La gouvernance décentralisée des ressources naturelles. Deuxième Partie. Expériences et leçons apprises. Première édition

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2 Programme des Natios Uies pour le Développemet La gouverace décetralisée des ressources aturelles Deuxième Partie Expérieces et leços apprises Première éditio Préparé par le PNUD Cetre pour le Developpemet des Zoes Arides

3 Photo Credit:UNDP

4 Table des matières Avat-Propos Remerciemets Resume vi ix x 1. Itroductio 1 2. Objectif du mauel 3 3. Defiitio de la gouverace décetralisée des ressources Naturelles 5 4. Pricipes relatifs à la gouverace décetralisée des ressources Naturelles 7 5. Iitier / améliorer la gouverace des ressources aturelles La décetralisatio démocratique : u préalable L aalyse des cotraites, des risques et des opportuites L itégratio de la gouverace des ressources aturelles Das le procéssus de décetralisatio Les échages d iformatios et la sesibilisatio L approche participative et la décetralisatio Le reforcemet des capacités La décetralisatio fiscale: - fiacemet du développemet local (Évaluatio, perceptio des recettes, obligatio de redre compte, Partage des beefices etc.) Le cotrôle, et l équilibre des pouvoirs Le suivi -évaluatio (repères et idicateurs) Coclusio 51 Aexes 57 iii

5 Aexe 1 : Idex des ressources ; ouvrages de référece, lies, où obteir de l aide (ageces et istitutios fourissat ue aide techique/fiaciere) 57 Aexe 2: Sources d iformatio 59 Ecardré 1. La décetralisatio de la gouverace des ressources aturelles (DGRN) 2 Ecardré 2. Paramètres clefs touchat au foctioemet démocratique, à la resposabilité verticale et à la représetatio 12 Ecardré 3. Au Mali plusieurs lois et règlemets ot été adoptés pour trasférer aux autorités locales les resposabilités e matière de gestio des ressources aturelles. 18 Ecardré 4. Poits clés touchat à la politique et à la loi 19 Ecardré 5. Nécessité d u appui aux réformes cocerat la politique et le cadre juridique atioaux e matière de décetralisatio : Exemple 20 Ecardré 6. Coditios pour assurer la mise e œuvre /applicatio des lois et règlemets sur la décetralisatio 21 Ecardré 7. Questios liées aux istitutios: Ecardré 8. Le Népal est u pays motageux eclavé d Asie du sud pratiquat ue moarchie costitutioelle et ue démocratie parlemetaire multipartite comme système politique depuis Ecardré 9. Lesotho : Nécessité d appuyer les réformes istitutioelles 26 Ecardré 10. Itégrer les questios de RN das les processus de plaificatio locale l exemple du Pérou 28 Ecardré 11. Guide de la plaificatio du développemet local : l approche méthodologique utilisée par le Mali comporte trois phases : 29 Ecardré 12. Nécessité d u appui à l iformatio, à la collecte des doées, au suivi, et au développemet des idicateurs. 33 Ecardré 13. Critères pour ue participatio effective à la GDRN 34 Ecardré 14. Les pricipaux parteaires das la GDRN 36 Ecardré 15. Aspects clefs du reforcemet des capacités à predre e cosidératio 39 Ecardré 16. Turkméista l harmoisatio de la GRN 40 Ecardré 17. Kazakhsta 42 iv

6 Sigles et abréviatios CBD OC CILSS CITES GDRN TIC IDDP IIED S&E ODM ONG GRN FFOM Covetio des Natios Uies sur la diversité biologique Orgaisatios commuautaires Comité Permaet Iter-Etats de Lutte cotre la Sécheresse das le Sahel Covetio sur le commerce iteratioal des especes de faue et de flore sauvages meacées d extictio Gouverace décetralisée des ressources aturelles Techologie de l iformatio et de la commuicatio Programme de développemet itégré des zoes arides Istitut iteratioal pour l eviroemet et le développemet Suivi et évaluatio Objectifs du Milléaire pour le Développemet Orgaisatios o gouveremetales Gestio des ressources aturelles Forces, faiblesses, opportuités et meaces UNCCD FENU CNUED Covetio des Natios Uies sur la Lutte cotre la Désertificatio Fods d Equipemet des Natios Uies Coférece des Natios Uies sur l eviroemet et le développemet PNUD-CDZA Programme des Natios Uies pour le Développemet - Cetre de développemet des Zoes arides UNFCCC WRI Covetio-cadre des Natios Uies sur le chagemet climatique World Resources Istitute v

7 Avat-propos De ombreux pays à travers le mode sot egagés das la voie de la décetralisatio afi de reforcer la gouverace et la croissace au iveau local. Das plusieurs de ces pays, ue grade partie de la populatio rurale compte sur les ressources aturelles pour assurer sa survie. Ces ressources aturelles sot o seulemet u atout importat pour le bie-être de ces populatios, mais elles peuvet égalemet, à travers les impôts, taxes et autres etrées d arget, géérer des reveus pour faire tourer les istitutios démocratiques locales,). La gouverace décetralisée des ressources aturelles est u outil permettat d assurer ue meilleure gestio de l eviroemet; tout e améliorat l équité et la justice e faveur des populatios locales, y compris les femmes et les groupes margialisés. Lorsqu elle est bie appliquée, elle reforce le processus démocratique à travers le reforcemet des capacités des istitutios et des collectivités locales, assure u trasfert effectif du pouvoir, reforce la resposabilité sociale, améliore les recettes locales et permet u meilleur partage des coaissaces pour ue gestio durable des ressources aturelles. La gouverace décetralisée des ressources aturelles est u moye d obteir ue vraie participatio des populatios au processus de développemet, l amélioratio de la sécurité alimetaire et des opportuités écoomiques accrues pour les pauvres. Elle permet de sesibiliser les populatios sur les lies existat etre les processus démocratiques, la gouverace locale des ressources aturelles, et la lutte cotre la faim et la pauvreté. Le Cetre de Développemet des Zoes Arides du PNUD, à travers so programme de développemet itégré des zoes arides (IDDP) a apporté de l aide aux pays pour leur permettre de : Itégrer les politiques et pratiques e matière de gouverace des ressources aturelles das les processus démocratiques atioaux et la décetralisatio ; Améliorer les coaissaces sur la gouverace des ressources aturelles à travers l aalyse, la documetatio et la diffusio des approches qui ot prouvé leur efficacité et les boes pratiques ; vi

8 Reforcer les capacités des istitutios et collectivités locales pour assurer ue exploitatio et ue gestio participatives, trasparetes, resposables, équitables et efficaces des ressources aturelles pour le développemet local. La gouverace décetralisée des ressources aturelles (GDRN) apparaît de os jours comme ue des démarches de premier pla adoptée par de ombreux gouveremets pour promouvoir l efficiece, l équité et la justice das la gestio des ressources aturelles. De ombreux pays à travers le mode ot etamé des réformes politiques et istitutioelles visat à faciliter la gouverace décetralisée des ressources aturelles. Le gros des efforts est relativemet récet. Il y a doc lieu de cotiuer à recueillir et à aalyser les leços apprises afi de mieux reseiger les réformes d ordre politique et améliorer la performace des programmes et projets das le domaie de la gouverace des ressources aturelles. Le préset mauel a été préparé das le cadre du programme de développemet itégré des zoes arides (IDDP) du PNUD-CDZA. L o espère qu il pourra servir de base pour u appretissage à partir des expérieces vécues, pour permettre aux praticies d améliorer les efforts actuels et futurs das le ses de l itégratio de la gouverace des ressources aturelles das les processus atioaux de décetralisatio. Philip Dobie Directeur Cetre de Développemet des zoes Arides vii

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10 Remerciemets Le préset mauel s appuie sur des iformatios puisées de trois sources pricipales: - ue revue des expérieces et boes pratiques de 12 pays sélectioés ; - les cotributios reçues de différets experts à travers u forum de discussio électroique orgaisé e décembre 2004 et javier 2005 ; et - ue étude documetaire. Nos remerciemets s adresset aux 12 aalystes atioaux que sot : Lieo Mdee du Lesotho ; Kifle Lemma d Ethiopie ; Edwi A. Gyasi du Ghaa ; Mawade Made du Sééga) ; Nampaa Nagou Saogho du Mali ; Kebi Zhag de Chie ; Sharachchadra Lele de l Ide ; Meruert Makhmuova du Kazakhsta ; Jamal Aaklycheva du Turkméista ; Ibrahim Magdi du Maroc ; Taghi Farvar d Ira ; Mauricio Casaovas Saiz et Jairo Escobar, de Bolivie. Des cotributios très importates ot été reçues de: Joseph Opio-Odogo-Spécialiste des politiques eviroemetales au Cetre Régioal des Services du PNUD pour l Afrique de l Est et du Sud; Nadiya Nduku PNUD-RBAP ; Aders Kudby- Chargé de Programme Eviromet au Bureau du PNUD e Erythrée ; M. Vijaya P. Sigh, Aalyste e Biodiversité - Bureau du PNUD au Népal ; Dr. M. Badarch, Directeur du Cosortium pour la Nature et l Eviroemet de Mogolie ; Hou Xia-Représatat Résidet Adjoit du PNUD et Chef du Groupe de la Gouverace au Bureau du PNUD e Chie; Agelo Bofiglioli, Coseiller Techique de haut iveau, UNCDF, New York ; Maouloud Ndiaye, PNUD Mauritaie ; Mahamae Toure, précédemmet chef de l Uité de Développemet Local au CILSS ; Jea Jacob Sahou-Chargé de Programme, PNUD-Bei ; Batkhuyag Baldagombo- Chargé de Programme, PNUD-Albaie. Nos remerciemets vot spécialemet à Sarah Ayoti, spécialiste e commuicatio au PNUD/CDTA qui a édité et prodigué des coseils combie précieux cocerat la coceptio et la présetatio du mauel, et qui a travaillé sas relâche avec Mr. Richard Mugeke, resposable des TI au PNUD/CDTA pour appuyer le forum de discussio électroique. M. Moukaila Goumadakoye, coseiller politique au PNUD/CDTA a iitié le processus et collaboré avec Wisto Mathu, (cosultat) e ce qui cocere la tâche pricipale de supervisio de l esemble du processus y compris la sythèse des revues atioales et l aimatio des forums de discussios électroiques. ix

11 Résumé La présete publicatio portat sur les expérieces et les leços apprises e matière de gouverace décetralisée des ressources aturelles a été préparée par le Cetre de Développemet des Zoes Arides du Programme des Natios Uies pour le Développemet das le cadre de ses activités relevat du Programme de Développemet Itégré des Zoes Arides (IDDP) 1. L objectif de cette publicatio est de promouvoir les leços tirées des expérieces afi de permettre aux praticies d améliorer les efforts déployés actuellemet et à l aveir pour predre e compte et itégrer la gouverace des ressources aturelles das les processus de gouverace décetralisée. Elle met l accet sur les leços apprises e termes de risques, de cotraites et d opportuités das le processus de décetralisatio, aisi que sur les meilleures approches et pratiques mises e œuvre das les différets pays et régios. Elle se peche égalemet sur les besois e matière de reforcemet des capacités pour ue décetralisatio effective, aisi que sur les expérieces acquises das la décetralisatio fiscale, source essetielle de fiacemet pour le développemet local. La pricipale leço ou coclusio à laquelle elle a abouti est que das les pays où la décetralisatio a été adoptée comme u objectif et/ou ue stratégie atioal et comme ue politique atioale mise e place (par exemple e Bolivie, e Ethiopie, e Ide et au Séégal), le processus de décetralisatio a avacé plus rapidemet suite aux réformes istitutioelles /juridiques qui ot été lacées. Das d autres pays, la décetralisatio s est opérée das le cadre du processus global de démocratisatio au iveau modial (par exemple e Chie, au Kazakhsta et au Turkméista). Pour ces deriers pays, le processus de décetralisatio a été beaucoup plus let et pas aussi effectif qu ailleurs. Les facteurs e cause sot : les pesateurs sociopolitiques héritées 1 Le programme de développemet itégré des zoes aides est ue iitiative du PNUD à l échelle modiale. Vigt trois pays d Afrique, des Etats arabes et d Asie de l Ouest ot été reteus das le cadre de l IDDP. Celui-ci porte sur l aide à apporter aux pays pour : S assurer que les problèmes qui touchet les zoes arides sot pris e compte das les politiques macro-écoomiques; Réduire la vulérabilité aux chocs climatiques, otammet la sécheresse et améliorer l adaptatio aux chagemets climatiques et : Améliorer la gouverace locale pour la gestio des ressources aturelles. x

12 des systèmes de gouverace cetralisée du passé ; la faiblesse et/ou l absece de politiques, de lois et règlemets e matière de décetralisatio ; et l absece d autorités cetrales fortes/efficaces pour formuler et faire appliquer les politiques et les lois de la décetralisatio et les ormes eviroemetales. La revue qui a été etreprise a démotré que : 1) la plupart des iitiatives e matière de décetralisatio sot relativemet récetes pour pouvoir produire des impacts mesurables ou observables ; et 2) la décetralisatio est ue questio de chagemet de metalité, de culture, de pratiques démocratiques et de rapports de pouvoirs. Il s agit d ue etreprise de logue haleie qui a besoi de temps pour s établir. Efi, toute tetative d évaluer le succès ou l échec du processus devrait être précédée de la défiitio de critères d évaluatio e termes d idicateurs. Tel a pas été le cas ; cepedat das les pays où il existe déjà u egagemet fort e termes de voloté politique, où les fodemets coceptuels sot fermes et solides. E outre, das les situatios où u eviroemet favorable est e place, les perspectives de réussite sot boes. L o recoait à l heure actuelle que le problème le plus importat est d appredre par l actio, e idetifiat les opportuités, les boes pratiques et les boes approches, et les partager avec les autres afi d améliorer davatage les perspectives permettat d avoir de plus grads impacts. E termes de perspectives, l aalyse suggère la écessité d assurer l existece d u eviroemet favorable qui compred etre autres l egagemet du gouveremet e faveur de la décetralisatio et la voloté politique, ue culture et des pratiques démocratiques, des réformes juridiques et istitutioelles et ue autorité cetrale forte pour assurer la mise e œuvre et l applicatio des réformes. Certais des pricipaux domaies idetifiés par les pays et pour lesquels l appui des différets parteaires est attedu compreet : Appui aux réformes sur la politique atioale et le cadre juridique de la décetralisatio, y compris l appui aux réformes istitutioelles ; Appui aux dispositifs atioaux de mise e oeuvre et d applicatio des politiques et lois de la décetralisatio ; Reforcemet des capacités pour la gestio des ressources aturelles (éducatio civique, compéteces, reforcemet et promotio istitutioels) ; Appui à la collecte des iformatios et doées, au suivi et à l élaboratio d idicateurs. xi

13 - Première partie Mauel et Guide à l usage des praticies

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15 1. Itroductio La décetralisatio de la gouverace des ressources aturelles (GDRN) au iveau d u pays implique l esemble du système des cadres juridiques et istitutioels atioaux, aisi que le reforcemet des istitutios ifra-atioales aux iveaux des provices, des districts, des cités, des villes, et des villages e termes de processus fiscal, admiistratif et juridique. E outre, ue décetralisatio effective compred la circulatio de l iformatio et des ressources etre les différets iveaux de la gouverace, du iveau atioal au iveau local et du local au atioal. Les pricipales modalités das le ses d ue décetralisatio réussie icluet la participatio pleie et etière de l esemble de la populatio, otammet des pauvres, des femmes, des jeues et des miorités ethiques, aisi que des parteariats actifs etre les différets acteurs ; - admiistratios publiques au iveau atioal et local, - orgaisatios o gouveremetales (ONG), - orgaisatios commuautaires (OC), - secteur privé et - bailleurs de fods. La gouverace décetralisée des ressources aturelles est l ue des stratégies clés permettat de promouvoir ue gestio durable, ue gouverace participative et u partage équitable des bééfices que procuret les ressources locales. Des études de cas coduites à travers le mode motret que les pricipaux obstacles à la décetralisatio de la gouverace des ressources aturelles sot, etre autres : le maque et/ou la faiblesse des politiques et des lois e matière de décetralisatio (y compris les réformes fiscales) ; les capacités istitutioelles faibles et/ou limitées pour assumer les resposabilités trasférées ; et l isuffisace de doées/iformatios pour faciliter la plaificatio et la gestio des ressources locales (y compris la gestio fiscale). 1

16 Ecardré 1. La décetralisatio de la gouverace des ressources aturelles (DGRN) La décetralisatio de la gouverace des ressources aturelles (DGRN) vise à accélérer le trasfert des pouvoirs e matière de prise de décisio du gouveremet cetral aux istitutios ifra atioales, das le but d accroître l efficacité, l équité et la justice das la gestio et l utilisatio des ressources aturelles pour souteir le développemet local. Ivestir das les appuis aux processus de démocratisatio tels que l éducatio civique, les réformes juridiques et istitutioelles et le reforcemet des capacités des istitutios pour des établissemets et des commuautés de gouveremet local promet les meilleurs retours e termes d impacts. Le préset mauel sert de boîte à outils pratique et coviviale, permettat de reforcer l itégratio de la gouverace décetralisée des ressources aturelles das les programmes du PNUD. Il repred les pricipes majeurs et les défiitios gééralemet recous das le domaie de la gouverace décetralisée des ressources aturelles, et met l accet sur les opportuités, les cotraites, et les risques à predre e compte das la coceptio et la mise e oeuvre des programmes décetralisés de gestio des ressources aturelles. Bo ombre de pays souteus par le PNUD ot suivi et/ou s egaget actuellemet das des processus de décetralisatio avec plus ou mois de réussite selo les pays. Le mauel fait ressortir certaies des leços apprises à ce jour ; il doe des orietatios sur ce à quoi il faut [faire] attetio et commet éviter les [ecueils] pièges que l o peut recotrer das u processus de décetralisatio. Il pourra iformer, aider et guider tous ceux qui sot impliqués das l élaboratio et la mise e oeuvre des programmes de gouverace décetralisée des ressources aturelles. Le mauel est orgaisé e chapitres. Il commece par doer ue brève itroductio de la thématique, à savoir la gouverace décetralisée des ressources aturelles e tat qu ue des pricipales stratégies de promotio de la gestio durable, de la gouverace participative et du partage équitable des bééfices tirés des ressources locales. Le chapitre 2 décrit l objectif poursuivi à travers le mauel. Le chapitre 3 doe les défiitios des pricipaux termes liés à la gouverace décetralisée des ressources aturelles ; le chapitre 4 explore les pricipes se rapportat à la gouverace décetralisée des ressources aturelles. Le chapitre 5 examie ce qu il faut faire et commet le faire (exigeces, préalables, opportuités, risques et cotraites) pour iitier et améliorer la GDRN, y compris des exemples de cas des pays. Le chapitre 6 présete les coclusios ; et le chapitre 7, costitué des aexes, fourit les pricipales ressources utilisées et les sources d iformatio. 2

17 2. Objectif du Mauel Le préset mauel a été coçu comme ue boîte à outils pratiques visat de reforcer l itégratio de la gouverace des ressources aturelles das les processus de décetralisatio et démocratiques des pays. Il sert d outil de sesibilisatio sur les lies etre la gouverace, la lutte cotre la pauvreté et le développemet durable. L objectif pricipal est d aider les persoes impliquées das l élaboratio et la mise e œuvre des stratégies et programmes de gouverace décetralisée des ressources aturelles, et ce e preat e compte les leços tirées des expérieces passées et les meilleures pratiques. Le mauel tete de mettre e exergue certais des risques, cotraites et opportuités à cosidérer das la coceptio et la mise e œuvre des aspects de gouverace décetralisée das les programmes et les projets de gestio des ressources aturelles. Le mauel est destié aux groupes cibles suivats: Les resposables de programmes et les experts e matière de gestio des ressources aturelles auprès des istitutios atioales et iteratioales, les persoes qui coçoivet et mettet e œuvre les programmes et projets portat sur la gestio décetralisée des ressources aturelles. Les istitutios atioales et locales et les décideurs/resposables des orietatios politiques (y compris les autorités atioales et locales, les ONG locales, les orgaisatios de la société civile et les groupes locaux) qui ot u mot à dire das les questios relatives à la teure de la terre/ressources, à l accès aux ressources aturelles et leur utilisatio. Les ageces de développemet qui fourisset des appuis techiques et fiacières aux programmes de gestio des ressources aturelles, y compris les ageces multilatérales et bilatérales et les ONG iteratioales. Les praticies/spécialistes impliqués das la formatio et l'éducatio civique des collectivités et istitutios locales oeuvrat das le domaie des ressources aturelles, aisi que les persoes impliquées das la mise e œuvre des politiques et programmes de gestio décetralisée des ressources aturelles. Les istitutios de formatio et de recherche impliquées das l'eseigemet, les évaluatios, le suivi-évaluatio à des fis de collecte et d eregistremet des doées, d iformatios et d appretissage des leços. Les etreprises et etrepreeurs du secteur privé (sociétés de bois d oeuvre, orgaisateurs de voyages, etc.) dot les affaires reposet sur les ressources aturelles locales. 3

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19 3. Qu est ce que la gouverace décetralisée des ressources aturelles? Das l etedemet du préset mauel : Les ressources aturelles se rapportet aux ressources o-reouvelables telles que les mierais, les combustibles fossiles et l eau fossile ; et aux ressources reouvelables telles que les approvisioemets e eau de surface, le sol, la biomasse (forêts, ressources pastorales), les ressources maries, la faue et la biodiversité. La présete étude porte sur les ressources aturelles reouvelables. La gouverace des ressources aturelles se réfère au processus de formulatio, d articulatio, de gestio et de mise e œuvre des politiques, lois, règlemets, directives et ormes relatifs à la propriété, à l accès, au cotrôle, aux droits, aux resposabilités et aux pratiques pour ue gestio durable des ressources aturelles aux iveaux local et/ou atioal. La gouverace locale compred u esemble d istitutios, de dispositifs et de processus par lesquels les citoyes et leurs groupes peuvet exprimer leurs itérêts et leurs besois, égocier leurs différeces et exercer leurs droits et leurs devoirs au iveau local. Elle requiert u parteariat etre les istitutios gouveremetales atioales et locales, les orgaisatios de la société civile et le secteur privé pour ue prestatio de service participative, trasparete, resposable et équitable et le développemet local. Elle écessite le reforcemet des moyes d actio des admiistratios locales e termes de pouvoirs et de ressources et le reforcemet de leurs capacités pour qu elles puisset foctioer comme des istitutios participatives qui sot sesibles et se setet resposables vis-à-vis des préoccupatios et des besois de l esemble des citoyes. Das le même temps, la gouverace locale se préoccupe de reforcer la démocratie à la base, aisi que les moyes d actio des citoyes, des collectivités et de leurs orgaisatios, telles que les orgaisatios commuautaires et les ONG, pour qu elles participet e tat que parteaires égaux à la gouverace locale et au processus de développemet local. 5

20 La gouverace décetralisée des ressources aturelles au iveau d u pays se rapporte au processus de trasfert de certais pouvoirs et resposabilités e matière de prise de décisio (au pla fiscal, admiistratif, juridique et techique) aux istitutios ifraatioales aux iveaux des provices, des districts, des cités, des villes et villages, aisi qu au reforcemet des capacités pour la gestio des ressources aturelles. Le iveau de décetralisatio variera d u pays à u autre, et le degré de décetralisatio peut être différet pour ue variété de ressources das u pays doé, sous réserve des coditios socio-écoomiques, écologiques et politiques qui y prévalet. A cet égard, il coviet doc de oter que la décetralisatio est ue otio relative, et qu elle e sigifie pas la suppressio de l autorité cetrale mais plutôt la répartitio des pouvoirs etre les istitutios cetrales, étatiques, proviciales et locales, e teat compte du pricipe de subsidiarité (voir chapitre suivat). Le Keya et l'ide présetet u modèle de gouverace décetralisée des ressources forestières das lequel le gouveremet cetral et les gouveremets locaux/collectivités locales ot u rôle à jouer das le processus de prise de décisio et le partage des bééfices découlat de la gestio des forêts sous forme de co-gestio ou gestio cojoite des ressources aturelles. Le programme de foresterie commuautaire du Népal offre u autre modèle où la resposabilité de la gestio des ressources aturelles- y compris les avatages, icombe aux collectivités, et les autorités cetrales 'ot aucu rôle à jouer que celui de leur apporter ue assistace techique. La défiitio ci-dessus de la GDRN implique qu'e u premier temps le système de gouverace était totalemet cetralisé. Ce peut être le cas, et même la réalité pour la plupart des pays qui étaiet soumis à ue certaie forme de domiatio coloiale ou de régimes totalitaires. Cepedat la situatio a chagé avec les idépedaces et ue plus grade démocratisatio au pla modial. Il y a de os jours ue plus grade prise de cosciece des droits, des obligatios et de la écessité d ue participatio des populatios aux processus décisioels cocerat les ressources locales. 6

21 4. Les pricipes se rapportat à la gouverace décetralisée des ressources aturelles La gouverace décetralisée des ressources aturelles est cosidérée comme état démocratique et efficace si et seulemet si elle respecte certais pricipes clefs : L équité/justice : la gouverace décetralisée implique la participatio de toutes les parties preates das la prise de décisio cocerat la propriété, l accès aux ressources et leur exploitatio. Le but est de s assurer qu il y a équité et justice das le partage aussi bie des obligatios que des bééfices liés à la gouverace décetralisée des ressources aturelles. Plus importat ecore, l équité et la justice exiget que les droits de tous les acteurs (y compris les droits des différetes géératios et ceux des acteurs même éloigés) aux ressources aturelles soiet juridiquemet recous et légitimés, et qu il y ait ue possibilité de recours efficace et rapide cotre toute défaillace par rapport aux obligatios et otammet à la violatio ou à l abus de droits. Le respect du pricipe d équité et de justice est cesé miimiser le risque potetiel lié à la décetralisatio, c est à dire, la margialisatio de certais groupes (par exemple les éleveurs) ou au cotraire l élite de la société qui cherche à profiter des membres mois fortués. Il est fodametal d avoir des décideurs et istitutios locaux resposables evers les populatios (et o evers le gouveremet) pour assurer l équité et la justice. Le reforcemet des moyes d actio : Ce pricipe se réfère au trasfert des resposabilités e matière de prise de décisio et de mise e œuvre de la gestio des ressources locales, qu elles soiet istitutioelles ou fiscales, aux istitutios ifraatioales. La resposabilisatio des istitutios et collectivités locales, pour être véritable, doit iclure u reforcemet des capacités (e termes d éducatio civique, de reforcemet des compéteces e gestio) pour leur permettre d assumer coveablemet les resposabilités qui leur sot assigées. L obligatio de redre compte : le premier aspect de l obligatio de redre compte se rapporte au fait que les décideurs locaux doivet répodre de leurs actes et être resposables evers les populatios e tat que mécaisme permettat d assurer ue plus grade équité et justice. Si tel est le cas, o s atted à ce que les élus locaux soiet plus sesibles aux droits et aux besois des populatios locales. Les élus peuvet perdre la cofiace des populatios par suite de performaces médiocres et par coséquet susceptibles d être écartés du pouvoir aux prochaies électios. Le deuxième aspect est que les décideurs locaux sot susceptibles de se préoccuper davatage de la gestio durable des ressources 7

22 locales das la mesure où ils sot les persoes susceptibles de souffrir des coséqueces des impacts égatifs sur l eviroemet. Das la situatio où les représetats locaux sot resposables evers les autorités du gouveremet cetral, cela veut dire que leurs pouvoirs peuvet leur être doés et retirés à tout momet, selo le bo plaisir du gouveremet ; ce qui semble ue situatio relativemet peu sûre. Ce domaie touchat à la sécurité des droits et à la resposabilité sociale doit être établi légalemet et protégé à travers ue représetatio et u recours, afi d e assurer la péreité. Das la décetralisatio, la resposabilité sociale peut être facilitée par ue circulatio satisfaisate de l iformatio, u processus de prise de décisio participatif, des politiques/règles et procédures clairemet défiies pour les prises de décisio et la gestio des ressources fiacières. Les moyes de vérificatio sot etre autres, la trasparece das l établissemet des rapports et u audit idépedat et des processus d évaluatio. La trasparece : ce pricipe peut être compris comme état la circulatio appropriée, fiable et opportue de l iformatio eviroemetale, écoomique, sociale et politique mise à la dispositio de tous les acteurs. C est la caractéristique de la décetralisatio démocratique qui peut être réalisée à travers des échages d iformatios aussi bie verticalemet qu horizotalemet ; tout le log de la chaîe hiérarchique etre les différetes istitutios locales et les idividus. La subsidiarité se rapporte au pricipe selo lequel le gouveremet cetral devrait assumer ue foctio subsidiaire, e exécutat que les tâches qui e peuvet pas être réalisées efficacemet à u iveau immédiatemet iférieur ou local. O espère das la gouverace décetralisée des ressources aturelles que la prise de décisio à u iveau doé de la gouverace se limite aux questios qui e peuvet pas être réglées par le iveau iférieur suivat, sas compromettre les itérêts d autres acteurs vivat u peu plus loi de la zoe cocerée (par exemple le versat supérieur par rapport au versat iférieur das u bassi fluvial) ou u itérêt atioal/gééral. Les règles adoptées ou mises au poit pour guider la répartitio des pouvoirs e matière de prise de décisio, d élaboratio de règlemets, de mise e œuvre, d applicatio et de résolutio des coflits etre les iveaux de l admiistratio et etre les istitutios à chacu des iveaux sot désigées sous le vocable de «pricipe de subsidiarité. Ces règles sot écessaires e tat que mesures de sauvegarde pour la sécurisatio du trasfert des pouvoirs et pour faciliter la mise e resposabilité sociale. Par exemple, e l absece du pricipe de subsidiarité das le domaie eviroemetal, les décideurs locaux e peuvet pas coaître leurs pouvoirs discrétioaires et leurs droits et e peuvet doc pas e redre compte à leurs populatios. La durabilité Les différetes sollicitatios des populatios par rapport aux ressources aturelles pour satisfaire leurs divers besois (sociaux, écoomiques, etc.) devraiet être satisfaites sas pour autat dimiuer la capacité de ces ressources à pourvoir aux géératios futures. Par exemple, l échec de la plupart des programmes de foresterie das les aées 70 et 80 a été attribué e grade partie au maque d implicatio et d appropriatio au iveau local. La durabilité pred égalemet e compte les istitutios, le degré auquel les istitutios locales peuvet cotiuer de foctioer de par elles-mêmes (de maière autoome et permaete). 8

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25 5. Mettre e œuvre / reforcer la gouverace des ressources aturelles La plupart des pays ot déjà e place u système décetralisé de la gouverace des ressources aturelles qui se compose de : U système d istitutios cotrôlées au iveau cetral, au ombre desquelles o peut citer les autorités chargées des questios eviroemetales, les miistères sectoriels (forêt, eau, agriculture, faue, etc..), les commissios et les sociétés para-étatiques. U système de gouveremet et d admiistratio locaux (coseils/ assemblées régioaux/proviciaux, coseils de District, Coseils de comté, muicipalités), d orgaisatios commuautaires, de groupes d usagers des ressources et du secteur privé. Ces istitutios sot habituellemet régulées par le gouveremet cetral à travers divers lois ou décrets édictés par des miistères spécifiques. La décetralisatio vise à accélérer le trasfert des pouvoirs e matière de prise de décisio du gouveremet cetral aux istitutios ifra-atioales das le but d améliorer l efficacité, d assurer ue prise de décisio, ue mise e œuvre et ue gestio durables et équitables des ressources. Les istitutios et admiistratios du gouveremet local das de ombreux pays jouisset cepedat de pouvoirs très limités, et les cadres juridiques et istitutioels de ces istitutios locales fot peu cas de la gouverace des ressources aturelles. Le trasfert des pouvoirs pour la gouverace des ressources aturelles das le système de gouverace porte sur le processus d itégratio des madats et resposabilités e matière de gouverace des ressources aturelles das les processus locaux et ifra-atioaux de prise de décisio, de plaificatio et de mise e œuvre et sur le reforcemet des moyes d actio des istitutios respectives afi qu elles puisset bie s acquitter de ces foctios. Ce chapitre examie les besois et les coditios écessaires pour améliorer la gouverace décetralisée des ressources aturelles, y compris les cotraites, les risques et les opportuités. 11

26 5.1 La décetralisatio démocratique : u préalable Par défiitio, la décetralisatio implique le reforcemet des moyes d actio des collectivités locales par la dévolutio des pouvoirs politiques, admiistratifs, juridiques, fiscaux et autres ; du gouveremet cetral aux iveaux locaux de la hiérarchie géopolitique de base d u pays. So but est de reforcer les capacités pour ue auto-gouverace locale à travers ue «participatio des populatios à la base à la plaificatio, à l exécutio, au suivi et à la prestatio des services qui vot améliorer les coditios de vie des populatios et le développemet ordoé, juste et équilibré de l esemble du pays coceré». La décetralisatio recouvre de ce fait l élémet cetral de la démocratie e tat que trasfert de pouvoirs et représetatio resposable des populatios das la gouverace des ressources locales. Les autres élémets de la démocratie acrés das le processus de décetralisatio sot : la trasparece, la resposabilité sociale, l équité et la justice. Il va de soi doc qu il e peut y avoir de décetralisatio véritable sas démocratie. Ue cosidératio importate à predre e compte das la décetralisatio démocratique est l efficiece et la trasparece avec lesquelles s orgaiset les électios populaires des représetats au iveau des istitutios atioales/d état et des diverses istitutios ifra-atioales. Cette efficiece et cette trasparece peuvet être egedrées par la liberté d associatio et d expressio garatie das la plupart des costitutios. Ecardré 2. Paramètres clefs touchat au foctioemet démocratique, à la resposabilité verticale et à la représetatio Commet le processus démocratique est-il structuré e théorie et das la pratique (types d'istitutios démocratiques, commet sot-elles mises e place, commet foctioet-elles, le système de trasfert et de répartitio des pouvoirs) Quel est le rôle de la costitutio/cadre juridique? Quelles sot les dispositios permettat d assurer la participatio des femmes et des autres groupes margialisés das la costitutio/cadres juridiques? Quel est le iveau des représetatios pour ces groupes das le comité /orgae de prise de décisio? 12

27 5.2 Aalyse des cotraites, des risques et des opportuités 1. Nécessité d u eviroemet favorable Il y a trois forces pricipales derrière le processus de décetralisatio de la gouverace des ressources aturelles à travers le mode : 1) le mouvemet global de décoloisatio et de démocratisatio amorcé depuis les aées 60 ; 2) l appel e faveur d ue plus grade participatio des populatios et ue plus grade équité das l utilisatio des ressources aturelles pour ue gestio durable lacé par le sommet de la terre à Rio, au Brésil, e 1992 ; et 3) les réformes macro-écoomiques et istitutioelles e cours das de ombreux pays qui sot à la recherche d ue plus grade efficacité et ue resposabilisatio des populatios. Jusqu ici, certais pays peuvet prétedre avoir réalisé des progrès sigificatifs vers ue décetralisatio réussie, au ombre desquels o peut citer : la Bolivie, le Ghaa, l Ide, le Mali, le Séégal et l Ougada. Les caractéristiques commues etre ces pays sot : Tous ot adopté la décetralisatio comme politique atioale établie das leurs costitutios ; Tous ot etrepris des réformes istitutioelles, juridiques et fiscales pour créer u eviroemet favorable à la décetralisatio des ressources aturelles ; La plupart des iitiatives atioales e matière de décetralisatio sot complétées par des activités de reforcemet des capacités pour reforcer les moyes d actio des istituios ifra-atioales et locales pour qu elles puisset faire face à leurs obligatios. Il est ressorti clairemet des revues meées sur la GDRN das les pays ci-dessus, que d autres coditios doivet être remplies, au-delà de la culture et des pratiques démocratiques, si le processus de décetralisatio est appelé à réussir. Au ombre de ces coditios, il y a l'egagemet du gouveremet evers la décetralisatio et la voloté politique ; ue société civile bie orgaisée, disposée à améliorer la prestatio des services publics ; la sesibilisatio des collectivités locales sur leurs droits et leurs obligatios ; et ue autorité cetrale forte pour assurer la mise e œuvre et l applicatio des réformes. Celle-ci devrait iclure le soutie du gouveremet au reforcemet des capacités techiques et à la préservatio de ces capacités au iveau local. 13

28 Les cotraites Les pays se sot lacés das le processus de décetralisatio avec plus ou mois de réussite selo les cas. Sur la base des études de cas commaditées par le PNUD-CDZA, des cotributios reçues d experts du mode etier à travers u forum de discussio électroique et ue revue documetaire, voici quelques-ues des pricipales cotraites à ue décetralisatio effective : La faiblesse et/ou l absece de politiques de décetralisatio icluat des réformes fiscales, des lois et règlemets, et/ou l absece d autorités cetrales fortes pour formuler et mettre e œuvre les politiques de décetralisatio, les lois et les ormes eviroemetales. Les réticeces au iveau des autorités cetrales à reocer à leurs pouvoirs par rapport à la taxatio et à la gestio fiacière. Il s agit là d ue réactio ormale e particulier das les admiistratios ayat ue culture bie acrée du pouvoir autoritaire. Das d autres situatios, les départemets miistériels du gouveremet et d autres istitutios gouveremetales voiet das le trasfert de pouvoirs ue faço de réduire, et das les cas extrêmes, de supprimer les possibilités qu ils ot de tirer des avatages persoels. La difficulté de décetraliser le processus de prise de décisio e raiso de la ature des processus de l écosystème à plusieurs échelles. Das de ombreux pays par exemple, les frotières politiques qui détermiet l autorités des admiistratios locales (au iveau du district ou du coseil), e coïcidet pas avec les délimitatios des ressources qui sot gérées par des admiistratios de rag iférieur telles que les orgaisatios commuautaires ou les groupes d usagers des eaux et des forêts. Il y a das de tels cas u élémet itrisèque de coflit e raiso des divergeces d itérêt au sujet de l utilisatio des ressources. La situatio empire davatage lorsque le droit d usage d ue ressource doé à des villageois riverais est accordé à des villageois vivat beaucoup plus loi de la zoe de la ressource. L applicatio du pricipe d équité deviet beaucoup plus difficile das ces coditios. Les réticeces socioculturelles par rapport au chagemet, e particulier sur des questios telles que le gere et l équité. Das certaies cultures, la participatio de la femme au développemet est etravée par des pratiques culturelles qui refuset aux femmes ue représetatio égale à celle des hommes. De même, l accès à des ressources telles que la terre et à des services tels que l éducatio favorise les hommes das la plupart des sociétés. Cela etrave la possibilité d ue représetatio resposable das les istitutios locales. 14

29 Les capacités limitées e matière de plaificatio et de mise e œuvre des ressources aturelles et de gestio fiacière au iveau des istitutios locales, y compris l élaboratio du budget et la plaificatio du développemet local. Le maque et/ou la faiblesse des mécaismes pour le partage des bééfices (e particulier e ce qui cocere la représetatio) pour assurer la trasparece et l obligatio de redre compte. L isuffisace des doées/iformatios pour permettre la plaificatio et l élaboratio du budget au iveau local. Das la plupart des pays, la questio de l isuffisace des capacités aalytiques pour la collecte des doées au iveau atioal aux fis de plaificatio du développemet est déjà maifeste. Au iveau ifra-atioal, des doées démographiques, sociales, écoomiques et fiscales sot écessaires pour la coceptio et la plaificatio du développemet local. Les capacités istitutioelles limitées au iveau des autorités cetrales et des istitutios locales pour assurer u suivi correct de la gestio fiscale des taxes et des recettes - doat lieu à la corruptio et aux détouremets. La multiplicité des politiques sectorielles se traduisat par des coflits das la gestio des ressources locales, par exemple les politiques agricoles opposées aux politiques de coservatio de la faue das la même aire géographique. Les risques E plus des cotraites mises e exergue plus haut, la décetralisatio porte e elle des risques potetiels : Ue répartitio iéquitable des ressources aturelles là où il existe aucu système clair, trasparet et resposable favorisat la justice et l équité. La possibilité d ue corruptio à grade échelle, de favoritisme politique, ou des idividus riches et ifluets profitat des pauvres et des groupes margialisés. Les éleveurs particulièremet couret le risque d être margialisés das la plupart des situatios où ils sot ameés à partager les ressources avec les populatios sédetaires e raiso de leur mode de subsistace. La coséquece est que les élites et les idividus aisés s accaparet la grade partie des pouvoirs et fot échouer le processus de décetralisatio, accetuat aisi les iégalités. 15

30 L adversité etre les clas, les groupes ethiques et autres etités itéressées costitue u risque majeur là où il existe pas de pouvoir cetral fort pour assurer u partage équitable des ressources. Les itérêts atioaux et modiaux sot égalemet e dager e l absece d ue autorité cetrale forte et où les pricipes de subsidiarité e sot pas e place. Les opportuités Noobstat les cotraites et risques ci-dessus, la décetralisatio démocratique est recoue comme état ue des stratégies essetielles pour promouvoir l efficacité et la gestio durable des ressources aturelles, la gouverace participative et le partage équitable des avatages que procuret les ressources locales. Das les pays où elle a pu être effectivemet réalisée, la décetralisatio a permis de créer ue appropriatio des ressources au iveau local. Elle s est révélée être ue icitatio à la gestio durable des ressources locales. Lorsqu elle est accompagée d ue décetralisatio fiscale effective, les reveus tirés des ressources locales peuvet être ue importate source de fiacemet pour mettre e œuvre le développemet local. Les autres avatages de la décetralisatio sot : Elle assure des droits aux collectivités locales, quat à la propriété, l accès et l usage durable des ressources aturelles. Elle favorise l utilisatio et la coservatio des coaissaces locales et traditioelles pour la gestio durable des ressources aturelles. Elle reforce les processus de développemet local, par le partage équitable des bééfices et des reveus tirés de la gestio des ressources locales. Elle reforce la cofiace et la trasparece etre les autorités locales et atioales pour ue gestio durable des ressources aturelles. Elle assure ue plus grade participatio de la majorité des populatios issues de toutes les couches de la société, y compris les pauvres et les margialisés, à u développemet itégré, e redat le gouveremet directemet resposable evers elles. Elle reforce les moyes d actio des collectivités locales pour qu elles puisset tirer profit de leurs ressources ; elle augmete le setimet d appropriatio des ressources par les collectivités locales ; et règle les problèmes d exclusio et de discrimiatio sociales qui sot les pricipales causes de coflits armés das de ombreux pays au mode. Elle crée des opportuités pour u reforcemet des capacités e matière de gestio des ressources aturelles au profit des collectivités locales. 16

31 Elle ecourage le processus de démocratisatio das les pays où celle-ci a été idetifiée comme u objectif atioal. La décetralisatio offre des opportuités de trasférer les droits et obligatios e matière de gestio des ressources aturelles aux istitutios et collectivités locales, avec possibilité d obteir ue plus grade durabilité et mise e resposabilité sociale. La jouissace des ressources a des implicatios importates pour la décetralisatio. Par exemple, l échec de la plupart des projets et programmes de foresterie e Afrique et ailleurs a été attribué au maque d appropriatio des iitiatives par les commuautés locales à cause du fait de l accaparemet par les autorités cetrales, de la resposabilité pricipale de gestio des ressources forestières ;, autorités qui ot souvet igoré ou égligé les besois légitimes des populatios locales. 5.3 Itégratio de la gouverace des RN das le processus de décetralisatio Les politiques, lois et règlemets L adoptio d ue politique atioale et d u cadre juridique de la décetralisatio habituellemet das le cadre de la Costitutio atioale, motre l egagemet atioal, et costitue égalemet u cadre de référece pour l affectatio des ressources écessaires et les mécaismes pour faciliter la décetralisatio. Elle costitue égalemet u cadre das lequel la décetralisatio peut s opérer par l élaboratio des lois et règlemets et la formulatio des mécaismes écessaires pour le partage des pouvoirs etre les différets iveaux d autorité.. A côté des réformes politiques, il y a le besoi de réformes istitutioelles. Les istitutios locales et atioales (parlemet, coseils de district, comités villageois, etc.) costituet les pricipaux dispositifs pour le trasfert des pouvoirs. Lorsque la resposabilité de la prise de décisio et de la gestio des ressources locales (y compris la gestio fiscale) est trasférée aux istitutios ifra-atioales, il s avère écessaire de reforcer les procédures admiistratives et fiscales au sei de ces istitutios pour leur permettre de predre e charge cette resposabilité supplémetaire. Les expérieces de la plupart des pays laisset peser qu il faut beaucoup de temps pour iitier des réformes istitutioelles et que la mise e œuvre desdites réformes pred ecore beaucoup plus de temps. E outre, les réformes juridiques peuvet s opérer rapidemet mais les réformes fiscales sot, quat à elles, souvet remises à plus tard ou trasférées à cotrecoeur état 17

32 doé qu elles s idetifiet avec le cœur même du pouvoir véritable. La pricipale force d etraîemet des réformes istitutioelles est doc la voloté des autorités cetrales de lâcher leurs pouvoirs. Les autres ejeux liés au succès de la décetralisatio sot, etre autres, le besoi d obligatio de redre compte, la trasparece et la recoaissace du pricipe de subsidiarité das la législatio relatives à l eviroemet. Ecardré 3. Au Mali plusieurs lois et règlemets ot été adoptés pour trasférer aux autorités locales les resposabilités e matière de gestio des ressources aturelles. U décret pris e mars 2000 relatif au focier dispose que les autorités locales sot dotées d u patrimoie composé de bies meubles et immeubles publics et privés. Ue loi fixe les resposabilités des autorités locales spécifiquemet das le domaie de la protectio de l eviroemet et de la gestio des ressources aturelles. E vertu de cette loi, les autorités sot resposables de la gestio, de la boe utilisatio, de la mise e valeur, de la coservatio et de la protectio des ressources de l écosystème de leurs districts. Elles sot appelées à cocevoir des plas visat à développer, etre autres, la foresterie, l agriculture, le pastoralisme, la faue, les secteurs de la pêche. Des textes spécifiques (lois et décrets) pour chaque ressource détermiet les coditios de so exploitatio et de sa gestio. Ue loi a été votée récemmet sur la charte pastorale qui précise les droits fodametaux des pasteurs. Les textes de la décetralisatio formaliset le partage des pouvoirs das la gestio des ressources aturelles. Cepedat, ils e défiisset pas suffisammet les modalités et les règles. Au cœur des réformes istitutioelles et juridiques se trouve la tedace de la législatio modere à favoriser les autorités cetrales au détrimet des istitutios locales qui sot mises e exergue das le droit coutumier, qui traite de la propriété, de l accès à la terre et aux ressources qu elle recèle, aisi que de leur utilisatio. Les régimes juridiques du droit modere s imposet de force sur les moyes traditioels d affectatio des droits fociers, des droits sur l eau et autres ressources aturelles locales. E coséquece, les istitutios/collectivités locales ot le setimet d être exclues et margialisées, et sot mois susceptibles de protéger activemet ou d exploiter les ressources sur ue base durable. Tel a été le cas e ce qui cocere les ressources forestières. Les réformes itroduites récemmet das la plupart des pays das le ses d ue gestio commue et participative des forêts viset actuellemet à résoudre ce problème. Les réformes istitutioelles et juridiques doivet respecter et predre e compte les élémets positifs du droit coutumier e tat que moye le plus sûr de prévetio des coflits liés à la terre et à la jouissace de ses ressources. Les reformes touchat à la gestio locale des ressources aturelles doit doc commecer d abord par des études permettat de compredre commet la ressource utilisée est actuellemet gérée. Cela réduirait le risque 18

33 de coflits etre le droit traditioel existat et le droit modere reçu et fourirait ue base de coaissaces solides sur lesquelles l o pourrait foder lesdites reformes, tout e trouvat u compromis etre le système coutumier existat et le système modere recu. Ecardré 4. Poits clés touchat à la politique et à la loi La ature et l étedue des droits et resposabilités dévolus à l orgaisatio locale, à savoir, quelles ressources, si la vete est autorisée, quels droits e matière de police sot octroyés, si la coversio des ressources est autorisée, si des droits pleis et etiers sot coférés pour la commercialisatio, quelles resposabilités sot doées, et quelle degré d autoomie est accordée das la gestio au quotidie. La sécurité et la clarté de la teure, c est-à-dire, est-ce que le cotrôle sur la ressource a été accordé e vertu d ue loi (plus sécurisé) ou par décret (mois sécurisé); existe-t-il des coflits avec d autres lois e vigueur? 19