Développer des actions spécifiques en concertation avec les professionnels de la santé et à destination de publics très particuliers pour qui les situations peuvent rester bloquées (difficultés psycho-sociales ou psychiatriques) Réactiver le comité technique du plan afin de permettre un échange et un partage d informations entre techniciens Continuer à former, informer et sensibiliser les partenaires (rencontres territoriales, formations habitat dégradé, réunions du PDLHI, groupes de travail ) renforcer le travail en réseau Par exemple la CAF a entamé en 2013 une démarche de contentieux vis-à-vis des propriétaires percevant des allocations en tiers payant ayant fait une fausse déclaration à l administration en indiquant une surface de logement erronée ou en certifiant sur l honneur que le logement loué était décent Rédiger un guide pratique synthétisant les conditions d utilisation des différentes aides en fonction des grands types de situation pouvant être rencontrées Rappeler dans le futur plan le rôle précis de chacun des comités, les articulations entre chacun d entre eux et les passerelles possibles. Adapter le fonctionnement du plan pour accroitre la transversalité Harmoniser les périmètres des différentes instances (CLHD, CLA, CCAPEX) avec les autres périmètres d intervention (UTAS, collectivités territoriales, EPCI ) Autoriser et favoriser les passerelles vers les politiques thématiques complémentaires de la politique logement (autonomie et jeunesse notamment). Ces passerelles nécessitent la mise en réseau avec les interlocuteurs de ces politiques. Améliorer l association des acteurs juridiques (procureurs, ADIL) Développer l intervention de la CAF et du FSL sur le Règlement Social Départemental 68/162

70 6.8. Constat 8 : impliquer davantage les travailleurs sociaux dans la thématique habitat dégradé La problématique du logement dégradé est inégalement intégrée dans les missions du travailleur social sur certains territoires L analyse partagée du groupe Globalement, le système de repérage (via la grille de signalement habitat dégradé) mis en place dans le département de Seine Maritime à partir de 2011 semble porter ses fruits. En effet, le nombre de signalements augmente fortement, ainsi que la mobilisation des différentes instances. Source e-clhd Le travailleur social est essentiel dans ce système de repérage car il occupe à la fois un rôle central et de proximité. Il possède une connaissance du contexte local et humain tout en ayant une vision globale de la situation des ménages. De plus, il peut être amené à se déplacer au domicile des ménages et constitue donc un moyen de repérage efficace. La lutte contre l habitat dégradé consiste en l amélioration du bâti et la remise en état des logements. La clé d entrée est donc moins le ménage que le bâti. C est pour cette raison que les travailleurs sociaux, qui ont une clé d entrée axée sur les ménages et les situations individuelles, paraissent globalement moins ou en tout cas inégalement sensibilisés à cette question. Ce manque de sensibilisation constitue une difficulté et limite le repérage des situations difficiles et des logements dégradés. 69/162

71 Ce manque de formation et/ou de sensibilisation reste toutefois très variable selon les territoires. Nombre de personnes ayant suivi la formation habitat dégradé Source DDTM Organisée par l ARS et la DDTM pour une meilleure appropriation de l outil de repérage et pour une sensibilisation aux notions de mal logement, la formation habitat dégradé a touché 138 personnes depuis sa mise en place en septembre Elle est à destination de l ensemble des travailleurs sociaux du Département, mais aussi des services des collectivités territoriales, EPCI et acteurs en charge de lutter contre l habitat dégradé. On constate ainsi qu il n y a pas eu de formation organisée sur le Havre. Au-delà du nombre de personnes formées, le programme de formation n a pas encore permis de toucher l ensemble des professionnels. Le graphique suivant, présentant l évolution du nombre de signalement par acteur, permet de mesurer que le nombre de signalement a été multiplié par 6 entre 2009 et 2012, ce qui tend à prouver une appropriation croissante de la thématique de l habitat dégradé par les professionnels de terrain. Évolution du nombre global de signalements par type d acteurs Source e-clhd 70/162

72 Toutefois, comme le prouve le graphique ci-dessus, la diversité d acteurs, notamment l implication croissante des mairies, a contribué à la hausse de ces signalements. Les professionnels des CCAS, des associations et des CMS sont ceux dont le nombre de signalements ont le plus augmenté. Si la sensibilisation nécessite des formations, elle passe également par un partage de l information entre travailleurs sociaux et les instances locales que sont les CLHD. Ainsi, la rétro-information vers les travailleurs sociaux des décisions prises sur les dossiers soumis au CLHD pourrait être généralisée. En termes de positionnement des travailleurs sociaux, le groupe de travail a déploré la quasi-absence des responsables sociaux aux réunions du CLHD. Leur présence, ou du moins un retour complet d information, pourrait favoriser encore davantage l implication des travailleurs sociaux dans la lutte contre l habitat dégradé Les pistes d amélioration Pistes d amélioration Poursuivre la formation des travailleurs sociaux à la lutte contre l habitat dégradé Détails Continuer les actions de formation vers les travailleurs sociaux, en axant en priorité vers ceux qui se déplacent à domicile. Procéder à une rétro-information systématique des suites données à un signalement habitat dégradé à tous les auteurs de signalements. Favoriser l échange d information Proposer des bilans des CLHD pour chaque UTAS Maintenir la présence des responsables sociaux aux CLHD Revoir le système d habilitation actuellement en vigueur sur e-clhd afin de permettre aux travailleurs sociaux d avoir une information sur l ensemble des logements dégradés. 71/162

73 6.9. Constat 9 : Améliorer le parc de logements Certaines familles du plan vivant dans des logements dégradés, le plan doit viser l amélioration du parc de logements L analyse partagée du groupe La lutte contre l habitat dégradé vise à l amélioration du parc bâti. Ce n est pas systématiquement le cas. En effet au 31 décembre 2012, 52% des signalements «classés» l ont été suite à la réalisation de travaux et pour 47% de l ensemble des logements signalés (classés ou non), des travaux sont en cours ou réalisés D autre part, le nombre de dossiers signalés est en forte hausse d une année sur l autre, le stock de dossiers en cours progresse. Au 31 décembre 2012, 383 dossiers restaient encore en cours d instruction. Par ailleurs, la durée de traitement atteint 1 an environ. mis en attente 72/162

74 Le nombre croissant d OPAH-PIG intégrant la lutte contre l habitat dégradé témoigne d une indéniable prise de conscience des élus. Cette sensibilisation reste encore à ce jour insuffisante, comme en témoigne l évolution stagnante des signalements par les communes entre 2010 et Les signalements réalisés par les mairies ont continué leur progression sur un rythme rapide entre 2010 et 2011, avant de connaitre un net recul entre 2011 et 2012 (niveau de 2010). La présence d élus aux CLHD connait une évolution quasi identique, avec un niveau de présence stable entre 2010 et 2012, malgré une forte hausse en Elle reste très variable selon les territoires. Seuls les CLHD du Plateaux Caux Maritime et Elbeuf semblent parvenir à maintenir une présence régulière des élus. Nombre d'élus présents total CLHD Pays de Bray CLHD Rouen CLHD Plateau Caux Maritime CLHD Elbeuf CLHD Dieppe Terroir de Caux CLHD Caux Vallée de Seine total Devant ce constat, il apparait nécessaire de poursuivre la sensibilisation des élus sur ce sujet. D une part, un effort de pédagogie doit être fait pour rendre le dispositif CLHD plus lisible auprès des élus locaux. En effet, le rôle du maire et ses pouvoirs de police en matière d habitat privé en font un acteur incontournable et essentiel à la résolution d un grand nombre de dossiers, surtout pour les dossiers relevant du Règlement Sanitaire Départemental. D autre part, le rôle des services communaux est essentiel dans la prévention de la remise sur le marché sans travaux de biens dégradés laissés vacants et donc sortant du champ du CLHD. Les maires et services communaux ne sont pas les seuls à devoir être à nouveau sensibilisés. Il existe une large palette d acteurs mobilisables (les magistrats référents qui sont désignés par chaque parquet, les gestionnaires de biens comme les notaires, les huissiers, les agences immobilières ). 73/162

75 D autre part, la départementalisation de la CAF au cours du PDALPD a permis une uniformisation et une cohérence des réponses sur l ensemble des CLHD, notamment par le biais des recours contentieux pour les fausses déclarations, voire à l avenir, par la suspension du tiers payant en cours de discussion. De même une communication vers les propriétaires doit être relancée. Elle devrait avoir à la fois une visée préventive, en informant les propriétaires des aides disponibles pour améliorer l habitat quand celui-ci est occupé, et une visée répressive en mettant en avant les sanctions encourues par les propriétaires indélicats Les pistes d amélioration Pistes d amélioration Favoriser la résolution de situations bloquées Détails Optimiser le contenu et le déroulement des CLHD pour qu ils se focalisent en priorité sur l évolution des situations bloquées Favoriser la cessibilité des biens que les propriétaires bailleurs ne peuvent entretenir eux-mêmes Améliorer le repérage en procédant à une visite du logement portant à la fois sur le bâti et sur son mode d occupation, et cela dès qu une récurrence d aide au maintien énergie et eau est identifiée Renforcer l implication des élus : renforcement de leur présence dans les CLHD, communication sur les OPAH PIG, conseil et appui à la mise en œuvre de procédures Poursuivre la mobilisation de l ensemble des acteurs et des partenaires Mobiliser davantage les magistrats référents à renforcer et encourager les mesures coercitives. Communiquer auprès des propriétaires bailleurs à la fois sur un aspect incitatif en rappelant les aides disponibles pour améliorer l habitat dès qu il est occupé et à la fois sur un aspect coercitif en mettant en avant les possibles sanctions encourues. L efficacité du dispositif mis en place nécessite un partenariat avec les parquets afin d impliquer davantage les propriétaires indélicats notamment par la mise en place de pénalités financières pour les infractions au règlement sanitaire départemental et complétée par des peines d emprisonnement pour les conditions de logements incompatibles avec la dignité humaine. Bien que des magistrats référents aient été désignés par chaque parquet, l implication de ces derniers sur cette thématique apparaît inégale selon les territoires. 74/162

76 7. L évaluation de l enjeu 2 «entretenir la confiance entre partenaires» 7.1. Rappel du cadre évaluatif L objet de l évaluation a été d identifier la pertinence de l organisation territorialisée de la gouvernance du PDALPD à travers son analyse propre mais également à travers une comparaison avec les modèles mis en œuvre dans d autres départements. Il s est agi notamment d analyser les effets de la territorialisation : sur le repérage et la connaissance des besoins des ménages ciblés par le plan sur la qualité des réponses apportées aux problématiques rencontrées, ainsi que d observer l appropriation de son organisation et son impact sur les dynamiques partenariales Ces notions ont été étudiées à l aune des objectifs assignés à la territorialisation par le IVème PDALPD : le rapprochement de l offre et de la demande ; ceci en positionnant les EPCI au centre du dispositif afin d organiser la satisfaction des besoins, d une part, et en simplifiant les dispositifs d autre part. Il a été convenu, par ailleurs, d étudier en quoi la territorialisation de la gouvernance permettait de mieux articuler le PDALPD avec les documents programmatiques départementaux portant sur le logement. L évaluation doit donc permettre d objectiver, dans une logique «expérimentale», la plus-value, en termes de performance de l action publique, d un modèle organisationnel par rapport à un autre. Il ne s agit donc pas d une étude organisationnelle mais bien d un travail sur les impacts des choix organisationnels sur la résolution partagée et pérenne des situations des publics cibles du PDALPD et par rapport au DALO. NB : La notion d organisation territorialisée du PDALPD renvoie ici à un modèle spécifique : le pilotage des instances locales du PDALPD par un EPCI, comme spécifié dans le 4 ème Plan. En Seine Maritime, seule la CODAH exerce cette mission (Accès ; Habitat indigne). Dans la mesure où un seul territoire constitue l échantillon-test, il s agira de constituer un échantillon-témoin pertinent, en privilégiant la comparabilité de ce dernier c est pourquoi nous mettrons l accent sur l Agglomération rouennaise, d une part, et sur les autres Départements ayant choisi d impliquer les EPCI dans la gestion des instances locales, d autre part. (Nb : l emploi du pluriel, pour désigner les EPCI positionnés en pilotage des instances, renvoie outre à la CODAH aux territoires des départements qui seront retenus dans le cadre de l analyse comparative). 75/162

77 7.2. Rappel de la méthodologie déployée L évaluation de l enjeu 2 du 4 ème PDALPD, qui fait l objet du présent rapport a été réalisée entre les mois de décembre 2013 et de janvier Résultat d une commande conjointe de la Direction départementale de la Cohésion sociale et du Département de Seine Maritime, elle a été pilotée par un Comité technique regroupant des représentants de la DDCS et des directions du Département en charge du contrôle de gestion, de l audit et de l évaluation des politiques publiques, d une part, et de l Aménagement et de l Habitat d autre part. Elle s inscrit dans le cadre plus large de l évaluation du 4 ème PDALPD portée par la Direction du en charge du contrôle de gestion, de l audit et de l évaluation des politiques publiques du Département. La démarche s est déroulée en deux temps : un premier temps d élaboration du cadre évaluatif fondé sur une analyse des documents portant sur le contexte de la mise en œuvre du PDALPD et la réalisation de 5 entretiens stratégiques un second temps de réalisation de l évaluation et de formalisation des constats évaluatifs. Plusieurs outils ont été déployés afin de recueillir auprès des parties-prenantes dans la gouvernance et de la mise en œuvre du PDALPD les informations nécessaires à une évaluation complète et nuancée : o une analyse documentaire et statistique approfondie sur la base des données transmises au Cabinet ENEIS Conseil o des entretiens avec les acteurs du dispositif (au total, 25 entretiens ont été réalisés avec les acteurs institutionnels, associatifs, ou représentants des bailleurs, aussi bien à l échelle départementale que locale) o deux groupes de travail ayant pour vocation de croiser les regards des acteurs sur les conclusions provisoires de l évaluation, afin de les enrichir et de les nuancer une analyse comparative de la gouvernance du PDALPD mise en place par 5 Départements. Afin de garantir la pertinence des enseignements tirés de cette analyse comparative, plusieurs critères (non-cumulatifs) ont été mobilisés : une taille de population similaire à celle de la Seine-Maritime l existence de communes de taille importante et dont la population présente des caractéristiques socio-économiques proches de celles de la population du Havre la mise en place dans le cadre du PDALPD d une organisation territorialisée, impliquant au moins un EPCI dans le pilotage du Plan et d instances d échange à l échelle locale. Les résultats issus de chacun de ces temps de travail ont fait l objet d une présentation et d une validation par le Comité technique de la démarche. 76/162

78 7.3. Rappel des instances et du rôle des différents acteurs Les instances départementales Le Comité responsable (CORES) est le Comité de pilotage et de suivi de la mise en œuvre du Plan. La Commission départementale accès (CDA) a un rôle de validation des orientations relatives à la mobilisation d outils exceptionnels (baux glissants, MOUS, PLAI-adaptés) formulées en CLA. Par son périmètre de compétence, elle est garante de l équité de traitement des ménages à l échelle départementale. La Commission de prévention des expulsions (CCAPEX) : elle a un rôle d impulsion et de coordination des Comités locaux Maintien. La Commission de médiation (Coméd) est l instance chargée du traitement des situations des ménages qui formulent un recours dans le cadre du Droit au logement opposable (DALO). Concernant les instances locales, on peut distinguer deux types d organisation : Les instances territoriales, chacune étant compétente sur une partie du territoire départemental dans une logique de rapprochement des espaces d échange et de décision par rapport au lieu de résidence des usagers Les instances territorialisées, caractérisées par un pilotage par l EPCI, avec comme corollaire l implication des élus communaux et intercommunaux dans le fonctionnement des instances Les instances territoriales Dans le Département de Seine-Maritime, chaque Axe thématique du Plan a fait l objet de la mise en place d instances territoriales, à l échelle des UTAS pour ce qui est de la mise en œuvre des axes thématiques 1 et 3 du Plan (CLA et CLHD), et à l échelle des arrondissements pour ce qui a trait à la mise en œuvre de l axe 2 (CPEX). Animées par les co-pilotes du Plan, elles visent à organiser les espaces de traitement des situations de ménages en grande difficulté relevant du Plan au plus près des réalités locales, en associant les acteurs de proximité, garants d une bonne connaissance du contexte local et des besoins des publics. Il existe donc, sur chaque UTAS ou regroupement d UTAS : Une instance locale relative à l Accès : le Comité local Accès, animé conjointement par la DDCS et par le Chargé de mission logement de l UTAS concerné 77/162

79 Il a pour objectif de traiter les situations de ménages «bloqués» pour accéder à un logement o Les acteurs du territoire orientent des situations de ménages vers le chargé de mission logement o Le chargé de mission logement anime une évaluation partagée o L évaluation partagée est restituée en CLA o Les partenaires présents en CLA co-élaborent des réponses et suivent l avancement de la situation o Les partenaires présents en CLA peuvent orienter le ménage vers des outils exceptionnels pour favoriser leur accès au logement (MOUS, Bail glissant, PLAIadapté (mobilisation soumise à la validation de la CDA) validation par la Commission FSL) Le Comité Local Habitat Dégradé (CLHD) : Il a pour objectif de suivre l avancement du traitement des signalements relatifs à l habitat dégradé et d articuler les interventions des acteurs o Un signalement est réalisé par l acteur ayant repéré la situation; il est transmis au service Habitat pour vérification, puis transmis au secrétariat du CLHD o Le secrétariat du CLHD enregistre la grille dans e-clhd et recueille les informations complémentaires en tant que de besoin o Le CLHD émet des recommandations pour le traitement des signalements de non décence en situation de blocage et suit l avancement du dossier (interventions des acteurs concernés) Les instances territorialisées au sens du PDALPD La mise en place d instances territoriales constituait un premier pas vers la mise en place d instances territorialisées, reposant sur une transmission par l Etat et le Département d une partie de leurs prérogatives de pilotes du Plan à des intercommunalités délégataires des aides à la pierre. Seule l EPCI du Havre a souhaité s impliquer dans le co-pilotage du PDALDP. En ce sens, les seules instances territorialisées au sens du PDALPD dans le Département de Seine-Maritime se trouvent sur l UTAS 5, qui couvre le territoire de la Communauté d Agglomération du Havre (CODAH) : Comité Local Accès (CLA) du Havre : il est piloté par la Vice-présidence de la CODAH chargée du Logement et son secrétariat est assuré par le Chargé de mission Pôle Insertion Logement de la CODAH Comité Local Habitat Indigne (CLHI) du Havre : il est piloté par un élu de la CODAH et son secrétariat est assuré par le Coordonnateur Habitat indigne de la CODAH 78/162

80 7.4. Synthèse de l évaluation Centrée sur l évaluation de la pertinence de l organisation déployée pour la gouvernance du 4 ème PDALPD, l évaluation de l enjeu 2 du Plan a mis l accent sur le modèle organisationnel à l œuvre sur l UTAS 5, et reposant sur l implication de l EPCI (ici la Communauté d agglomération du Havre CODAH) dans le co-pilotage d instances «territorialisées» relatives aux axes 1 (Accès au logement à et 3 (lutte contre l habitat dégradé) du Plan. C est donc à l aune de ce modèle que nous ferons usage de la notion de «territorialisation» dans la suite de ce document (par opposition à une gouvernance reposant sur la mise en place d instances «territoriales»). Cette évaluation s est organisée autour des trois axes suivants : Qualité de l action publique générée par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Appropriation des dispositifs et renforcement des dynamiques partenariales générées par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Cohérence de l accompagnement de la dynamique de territorialisation D une manière générale, il apparait que le fonctionnement territorialisé du PDALDP n a pas produit les effets attendus sur les publics, les dispositifs et les partenariats. La territorialisation du PDALPD, telle qu expérimentée sur le territoire de l UTAS 5, n a pas simplifié les réponses ni renforcé leur efficacité mais a quelquefois généré une complexification du dispositif, notamment par la mise en place de circuits alternatifs de traitement des situations de ménages rencontrant d importants blocages dans leur accès à un logement adapté. Il convient toutefois de nuancer le propos en différenciant l instance dédiée à l Accès, qui a cristallisé les difficultés et qui est à ce titre beaucoup plus évoqué dans ce rapport du Comité local habitat indigne (CLHI), dont le fonctionnement est salué par l ensemble des acteurs du territoire comme très satisfaisant. Le principal facteur d explication des dysfonctionnements mis en évidence à l échelle du Comité local accès (CLA) du Havre a trait à un insuffisant partage, en amont, des finalités de la politique du logement dans sa double dimension gestion sociale et production de l offre et de sa territorialisation, ainsi que des facteurs de réussite et de risque identifiés pour cette expérimentation par les acteurs. On observe à l heure actuelle au sein du CLA du Havre une réelle confusion entre ces deux dimensions, alors même que la gouvernance territorialisée du PDALPD avait notamment pour objectif de créer des passerelles entre elles. Les conclusions de cette évaluation soulèvent en filigrane deux questions : D une part, celle du périmètre et de la composition des instances territorialisées. Les constats évaluatifs appellent à : o envisager la réduction du nombre d instances, o y faire siéger les élus du Conseil général, 79/162

81 o accentuer la place donnée à l observation des besoins en complément de l analyse de situations individuelles de ménages, et ce afin de favoriser une montée en généralité et favoriser les échanges autour des enjeux communs aux politiques sociale liée au logement et de l habitat D autre part, celle du pilotage et du suivi du PDALPD, et de la capacité de la gouvernance mise en place à animer les dispositifs de remontée de l information et de réflexion partenariale à même de favoriser l identification, mais aussi et surtout le traitement des dysfonctionnements mis à jour, et ainsi de réajuster les leviers actionnés par le Plan afin de favoriser l atteinte des objectifs définis en faveur des personnes défavorisées Qualité de l action publique générée par le fonctionnement territorialisé du PDALPD La territorialisation du PDALPD, telle qu illustrée par le CLA du Havre, s écarte du fonctionnement envisagé dans le cadre de l expérimentation, à plusieurs niveaux. En effet, l instance apparaît peu mobilisée, peu de situations étant étudiées au sein du CLA du Havre. Si au premier abord, les indicateurs relatifs à l activité de l instance et à ses effets sur les publics apparaissent favorables, ce constat est minoré par le faible nombre de situations présentées. En conséquence, le taux de présence des acteurs-clés de cette instance a diminué depuis sa mise en place en Cette faible activité du CLA s explique essentiellement par le fait qu il s est rapidement trouvé court-circuité par la mise en place de circuits alternatifs de traitement des situations des ménages en difficultés d accès au logement. Bien que créé pour favoriser une analyse et un traitement collectifs des situations les plus complexes, considérées comme «bloquées», le CLA du Havre n est aujourd'hui mobilisé que pour traiter de situations pour lesquelles une solution a déjà été trouvée sous forme de PLAI-adapté, mais doit faire l objet d une première validation en instance. Le faible nombre de passages de chaque situation de ménage en CLA, indicateur par lequel l UTAS 5 se démarque dans le paysage départemental, illustre bien ce paradoxe. Au-delà de son fonctionnement perfectible et des interrogations soulevées quant à ses effets sur les publics, le CLA ne semble pas avoir eu d effet significatif sur la connaissance des besoins et des parcours des ménages. Les outils déployés à cette fin sont à la fois lacunaires (dans les indicateurs traités) et redondants (le Pôle insertion logement de la CODAH comme le Chargé de mission logement du Conseil général) ont chacun élaboré leur outil propre, sans que la création du CLA ait conduit à leur mise en commun et en cohérence. Pour finir, le Plan affirmait une volonté de rapprocher la logique de la demande au cœur du PDALPD de la logique de production de l offre portée par les EPCI délégataires des aides à la pierre, pour constituer ainsi une réelle gouvernance des politiques de l habitat. Il apparaît toutefois que l articulation entre ces deux logiques et entre leurs déclinaisons stratégiques que sont le PDALPD et le PLH s effectue en «trompe-l œil» : le périmètre restreint du CLA dans sa conception initiale et a fortiori dans sa mise en œuvre sur l UTAS 5 ne permet pas d avoir une appréhension 80/162

82 des besoins des publics du Plan, et encore moins d articuler la temporalité de la production de logement (pluriannuelle) avec la temporalité de la demande (traduction d un besoin immédiat). Ce constat interroge la pertinence même des instances mises en œuvre par rapport à cet objectif fondateur de la gouvernance du Plan Appropriation des dispositifs et renforcement des dynamiques partenariales générées par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Il s avère à l inverse que le rapprochement de la logique de gestion sociale de la demande de logement portée par les co-pilotes du Plan et son corollaire, l équité de traitement des publics à l échelle départementale et la logique de production de l offre et de peuplement portée par la CODAH est à l origine des tensions qui ont conduit au dévoiement progressif du CLA. La capacité du PDALPD et de son dispositif de gouvernance à intégrer les initiatives locales issues de la territorialisation, est ainsi posée. Plus largement, on constate sur le territoire du Havre et plus particulièrement au sein du CLA un climat de défiance entre les acteurs, à commencer par les co-pilotes du Plan à l échelle territoriale, reposant sur : L absence de vision partagée de la territorialisation et des besoins L absence d outil collaboratif et notamment l absence de cadre relatif au partage d information à caractère secret Pour ce qui concerne le reste du département, l évaluation a permis de constater que la territorialisation du PDALPD, dont il était prévu qu elle soit étendue à d autres territoires, n a fait l objet d aucun accompagnement, d aucune communication à destination des élus locaux et des directions en charge de l Habitat au sein des intercommunalités délégataires des aides à la pierre. De ce fait, l objectif de diffusion du modèle organisationnel mis en place au Havre n a pas été atteint. Enfin, les acteurs s accordent sur le constat selon lequel la comitologie du Plan est pertinente dans la composition et le fonctionnement des instances. Le nombre d instances est en revanche interrogé et un consensus s établit quant à la nécessité d envisager une diminution de leur nombre. D une manière générale, on observe une fluidité satisfaisante entre les instances, même si les articulations entre CLA et CLHD/CLHI pourraient être renforcées. Pour conclure, on peut dire que la mise en place des instances territorialisées au Havre n a pas eu d effet positif sur les dynamiques partenariales à l œuvre qu il s agisse d un partage des enjeux du PDALPD et des politiques de logement d une manière générale, ou encore de la confiance entre acteurs. En ce sens, elle ne semble pas générer de plus-value pour la qualité des relations partenariales à l échelle des territoires Cohérence de l accompagnement de la dynamique de territorialisation Pour ce qui est de la cohérence de l accompagnement déployé par les pilotes du PDALPD pour favoriser la mise en œuvre de la territorialisation, les conclusions de l évaluation s articulent autour d un quadruple constat : 81/162

83 D abord, celui d une lacune initiale dans la convergence des attentes et le partage des objectifs entre le Département et l Etat d une part, et la CODAH d autre part, comme dans la formalisation d un cadre expérimental et évaluatif, alors même qu il était prévu une évaluation de la territorialisation à horizon d un an. Ensuite, il apparaît que les différentes initiatives déployées au cours de la mise en œuvre du PDALPD (réunions, élaboration de référentiel, ) n ont pas permis de résorber les difficultés pourtant identifiées précocement. Plus largement, c est le pilotage et le suivi de la mise en œuvre du PDALPD qui semblent lacunaires, et ce tout particulièrement au regard de la faible implication des élus du Conseil général dans les instances du Plan à l échelle départementale comme territoriale. Pour finir, la gouvernance du Plan s est constituée sur un objectif de diffusion du modèle organisationnel expérimenté au Havre sur d autres territoires. Or, ce modèle organisationnel n a fait l objet d aucune démarche de communication auprès des autres EPCI délégataires des aides à la pierre au-delà de la proposition initiale de s impliquer dans le pilotage, que tous à l exception de la CODAH avaient déclinée Pistes de réflexion De ces constats évaluatifs émergent plusieurs préconisations, que l on pourrait distinguer en deux groupes. D une part, une préconisation structurante, relative à la révision des modalités de la territorialisation du PDALPD à la faveur du renouvellement à venir du Plan. Cette révision devra s effectuer en tenant compte des conclusions de la présente évaluation, qui a pu mettre à jour des facteurs explicatifs des dysfonctionnements observés. Elle devra aussi et surtout s inscrire dans le contexte actuel caractérisé par : Une prise de conscience renouvelée de l enjeu de la territorialisation des politiques départementales comme levier d efficacité des réponses La montée en puissance des EPCI dans le cadre des évolutions législatives en cours Il s agira dans ce contexte de positionner l Etat et le Conseil général comme régulateur de la territorialisation des politiques liées au logement, et notamment comme garants de la prise en compte des besoins des publics défavorisés. D autre part, cinq préconisations spécifiques, à savoir : Renforcer l implication des élus départementaux dans la définition des objectifs du PDALPD et dans le fonctionnement des instances Elaborer/partager des outils ou des référentiels collaboratifs dédiés aux modalités d examen des situations individuelles (partage d information à caractère secret) Elargir le périmètre des instances locales en intégrant les enjeux d observation des besoins territoriaux, de pertinence de l offre (notamment de logement, cf. PLH) et d évaluation de l efficacité des réponses sur les parcours, ou créer des instances spécifiques dédiées à ces enjeux 82/162

84 S interroger sur le nombre des instances techniques territoriales, particulièrement sur le dispositif «accès» Positionner/sanctuariser des ressources spécifiquement dédiées au pilotage et à l accompagnement de la territorialisation du PDALPD 7.5. L étude comparative: Présentation des départements sélectionnés L analyse comparative avait deux objectifs : caractériser la gouvernance territorialisée du département ; dégager des pistes de travail pour le prochain PDALPD. Par-delà la diversité des modèles et des réponses, le benchmarking a permis de mettre en évidence plusieurs constats : Tous les exemples ont distingué, au niveau départemental, des instances de nature politique et de type technique au niveau territorial en revanche, deux modèles se dégagent : une dichotomie politique/technique au travers d instances distinctes ; des instances «uniques». Peu d éléments évaluatifs permettent de trancher en faveur de l un ou l autre modèle le facteur clé d efficacité étant l existence d outils et de procédures permettant d assurer une fluidité entre les différentes instances et une harmonisation des modes opératoires des différents territoires. Les instances territoriales ont dans l ensemble des difficultés à concilier de manière intégrée observation des besoins territorialisés et fonctionnements des instances territoriales techniques (PLAI, MOUS.) du Plan. De manière générale, la territorialisation des PDALPD ne semble pas générer une différenciation des réponses (alors même que les besoins/enjeux sont différenciés) ce constat dépassant la question de la connexion (problématique sur l ensemble des territoires) entre la programmation des PLH et les besoins identifiés dans le cadre du PDALPD. L implication des EPCI dans le fonctionnement opérationnel du PDALPD est recherchée par l ensemble des Départements. Le modèle le plus intégré (cf pilotage des instances) génère souvent des difficultés d ordre politique : l implication des élus peut avoir pour contrepartie un manque d objectivité dans la mobilisation des outils. Tout l enjeu, pour la plupart des départements, est donc de parvenir à concilier équité des réponses et mobilisation des élus communaux et intercommunaux. Ce qui questionne directement le rôle (et les outils) des pilotes du Plan. 83/162

85 Département du Nord PDALPD actuel Découpage Niveau des 6 arrondissements (ne recoupe pas le découpage des EPCI) territorial Instances - Comité de pilotage du Plan (instance politique) départementales Comité technique du Plan (instance technique) - Commissions locales du Plan (instance politique) : rôle d'observation, de Instances définition des priorités territoriales en fonction du contexte local territoriales Comités techniques territoriaux (instance technique) : rôle d orientation vers l ensemble des dispositifs (FSL, contingent préfectoral, MOUS, etc.) - Possibilité de co-pilotage des instances locales pour les EPCI ayant signé un Modalités Accord collectif intercommunal (uniquement Lille, depuis septembre 2013) d implication - Conférence des territoires : instance de débat politique sur les besoins des des EPCI publics cibles du Plan rassemblant l Etat, le CG et les élus des 8 EPCI délégataires de l'aide à la pierre - Rôle de contrôle, au niveau départemental comme au niveau territorial, de l'instance politique sur l'instance technique : définition des objectifs, bilans, Leviers rappel à l'ordre d harmonisation - Outil commun aux travailleurs sociaux du département pour déterminer et d équité de l éligibilité des situations aux dispositifs du Plan et l opportunité d un passage traitement sur en Comité technique territorial les territoires - Modèle de règlement des Comités techniques territoriaux : définition d objectifs communs (déclinés en priorités au niveau des territoires) peu de recul sur les effets de la gouvernance, celle-ci étant très récente. Leviers de réussite identifiés : Réactivité des réponses apportées aux ménages - Déclinaison du contingent préfectoral par bailleurs et par arrondissement Confiance mutuelle des partenaires - Charte partenariale - Outils permettant un traitement efficace des situations : guide d'entretien à destination des TS pour évaluer l opportunité d un passage en commission ; Atouts du séances de formation / information sur les dispositifs communes à différents modèle de acteurs (ex : TS et bailleurs) territorialisation Communication sur le Plan - Temps de présentation des objectifs du Plan, des lois et de leurs implications sur le plan local au sein des Comités techniques territoriaux - Intervention du CG et de l Etat dans les différents réseaux afin de présenter le Plan et ses outils Connaissance fine des besoins des publics du plan - Outil de gestion piloté par les services de l'etat (Syplo) assurant un suivi direct du contingent préfectoral, relié au système national «numéro unique» peu de recul sur les effets de la gouvernance, celle-ci étant très récente. Risques identifiés : Dérives politiques - Risque d emprise des enjeux politiques lorsque les instances locales sont copilotées par une EPCI Marges de progrès du - Absence de solutions identifiées modèle de Découpage territorial territorialisation - Risque d éclipse de certains EPCI quand l arrondissement englobe des EPCI de différentes tailles - Solution adoptée sur le Dunkerquois : création de deux Comités techniques territoriaux (Dunkerque / les Flandres), pour une Commission locale du Plan 84/162

86 Département du Pas de Calais PDALPD actuel Découpage territorial Instances départementales Instances territoriales Modalités d implication des EPCI Leviers d harmonisation et d équité de traitement sur les territoires Atouts du modèle de territorialisation Marges de progrès du modèle de territorialisation (en cours d'évaluation) Niveau des 9 cantons, territoires des Maisons de la Solidarités (ne correspond pas à l'échelle d'intervention de l'etat : 7 arrondissements) - Comité responsable du Plan (instance politique) Comité technique du Plan (instance technique) Comités Territoriaux du Plan (instance politique) : rôle de coordination et de déclinaison des objectifs du Plan - Participation, au niveau central comme local, des EPCI délégataires de l aide à la pierre et/ou ayant un PLH - Association des EPCI aux Comités territoriaux qui permet leur participation dans la définition de priorités territoriales pour le logement et dans la réalisation d un diagnostic territorial sur les besoins de la population - Lien hiérarchique entre le Comité Responsable du Plan et Comités Territoriaux du Plan, mais absence d'outils pour le garantir (relevé décisions ) - Commissions locales FSL assure le secrétariat des Comités Territoriaux du Plan et des Groupes PLAI, permettant une certaine coordination - Création d un guide pour les Groupes PLAI (critères d éligibilité) mais leur lecture reste différente par chaque sous-préfet - Important soutien d expérimentations locales par le Conseil général, puis développement des actions sur l ensemble du département (maillage en fonction des besoins) Qualité des partenariats - Rôle d animation du CG dans les instances de réflexions locales - Importance du conventionnement : CPOM avec les associations (en cofinancement avec les EPCI), contrats territoriaux de développement durable avec les EPCI permettant le co-financement d'actions en matière d'habitat - Projet de mettre à disposition un agent dédié pour l animation des instances locales et pour la capitalisation des expériences Mobilisation et suivi du FSL - Définition d enveloppe virtuelle des crédits FSL par territoire (sur la base des crédits alloués l année précédente mais avec un principe de fongibilité en cas de besoin) et responsabilisation des travailleurs sur sa gestion permet une attribution réactive des aides en Commissions locales FSL - Mise en place de l outil GENESIS pour le suivi des attributions apporte une vision par territoire du nombre de demandeurs et de leur profil Manque de connaissance fine des besoins - Question de la non-concordance des territoires : suivi des dispositifs étatiques (contingent, groupe PLAI, DALO) au niveau des arrondissements / territorialisation du Plan au niveau des cantons - Entraine un décalage entre l offre produite (PLH) et les besoins, et des difficultés de consolidations des profils de la population au niveau départemental Empilements et mauvaise articulation des instances - Implique une longueur dans le traitement, des pertes dans les suivis, un manque de lien et de cohérence dans les solutions proposées aux personnes - Manque le lien avec le secteur de l'hébergement - Solution envisagée : expérimentation d une plateforme d orientation (Etat, Département, SIAO) pour l orientation vers les dispositifs avec un référent unique pour la personne Enjeu de communication sur les dispositifs du Plan 85/162

87 - Auprès des publics : absence d'adil dans le département - Auprès des travailleurs sociaux : a été fait au moment de l adoption du Plan mais à poursuivre car les dispositifs évoluent Problème d harmonisation des méthodes et des outils - Absence d'outils (tableaux de bord, fiches techniques ), pourtant prévus par le Plan : constitue un frein pour l'équité et le pilotage par le département - Enjeu de formation des travailleurs sociaux sur le Plan, les dispositifs, les outils de liaison existants Département de la Loire PDALPD actuel Découpage territorial Instances départementales Instances territoriales Modalités d implication des EPCI Leviers d harmonisation et d équité de traitement sur les territoires Atouts du modèle de territorialisation (en cours d'évaluation) 5 territoires, territoires, à l'origine, des Commissions locales d'insertion (correspondent aux 3 Communautés d'agglomération et à 2 territoires restants) - Comité responsable du Plan (instance politique) - Equipe technique (instance technique) Comités techniques thématiques (3 instances de bilan : habitat indigne, fichier partagé et offre, aides financières et ASLL) - Commissions logement territorialisées (instance technique) : rôle de traitement des demandes de logement insatisfaites, pilotées par l Etat Commissions logement unique (instance technique) : rôle de traitement des dossiers FSL, pilotées par le Conseil général - Groupes Habitat indigne (instance hors Plan) : réunions des acteurs de l habitat indigne, pilotés par les EPCI ou les communes - Participation aux instances départementales du Plan des Communautés d agglomération et 2 Communautés de communes volontaires Pas de présence des EPCI dans les instances locales - Lien entre le niveau local et départemental est informel : remontées via la présence de représentants de la DDCS et du CG dans les instances locales - Mise en place d un fichier partagé de la demande de logement social étudié dans les Commissions logement territorialisées : permet une centralisation au niveau départemental et une harmonisation dans les critères et outils d'inscription au fichier - Mise en place d un règlement commun aux instances locales : définition des missions, des compétences et des moyens Amélioration de la connaissance des besoins - Présence des référents logements dans les instances locales permet des échanges sur besoins - Remontée empirique par les acteurs des données locales via la présence de représentants départementaux (mais absence d'outils de consolidation des données) - Mobilisation de différents outils permettant la connaissance des besoins : numéro unique, ARIANE pour l habitat indigne, projet de création d'un observatoire de l'habitat indigne (ORTHI) Bon fonctionnement opérationnel - Définition d objectifs opérationnels : accord collectifs pour les bailleurs, convention de mobilisation du contingent préfectoral - Dynamisme des têtes de réseaux en Loire : travaillent en interne sur des objectifs stratégiques puis réalisent un relais dans les instances du PDALPD Bonne interconnaissance des acteurs 86/162

88 Marges de progrès du modèle de territorialisation - Implication des têtes de réseaux, qui participent aux instances centrales et locales - Affirmation politique des Commissions logement territorialisées comme instances pivot du relogement : permet une mobilisation des acteurs dans cette instance Disparité dans le niveau d implication des EPCI - Contraste entre les EPCI impliqués dans les instances départementales et ayant une politique volontariste en matière d habitat (PLH, programme d'intérêt général, mais pas forcément délégataires de l'aide à la pierre) et les autres EPCI non impliqués, n ayant pas de visibilité sur le plan Manque de définition d orientations stratégiques - Au niveau départemental, pour donner l'élan à la politique du logement : les instances ont principalement un rôle de bilan - Au niveau local : instances uniquement opérationnelles, absence de réflexions stratégiques Manque de formalisation de la territorialisation - Enjeu de clarification des rôles des acteurs : modalités d implication et de représentation des EPCI ; répartition des compétences dans les instances locales entre le service Politique sociale et service Logement et territoires du CG - Enjeu de définition des objectifs poursuivis en territorialisant : lien avec les PLH et avec les schémas (PDAHI, PDLHI) ; vision stratégique sur les dynamiques de peuplement, offre de logement, etc. Partenariat au sein des instances perfectible - Commissions logement territorialisées : nombre important d'acteurs présents, qui ralentit la prise de décision - Manque de transversalité thématique et d'animation du Plan : tendance au resserrement de chaque acteur sur sa propre thématique et de cloisonnement Département de l Isère PDALPD actuel Découpage territorial Instances départementales Instances territoriales Modalités d implication des EPCI Leviers d harmonisation et d équité de traitement sur les territoires PALDI (en cours d évaluation) Pas de territorialisation des instances du Plan mais celui-ci s'appuie fortement sur les Comités locaux de l'habitat (instances de pilotage des PLH) - Comité de mise en œuvre (instance politique) Bureau de préparation (instance technique) Commissions sociales intercommunales (instance technique) : rattachées au Comité locaux de l'habitat (instance des PLH), rôle d attributions des logements sociaux (PLAI) et du contingent préfectoral Rencontres inter-comités locaux de l Habitat associant le Conseil général : instance technique autour des questions de l habitat, permettant de définir des cadres communs et de faire le lien avec le PDALPD - Absence de lien hiérarchique entre instances du Plan et les Commissions sociales intercommunales : travail partenarial - Définition d'un cadre commun pour les règlements les Commissions sociales intercommunales (cadre déontologique et règles minimales d'organisation, obligation de faire un bilan annuel) 87/162

89 Atouts du modèle de territorialisation Marges de progrès du modèle de territorialisation - Mise en place d un outil unique d enregistrement de la demande de logement social en Isère (Etoil.org) qui permet le suivi des activités des Commissions sociales intercommunales Prise en compte des objectifs du Plan dans les PLH - Observatoire commun au PDALPD et au PDH : indicateurs territorialisés permet connaissance fine des besoins des territoires et ainsi une amélioration de la programmation de l'offre - Conventions d objectif avec les EPCI dans le cadre du PDH : déclinaison des objectifs du PDALPD Travail partenarial avec les EPCI - Définition d'un cadre commun d'organisation des Commissions sociales intercommunales mais pas d'ingérence - Rencontre inter-comités locaux de l Habitat : travail sur des objectifs communs en matière d'habitat - Projet d'instauration d'une instance locale du Plan au niveau territoires d'action sociale : négociation avec les EPCI sur les modalités de fonctionnement quand plusieurs EPCI seront représentée dans la même instance Manque de transversalité des instances locales - Séparation du lieu de préparation et suivi des dossiers (Unités Territoriales) et des instances d'attribution (Commissions sociales intercommunales) - Solution envisagée : projet d'instauration d'une instance au niveau des territoires d'action sociale Dérives politiques - Commissions sociales intercommunales sont des instances politiques : clientélisme malgré un cadre commun - Solution envisagée : hiérarchisation des situations dans Etoile.org (cotation automatique + cotation additionnelle par le travailleur social) pour assurer l équité de traitement - Solution envisagée : rôle d'alerte du Comité de mise en œuvre sur la base des bilans les Commissions sociales intercommunales Département de l Ille-et-Vilaine PDALPD actuel PDAHILPD Découpage territorial Instances départementales Instances territoriales Modalités d implication des EPCI Niveau des sous-préfectures (ne recoupe pas le découpage des EPCI) - Comité responsable du Plan (instance politique) - Comité technique (définition des orientations du Plan et préparation des réunions du Comité responsable) - Traitement des situations les plus complexes en matière d accès ou de maintien dans le logement - Portage à l échelle des sous-préfectures, avec un pilotage par le sous-préfet - Portage par Rennes Métropole sur son territoire - Les EPCI délégataires des aides à la pierre sont membres de droit du Comité technique du Plan - Rennes Métropole est pilote de l instance accès et maintien déployée sur son territoire Dans ce cadre, Rennes Métropole est en charge de la gestion du contingent préfectoral 88/162

90 Leviers d harmonisation et d équité de traitement sur les territoires Atouts du modèle de territorialisation Marges de progrès du modèle de territorialisation - Le CRP est l instance unique dans le Département pour traiter des questions de logement. Pour exemple, le programme «Habiter mieux» dont la gestion est confiée à l ANAH, est aussi piloté par le CRP - Inscription dans le Plan d une Commission départementale ayant un rôle d harmonisation des pratiques elle ne s est jamais réunie jusqu à fin 2013 faute de moyens humains - Les échanges de pratiques ont lieu de manière ponctuelle, dans le cadre de groupes de travail (ex : GT sur le règlement de la CAPEX qui a permis de réunir les secrétaires de toutes les instances) - Existence d outils communs (procédures, critères de sélection des dossiers, trame de note sociale ) Connaissance des besoins du territoire - Les instances locales réunissent des acteurs de proximité, au fait des besoins des publics et des caractéristiques des logements sur le territoire Qualité des partenariats - Rennes Métropole est fortement impliquée dans l ensemble des réflexions portées à l échelle départementale, notamment sur la production de connaissance - Pérennisation, dans le cadre du PDAHILPD, d une organisation qui a fait ses preuves sur l impulsion de la ville puis de l intercommunalité de Rennes - D une manière générale, les instances locales ont permis de mettre autour de la table les acteurs pertinents ; pas de plus-value pour les ménages de recourir au DALO suite au passage dans les instances locales du Plan Articulation entre le PDAHILPD et le PLH - Renouvellement du PLH de Rennes, intégration d un PDALPD local en lien avec la constitution de la Métropole Enjeu de renforcement du pilotage à l échelle départementale - Enjeu de structuration du co-pilotage Etat / Conseil général - Enjeu de pérennisation de la Commission départementale tout juste mise en place Disparité de pratiques (critères d orientation des situations vers les instances locales) - L instance de Rennes s appuie sur un scoring des situations (territoire tendu en matière de logement) - Une attente de Rennes Métropole pour favoriser des échanges de pratiques (plutôt qu une équité de traitement) 89/162

91 8. Annexes 8.1. Annexe 1 : La grille ETHOS La grille ETHOS est le document de base qui a été utilisé pour construire la méthodologie de diagnostic à /162

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93 8.2. Annexe 2 : Les questions évaluatives Des questions évaluatives ont été rédigées pour chaque groupe de travail Questions évaluatives relatives au travail sur l axe 1 «favoriser l accès» Question 1 : Sur la base des objectifs fixés par le PDALPD, (à savoir l accès des personnes et familles prioritaires à un logement décent et indépendant ou leur maintien dans un logement) les différents outils et dispositifs existants ont-ils permis de mobiliser une partie suffisante des logements publics et privés? Quels ont été, les outils (et notamment le FSL cautionnement et premier loyer) les plus efficaces en terme d accès? Pour quelles raisons? Question 2 : Y a-t-il adéquation entre les logements mobilisés et les besoins des publics cibles? Question 3 : Quel a été le public cible du PDALPD en matière d accès au logement et y a-t-il eu adéquation avec le public cible du décret? Question 4 : Comment les outils et dispositifs existants se sont articulés entre eux? Pour quelles pertinences, efficacités? Question 5 : Est-ce que les financements et outils financiers existants ont été adaptés aux objectifs fixés? Question 6 : Comment l offre et la demande ont-elles varié au cours du PDALPD? Question 7 : Comment les bailleurs ont-ils contribué à la mise en œuvre, à l animation et à l atteinte des objectifs au cours du PDALPD? Questions évaluatives relatives au travail sur l axe 2 «bien vivre dans son logement» Question 1 : Quels sont les problèmes majeurs identifiés en matière de maintien? Question 2 : Comment les aides financières et outils d accompagnement ont-ils participé au maintien des ménages dans leur logement? Question 3 : Comment les aides financières existantes (FSL maintien,..) ont-elles été mobilisées au cours du Plan? Y a-t-il eu complémentarité des outils/aides financières ou porosité entre elles? Question 4 : Quelles efficacités des dispositifs existants en matière de résorption des dettes, en matière de prévention des expulsions au cours du plan (outils de prévention et outils curatifs)? Question 5 : Quels sont les caractéristiques des ménages ayant bénéficié d une ou plusieurs aides au maintien et y a-t-il adéquation avec le public du Plan? Question 6 : À quoi sont liés les problèmes de récurrence des demandes d aides? 92/162

94 Questions évaluatives relatives au travail sur l axe 3 «lutter contre l habitat dégradé» Question 1 : Le public bénéficiaire des dispositifs liés à l axe 3 correspond-il au public visé par le plan? Question 2 : Comment les différents comités se sont-ils articulés au cours du plan? Pour quels résultats? Quelle coordination des partenaires pour faire émerger et traiter les situations d habitat dégradé? Question 3 : Le dispositif et sa territorialisation a-t-il produit des effets en matière de lutte contre l habitat dégradé? Si oui lesquels? Pour quelles efficiences? Question 4 : Plus globalement quelle place a été accordée à ce dispositif (de lutte contre l habitat dégradé) dans la politique de l habitat (au sens large)? Question 5 : Quelle a été l évolution du public cible au cours du PDALPD? Question 6 : Quelle fluidité de l information et quelle complémentarité des interventions des différents partenaires (État, collectivités locales, CAF, )? Comment le repérage est-il réalisé et quelle est la qualité des signalements? Pour quels traitements? Questions évaluatives relatives au travail sur l enjeu 2 «entretenir la confiance entre les partenaires» Question 1 : Dans quelle mesure l organisation d un modèle de proximité permet-elle d apporter une réponse rapide et produisant des effets pérennes aux problématiques d accès au logement, de sécurisation des situations locatives et de traitement de l habitat indigne? Le portage par les EPCI (CODAH et territoires d autres départements) du pilotage territorial du PDALPD constitue-t-il une plus-value pour la mise en œuvre du plan et pour les publics ciblés par le plan? Dans quelle mesure cette organisation apparaît-elle essaimable sur d autres territoires? Quelles sont les conditions de réussite/freins identifiés? Question 2 : Dans quelle mesure les modalités de gouvernance ont-elles consolidé les dynamiques partenariales et garanti l appropriation du PDALPD et de ses objectifs? Question 3 : La territorialisation de la gouvernance a-t-elle été suffisamment formalisée et accompagnée? 93/162

95 8.3. Annexe 3 : exemple de grille d identification du niveau de priorité des publics Cette grille est un exemple de grille de base qui pourrait être utilisée pour définir précisément le niveau de priorité de chaque type de public. Type de difficulté Niveau de vie Type de ressources Précarité Mobilité Incapacité Santé Culture Risque Expulsabilité Logement social Occupation Confort Dégradation Niveau de difficulté Constitué par le revenu des personnes Part des ressources constituée par les revenus sociaux Présence de dettes Problème de mobilité Perte d autonomie, handicap Problèmes de santé Problème de lecture, écriture, compréhension du français Femme victime de violence Foyer menacé d expulsion Foyer déjà dans un logement social (oui / non) Habite dans un logement surpeuplé Confort sanitaire (WC, douche), confort énergétique (chauffage) L habitation est dégradée, insalubre Niveau de priorité (cumulatif) Type de famille Foyer d urgence Délai Danger Présence d enfants mineurs ou de personnes handicapées Vit en foyer d urgence depuis plus de 6 mois et est capable de vivre dans un logement autonome SDF Est sans domicile fixe? CADA Jeunes Insertion La date de demande de logement social excède 18 mois Vit dans une habitation dangereuse (présence de plomb) Est sortant de Centre d accueil des demandeurs d asile Est un jeune (entre 16 et 25 ans) en décohabitation Foyer ayant des problèmes d insertion sociale (problèmes d addiction, de violence) 94/162

96 8.4. Annexe 4 : rapport d évaluation de l axe 1 «favoriser l accès», pilotage DDCS La mise en œuvre de l ensemble des actions relevant du PDALPD mobilise un partenariat complexe et des savoirs- faire très divers en vue de faciliter l accès ou le maintien de ménages dits prioritaires à un logement. Dans le cadre de la mise en place de l évaluation du 4ième PDALPD, celle de l axe 1» favoriser l accès» avait pour objectif de regarder comment sous l effet de facteurs qui rendent de plus en plus complexe et incertain l accès au logement des personnes défavorisées, les différents dispositifs et outils existants ont permis de mobiliser une offre suffisante et adaptée de logements, d examiner les modes opératoires et les champs d intervention des acteurs, de regarder comment s effectuent l articulation des compétences et des outils au bénéfice d un même objectif : permettre au public cible du plan d accéder à un logement. Il est important à ce stade de noter que le PDALPD a travaillé au cours de ces dernières années sur un public beaucoup plus large que les priorités de traitement inscrites dans le décret du 29 novembre L enjeu du 4ème plan étant bien de repérer les ménages dès qu ils sont prêts à travailler sur leur accès au logement et avant qu ils ne soient identifiés comme potentiellement DALO. L ensemble des questions traitées au sein du groupe de travail a servi de fil rouge à l analyse afin d illustrer les points forts et les points faibles de cette politique d accès au logement pour les plus démunis à l échelle du PDALPD et portée conjointement par l état et le département. Sans prétendre épuiser l ensemble des aspects de la réalité liée aux différentes actions menées et aux efforts de mobilisation de l ensemble du partenariat, cet état des lieux doit permettre de préciser les difficultés et les dysfonctionnements mais aussi les besoins et les enjeux en termes d organisation des dispositifs et d actions spécifiques permettant aux ménages qui saisissent les différentes instances du plan un accès effectif au logement. L évaluation conduite a montré que le PDALPD est un outil partenarial reconnu qui permet de définir collectivement les grandes orientations de la politique d accès au logement pour les personnes défavorisées et que par ailleurs, il accorde une place prépondérante aux thèmes inscrits dans la loi, à savoir la prévention des expulsions, l accompagnement social et la solvabilisation des ménages, la lutte contre l habitat indigne. Il reste que l évaluation a également révélée la difficulté d articulation avec le droit au logement opposable inscrit dans la loi et noté la nécessité de la renforcer car l appropriation par les acteurs locaux reste inachevée voire inexistante sur certains territoires. L approche partenariale et transversale mise en place pour élaborer ce volet du diagnostic a facilité un travail de connaissances et de discussions autour des dispositifs et outils existants dans les domaines institutionnel, financier, social et technique en soulignant leurs atouts et leurs faiblesses pour mieux formaliser des préconisations. Le comité responsable du plan validera les pistes et les projets d action émanant de ce travail partenarial afin de réajuster le plan d actions en fonction des constats effectués. Le diagnostic relève les points suivants: De manière générale, le PDALPD de Seine Maritime dispose d outils assez efficaces en matière d accès au logement des personnes défavorisées. Une organisation opérationnelle spécifique caractérise et structure le plan : il s agit de l intervention des chargés de mission logement qui, répartis sur l ensemble du département sont des interlocuteurs privilégiés de proximité disposant d une bonne connaissance de leur territoire et en capacité d activer 95/162

97 très efficacement une palette d outils mis à leur disposition. Reconnu dans un rôle de médiateur, le chargé de mission est la pierre angulaire du repérage des ménages et d une organisation qui suppose un cadre de confiance pour contractualiser les projets logement en particulier avec les bailleurs. Ce constat doit cependant être nuancé en fonction des territoires et nécessite une approche plus fine au cas par cas. Parmi les outils les plus efficaces, ceux du FSL sont réaffirmés comme tout à fait indispensables pour garantir un accès sécurisé pour des ménages de plus en plus précaires. Ces aides financières de droit s adressent autant au parc public qu au parc privé et facilitent la relation entre le propriétaire et le locataire. Le dispositif est connu des acteurs, il est partenarial mais souffre d un manque de lisibilité en termes de conditions d octroi et d une complexité de son règlement qui nécessiterait une simplification et une adaptation à l évolution de la demande. Par ailleurs on note un fort accroissement des demandes qui peut s expliquer en partie par l insuffisance de responsabilisation liée à l octroi de certaines aides et la difficulté à instituer des limites sur un droit de tirage. Par voie de conséquence, ce constat appelle la question du financement du fonds de solidarité logement sur la base du volontariat. L aide à l accès au logement pour les ménages par la mobilisation d aides financières à l entrée mais aussi par un travail d accompagnement social global est un axe capital du plan, représentant une réelle garantie d insertion et d autonomie des personnes. A noter cependant que l offre d accompagnement est inéquitablement répartie sur le territoire pénalisant ainsi certains ménages et qu elle souffre quelquefois d un manque de lien et d articulation entre les différentes mesures mobilisables, entraînant des ruptures ou des incompréhensions susceptibles de mettre en échec l accès ou le maintien dans le logement. Le diagnostic retient également le risque d utilisation trop systématique d un outil d accompagnement tel que le bail glissant pour des ménages qui n en relèveraient pas. L évaluation du plan a mis en évidence le faible pilotage des relogements des ménages sur le contingent préfectoral. Jusqu à la fin 2012, seul un accord collectif d attributions dont les objectifs de relogement restaient relativement faibles au regard du potentiel de logements mobilisables servait de cadre à l opérationnalité du relogement des personnes défavorisées. Depuis la signature de la convention de réservation entre l Etat et les bailleurs en septembre 2013, la mise en place de l application Syplo permet un réel pilotage et une lisibilité précise du relogement des publics prioritaires définis dans la convention. Force est de constater que les observations ou les dispositifs de repérage des besoins et de la demande en souffrance, au-delà du recensement de la demande de logement social insatisfaite sont restés lacunaires sur toute la durée du plan. Ainsi, la nouvelle organisation mise en place a vocation à participer à l animation partenariale du PDALPD en s appuyant sur des instances de suivi et de pilotage renforcées. L identification en cours de la totalité du contingent préfectoral permet d envisager une offre en hausse de logements mobilisables et l outil Syplo mettra en lumière toutes les caractéristiques du relogement des publics prioritaires. Si l absence d outils d observation des relogements n a pas permis d avoir une connaissance fine des besoins, on peut noter que ce n est pas le déficit quantitatif qui pèse sur l accès au logement des ménages les plus modestes, l offre étant de manière générale assez abondante mais inégalement répartie sur le territoire et 96/162

98 pouvant poser des difficultés en terme d équilibre de peuplement et d offre abordable sur certains territoires. Concernant l offre de logements très sociaux, particulièrement adaptée à des situations spécifiques, il faut noter la faiblesse de la production de PLAI et de LCTS pour le parc privé alors que ce sont des outils très efficaces de relogement ainsi que qu une répartition géographique très inégale sur le département. Le financement du PLAI adapté en fonction du type de public et des territoires nécessite d engager une réflexion partenariale pour faire évoluer l adaptation des produits aux situations des ménages, au regard de l implantation géographique et du déficit de plus en plus grand de l offre mobilisable dans le parc privé. Alors que les marges de manœuvre pour dégager des solutions satisfaisantes et que les leviers traditionnels (construction de logements, mobilisation de contingent) semblent de moins en moins opérants pour les ménages défavorisés compte tenu de la paupérisation croissante, des problèmes de santé mentale ou de handicap, de vieillesse, les filières d accès à un logement adapté constituent des relais adaptés et indispensables dans un parcours résidentiel pour pallier certains blocages récurrents. Les résidences sociales et les pensions de famille constituent des outils très adaptés à des publics éloignés de l autonomie dans un logement mais on note une offre inégalement répartie sur le département et des conditions d entrée qui sont décrites comme de plus en plus draconiennes ainsi qu un déficit d accompagnement social pour des publics qui rencontrent les plus grandes difficultés. Par ailleurs, cette priorité donnée à l insertion par le logement repose sur un équilibre fragile et consacre un travail partenarial, associations, bailleurs, ménages qui a permis le développement d opérateurs très spécialisés sur la thématique du logement (associations) dans la prise en charges des ménages qui cumulent des difficultés sociales et financières. Cet axe d intervention qui touche un nombre de ménages non négligeable en nombre (au titre de l ASLL, 2500 ménages par an, 30% du budget FSL et 50 ETP sont consacrés à l ASLL) permet néanmoins de mener des actions en faveur de ceux qui représentent les risques les plus importants afin de rendre pérenne une situation de locataire. Si de manière générale l analyse conduite permet de penser que les outils du plan mis en œuvre ont facilité une assez bonne mobilisation de logements au sein d un partenariat constructif avec les associations et les bailleurs, il reste qu au-delà de l offre standardisée, il y a lieu d optimiser une offre mieux adaptée à la demande notamment au regard de l inadéquation aux ressources des ménages cibles du plan, de la typologie des familles et de la répartition des logements sur le territoire. Cependant on peut aussi noter la difficulté de la mise en rapport de l offre et de la demande, qui conduit à ce que les propositions faîtes essuient de nombreux refus, tant des bailleurs pour des raisons de mixité, que des demandeurs qui ne souhaitent pas se délocaliser et dont les attentes voire les exigences sont quelquefois mal connues alors que la problématique de l accès au logement mobilise un vaste réseau d acteurs. L enjeu du futur plan sera d activer des leviers institutionnels permettant une meilleure régulation des équilibres entre besoin des ménages, offre adaptée et outils d accompagnement. 97/162

99 8.5. Annexe 5 : rapport d évaluation de l axe 2 «Bien vivre dans son logement», pilotage DAH Rapport d évaluation du PDALPD Axe 2 «Bien vivre dans son logement» 98/162

100 1. L évaluation 1.1 Le champ de l évaluation L évaluation concernera l axe suivant du PDALPD : «Bien vivre dans son logement» 1.2 Les objectifs de l évaluation Les finalités attendues de l évaluation sont les suivantes : - Identifier les points forts et faibles de l axe évalué - Proposer des leviers d amélioration des dispositifs liés à cet axe pour le prochain PDALPD 1.3 Les questions évaluatives 1. Quels sont les problèmes majeurs identifiés en matière de maintien? 2. Comment les aides financières et outils d accompagnement ont-ils participé au maintien des ménages dans leur logement? 3. Comment les aides financières existantes (FSL maintien,..) ont-elles été mobilisées au cours du Plan? Y a-t-il eu complémentarité des outils/aides financières ou porosité entre elles? 4. Quelles efficacités des dispositifs existants en matière de résorption des dettes, en matière de prévention des expulsions au cours du plan (outils de prévention et outils curatifs)? 5. Quelle a été l évolution du public cible au cours du PDALPD? 6. À quoi sont liés les problèmes de récurrence des demandes d aides? 2. Les groupes de travail 2.1 Composition du groupe de travail de l axe «2 bien vivre dans son logement» Mme Sophie LAURENT-DUCROCQ, Chef du Service Logement et Solidarité Mme Hélène ZIADE, Mme Raynale SEVESTRE, Responsable de l Observatoire Départemental de l Habitat Mme Virginie CAPRON, Observatoire Départemental de l Habitat Mme Ariane MASSIERE, Directrice de l union sociale habitat Mme Laurence BIZET, responsable service sociale EDF Mme DUTARTRE, présidente de l Union des Centres Communaux d Action Sociale Mme Sabrina CECILLE, Caisse d Allocations Familiales de Rouen Equipe des chargés de missions logement, Chargé de Missions Logement M. Jean-Pierre PIERRIER, Directeur de l ADIL M. HANON et M. Ludovic COUTELLIER, Représentants des associations M. Yann LAURENT, Directeur de l habitat à la CODAH M. Michel JACQUET, Représentant de l UNPI M. Frédéric DELAITRE, représentant de la Sous-Préfecture du Havre Mmes POUPARDIN et MESTRALET, représentantes des bailleurs sociaux M. François GIDEL, représentant de l action sociale du Département 99/162

101 3. Les réponses aux questions évaluatives 3.1 Quelles sont les caractéristiques des ménages ayant bénéficié d une ou plusieurs aides au maintien? Y-a-t-il eu adéquation avec le public du plan? Les remarques générales Absence de mobilisation de la famille sur le paiement du loyer Perte de repère sur l importance du logement, Tendance à utiliser le levier Banque de France pour résoudre l endettement à court terme, Signalement en amont, Difficultés croissantes des ménages, Travail partenarial basé sur des relations personnelles et pas assez sur des procédures, Faiblesse des signalements de la part des bailleurs privés, Évolution très rapide de la situation des ménages Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Existence d une politique de prévention, renforcée règlementairement J Le levier BDF permet la protection du ménage et stabilise l endettement J Le signalement implique une connaissance précoce de la situation et permet de mobiliser des outils J Bonne communication entre le Département et les fournisseurs énergie Les points négatifs J Absence de levier pour mobiliser la famille sur la problématique logement J Utilisation du levier BDF à mauvais escient : effet pervers pour les dettes importantes orientées en Procédure de rétablissement personnel J Le signalement en amont augmente le volume des dossiers et augmente l irrégularité des volumes d impayés J Délais de traitement trop long sur les impayés d énergie, pas assez de réactivité, ce qui laisse augmenter les impayés pendant le traitement, Dettes parfois trop lourdes pour être traitées (notamment chez les bailleurs privés) Les leviers d amélioration o Anticiper et proposer l accompagnement en cas de dépôt d un dossier BDF, o Étudier les dossiers en CCAPEX selon le nombre de mois d impayés à partir de trois mois de la constitution de la dette o Remonter le plafond de 100 sur les impayés d énergie o Démarcher d autres fournisseurs énergie que les fournisseurs historiques o Organiser des réunions de présentation de l accompagnement auprès des familles et/ou un accompagnement très souple en amont (modification du cahier des charges), axer sur la visite à domicile, o Repenser les méthodes d intervention du travail social o Actions pédagogiques pour sensibiliser les ménages sur l importance de l habitat, o Mener une réflexion pour prendre en compte les parcours des ménages : favoriser les mutations, l auto réhabilitation, o Replacer l habitat dans les politiques de développement local o Revoir la question de l implication des UTAS dans les instances liées au logement 100/162

102 3.2 Comment les aides financières et outils d accompagnement ont-ils participé au maintien des ménages dans leur logement Les remarques générales Les aides financières (FSL) deviennent indispensables pour certains ménages et peuvent devenir dans certains cas des compléments de revenu, ce qui pose la question d un éventuel manque d accompagnement Les outils d accompagnement sont jugés globalement efficaces, cependant la multiplicité des dispositifs du Département et de l Etat mériterait de s interroger sur une meilleure lisibilité et articulation des outils entre eux au profit des ménages. Le partenariat est important du fait du nombre d intervenants auprès du public concerné (CESF bailleurs, TS du CG 76, CML.) il y a indéniablement des résultats probants en terme de travail préventif qui permet souvent d éviter l expulsion des ménages de leur logement Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Le FSL évite les coupures d énergie et des expulsions. Il est plus pédagogique que le simple dépôt d un dossier BDF Les aides au logement (AL/APL) permettent aux familles de rester dans leur logement en n ayant à charge que le loyer résiduel à régler. La suspension des APL peut avoir une utilité pédagogique. J Les mesures d accompagnement social, MASP, TISF, intervention des travailleurs sociaux sont un outil central pour aider en matière de relogement Les baux glissants et l ASLL permettent le maintien dans le logement et peuvent éviter l expulsion. Ces dispositifs amènent un travail vers un projet logement plus adapté L accompagnement fait par les conseillères sociales des bailleurs à un rôle préventif et d alerte sur des situations fragiles. Le rôle des bailleurs est central dans l accompagnement des ménages Les points négatifs J Le FSL est une aide pour les bailleurs mais ne responsabilise pas les ménages. Les demandes récurrentes pallient soit la pauvreté ou l état et/ou l inadaptation du logement La règlement est trop strict et devrait être assoupli pour permette le règlement de situations atypiques ou complexes Manque d intervention à domicile et traitement inégale selon les associations mandatées pour la MASP2 J La mise en œuvre de mesures d accompagnement est retardée par une lourdeur administrative (commissions ) Il y a un déséquilibre de traitement des situations entre les bailleurs publics et privés. Il existe des disparités importantes selon les secteurs. Un travail de réflexion doit être mené sur les mises en jeu du cautionnement insuffisamment accompagnées à ce jour Les leviers d amélioration Articuler les dispositifs pour qu ils soient plus efficients (réduction des délais d instruction) Améliorer les dispositifs d accompagnements existants pour une meilleure prise en charge globale des ménages Conforter le partenariat pour améliorer le travail en réseau, agir plus en amont et en lien étroit notamment avec les travailleurs sociaux (meilleure communication - formation et accompagnement sur les dispositifs) Trouver les moyens d évoluer ensemble pour une meilleure adéquation entre le statut du ménage, ses ressources et la typologie du logement existant ou proposé (repérage plus en amont, cibles mieux identifiées des typologies de ménages sur lesquels il faut agir en priorité ) 101/162

103 3.2.4 Réponse à la question L action des différents partenaires a parfois été désordonnée ou difficile sans articulation des dispositifs les uns avec les autres. Peu d indicateurs sur l impact sur l expulsion. 3.3 Comment les aides financières existantes ont-elles été mobilisées au cours du plan? Y a-t-il eu complémentarité des outils aide financières ou porosité entre-elles? Les remarques générales Mobilisation selon règlement, Complémentarité des aides Versement en une fois de l aide financière Prise en charge des bénéficiaires du RSA pas assez axée sur le logement Les constats positifs et négatifs Les points positifs J La Garantie limite à 9 mois est éducative J Bonne coordination entre les services sociaux J Efficacité des règles en matière de non cumul des mesures d accompagnement J Pédagogie liée à la complémentarité sous forme de réunions pédagogiques après des UTAS J Dispositif FSL bien connu et utilisé Les points négatifs J Faible sollicitation de l ASLL pour le maintien notamment par les bailleurs J Mauvaise utilisation de la garantie de loyer J Rupture de complémentarité dans le temps lorsque les difficultés des ménages perdurent J Bailleurs privés pas assez utilisateurs des dispositifs J Complexité pour le ménage (beaucoup d acteurs, de dispositifs ) J Effet d aubaine de la garantie des impayés et des aides financières en général Les leviers d amélioration par ordre de pertinence o o o o o o o o Mobiliser de la garantie doit s accompagner d un suivi, Intégrer la notion de bilan intermédiaire bailleur/travailleurs sociaux/famille Verser l aide à hauteur de à l issue du parcours d accompagnement Désigner d un référent identifié et visible par les autres acteurs (variable selon la localisation, la situation ) Besoin de plus de souplesse au niveau du règlement, par exemple au niveau de l articulation de la mise en jeu) MASP 3 mise en place inégalement sur les territoires, Redonner une vision éducative au FSL au-delà de l aide financière ou garantie. Organiser des temps de travail entres les partenaires du plan sur les différentes thématiques 102/162

104 3.3.4 Réponse à la question Il existe des axes de progrès dans la mobilisation des outils et dans le soutien à la dynamique du partenariat. 3.4 Quelle efficacité des dispositifs existants en matière de résorption des dettes, en matière de prévention des expulsions au cours du plan? Les remarques générales Les conseillers sociaux des bailleurs, Le rôle de la CCAPEX Analyser le contenu de la loi ALUR (aménagement logement et urbanisme, loi DUFLOT) ; Importance de la régularité des paiements que ce soit dans les aides au maintien pour l énergie ou le loyer avant d aider le ménage Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Le plan d apurement négocié avec les familles J Le FSL maintien est efficace Le FSE (énergie) J l ASLL J La campagne liée à l actualisation APL au 1 er juillet, la CAF réclame à tous les bailleurs les quittances, ce qui permet de détecter les impayés de loyer, J Le concordat FSL est en nombre limité mais avec un effet positif pour les familles Les points négatifs J irrégularité des paiements des ménages J Manque d articulation entre les différents partenaires, J Les mesures d accompagnement ne sont pas optimisées par les partenaires quand ils ont connaissance d une dette, J Difficultés à mettre en place des accompagnements sociaux pour les bailleurs privés J Problématique des propriétaires occupants pas de réponse du FSL J Les PO ne peuvent pas avoir accès aux aides à l énergie J Le barème des aides énergie n est pas actualisé depuis plusieurs années J Retard dans le traitement des dossiers récurrents J Mise en œuvre de l accompagnement trop long J La dette qui fait obstacle au relogement ne fait qu augmenter la dette et bloque la mutation vers un logement plus adapté J Durée limitée des sursis BDF incompatible avec les plans d apurement Les leviers d amélioration par ordre de pertinence o o o o Nécessité de communication vers les bailleurs privés Augmentation des moyens pour les accompagnements budgétaires Mobilisation du dispositif ASLL en amont pour minimiser la dette locative Le délai d instruction des dossiers de maintien devrait être réduit pour éviter les coupures d énergie hors période de trêve 103/162

105 o o o o o o o o o o Faire évoluer le cahier des charges de l ASLL pour introduire de la souplesse et de la rapidité dans la mise en œuvre Trouver les moyens de remettre en place des actions de monitorat de travaux/réhabilitation voir quel financement Monter des actions d information à visée éducative, Instituer une contrepartie à l aide accordée, une info sur la maîtrise de l énergie par exemple, Retour des services de l action sociale dans les CCAPEX Rendre éligible les Propriétaires occupants au FSL, Présenter en CCAPEX les états des actions menées dans le cadre du maintien dans un rôle d alerte (faire un repérage des ménages qui sont toujours en difficulté au terme de leur accompagnement) Poursuite du travail sur la récurrence des aides FSL Verser l aide FSL que lorsque le locataire a payé sa part du plan d apurement Développer davantage de pédagogie dans les dispositifs, effet levier à faire émerger Réponse à la question Manque d indicateurs sur la question posée. Toutefois, l aspect éducatif des dispositifs d aide financière doit être interrogé. 3.5 Quelles sont les caractéristiques des ménages ayant bénéficié d une ou plusieurs aides au maintien et y a-t-il adéquation avec le public du plan? Les remarques générales Des ménages à faible ressources/public fragile Émergence de nouveaux publics (travailleurs pauvres, jeunes, retraités) souvent exclus du dispositif bien que dans la précarité (ressources légèrement au-dessus des barèmes FSL) Augmentation des familles monoparentales Augmentation des personnes seules Stabilité de la proportion de bénéficiaires de minimas sociaux Le FSL est un complément de revenus pour certains foyers, il est considéré comme un dû et n est pas un levier ; Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Les bénéficiaires de minimas sociaux ont des situations linéaires (contrairement aux travailleurs pauvres qui lorsqu ils ont des accidents de parcours et des ressources chaotiques ne sont pas aidés) Les points négatifs J Les logements énergivores ont un impact sur le budget des familles J Il y a des passions qui coûtent cher en électricité (terrarium, vivarium ) J Nouvelles habitudes énergivores (ordinateurs, machines à pain, déco de noël) J Problème avec les nouveaux fournisseurs qui n appliquent pas toujours la règlementation et suspendent les fournitures malgré le règlement du FSL 104/162

106 3.5.3 Les leviers d amélioration par ordre de pertinence o o o o o o o o Financer l auto-réhabilitation accompagnée Travailler autour de d information et de la pédagogie auprès des familles concernant la consommation d énergie Mieux accompagner les bailleurs dans la prise en charge des familles en situation de souffrance psychosociale/psychiatrique, Envisager le passage en commission dérogatoire pour les publics exclus du dispositif, Affiner les outils pour l observation des caractéristiques des ménages, Faire en sorte que tous les fournisseurs d énergie aient un correspondant solidarité Faire des visites de diagnostic en cas de récurrence pour détecter les logements énergivores, des problématiques de ressources, inclure dans cette action dans les cahiers des charges des associations conventionnées Concentrer le travail avec les ménages pendant la période hivernale pour éviter la recrudescence des demandes d aides pendant l été Réponse à la question Il est nécessaire d améliorer l observation des publics visés pour optimiser les réponses à leur apporter. Le travail expérimental autour de la récurrence des aides doit apporter des réponses plus adaptées au besoin. Développer des actions collectives en vue d un aspect éducatif sur les consommations d énergie. 3.6 A quoi sont liés les problèmes de récurrence des demandes d aides? Les remarques générales Augmentation de la paupérisation, Les plafonds APL sont en diminution et les charges forfaitaires en hausse, Les ménages sont très bien informés de leurs droits (FSL et surendettement), Effet du règlement égal une aide par an par type (eau, EDF.), Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Permet de résoudre des situations difficultés J Favorise un travail de mutation J Blablabla J Blablabla Les points négatifs J Manque d accompagnement et effet d aubaine des aides ponctuelles J Difficultés à communiquer des informations confidentielles dans le cadre du partenarial Les leviers d amélioration par ordre de pertinence o Conditionner l aide à l accompagnement 105/162

107 3.6.4 Réponse à la question Un travail spécifique a été démarré en Il devra se poursuivre au-delà d une évolution du règlement FSL sur le rythme des versements des aides. 4. Synthèse des propositions et des préconisations formulées 4.1 Principaux constats mis en lumière Le Fonds de Solidarité Logement est un outil qui, de manière générale, répond aux besoins, il y aurait nécessité de le faire évoluer sur différents points pour qu il soit utilisé de façon optimale Les outils d accompagnement existant sont assez variés et nombreux pour répondre à la demande des publics du plan mais la cohérence des outils entre eux et la complexité des dispositifs est à revoir. Les besoins des publics du plan sont mal connus, il y a un déficit de repérage des ménages en difficulté sur certain territoire. Les familles ne semblent pas toujours assez sensibilisées et/ou actrices de leur parcours résidentiel. Besoin de renforcer la prévention des expulsions. Besoin de renforcer le partenariat entre les acteurs du PDALPD. 4.2 Principales préconisations Améliorer les aides aux énergies et les actions collectives pouvant faire levier de prévention Inciter tous les fournisseurs d eau et d énergie à porter une contribution financière au fonds et mettre à disposition des cellules solidarité., Accélérer les délais de traitement du FSL pour augmenter la réactivité et éviter que les situations se dégradent. Renforcer les réunions de travail avec les UTAS et la cellule solidarité EDF pour gagner en efficacité. Accompagner les mises en jeux de cautionnement d un véritable accompagnement des ménages. Revoir le versement de l aide au maintien et ne plus verser le plafond d aide fixé à avant la fin de l apurement de la dette du ménage. Ne plus apporter d aide financière récurrente sans contrepartie éducative ou préventive (réunion d actions collectives ou visite économie d énergie). Lancer un chantier sur l aide à apporter aux propriétaires occupants à faibles ressources exclus du FSL : voir pour la création d une MOUS spécifique et de visites techniques orientations vers «habiter mieux» Entretenir des réunions régulières thématiques entre les partenaires du Plan pour une culture commune (évaluation législative, outils ). Insister sur le rôle de la visite à domicile comme dépistage dans la démarche FSL, et pour l aspect éducatif économie d énergie. Intégrer les nouveaux dispositifs de la loi ALUR sur la prévention des expulsions dès son vote. 106/162

108 8.6. Annexe 6 : rapport d évaluation de l axe 3 «lutter contre l habitat dégradé», pilotage DDTM Rapport d évaluation du PDALPD Axe 3 «Lutter contre l habitat dégradé» 107/162

109 1. L évaluation 1.1 Le Champ de l évaluation L évaluation concernera l axe suivant du PDALPD : «Lutter contre l habitat dégradé» 1.2 Les objectifs de l évaluation Les finalités attendues de l évaluation sont les suivantes : - Identifier les points forts et faibles de l axe évalué - Proposer des leviers d amélioration des dispositifs liés à cet axe pour le prochain PDALPD 1.3 Les questions évaluatives - Quelle est la fluidité de l information et quelle est la complémentarité des interventions des différents partenaires (Etat, collectivités locales, CAF, etc.)? Comment le repérage est-il réalisé et quelle est la qualité des signalements? Pour quels traitements? - Le public bénéficiaire des dispositifs liés à l axe 3 correspond-il au public visé par le plan? - Quelle est l évolution du public de la lutte contre l habitat dégradé? - Plus globalement, quelle place a-t-elle été accordée au dispositif dans la politique de l habitat? - Comment les différents comités (CLHD) se sont-ils articulés autour du plan? Pour quels résultats? Quelle est la coordination des partenaires pour faire émerger et traiter les situations d habitat dégradé? - Le dispositif et sa territorialisation a-t-il produit des effets en matière de lutte contre l habitat indigne? Si oui, lesquels? Pour quelle efficacité? 2. Les groupes de travail 2.1 Composition du groupe de travail de l axe 3 «Lutter contre l habitat dégradé» Mme Hélène ZIADE ou Mme Corinne SCHULTZE, Direction de la Cohésion Sociale Mme Virginie CAPRON et Mme Raynale SEVESTRE, Observatoire Départemental de l Habitat Mme Sophie NDIAYE, M Nicolas GUINGUET et M Abdelouab MERCHI, Service Habitat M Christian CHAIGNEAU, Service des Politiques Sociales liées au Logement M Jean-Charles CARPENTIER, Unité Territoriale d Action Sociale Mme Isabelle SENENTE-SEMENSATIS, Caisse d Allocations Familiales M Dominique BUNEL et M Eric MONNIER, Agence Régionale de Santé M Jean-Pierre PERRIER, Association Départementale pour l Information sur le Logement M Thierry HAUTOT et M Yann LAURENT, Communauté de l Agglomération Havraise Mme Charlyne LETEURTRE, Contrôle de Gestion Mme Marie BICREL, Direction Départementale des Territoires et de la Mer M David MARSOLLET, Habitat et Développement 108/162

110 3. Les réponses aux questions évaluatives 3.1 Comment le repérage est-il réalisé et quelle est la qualité des signalements? Pour quels traitements? Quelle est la fluidité de l information et quelle est la complémentarité des interventions des différents partenaires (Etat, collectivités locales, CAF, etc.)? Les remarques générales Le repérage est fait par une grille de signalement approuvé par le Comité responsable du Plan et unique sur tout le département. Seuls quelques personnes ou organismes sont habilités à la remplir. Le signalement est soit fait directement par la grille soit par un autre document donnant lieu ultérieurement à l établissement d une grille Les constats positifs et négatifs Concernant le repérage et la qualité des signalements : Les points positifs J Les plaintes émanant des occupants permettent des délais de traitement raccourcis et assurent leur implication dans la démarche J Les travailleurs sociaux sont des acteurs de proximité ayant connaissance du contexte humain qui favorise une approche globale de la situation J Les signalements provenant des élus ou des agents communaux, proches des administrés, permettent une continuité entre le repérage et le traitement des situations J La grille de signalement est un document normalisé, reconnu et partagé J L évaluation partagée permet une connaissance globale des problématiques de la famille et d avoir de la transversalité avec d autres dispositifs J La présence d OPAH et PIG constitue un outil de suivi des situations, allant du repérage à leur traitement, et d accompagnement du propriétaire (technique et financier) Les points négatifs J Risque d instrumentalisation du dispositif pour servir des objectifs propres aux occupants signalant (envie de déménager, conflits avec propriétaire) J Le manque de compétence technique des travailleurs sociaux peut conduire à des signalements non justifiés J Méconnaissance par les élus et les services communaux des dispositifs existants et des pouvoirs des élus J Complétude de la grille non systématique et procédure d envoi pas toujours suivie (ARS, Département) J L habitat dégradé n est pas le point d entrée d une évaluation partagée J Les outils d OPAH PIG sont incitatifs et leurs périmètres ne recouvrent pas l ensemble des communes du département. Par ailleurs, les budgets sont contraints. 109/162

111 Concernant les moyens mis en œuvre pour le traitement : Les points positifs J Le dispositif d OPAH PIG permet une forte présence sur le terrain (repérage), d inciter financièrement les propriétaires à réaliser des travaux en apportant un accompagnement adapté et de communiquer sur le dispositif en place. J Les travailleurs sociaux apparaissent comme des relais des actions du CLHD, ayant une vision globale des problématiques sociales de la famille. Ils peuvent permettre la pérennité des travaux par un suivi régulier du ménage et une amélioration des rapports locataires/propriétaires J Les CLHD permettent une mise en réseau des moyens à disposition par chaque partenaire, un suivi des situations, une implication des élus qui y sont invités J L enquête sur place permet d avoir une qualification technique objective de l état du bâti et une rencontre avec les occupants J Les moyens coercitifs exercent une pression sur le propriétaire plus enclin à réaliser les travaux (suspension des aides CAF, sanctions judiciaires) J Le partenariat extra-clhd est une démarche opérationnelle ciblant une intervention partenariale sur une situation spécifique bloquée J Les procédures administratives permettent un suivi cadré par des arrêtés de la situation et offrent la possibilité d avoir recours à des sanctions en cas de non réaction du propriétaire J Les procédures civiles complètent l action administrative en permettant au locataire d agir en son nom propre pour faire valoir ses droits Les points négatifs J Le département n est pas entièrement couvert par des dispositifs OPAH-PIG. Au niveau du dispositif, le coût de l ingénierie est élevé au regard des résultats. Au niveau des aides financières apportées, les conditions d octroi sont contraignantes (loyers maîtrisés) et les situations de non-décence ne sont pas traitées, les financements étant moins favorables. Par ailleurs, au moment de la fin du conventionnement, au bout de 6 ou 9 ans, les collectivités risquent de voir arriver un changement dans la typologie des populations de locataires concernées. J L accompagnement social est un dispositif coûteux limité dans le temps, non cumulable (ASLL, MASP) et nécessitant l adhésion des ménages. Les travailleurs sociaux manquent de formation ou d implication sur la thématique logement (notamment secteur en tension sur la protection de l enfance) J Les CLHD n ont pas de personnalité juridique, sont chronophages. Certains périmètres (CLHD Rouen) sont à revoir parce que présentant une masse importante de dossiers. J Les responsables sociaux n ont plus toujours la possibilité d assister aux CLHD (courroie de transmission aux TS). Les enquêtes sur site sont hétérogènes parce que réalisées par une multiplicité d acteurs techniciens et non techniciens. J La mise en œuvre des moyens coercitifs pâtit d une faible mobilisation des magistrats, d une complexité des procédures insuffisamment appliquées, et est tributaire d une forte mobilisation du partenariat J Il manque une interaction entre les CLHD J Les délais des procédures civiles et administratives sont longs. Le traitement des situations de manquements au règlement sanitaire départemental est difficile à mettre en œuvre en l absence de moyens coercitifs. J Les locataires manquent d information et sont peu mobilisables pour la mise en œuvre de procédures civiles Les leviers d amélioration Concernant le repérage et la qualité des signalements : o o o o o Accompagner les maires et les services communaux Renforcer la formation et l accompagnement des travailleurs sociaux à la lutte contre l habitat dégradé Améliorer l articulation de la LHI (lutte contre l habitat indigne) avec les autres outils du plan Rétro-informer les auteurs du signalement (notamment les travailleurs sociaux) Rappeler les critères de «décence» dans les dossiers FSL /CAF 110/162

112 Concernant les moyens mis en œuvre pour le traitement : o o o o o o Renforcer l implication des élus Renforcer le travail social en réintroduisant la présence du responsable social en CLHD et en travaillant sur une approche globale dans l accompagnement des ménages Renforcer le partenariat avec les magistrats référents Communiquer sur les réussites du dispositif (au niveau des CLHD, des sanctions prises) Développer les relations avec les professions judiciaires (avocats, etc.) Sensibiliser les gestionnaires de biens Réponse à la question Le dispositif mis en place sur le Département permet un repérage et un traitement des situations fonctionnant bien grâce au partenariat, à la coordination des acteurs au niveau du suivi et du traitement des situations (travailleurs sociaux, préfet, ARS, DDTM, ADIL, CAF, DDCS, département, etc.). Les acteurs institutionnels sont très mobilisés sur la thématique à l exception toutefois des magistrats vis-à-vis desquels une plus grande implication est souhaitée. Concernant l implication des élus et des services communaux, le territoire présente des disparités qu il conviendrait de gommer en renforçant l information et la communication auprès de ces services. On constate une part grandissante des élus ruraux dans l origine des signalements. Un des enjeux importants du dispositif concerne l implication des travailleurs sociaux, principaux acteurs du repérage et accompagnateurs des familles concernées par des problèmes de logement. Leur implication est donc à maintenir par la mise en place de formation, de rétro-information voire d implication dans les actions du comité local habitat dégradé. Le partenariat favorise la mobilisation des outils juridiques de chacun sur un même dossier selon ses caractéristique : pouvoirs de police du Maire, versement des allocations par la CAF, mobilisation des aides financières et de l accompagnement des ménages par les collectivités locales (OPAH/PIG), procédures d insalubrité par l ARS, de péril par la DDTM, lien avec DALO (priorité 4 accordée à l habitat dégradé) 3.2 Le public bénéficiaire des dispositifs liés à l axe 3 correspond-il au public visé par le plan? Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Le public du décret est traité et couvert J Le public du CLHD couvre totalement le public du PDALPD qui correspond à celui de la loi BESSON Les points négatifs J Les définitions des cibles sont ambiguës : l axe 3 vise le bâti et non une population J Un public aidé au titre de l axe 3 peut ne pas bénéficier de passerelles vers l axe 1 s il n entre pas dans le tronc commun de la cible 111/162

113 3.2.3 Les leviers d amélioration o o Redéfinir précisément la cible en termes de bâti et non en termes de public, Améliorer l articulation entre les axes : améliorer le partage d information et reformaliser les liens Réponse à la question Le public visé par l axe 3 correspond bien à la définition du public cible donné par la loi BESSON du 31 mai 1990 : «Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir et pour y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.» 3.3 Quelle a été l évolution du public de la lutte contre l habitat dégradé? Les remarques générales On constate une évolution du public de l axe 3 sur les caractéristiques suivantes : Proportion des propriétaires occupants grandissante par rapport aux locataires qui restent largement majoritaires Proportion des cas d indignité suspectée en augmentation par rapport cas suspectés de non-décence qui restent largement majoritaires Proportion du parc public grandissante par rapport au parc privé qui reste largement majoritaires Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Bonne collaboration des bailleurs (augmentation du nombre de signalements dans le parc social) J Augmentation du nombre de signalements émanant de maires de communes rurales impliquant une amélioration du repérage des propriétaires occupants Les points négatifs J Le public concerné cumule des difficultés (sociales, psychologiques, etc.) autres que le bâti J Les propriétaires occupants ne sont pas éligibles aux aides FSL J Le CLHD peut être saisi pour régler des situations conflictuelles entre propriétaires et locataires J L amélioration du bâti stagne si on regarde l évolution de la part de dossiers résolus depuis la création des CLHD J Augmentation de la problématique du surpeuplement dans certains territoires J Augmentation du public non éligible au parc social J Augmentation des ventes des logements privés repérés dans les CLHD 112/162

114 3.3.3 Les leviers d amélioration par ordre de pertinence o o o o o o Poursuivre le repérage des propriétaires occupants Adapter les aides en tenant compte de l évolution du public cible (augmenter l aide pour les propriétaires occupants) Accentuer la pression sur les propriétaires bailleurs (notamment, lutter contre la vacance via les taxes communales, favoriser le maintien dans le logement) Favoriser la cession des biens que les propriétaires bailleurs ne peuvent pas entretenir (sensibiliser sur les mécanismes de récupération sur succession) Développer les aides financières pour s assurer et contrôler la réalisation de travaux Améliorer la qualité du repérage pour ne pas encombrer le CLHD Réponse à la question Au cours du plan a pu être constatée une augmentation du nombre de propriétaires occupants vivant dans des conditions indignes. Ces situations nécessitent une implication plus importante de chaque acteur intervenant (travailleur social, opérateur d OPAH-PIG, maire) et le montage financier du dossier reste souvent long et difficile, notamment depuis l arrêt des prêts de la SACICAP. Pour ce qui concerne le traitement des logements locatifs dégradés, les propriétaires concernés ne souhaitant pas réaliser de travaux ont tendance à laisser le bien vacant de toute occupation ou à le mettre en vente. Un des objectifs de l axe 3 étant la remise sur le marché de logements décents, il convient de mettre en œuvre des mesures limitant la vacance sur le territoire et de transmettre aux offices notariés les éléments concernant les dégradations dans le logement en cas de manquement au règlement sanitaire départemental, les autres procédures étant publiées dans le fichier du service de publicité foncière. 3.4 Plus globalement, quelle place a-t-elle été accordée au dispositif dans la politique de l habitat? Les remarques générales L action des comités locaux habitat dégradé aboutit souvent à une action coercitive de plus en plus mobilisée à côté de l action incitative. En effet, les Maires se montraient réticents au début du PDALPD à faire jouer leurs pouvoirs de police (mise en demeure, arrêté). Il en va de même pour la CAF Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Prise de conscience des élus : émergence de la thématique, LHI, précarité énergétique J Réorganisation des services J Intégration de la thématique dans le PDH et les PLH J Intégration des CLHD dans les conventions des OPAH et des PIG, transmission des signalements aux opérateurs J Lien formalisé avec le contingent préfectoral (le CLHD Les points négatifs J Manque de lisibilité du dispositif CLHD pour les élus J Retours vers les élus et les TS inégaux selon les territoires J Les aides n aboutissent pas systématiquement à des travaux J Difficulté de mettre en œuvre la mesure d office concernant le relogement temporaire des occupants 113/162

115 peut demander l inscription d un ménage en priorité 4) J Action coercitive favorisée (absence d offre adaptée sur certains territoires) J Difficulté à traiter simultanément les problématiques logement et autonomie (handicap, personnes âgées) J Marges de manœuvre réduite en l absence de politiques locales (hors OPAH-PIG) Les leviers d amélioration par ordre de pertinence o o o o o Sensibiliser les élus à la LHI ainsi qu aux avantages des dispositifs (ex : OPAH-PIG) afin que l ensemble du territoire soit couvert Réaliser des bilans CLHD dans chaque UTAS Réintégrer la présence des référents sociaux dans les CLHD Faire des passerelles entre les politiques thématiques «population» (jeune, âgée) et l habitat Accroître les liens entre les dossiers repérés par les CLHD et les aides financières possibles Réponse à la question Bien que le dispositif s inscrive peu à peu dans les programmes stratégiques existants (PDH, PLH), une sensibilisation à l égard des élus reste nécessaire afin qu ils aient conscience de leur rôle dans les actions à mener sur l habitat privé et qu ils connaissent le dispositif sur lequel ils peuvent s appuyer. L action des CLHD alimente et oriente la réflexion du Département et des autres collectivités sur leur politique de l habitat des particuliers (aides aux propriétaires occupants et aux propriétaires bailleurs) et sur leurs outils (PIG Départemental Habitat dégradé). Des difficultés demeurent notamment sur le relogement. 3.5 Comment les différents comités (CLHD) se sont-ils articulés autour du plan? Pour quels résultats? Quelle est la coordination des partenaires pour faire émerger et traiter les situations d habitat dégradé? Les remarques générales Les comités permettent une territorialisation du traitement et une meilleure articulation des actions des partenaires. Ils ont permis un gain de temps, une meilleure efficacité des actions de repérage et de traitement. Le nombre de signalements est d ailleurs en augmentation depuis leur mise en place. 114/162

116 3.5.2 Les constats positifs et négatifs Les points positifs J Présence en CLHD des mêmes acteurs que sur les axes 1 et 2 du PDALPD J Prise de conscience par les élus de leur pouvoir de police J Gestion uniformisée du fait qu un seul secrétariat ait la gestion des CLHD (Hors CODAH) J Bonne identification des différents partenaires Les points négatifs J Absence des représentants d UTAS en CLHD J Nombre important de signalements à traiter dans certains comités J Règlement sanitaire départemental obsolète J Incohérence entre les différents territoires CLHD et les territoires des UTAS J Manque de lisibilité des actions et des acteurs (qui fait quoi?) Les leviers d amélioration par ordre de pertinence o o o o o Retravailler les périmètres des CLHD (notamment vis-à-vis des périmètres des UTAS) Améliorer la lisibilité du partenariat par le biais des sensibilisations Développer les retours d information pour les signalements (ex : revoir les habilitations au e-clhd pour informer les TS) Améliorer l association des acteurs juridiques (procureurs, ADIL) Développer l intervention de la CAF et du FSL sur le Règlement Social Départemental Réponse à la question L articulation des différents CLHD entre eux est faite par des outils communs (grille de signalement et e-clhd) et par la présence des mêmes acteurs représentant les différentes institutions : les secrétaires animateurs du Département, la DDTM, l ARS, la CAF et l ADIL. Le dispositif a permis une prise de conscience des élus qui y ont participé de leur pouvoir de police en matière d habitat privé. Cependant, pour les acteurs du secteur social, la complexité des procédures et les interventions multi partenariales rendent le dispositif peu lisible et nécessiterait de formaliser les rôles et compétences de chaque intervenant. Le retour des représentants d UTAS en CLHD pourrait favoriser les échanges entre les acteurs du social et l organisation de l action entre CLHD. Par ailleurs, afin de tenir compte des évolutions réglementaires et des réorganisations de structures (redéfinition éventuelle en cours du découpage des unités territoriales d action sociale, loi ALUR, mise en place de métropole(s), modifications des champs de compétences) et du manque de correspondance constaté sur certains secteurs entre le découpage des UTAS et celui des CLHD, une réflexion devra être entamée sur une nouvelle définition des périmètres pour permettre une coordination cohérente des partenaires (notamment du secteur social et des collectivités locales). Le partenariat favorise la mobilisation et la coordination des outils juridiques de chacun sur un même dossier selon ses caractéristique : pouvoirs de police du Maire, versement des allocations par la CAF, mobilisation des aides financières et de l accompagnement des ménages par les collectivités locales (OPAH/PIG), procédures d insalubrité par l ARS, de péril par la DDTM, lien avec DALO (priorité 4 accordée à l habitat dégradé). La départementalisation de la CAF au cours du PDALPD et le statut départemental de l ADIL permet une uniformisation et une cohérence de leurs réponses sur l ensemble des CLHD. 115/162

117 3.6 Le dispositif et sa territorialisation a-t-il produit des effets en matière de lutte contre l habitat indigne? Si oui, lesquels? Pour quelle efficacité? Les remarques générales Les bilans annuels réalisés par l ODH montrent une augmentation du nombre de signalements. La territorialisation du dispositif des CLHD a révélé des disparités d intervention du fait de politiques locales différentes (moyens dévoués à la thématique) Les constats positifs et négatifs J Proximité avec les élus Les points positifs J Légitimité du Département et de l Etat dans la mobilisation des partenaires et des interventions J Porte d entrée pour élus pour se saisir de la politique de l habitat en général (dispositifs OPAH-PIG, urbanisme) Les points négatifs J Des tensions locales peuvent apparaître sur les petites communes pour le traitement de certaines situations J Le CLHD reste tributaire de la bonne volonté du maire lorsque le logement est vacant Les leviers d amélioration par ordre de pertinence o o o Revoir le périmètre des CLHD en fonction du territoire des UTAS, du chargé de mission logement, des territoires des EPCI. Poursuivre la sensibilisation des travailleurs sociaux (information et formation) pour favoriser une interaction entre politique sociale et politique du logement Sensibiliser les élus, les services communaux et les EPCI Réponse à la question Voir également évaluation de l enjeu 2 Le dispositif territorialisé permet une meilleure adhésion des élus et services techniques concernés par une situation d habitat dégradé qui peuvent s appuyer sur un réseau d acteurs spécialisés sur la thématique. Suite aux sessions de formation sur l utilisation de la grille de signalement et le déroulement des procédures à destination des associations, travailleurs sociaux, services techniques, opérateurs, au bouche à oreille des élus des petites communes, le nombre de signalements augmente chaque année depuis la création des comités. La territorialisation a permis de produire des données qualitatives et quantitatives par CLHD et par UTAS permettant ainsi d affiner l observation de l habitat dégradé et d adapter les solutions de traitement des dossier signalés. 116/162

118 4. Synthèse des propositions et des préconisations formulées 4.1 Principaux constats mis en lumière L axe 3 du PDALPD «lutter contre l habitat dégradé» dispose d un comité technique se réunissant une fois par an, le pôle départemental de lutte contre l habitat indigne, copiloté par la DDTM et le Département, et en constituant l organe organisationnel. Cette instance réunit l ensemble des partenaires signataires d un protocole départemental parmi lesquels se trouvent les acteurs impliqués dans le dispositif au niveau du département : le Département, la DDTM, l ARS, la CAF, l ADIL, et la DDCS. Le traitement des situations exige un partenariat fort pour permettre une action collective cohérente. D autre part, à ce partenariat d échelle départementale s ajoutent des acteurs locaux dits «de proximité», les associations et travailleurs sociaux accompagnant les familles occupant les logements dégradés, les élus et services techniques des collectivités locales (communes et EPCI) de plus en plus présents. Cette seconde strate d acteurs possède une vision globale de la situation familiale (intégration dans le quartier, endettement de la famille, tenue du logement, éducation des enfants, situation professionnelle). Le partenariat souffre d un manque d échanges d informations entre les acteurs ayant en charge la problématique sociale des ménages et ceux ayant pour objectif la rénovation du logement dégradé, malgré un travail entamé en ce sens (lien entre FSL et aide au bâti, lien entre allocations CAF et décence). D autre part, la thématique de lutte contre l habitat dégradé est intégrée dans les documents de programmation du fait d une obligation réglementaire (PLH, PDH), et dans les conventions d OPAH- PIG afin de disposer de l ensemble des outils incitatifs et coercitifs pour traiter les logements. Certains ménages repérés dans l axe 3 peuvent émarger aux autres axes du PDALPD : accès au logement et prévention des expulsions. Cette transversalité est assurée par les chargés de mission logement et les travailleurs sociaux présents dans chaque instance. Par ailleurs, le CLHD est une instance prescriptrice du contingent préfectoral. L habitat dégradé figure en effet comme priorité 4 des publics susceptibles d y accéder. Bien que des liens existent entre les axes du plan, il a été déploré un manque de transversalité des axes et de formalisation des liens. L efficacité du dispositif mis en place nécessite un partenariat avec les parquets afin d impliquer davantage les propriétaires indélicats notamment par la mise en place de pénalités financières pour les infractions au règlement sanitaire départemental et complétée par des peines d emprisonnement pour les conditions de logements incompatibles avec la dignité humaine. Bien que des magistrats référents aient été désignés par chaque parquet, l implication de ces derniers sur cette thématique apparaît inégale selon les territoires. La CAF a entamé en 2013 une démarche de contentieux vis-à-vis de propriétaires percevant des allocations en tiers payant ayant fait une fausse déclaration à l administration en indiquant une surface de logement erronée ou en certifiant sur l honneur que le logement loué est décent. L ADIL s est mobilisée en 2013 dans l accompagnement de ménages vivant dans des conditions de logement indignes pour une mobilisation de la justice civile. L action en justice est facilitée pour les ménages à faibles ressources bénéficiant de l aide juridictionnelle. Ce financement reste cependant peu attractif pour les cabinets d avocats pour qui l investissement dans ce type de procédures ne peut qu être exceptionnel. 117

119 Le taux de réussite du dispositif (part de travaux réalisés sur le nombre de logements signalés) est en stagnation depuis la mise en place des comités. Les difficultés viennent d une part de la réglementation RSD qui constitue deux tiers des types de dégradations signalées et ne permet pas d action coercitive forte. Son traitement implique donc une forte volonté du maire de faire réaliser les travaux par le propriétaire par la prise d arrêtés municipaux tant que l occupant est présent dans les lieux. Le suivi du dossier par le CLHD prend fin dès lors que le ménage quitte le logement. Le CLHD demande alors au Maire de rester vigilant pour éviter toute relocation. Il apparaît que l implication sur la thématique de la LHI des élus, acteurs clés du traitement des situations, est disparate selon les territoires. Leur rôle sur l habitat privé et les dispositifs (OPAH-PIG, CLHD) sur lesquels ils peuvent s appuyer est encore trop méconnu. Les situations de propriétaires occupants sont parmi celles qui sont les plus longues et difficiles à traiter. Les propriétaires disposent de peu de ressources, cumulent des difficultés sociales et juridiques (successions en cours). L adhésion des ménages n intervient qu au moment où la situation devient très précaire (danger imminent pour la santé et la sécurité des occupants), ce qui induit des travaux coûteux, un investissement en termes de temps passé par les opérateurs OPAH PIG pour effectuer un montage financier permettant la réalisation de travaux. La mise en œuvre du 4 e PDALPD a permis l établissement et l adoption d outils communs de repérage et de recensement (grille de signalement, site e-clhd)et d initier l établissement d un bilan annuel global qualitatif et quantitatif des CLHD, ainsi qu un bilan par UTAS, tous deux réalisés avec le concours de l Observatoire Départemental de l Habitat (cf annexe). Enfin, la démarche de protection des données personnelles a été engagée auprès de la CNIL et a donné lieu à des conventions en cours de signature par l ensemble des partenaires utilisateurs du site e-clhd. 4.2 Principales préconisations Les principales préconisations mises au point au cours des groupes de travail ont concerné un renfort du partenariat existant : - avec une consolidation des formations, de l information et de la rétro information sur les actions menées au titre de la LHI à destination des travailleurs sociaux (dont la présence d un représentant d UTAS aux CLHD) - avec une amélioration de la transversalité des politiques thématiques «population» (jeune, âgée) avec la politique du logement - avec des échanges sur la thématique LHI (conférences territoriales) - avec une formalisation des liens existants avec les autres axes du plan - notamment le partenariat avec les parquets par l augmentation de procédures coercitives (arrêtés, contentieux menés par la CAF pour fausse déclaration) - sensibilisation des agences immobilières et les gérants de biens à la lutte contre l habitat dégradé - poursuite du groupe de travail sur le relogement Les constats ont également pointé la nécessité d effectuer des actions de communication à destination : - des élus concernant leurs rôles, compétences et le dispositif sur lequel ils peuvent s appuyer pour agir et être conseillés - des propriétaires bailleurs pour faire connaître les aides disponibles et la définition de ce qu est un logement décent, et les sanctions risquées en cas de logement indigne - des locataires pour les informer de ce qu est l aide juridictionnelle. 118

120 8.7. Annexe 7 : le rapport d évaluation de l enjeu 2 «entretenir la confiance entre partenaires» EVALUATION DE L ENJEU 2 DU PDALPD DE SEINE-MARITIME Rapport d évaluation Février 2014 X Document provisoire document définitif 119

121 1. Introduction 2. Rappel du cadre évaluatif L objet de l évaluation sera d identifier la pertinence de l organisation territorialisée de la gouvernance du PDALPD à travers son analyse propre mais également à travers une comparaison avec les modèles mis en œuvre dans d autres départements. Il s agira notamment d analyser les effets de la territorialisation : - sur le repérage et la connaissance des besoins des ménages ciblés par le plan ; - sur la qualité des réponses apportées aux problématiques rencontrées, ainsi que d observer l appropriation de son organisation et son impact sur les dynamiques partenariales. Ces notions seront étudiées à l aune des objectifs assignés à la territorialisation par le IVème PDALPD : le rapprochement de l offre et de la demande ; ceci en positionnant les EPCI au centre du dispositif afin d organiser la satisfaction des besoins, d une part, et en simplifiant les dispositifs, d autre part. Il conviendra, par ailleurs, d étudier en quoi la territorialisation de la gouvernance permet de mieux articuler le PDALPD avec les documents programmatiques départementaux portant sur le logement. L évaluation doit donc permettre d objectiver, dans une logique «expérimentale», la plus-value, en termes de performance de l action publique, d un modèle organisationnel par rapport à un autre. Il ne s agit donc pas d une étude seulement organisationnelle mais bien d un travail sur les impacts des choix organisationnels sur la résolution partagée et pérenne des situations des publics cibles du PDALPD et par rapport au DALO. NB : La notion d organisation territorialisée du PDALPD renvoie ici à un modèle spécifique : le pilotage des instances locales du PDALPD par un EPCI, comme spécifié dans le 4 ème Plan. En Seine Maritime, seule la CODAH exerce cette mission (Accès ; Habitat indigne). Dans la mesure où un seul territoire constitue l échantillon-test, il s agira de constituer un échantillon-témoin pertinent, en privilégiant la comparabilité de ce dernier c est pourquoi nous mettrons l accent sur l Agglomération rouennaise, d une part, et sur les autres Départements ayant choisi d impliquer les EPCI dans la gestion des instances locales, d autre part. (Nb : l emploi du pluriel, pour désigner les EPCI positionnés en pilotage des instances, renvoie outre à la CODAH aux territoires des départements qui seront retenus dans le cadre de l analyse comparative). 120

122 Question évaluative N 1 : Qualité de l action publique générée par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Dans quelle mesure l organisation d un modèle de proximité permet-elle d apporter une réponse rapide et produisant des effets pérennes aux problématiques d accès au logement, de sécurisation des situations locatives et de traitement du l habitat indigne? Le portage par les EPCI (CODAH et territoires d autres Départements) du pilotage territorial du PDALPD constitue-il une plus-value pour la mise en œuvre du plan et pour les publics ciblés par le plan? Dans quelle mesure cette organisation apparaît-elle essaimable sur d autres territoires? Quels sont les conditions de réussite / freins identifiés? Déclinaisons de la question évaluative Critères de jugement Exemples d indicateurs 1/ Les comités territorialisés génèrent-ils une connaissance plus fine des besoins des publics du plan? - L évaluation partagée favorise une étude plus individuelle et plus approfondie des situations dans les instances territorialisées - Les comités locaux des instances territorialisées ont favorisé le développement d outils d observation des situations des ménages défavorisés - Les données recueillies à l échelle territoriale par les différents acteurs sont consolidées à l échelle départementale et permettent d affiner la connaissance des enjeux en matière de logement des personnes défavorisées sur le territoire départemental - Existence et renseignement de tableaux de bord favorisant le suivi des situations individuelles et la consolidation des besoins, à l échelle locale plus grande précision et exhaustivité des outils de suivi de l activité (notamment les rapports d activité), via notamment une mutualisation avec les outils d observation des EPCI (pas seulement sur la thématique habitat, cf. observatoires de CCAS/CCIAS) - Développement d analyses en termes de parcours réflexions/échanges collectifs autour de ces analyses de parcours 2/ Les comités locaux permettent-ils de répondre de manière plus rapide et plus adaptée aux problématiques des ménages défavorisés? - Les instances sont effectivement mobilisées (cf. nombre de situations présentées, rapportées à la population-cible) - Les instances locales formalisées dans le cadre du PDALPD sont les seules instances locales (officielles ou officieuses) de traitement des situations sur le territoire. L articulation entre les instances a été formalisée. Cette articulation est performante. - L animation de ces réunions conduit à une prise de décision effective sur les situations étudiées - Les effets de ces décisions sont pérennes - Un bilan régulier est réalisé par le comité pour faire état de l avancement de chaque dossier examiné, des actions conduites et des résultats - Les modalités de présentation des situations en Comité Local Accès, sur la base des informations recueillies dans le cadre de l évaluation partagée, favorisent la recherche de solution et une issue positive aux situations étudiées - Les partenaires sont davantage impliqués dans la formulation et la. Nombre de situations examinées (rapporté à la population-cible) -> taux de pénétration des instances - Délai de traitement des dossiers, durée de l examen du dossier en commission - Relevé de décision notifiant les responsabilités des acteurs dans le traitement de la situation - Effets des décisions prises Cf. Comité Local Accès taux de relogements effectifs ; part et durée des ASLL ; durées moyennes du suivi des ménages entrés et sortis dans l année Cf. Comité Local Habitat Indigne. Nombre de logements réhabilités ou nombre de ménages relogés /nombre de situations examinées 121

123 3/ La mobilisation des EPCI génère-telle une mobilisation accrue des leviers intercommunaux dans le traitement des problématiques rencontrées par les ménages? Garantit-elle une prise en compte effective des objectifs du PDALPD au niveau des territoires? mise en œuvre des réponses - Les PLH ont défini des objectifs de réhabilitation de logements repérés comme indignes ainsi que des quotas d attributions de logements sociaux destinés aux publics du Plan - De manière générale, l implication des EPCI dans la gouvernance et le pilotage de la mise en œuvre du PDALPD à l échelle territoriale a permis d optimiser les leviers mobilisables au plan local (qu il s agisse de programmation de l offre nécessaire pour répondre aux besoins ou de mobilisation de l offre existante ou encore d activation des services communaux et/ou intercommunaux dans le traitement de l habitat indigne) - Les modalités de gouvernance territorialisée du PDALPD favorisent la mise en lien entre l action sur l offre de logement menée à l échelle intercommunale et l action sociale portée par le Département - Prise en compte des besoins et des problématiques repérés à travers les Comités locaux, dans l élaboration des PLH et dans l adaptation de la programmation de production de logement 122

124 Question évaluative N 2 : Appropriation des dispositifs et renforcement des dynamiques partenariales Dans quelle mesure les modalités de gouvernance ont-elles consolidé les dynamiques partenariales et garanti l appropriation du PDALPD et de ses objectifs? Déclinaisons de la question évaluative Critères de jugement Exemples d indicateurs 1/ La gouvernance territorialisée renforce- t-elle la coordination entre les instances partenariales et la mise en œuvre du PDALPD? - 2/ La territorialisation de la gouvernance favorise-t-elle la mobilisation régulière des partenaires et la confiance entre acteurs? - Des outils de suivi des situations mis en œuvre dans le cadre des instances permettent une agrégation des informations sans différence d interprétation d un territoire à l autre - La comitologie du Plan contribue à la consolidation d une vision partagée des besoins et des enjeux par les acteurs et les partenaires de la politique du logement - Les dossiers qui restent sans réponse après leur traitement par les comités sont transmis aux instances compétentes lorsque cela le nécessite ex : Comité Accès/Commission Départementale pour l Accès au Logement/Commission de Médiation - La circulation de l information entre les instances partenariales au niveau local et entre les différents niveaux et avec les services connexes est fluide - Les modalités de pilotage et le rôle des instances sont identifiés et jugés pertinents - Les acteurs susceptibles d intervenir dans le cadre des dispositifs mis en œuvre par le PDALPD sont identifiés - L ensemble des acteurs locaux intervenant sur les dispositifs du PDALPD est représenté dans les instances locales territorialisées - Les règles de transmission des informations relatives aux situations individuelles et familiales sont mieux définies et partagées ; le périmètre des informations non communicables est précisé - Les modalités de pilotage du PDALPD sont plus lisibles et mieux connues - L appropriation du jeu d acteur et des rôles de chacun est moins remise en cause par le turn-over des représentants des différents partenaires au sein des comités locaux - Les comités locaux territorialisés ont permis de renforcer l interconnaissance des acteurs - L interconnaissance des acteurs permet d agir davantage en amont des comités dans le cadre de leurs fonctions respectives pour - Les critères retenus par les outils de suivi et d évaluation développés au niveau des comités locaux sont harmonisés et sont renseignés par l ensemble des partenaires. - Appréciation des acteurs et des partenaires de la politique du logement sur les retours d information - Effectivité de la transmission des bilans réalisés par les partenaires aux différentes instances dont ils relèvent et aux Comités responsables et/ou techniques - Perception, par les acteurs, de la pertinence et de l efficacité de la comitologie du Plan - Composition des instances - Fréquence des réunions - Existence d un accord relatif aux règles de partage des informations - Identification, par les acteurs, des pilotes à l échelle départementale et locale ; lisibilité et utilisation optimale par les acteurs des chaines de décision - Degré d identification, par les membres des comités locaux, des autres acteurs et de leur périmètre d intervention - Perception, par les acteurs, de la contribution des comités locaux au renforcement de l interconnaissance des acteurs - Perception, par les acteurs, de la qualité des relations partenariales - Evolution du nombre de situations dans lesquelles les 123

125 3/ Les objectifs et les actions du PDALPD font-ils l objet d une identification claire par les acteurs locaux? orienter des dossiers susceptibles de faire l objet d un passage en comité vers le service adapté - Les acteurs et les partenaires locaux ont une meilleure connaissance de l ensemble des aides et des dispositifs qu ils peuvent mobiliser pour répondre aux problématiques soulevées - Les travailleurs sociaux du Conseil Général sont davantage en mesure d orienter les publics concernés vers les dispositifs adaptés et les comités locaux qui traitent de la question - Le niveau d information délivré par les CCAS au niveau du public permet d orienter de façon pertinente vers les dispositifs d accès ou maintien dans le logement acteurs s interpellent en-dehors des réunions des instances locales partenariales - Niveau de mobilisation de l éventail des leviers disponibles en réponse aux situations traitées - Perception, par les acteurs, de la contribution de la connaissance des outils du PDALPD, sur la réalisation des objectifs du Plan 124

126 Question évaluative N 3 : Cohérence de l accompagnement de la dynamique de territorialisation La territorialisation de la gouvernance a-t-elle été suffisamment formalisée et accompagnée? Déclinaisons de la question évaluative Critères de jugement Exemples d indicateurs Dans quelle mesure l accompagnement, par les pilotes du PDALPD (Etat et Conseil général), de la territorialisation de la gouvernance du Plan, a-t-elle favorisé l atteinte des objectifs de cette territorialisation? Quels sont les facteurs de réussite et les freins identifiés à une extension de ce mode de gouvernance local? - Les objectifs et les impacts attendus de la territorialisation ont été suffisamment formalisés et communiqués - Les modalités de mise en œuvre ont été précisées. Elles sont connues des autres EPCI délégataires des aides à la pierre? - Le Conseil général et l Etat ont identifié les freins à l implication des autres EPCI dans le pilotage local du PDALPD ; des actions ont été entreprises pour lever ces freins - Existence, clarté, connaissance et mise en œuvre du cadre élaboré par le Conseil général et l Etat comme base pour l expérimentation (objectifs et modalités) - Existence et fonctionnement d instance de suivi, d accompagnement et de régulation de la territorialisation du PDALPD - Conclusions de l évaluation de l expérimentation ; perception, par les acteurs, des effets des ajustements opérés 125

127 3. Rappel de la méthodologie déployée L évaluation de l enjeu 2 du 4 ème PDALPD, qui fait l objet du présent rapport a été réalisée entre les mois de décembre 2013 et de janvier Résultat d une commande conjointe de la Direction départementale de la Cohésion sociale et du Conseil général, elle a été pilotée par un Comité technique regroupant des représentants de la DDCS et des directions du Conseil général en charge du contrôle de gestion, de l audit et de l évaluation des politiques publiques, d une part, et de l Aménagement et de l Habitat, d autre part. Elle s inscrit dans le cadre plus large de l évaluation du 4 ème PDALPD portée par la Direction du Conseil général en charge du contrôle de gestion, de l audit et de l évaluation des politiques publiques. La démarche s est déroulée en deux temps : un premier temps d élaboration du cadre évaluatif (présenté ci-dessus), fondé sur une analyse des documents portant sur le contexte de la mise en œuvre du PDALPD et la réalisation de 5 entretiens stratégiques un second temps de réalisation de l évaluation à proprement parler et de formalisation des constats évaluatifs. Plusieurs outils ont été déployés afin de recueillir auprès des parties-prenantes dans la gouvernance et de la mise en œuvre du PDALPD les informations nécessaires à une évaluation complète et nuancée : o une analyse documentaire et statistique approfondie sur la base des données transmises au Cabinet ENEIS Conseil o des entretiens avec les acteurs du dispositif (au total, 25 entretiens ont été réalisés avec les acteurs institutionnels, associatifs, ou représentants des bailleurs, aussi bien à l échelle départementale que locale) o deux groupes de travail ayant pour vocation de croiser les regards des acteurs sur les conclusions provisoires de l évaluation, afin de les enrichir et de les nuancer une analyse comparative de la gouvernance du PDALPD mise en place par 5 Départements. Afin de garantir la pertinence des enseignements tirés de cette analyse comparative, plusieurs critères (noncumulatifs) ont été mobilisés : une taille de population similaire à celle de la Seine-Maritime l existence de communes de taille importante et dont la population présente des caractéristiques socio-économiques proches de celles de la population du Havre la mise en place dans le cadre du PDALPD d une organisation territorialisée, impliquant au moins un EPCI dans le pilotage du Plan et d instances d échange à l échelle locale. Les résultats issus de chacun de ces temps de travail ont fait l objet d une présentation et d une validation par le Comité technique de la démarche. 4. Synthèse de l évaluation Centrée sur l évaluation de la pertinence de l organisation déployée pour la gouvernance du 4 ème PDALPD, l évaluation de l enjeu 2 du Plan a mis l accent sur le modèle organisationnel à l œuvre sur l UTAS 5, et reposant sur l implication de l EPCI (ici la Communauté d agglomération du Havre CODAH) dans le copilotage d instances «territorialisées» relatives aux axes 1 (Accès au logement à et 3 (lutte contre l habitat dégradé) du Plan. C est donc à l aune de ce modèle que nous ferons usage de la notion de «territorialisation» dans la suite de ce document (par opposition à une gouvernance reposant sur la mise en place d instances «territoriales»). 126/162

128 Cette évaluation s est organisée autour des trois axes suivants : Qualité de l action publique générée par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Appropriation des dispositifs et renforcement des dynamiques partenariales générées par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Cohérence de l accompagnement de la dynamique de territorialisation D une manière générale, il apparait que le fonctionnement territorialisé du PDALDP n a pas produit les effets attendus sur les publics, les dispositifs et les partenariats. La territorialisation du PDALPD, telle qu expérimentée sur le territoire de l UTAS 5, n a pas simplifié les réponses ni renforcé leur efficacité mais a plutôt généré une complexification du dispositif, notamment par la mise en place de circuits alternatifs de traitement des situations de ménages rencontrant d importants blocages dans leur accès à un logement adapté. Il convient toutefois de nuancer le propos en différenciant l instance dédiée à l Accès, qui a cristallisé les difficultés et qui est à ce titre beaucoup plus évoqué dans ce rapport du Comité local habitat indigne (CLHI), dont le fonctionnement est salué par l ensemble des acteurs du territoire comme très satisfaisant. Le principal facteur d explication des dysfonctionnements mis en évidence à l échelle du Comité local accès (CLA) du Havre a trait à un insuffisant partage, en amont, des finalités de la politique du logement dans sa double dimension gestion sociale et production de l offre et de sa territorialisation, ainsi que des facteurs de réussite et de risque identifiés pour cette expérimentation par les acteurs. On observe à l heure actuelle au sein du CLA du Havre une réelle confusion entre ces deux dimensions, alors même que la gouvernance territorialisée du PDALPD avait notamment pour objectif de créer des passerelles entre elles. Les conclusions de cette évaluation soulèvent en filigrane deux questions : D une part, celle du périmètre et de la composition des instances territorialisées. Les constats évaluatifs appellent à : o envisager la réduction du nombre d instances, o y faire siéger les élus du Conseil général, o accentuer la place donnée à l observation des besoins en complément de l analyse de situations individuelles de ménages, et ce afin de favoriser une montée en généralité et favoriser les échanges autour des enjeux communs aux politiques sociale liée au logement et de l habitat D autre part, celle du pilotage et du suivi du PDALPD, et de la capacité de la gouvernance mise en place à animer les dispositifs de remontée de l information et de réflexion partenariale à même de favoriser l identification, mais aussi et surtout le traitement des dysfonctionnements mis à jour, et ainsi de réajuster les leviers actionnés par le Plan afin de favoriser l atteinte des objectifs définis en faveur des personnes défavorisées Qualité de l action publique générée par le fonctionnement territorialisé du PDALPD La territorialisation du PDALPD, telle qu illustrée par le CLA du Havre, s écarte du fonctionnement envisagé dans le cadre de l expérimentation, à plusieurs niveaux. En effet, l instance apparaît peu mobilisée, peu de situations étant étudiées au sein du CLA du Havre. Si au premier abord, les indicateurs relatifs à l activité de l instance et à ses effets sur les publics apparaissent favorables, ce constat est minoré par le faible nombre de situations présentées. En conséquence, le taux de présence des acteurs-clés de cette instance a diminué depuis sa mise en place en Cette faible activité du CLA s explique essentiellement par le fait qu il s est rapidement trouvé court-circuité par la mise en place de circuits alternatifs de traitement des situations des ménages en difficultés d accès au logement. 127/162

129 Bien que créé pour favoriser une analyse et un traitement collectifs des situations les plus complexes, considérées comme «bloquées», le CLA du Havre n est aujourd'hui mobilisé que pour traiter de situations pour lesquelles une solution a déjà été trouvée sous forme de PLAI-adapté, mais doit faire l objet d une première validation en instance. Le faible nombre de passages de chaque situation de ménage en CLA, indicateur par lequel l UTAS 5 se démarque dans le paysage départemental, illustre bien ce paradoxe. Au-delà de son fonctionnement perfectible et des interrogations soulevées quant à ses effets sur les publics, le CLA ne semble pas avoir eu d effet significatif sur la connaissance des besoins et des parcours des ménages. Les outils déployés à cette fin sont à la fois lacunaires (dans les indicateurs traités) et redondants (le Pôle insertion logement de la CODAH comme le Chargé de mission logement du Conseil général) ont chacun élaboré leur outil propre, sans que la création du CLA ait conduit à leur mise en commun et en cohérence. Pour finir, le Plan affirmait une volonté de rapprocher la logique de la demande au cœur du PDALPD de la logique de production de l offre portée par les EPCI délégataires des aides à la pierre, pour constituer ainsi une réelle gouvernance des politiques de l habitat. Il apparaît toutefois que l articulation entre ces deux logiques et entre leurs déclinaisons stratégiques que sont le PDALPD et le PLH s effectue en «trompel œil» : le périmètre restreint du CLA dans sa conception initiale et a fortiori dans sa mise en œuvre sur l UTAS 5 ne permet pas d avoir une appréhension des besoins des publics du Plan, et encore moins d articuler la temporalité de la production de logement (pluri-annuelle) avec la temporalité de la demande (traduction d un besoin immédiat). Ce constat interroge la pertinence même des instances mises en œuvre par rapport à cet objectif fondateur de la gouvernance du Plan Appropriation des dispositifs et renforcement des dynamiques partenariales générées par le fonctionnement territorialisé du PDALPD Il s avère à l inverse que le rapprochement de la logique de gestion sociale de la demande de logement portée par les co-pilotes du Plan et son corollaire, l équité de traitement des publics à l échelle départementale et la logique de production de l offre et de peuplement portée par la CODAH est à l origine des tensions qui ont conduit au dévoiement progressif du CLA. La capacité du PDALPD et de son dispositif de gouvernance à intégrer les initiatives locales issues de la territorialisation, est ainsi posée. Plus largement, on constate sur le territoire du Havre et plus particulièrement au sein du CLA un climat de défiance entre les acteurs, à commencer par les co-pilotes du Plan à l échelle territoriale, reposant sur : L absence de vision partagée de la territorialisation et des besoins L absence d outil collaboratif et notamment l absence de cadre relatif au partage d information à caractère secret Pour ce qui concerne le reste du département, l évaluation a permis de constater que la territorialisation du PDALPD, dont il était prévu qu elle soit étendue à d autres territoires, n a fait l objet d aucun accompagnement, d aucune communication à destination des élus locaux et des directions en charge de l Habitat au sein des intercommunalités délégataires des aides à la pierre. De ce fait, l objectif de diffusion du modèle organisationnel mis en place au Havre n a pas été atteint. Enfin, les acteurs s accordent sur le constat selon lequel la comitologie du Plan est pertinente dans la composition et le fonctionnement des instances. Le nombre d instances est en revanche interrogé et un consensus s établit quant à la nécessité d envisager une diminution de leur nombre. D une manière générale, on observe une fluidité satisfaisante entre les instances, même si les articulations entre CLA et CLHD/CLHI pourraient être renforcées. Pour conclure, on peut dire que la mise en place des instances territorialisées au Havre n a pas eu d effet positif sur les dynamiques partenariales à l œuvre qu il s agisse d un partage des enjeux du PDALPD et des 128/162

130 politiques de logement d une manière générale, ou encore de la confiance entre acteurs. En ce sens, elle ne semble pas générer de plus-value pour la qualité des relations partenariales à l échelle des territoires Cohérence de l accompagnement de la dynamique de territorialisation Pour ce qui est de la cohérence de l accompagnement déployé par les pilotes du PDALPD pour favoriser la mise en œuvre de la territorialisation, les conclusions de l évaluation s articulent autour d un quadruple constat. D abord, celui d une lacune initiale dans la convergence des attentes et le partage des objectifs entre le Conseil général et l Etat d une part, et la CODAH d autre part, comme dans la formalisation d un cadre expérimental et évaluatif, alors même qu il était prévu une évaluation de la territorialisation à horizon d un an. Ensuite, il apparaît que les différentes initiatives déployées au cours de la mise en œuvre du PDALPD (réunions, élaboration de référentiel, ) n ont pas permis de résorber les difficultés pourtant identifiées précocement. Plus largement, c est le pilotage et le suivi de la mise en œuvre du PDALPD qui semblent lacunaires, et ce tout particulièrement au regard de la faible implication des élus du Conseil général dans les instances du Plan à l échelle départementale comme territoriale. Pour finir, la gouvernance du Plan s est constituée sur un objectif de diffusion du modèle organisationnel expérimenté au Havre sur d autres territoires. Or, ce modèle organisationnel n a fait l objet d aucune démarche de communication auprès des autres EPCI délégataires des aides à la pierre au-delà de la proposition initiale de s impliquer dans le pilotage, que tous à l exception de la CODAH avaient déclinée. 8. Pistes de réflexion De ces constats évaluatifs émergent plusieurs préconisations, que l on pourrait distinguer en deux groupes. D une part, une préconisation structurante, relative à la révision des modalités de la territorialisation du PDALPD à la faveur du renouvellement à venir du Plan. Cette révision devra s effectuer en tenant compte des conclusions de la présente évaluation, qui a pu mettre à jour des facteurs explicatifs des dysfonctionnements observés. Elle devra aussi et surtout s inscrire dans le contexte actuel caractérisé par : Une prise de conscience renouvelée de l enjeu de la territorialisation des politiques départementales comme levier d efficacité des réponses La montée en puissance des EPCI dans le cadre des évolutions législatives en cours Il s agira dans ce contexte de positionner l Etat et le Conseil général comme régulateur de la territorialisation des politiques liées au logement, et notamment comme garants de la prise en compte des besoins des publics défavorisés. D autre part, cinq préconisations spécifiques, à savoir : Renforcer l implication des élus départementaux dans la définition des objectifs du PDALPD et dans le fonctionnement des instances Elaborer/partager des outils ou des référentiels collaboratifs dédiés aux modalités d examen des situations individuelles (partage d information à caractère secret) Elargir le périmètre des instances locales en intégrant les enjeux d observation des besoins territoriaux, de pertinence de l offre (notamment de logement, cf. PLH) et d évaluation de l efficacité des réponses sur les parcours, ou créer des instances spécifiques dédiées à ces enjeux S interroger sur le nombre des instances techniques territoriales, particulièrement sur le dispositif «accès» Positionner/sanctuariser des ressources spécifiquement dédiées au pilotage et à l accompagnement de la territorialisation du PDALPD 129/162

131 9. Restitution des constats évaluatifs 10. Rappel des instances et du rôle des différents acteurs 11. Les instances départementales Le Comité responsable (CORES) est le Comité de pilotage et de suivi de la mise en œuvre du Plan. La Commission départementale accès (CDA) a un rôle de validation des orientations relatives à la mobilisation d outils exceptionnels (baux glissants, MOUS, PLAI-adaptés) formulées en CLA. Par son périmètre de compétence, elle est garante de l équité de traitement des ménages à l échelle départementale. La Commission de prévention des expulsions (CCAPEX) : elle a un rôle d impulsion et de coordination des Comités locaux Maintien. La Commission de médiation (Coméd) est l instance chargée du traitement des situations des ménages qui formulent un recours dans le cadre du Droit au logement opposable (DALO). 12. Concernant les instances locales, on peut distinguer deux types d organisation Les instances territoriales, chacune étant compétente sur une partie du territoire départemental dans une logique de rapprochement des espaces d échange et de décision par rapport au lieu de résidence des usagers Les instances territorialisées, caractérisées par un pilotage par l EPCI, avec comme corollaire l implication des élus communaux et intercommunaux dans le fonctionnement des instances. 13. Les instances territoriales Dans le Département de Seine-Maritime, chaque Axe thématique du Plan a fait l objet de la mise en place d instances territoriales, à l échelle des UTAS pour ce qui est de la mise en œuvre des axes thématiques 1 et 3 du Plan (CLA et CLHD), et à l échelle des arrondissements pour ce qui a trait à la mise en œuvre de l axe 2 (CPEX). Animées par les co-pilotes du Plan, elles visent à organiser les espaces de traitement des situations de ménages en grande difficulté relevant du Plan au plus près des réalités locales, en associant les acteurs de proximité, garants d une bonne connaissance du contexte local et des besoins des publics. Il existe donc, sur chaque UTAS ou regroupement d UTAS : Une instance locale relative à l Accès : le Comité local Accès, animé conjointement par la DDCS et par le Chargé de mission logement de l UTAS concerné Il a pour objectif de traiter les situations de ménages «bloqués» pour accéder à un logement o Les acteurs du territoire orientent des situations de ménages vers le chargé de mission logement o Le chargé de mission logement anime une évaluation partagée o L évaluation partagée est restituée en CLA o Les partenaires présents en CLA co-élaborent des réponses et suivent l avancement de la situation o Les partenaires présents en CLA peuvent orienter le ménage vers des outils exceptionnels pour favoriser leur accès au logement (MOUS, Bail glissant, PLAI-adapté mobilisation soumise à la validation de la CDA / FLS validation par la Commission FSL) Le Comité Local Habitat Dégradé (CLHD) : Il a pour objectif de suivre l avancement du traitement des signalements relatifs à l habitat dégradé et d articuler les interventions des acteurs o Un signalement est réalisé par l acteur ayant repéré la situation; il est transmis au service Habitat pour vérification, puis transmis au secrétariat du CLHD 130/162

132 o Le secrétariat du CLHD enregistre la grille dans e-clhd et recueille les informations complémentaires en tant que de besoin o Le CLHD émet des recommandations pour le traitement des signalements de non décence en situation de blocage et suit l avancement du dossier (interventions des acteurs concernés) 14. Les instances territorialisées au sens du PDALPD La mise en place d instances territoriales constituait un premier pas vers la mise en place d instances territorialisées, reposant sur une transmission par l Etat et le Conseil général d une partie de leurs prérogatives de pilotes du Plan à des intercommunalités délégataires des aides à la pierre. Seule l EPCI du Havre a souhaité s impliquer dans le co-pilotage du PDALDP. En ce sens, les seules instances territorialisées au sens du PDALPD dans le Département de Seine-Maritime se trouvent sur l UTAS 5, qui couvre le territoire de la Communauté d Agglomération du Havre (CODAH) : Comité Local Accès (CLA) du Havre : il est piloté par la Vice-présidence de la CODAH chargée du Logement et son secrétariat est assuré par le Chargé de mission Pôle Insertion Logement de la CODAH Comité Local Habitat Indigne (CLHI) du Havre : il est piloté par un élu de la CODAH et son secrétariat est assuré par le Coordonnateur Habitat indigne de la CODAH 15. Axe 1 : Qualité de l action publique générée par le fonctionnement territorialisé du PDALPD 16. Principaux enseignements 17. La territorialisation au sens du PDALPD : un fonctionnement qui s écarte du schéma cadre expérimental identifié en amont a. Le CLA est faiblement mobilisé peu de situations étudiées sur le territoire expérimental b. Une instance davantage centrée sur la validation des dossiers présentés que sur l analyse des situations et la délibération c. Des circuits parallèles de traitement des situations en matière d Accès au Logement Une instance sous-utilisée et réduite à une chambre d enregistrement 18. Des indicateurs positifs sur l accès au logement mais qui signalent en même temps une faible utilisation des instances et, d une certaine manière, un détournement de leur vocation 19. Pas d effets significatifs sur l amélioration de la connaissance de besoins et des parcours constat d outils lacunaires et/ou juxtaposés 20. Pas d articulation renforcée entre le PLH et le PDALPD (cf. objectifs du schéma expérimental : améliorer le lien entre l offre et la demande) pour la CODAH, un PLH ambitieux qui est davantage le reflet d une politique volontariste que d une coordination poussée avec l échelon départemental des écueils institutionnels qui interrogent le cadre même de la territorialisation : l implication des acteurs politiques locaux, au cœur de la territorialisation, constitue un facteur de complexification du pilotage du PDALPD Une territorialisation dont le fonctionnement et les effets ne sont pas conformes au schéma initial. Des explications qui apparaissent liées à la fois au contexte havrais et à des facteurs institutionnels. 131/162

133 21. Les comités territorialisés génèrent-ils une connaissance plus fine des besoins des publics du plan? L évaluation partagée favorise une étude plus individuelle et plus approfondie des situations dans les instances territorialisées L évaluation partagée (EVP) permet une étude approfondie, par le croisement des regards des acteurs concernés, sur les situations «bloquées». Cette évaluation s appuie sur une trame unique à l échelle départementale, antérieure à la mise en place de la gouvernance actuelle. Les informations recueillies dans le cadre de l EVP, comme les contours du projet logement qui en découle, sont présentés durant le CLA. Toutefois, le temps consacré à chaque situation dans les instances territorialisées dépend du nombre de situations «en stock» (moins il y a de situations, plus l étude est approfondie). A titre d illustration : A Rouen, seuls des comptes-rendus d EVP sont présentés (parfois 60 situations en cours ou nouvelles doivent être passées en revue pour une même séance) A Dieppe, le nombre de situations en cours s élève généralement à une dizaine, ce qui permet un échange approfondi sur les situations concernées Sur le territoire havrais, le CLA est un lieu de restitution des conclusions de l EVP et non d échange sur les situations et de co-élaboration de réponses. Ne sont orientées en CLA que les situations pour lesquelles une solution a été trouvée, sous forme de PLAI-adapté (il n est pas possible de solliciter l orientation d un ménage vers un logement de ce type sans passer par le CLA). Les comités locaux des instances territorialisées ont favorisé le développement d outils d observation des situations des ménages défavorisés Au regard des effets attendus des instances locales sur l amélioration de la connaissance des situations des ménages relevant du Plan, il convient de distinguer les effets des CLA (et notamment de celui du Havre) et des CLHD/CLHI, ceci ne constituant par ailleurs qu une petite fraction du public du PDALPD En ce qui concerne les CLA, leur mise en place n a pas conduit à la création d outils de recueil de l information relative à la situation des ménages. En effet, aussi bien à l échelle départementale que sur le territoire de l UTAS 5, des outils préexistaient : Le Département a développé dans le cadre des précédents PDALPD une trame d évaluation partagée. De la même manière, plusieurs tableaux de bord renseignés par les Chargés de mission logement visent à transmettre à l Observatoire départemental de l Habitat (ODH) des données relatives aux profils des publics concernés par le Plan parmi lesquels figurent les ménages dont les situations font l objet d une EVP et d un ou plusieurs passages en CLA et aux réponses déployées pour résoudre leur situation. Sur le territoire de l UTAS 5, la situation se caractérise par : L ancienneté des acteurs, à commencer par la Chargée de mission Logement du Conseil général L antériorité des réseaux partenariaux structurés dans le cadre de la mise en place du Pôle Insertion Logement sur l impulsion volontariste de la CODAH. En conséquence, les acteurs en présence ont élaboré, individuellement, des outils de recueil de données et de suivi qui leur sont propres, et qui n ont pas fait l objet d une intégration dans le cadre de la mise en place du CLA. Il s agit : Pour le Chargé de mission Logement du Conseil général : d une fiche de recueil des demandes émanant des travailleurs sociaux, pour un examen approfondi de la situation de logement du ménage Pour la CODAH : de la Fiche PIL, visant à faciliter la coordination des parcours et des interventions des acteurs et leur suivi par le chargé de mission PIL Pour finir, il est à noter que les stratégies de contournement du CLA par les acteurs en présence (cf. infra), biaisent la lecture qui peut être faite des données recueillies par l ODH sur les profils des ménages dont la situation en matière d accès au logement se trouve bloquée sur le territoire de l UTAS 5, ainsi que sur les réponses mobilisées (forte prégnance des orientations vers des PLAI-adaptés). 132/162

134 En ce qui concerne la lutte contre l habitat dégradé, la CODAH avait déjà mis en place en amont du présent PDALPD un outil de recueil de l information et de suivi des actions mises en œuvre. En conséquence, la réflexion portée par le service Habitat du Conseil général, chargé du secrétariat des CLHD et souhaitant se doter d un outil de recueil et de partage de l information relative à l avancement du traitement des logements dégradés, a tenu compte de l existant. La CODAH a été fortement associée à la réflexion et à l élaboration de l outil e-clhd, afin de permettre à tous les acteurs siégeant au Comité de disposer d une information homogène quant à l état d avancement du traitement d un logement signalé. Les données recueillies à l échelle territoriale sont consolidées à l échelle départementale et permettent d affiner la connaissance des enjeux liés au logement des personnes défavorisées Au sein du Département, l ODH centralise et exploite les éléments recueillis par les chargés de mission Logement auprès des publics du Plan, au travers de leur mission d animation du Plan à l échelle locale (cf. supra). Les données recueillies concernent ainsi un public plus large que celui dont les situations sont vues en CLA. Les enseignements tirés de ce traitement sont communiqués aux agents et aux partenaires à l échelle macro. Ainsi, des démarches de communication sur le territoire des UTAS ont été organisées par l ODH, sous forme de conférences territoriales. Elles ont trouvé un écho important auprès des professionnels du Conseil général. En revanche, il est à noter qu elles n ont pas eu la résonnance attendue auprès des élus locaux, alors même qu ils étaient ciblés comme destinataires de ces interventions de l ODH. Les indicateurs analysés dans le cadre des bilans des CLA ne permettent pas d évaluer l adéquation des réponses apportées par les CLA au besoin/à la demande initiaux. Il s agit en effet d indicateurs qui portent sur : Le profil des ménages orientés en CLA Les réponses apportées N est en revanche pas interrogée l adéquation de la réponse à la demande initiale. D une manière générale, les acteurs se font le constat d un manque de données à l appui de cette connaissance des besoins des demandeurs de logements locatifs sociaux et a fortiori des publics prioritaires au titre du PDALPD, alors même qu il s agit là d un support essentiel pour favoriser l adéquation de l offre à la demande. Des outils sont toutefois en cours de développement (SNE, SYPLO), qui devraient permettre une meilleure lisibilité de cette adéquation entre besoins et offre. Le traitement statistique, à l échelle des territoires et du Département, de l habitat dégradé en Seine- Maritime, constituait le deuxième objectif en lien avec la mise en place de l outil e-clhd. Il a été réalisé dès que possible au regard de la mise en œuvre récente de l outil. Par ailleurs, des traitements ciblés à l échelle de territoires d action sociale du Département ou d EPCI ont pu être réalisés et présentés aux acteurs concernés, à l appui des stratégies locales d action publique. La question de l articulation de ces outils reste posée, surtout dans la perspective de l approfondissement à venir de la décentralisation (loi Métropoles et projet de loi ALUR). 133/162

135 22. Enseignements de l étude comparative : Plusieurs des départements interrogés s appuient sur leurs outils de gestion des dispositifs du Plan afin de consolider les données de suivi des ménages au niveau départemental. Le système SYPLO est utilisé à cette fin dans le département du Nord. Piloté par les services de l'etat, ce système permet de gérer le contingent préfectoral de logements locatifs sociaux et est relié au système national «numéro unique». En Isère, un outil unique d enregistrement de la demande de logement social (Etoil.org) a été mis en place. Utilisé par l ensemble des instances locales, cet outil permet de suivre la vacance et l attribution des logements sociaux sur les territoires, et ainsi d avoir une connaissance fine des besoins des publics du Plan. En revanche, plusieurs points de vigilance ont été identifiés dans la Loire. Si la territorialisation a permis une meilleure identification des besoins des ménages au niveau local, notamment grâce à la présence des référents logements au sein des comités territorialisés, aucun outil de consolidation n a été mis en place au niveau départemental, ce qui entraine une déperdition de ces informations. En l absence d Observatoire du PDALPD, il existe par ailleurs un enjeu d articulation des besoins observés par les dispositifs du Plan (numéro unique, outil ARIANE pour l habitat indigne) avec l Observatoire du PDH. L objectif est celui-ci de développer une stratégie plus globale en matière d habitat, notamment autour d une offre mixte qui réponde aux besoins des publics non destinataires du Plan mais dont la situation risque de dégrader. 23. Les comités locaux permettent-ils de répondre de manière plus rapide et plus adaptée aux problématiques des ménages défavorisés? 1. Les instances sont effectivement mobilisées Le CLA de la CODAH n est que peu mobilisé par la Chargée de mission Logement ; des réunions sont régulièrement annulées du fait de l absence de situations à étudier. Le CLA de Rouen a connu une augmentation de 104% de son activité sur la période , tandis que celui du Havre a connu une activité très faible et stable. Evolution du nombre de dossiers examinés par les CLA entre 2009 et Source : CG76 Observatoire départemental de l Habitat, 2013 Cette sous-activité interroge au regard : De la taille du territoire (similaire en population à celui de Rouen) 134/162

136 Du caractère urbanisé du territoire Du nombre moyen de blocages identifiés dans les situations présentées en CLA : il est de 2,1 au CLA du Havre contre 2,9 à l échelle départementale en 2009 (parmi difficultés financières, composition familiale, comportement, santé et / ou manque d autonomie, caractéristiques / qualité du logement) De la dégradation du contexte socio-économique observée à l échelle nationale et locale, qui tend à générer une hausse de la demande sociale sur l ensemble des territoires Du nombre de situations qui faisaient jusqu alors l objet de Fiches PIL Cette faible mobilisation du CLA a des conséquences sur la mobilisation des acteurs, que l on peut illustrer à l aune de l évolution de la représentation des bailleurs sociaux au sein de cette instance. On constate en effet une diminution de l instance par les bailleurs sociaux, initialement présents en nombre : D emblée, deux facteurs d explication peuvent être mobilisés, à savoir : Le fait que l activité du CLA repose avant tout sur l appréciation variable par les Chargés de mission Logement du niveau de difficulté rencontré par les ménages qui leur sont orientés, et de la nécessité ou non de déclencher une évaluation partagée ; La faiblesse du nombre de PLAI-adaptés produits ou libérés chaque année sur le territoire du Havre, comparativement aux objectifs fixés dans le PLH (14 PLAI adaptés/an entre 2010 et 2015). En effet, l attribution de PLAI est la seule réponse qui appelle obligatoirement un passage et une orientation en CLA ; le Chargé de mission Logement de l UTAS 5 conditionne le déclenchement d une évaluation partagée pour un ménage et l inscription de son dossier en CLA à la disponibilité d un logement PLAI. Il existe donc un «effet d offre», qui pèse sur les recours au CLA. Source : CG76 Observatoire départemental de l Habitat, 2013 En conséquence, on constate une forte surreprésentation des orientations vers des PLAI-adaptés pour des ménages vus en CLA sur le territoire du Havre (40% des réponses contre seulement 16% à Rouen sur la période ). 135/162

137 Source : CG76 Observatoire départemental de l Habitat, 2013 Toutefois, on constate aussi qu il existe un phénomène d évitement, à plusieurs niveaux, du circuit conduisant à la présentation de la situation d un ménage en CLA. 2. Les instances locales formalisées dans le cadre du PDALPD sont les seules instances locales de traitement des situations. L articulation entre les instances a été formalisée, elle est performante A notre sens, ces logiques de contournement s opèrent à plusieurs niveaux : D une part, au niveau des acteurs du territoire susceptibles de saisir la Chargée de mission logement d une situation de ménage jugée bloquée. Cette logique de contournement a pu être relayée par les acteurs interrogés, elle est le fait principalement : o Des acteurs sociaux rattachés à la commune du Havre (CCAS). On peut formuler ici deux hypothèses, qui à notre sens contribuent à expliquer cet état de fait : d abord, ils ont pu s approprier les canaux de communication développés dans le cadre du PIL en amont de la création du CLA et les privilégient aujourd'hui. D autre part, cette orientation dans laquelle la chargée de mission logement n intervient pas se fait l écho de la réticence des élus locaux à laisser d autres acteurs peser sur la politique de peuplement du territoire. o Des acteurs sociaux du Département. En effet, la présentation des situations en CLA s effectue en présence de l élue référente, ce qui freine toute transmission d informations de la part des travailleurs sociaux concernant les situations des ménages, car jugées par les professionnels du social comme s inscrivant en contradiction avec leurs principes déontologiques. D autre part, au niveau de la Chargée de mission logement elle-même, qui a mis en place des circuits parallèles d examen et de traitement des situations sur le territoire : o Ainsi, les EVP sont fréquemment renommées «réunions de synthèses» pour éviter un passage en CLA. o Les partenaires sont mobilisés autour des situations des ménages par d autres canaux que le CLA, ou en amont du CLA lorsque la réponse pressentie est un PLAI-adapté. Il est à noter que ces circuits apparaissent relativement efficaces grâce à la légitimité de la Chargée de mission Logement, qui peut s appuyer sur une très bonne connaissance des dispositifs et des acteurs locaux, et sur une inscription de longue date dans des réseaux partenariaux 136/162

138 Au regard de ces stratégies de contournement, il n apparaît pas possible de conclure à la plus-value de l organisation territorialisée telle que mise en œuvre sur le territoire de la CODAH, en matière de réponse aux publics du Plan. Pour autant, il ne relève pas de notre de démarche de déterminer dans quelle mesure les circuits alternatifs de traitement des situations des ménages sont opérants. Plusieurs indicateurs pourraient être mobilisés pour apporter des éléments de réponse à une telle interrogation, mais peu apparaissent exploitables en l état des données disponibles : La satisfaction des besoins des ménages est par essence une donnée malaisée à recueillir ; Le nombre de demandes de ménages pour une inscription dans SYPLO sur le territoire de la CODAH n a pas encore fait l objet d un traitement par la DDCS du fait du caractère récent de SYPLO ; L évolution des demandes de FSL est connue, elle ne permet à elle seule toutefois pas d objectiver un report des ménages dont les situations seraient susceptibles de passer en CLA vers d autres circuits de traitement On constate toutefois : Une évolution du nombre de ménages bénéficiaires du FSL accès, qui reflète la précarisation des ménages en lien avec la conjoncture économique, tandis que le nombre de ménages passés en CLA sur l UTAS 5 est resté stable sur la période Source : CG76 Observatoire départemental de l Habitat, L animation de ces réunions conduit à une prise de décision effective sur les situations étudiées. Les effets de ces décisions sont pérennes Conformément à l architecture de la gouvernance du Plan, les comités locaux accès ne sont pas un lieu de décision, seule y est validée une orientation (vers un PLAI-adapté, un bail glissant, une aide financière au titre du FSL, la mise en place d une MOUS, ) validée en CDA. La mobilisation pour un ménage d un Logement conventionné très social (LCTS) est la seule modalité pour laquelle le CLA dispose d un rôle décisionnel en tant que tel. Bien souvent, qui plus est, l orientation est fortement pressentie dès l évaluation partagée et fait l objet d un travail avec la famille en amont de la présentation de la situation en CLA. Les acteurs intervenant sur le territoire de l UTAS 5 ont pu se faire à plusieurs reprises l écho dans le cadre des réunions du Comité Responsable du Plan ou lors des entretiens réalisés pour la présente évaluation du fait que le CLA du Havre n était qu une «chambre d enregistrement». Au-delà du constat qu il ne s agit pas d un espace de décision en tant que tel, il s agit de souligner que, dans le contexte des logiques de contournement déployées par les acteurs et évoquées plus haut : L orientation de ces ménages est connue en amont, il s agit pour la grande majorité des situations d une orientation vers un PLAI-adapté, mais surtout le logement pressenti est identifié en amont du CLA 137/162

139 Le CLA peut difficilement interroger cette orientation (notamment parce qu elle est travaillée avec la famille) Dans ce contexte, les acteurs du territoire s accordent sur le constat d une redondance de la Commission départementale accès par rapport au CLA, dont elle ne fait bien souvent que confirmer l orientation. Il s agira à notre sens, dans le cadre du renouvellement du Plan et à l aune des enseignements de l analyse comparative, de s interroger sur le périmètre des CLA et sur l éventuelle suppression de la CDA. 4. Un bilan régulier est réalisé par le comité pour faire état de l avancement de chaque dossier examiné, des actions conduites et des résultats Dans les CLA en-dehors de celui du Havre, la réalisation d un bilan régulier des situations est conditionnée à la charge de travail qui incombe à l instance (cf. supra). Sur le territoire havrais, les acteurs s accordent sur le constat selon lequel le CLA n est pas un espace permettant d effectuer un bilan régulier de l avancement des situations. Les situations sont effectivement traitées un très petit nombre de fois. Le nombre moyens de passages en CLA sur le territoire du Havre est de 2 en 2009 et en 2012, contre 4 ces mêmes années dans le CLA de Rouen et en moyenne à l échelle de l ensemble des CLA sur le territoire du Département. Source : CG76 Observatoire départemental de l Habitat, 2013 La mise en place d un suivi des effets des réponses apportées (relogements en PLAI-adaptés) constitue d ailleurs une attente forte de la CODAH et est jugée insuffisante dans le cadre du CLA par l EPCI ; des palliatifs ont pu être déclenchés dans certaines situations, sous forme de VAD d un travailleur social accompagné de l adjointe au maire du Havre, afin de recueillir au nouveau domicile du ménage des informations relatives à l évolution de sa situation. 5. Les modalités de présentation des situations en Comité Local Accès, sur la base des informations recueillies dans le cadre de l évaluation partagée, favorisent la recherche de solution et une issue positive aux situations étudiées ; Les partenaires sont davantage impliqués dans la formulation et la mise en œuvre des réponses A l échelle départementale, il apparaît que les acteurs portent une évaluation variable sur la contribution des instances locales à l élaboration de réponses partagées, dans la mise en œuvre desquelles les partenaires sont enclins à s investir fortement. Dans certaines UTAS, il a été souligné que le suivi des situations mois après mois, dans le cadre d une instance collégiale, favorise : L évolution des regards des acteurs sur la situation du ménage 138/162