CHAPITRE 4 FORMATION CONTINUE

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1 CHAPITRE 4 FORMATION CONTINUE Aux termes de l article 14 de l ordonnance du 22 décembre 1958 portant statut de la magistrature, tel que modifié par la loi du 5 mars 2007, «les magistrats sont soumis à une obligation de formation continue». Le caractère obligatoire de la formation a été imposé en Il est désormais l un des éléments d appréciation pris en compte pour l évaluation des magistrats. Aux termes de l article 50 du décret du 4 mai 1972, modifié par le décret du 31 décembre 2008 : «Tout magistrat suit chaque année au moins cinq jours de formation. Tout magistrat nommé à des fonctions qu'il n'a jamais exercées auparavant suit en outre, dans les deux mois qui suivent son installation, la formation à la prise de fonctions correspondante». 4 La formation continue est organisée par l Ecole Nationale de la Magistrature. I - LA FORMATION CONTINUE NATIONALE Chaque année, l ENM fait connaître aux magistrats les actions de formation nationale qu elle propose. Ces actions, portées à la connaissance des magistrats par l envoi d un catalogue des formations proposées, sont également consultables sur le site internet de l ENM ( ou par intranet à l adresse suivante : Sur la base de ces propositions, les magistrats sélectionnent quatre formations qui les intéressent. Ils adressent, par intranet, leur demande de formation à l ENM, avec copie à l autorité chargée de l évaluation, celle-ci devant émettre un avis sur les formations choisies et la compatibilité du calendrier avec les charges du service. Selon l article 51-1 du décret de 1972, «les magistrats sont appelés à participer à ces actions par décision du directeur de l'école. La désignation des participants à chaque action est effectuée en tenant compte des voeux exprimés par les magistrats, des formations antérieurement suivies ainsi que des fonctions exercées. L'Ecole nationale de la magistrature informe de sa décision les intéressés et les chefs de cour ou les chefs de service». 155

2 FORMATION CONTINUE Les frais exposés par les magistrats sont remboursés selon les règles développées au chapitre 1, paragraphe V. Lors d'une formation effectuée à l'étranger, une avance de frais peut être sollicitée par le magistrat. Elle consiste alors dans la prise en charge anticipée du billet de transport et la remise de devises. A - Le cas des formations aux changements de fonction En application du décret n du 31 décembre 2008, les magistrats nommés à des fonctions qu ils n ont jamais exercées auparavant doivent suivre une formation théorique organisée par l ENM de 2 semaines, puis un stage pratique de 3 semaines dans une juridiction du ressort de la cour d appel d affectation. A titre exceptionnel, le stage pratique des magistrats nommés à des fonctions ultramarines peut s effectuer en métropole ou dans le tribunal dans lequel le magistrat est nommé. Par ailleurs, les magistrats ayant déjà exercé la fonction dans laquelle ils sont nouvellement nommés peuvent solliciter une participation au seul stage théorique. Depuis 2009, l application, pour la première fois, de ces nouvelles règles a entraîné de réelles désorganisations des juridictions, les magistrats nouvellement nommés n entrant de fait en fonctions qu après plusieurs semaines de stage de formation mais ne pouvant pour autant pas rendre seuls des décisions dans la juridiction les accueillant en stage. Une modification de l ordonnance statutaire a été présentée en Conseil des ministres le 27 juillet 2011 et déposée sur le bureau de l Assemblée nationale. Elle prévoyait que les magistrats en stage pratique de changement de fonctions pourraient participer à l activité juridictionnelle de la juridiction dans laquelle ils sont en stage, sans pour autant bénéficier d une délégation de signature. Ces dispositions, contrairement à d autres envisagées par le projet de loi de 2011, n ont pas été reprises dans la réforme organique du 13 février L USM au conseil d administration de l ENM Compte tenu des désorganisations constatées dans les juridictions, il avait été envisagé une réduction substantielle de cette formation pourtant utile. Au conseil d administration de l ENM du 25 mars 2010, l USM a prôné et obtenu que : - la période totale de formation pratique soit maintenue à 3 semaines, la 3 ème semaine devenant facultative. - le magistrat ayant déjà exercé la fonction à laquelle il est nouvellement nommé puisse bénéficier de la formation théorique. 156

3 Une note de la Chancellerie du 14 mai 2010 reprend les conditions d accès à cette formation et précise d une part que les changements de service, de chambre au sein d une même juridiction ou de grade ne peuvent être assimilés à un changement de fonction et que, d autre part, les fonctions déjà exercées en qualité de magistrat placé ne permettent pas de bénéficier de la formation de changement de fonction. Cette note rappelle les modalités de stage pour les mouvements de septembre et janvier et précise que pour les autres mouvements, les magistrats sont invités à se rapprocher de l équipe pédagogique de la sous-direction de la formation continue. B - Le cas des magistrats exerçant outre-mer La formation continue des magistrats exerçant des fonctions dans les DOM et les TOM est assurée prioritairement à l'occasion de leurs congés en métropole, la durée de la formation s'ajoutant à celle des congés (article 51-1 du décret du 4 mai 1972). 4 Jusqu à récemment, les magistrats ultramarins devaient attendre un an après la date de retour effectif de la précédente formation (période de congés incluse si les congés suivaient ce stage). Ils ne pouvaient donc pas toujours suivre une formation au cours de chaque année civile et se voyaient imposer un choix contraint de dates. Ainsi, par exemple, un magistrat ayant suivi une formation en juin 2011 ne pouvait bénéficier d une formation avant juillet Cette règle contre laquelle l USM s est battue, n est aujourd hui plus opposée aux magistrats de l outre-mer qui peuvent postuler, chaque année civile et quelle que soit la date de leur précédente formation, pour une nouvelle formation. Cependant, une exception demeure pour les stages se déroulant en plusieurs sessions, qui sont en général refusés pour une question de coût du billet d avion. C- La formation des chefs de juridiction et de services Les chefs de juridiction peuvent bénéficier de formations dispensées par l ENM, alors qu ils sont déjà entrés en fonctions. Dans le cadre d une réflexion, demandée par le garde des Sceaux, sur la «formation des hauts potentiels et chefs de juridiction», a été envisagée, puis mise en place à compter de 157

4 FORMATION CONTINUE 2011 une formation à l attention des futurs candidats aux postes de chefs de juridiction et de chefs de service, avant toute désignation par le Conseil Supérieur de la Magistrature. Le Cycle Supérieur d Administration de la Justice (CSAJ) avait pour objectif de «permettre aux magistrats susceptibles d être amenés au cours de leur carrière à exercer des attributions de direction, d animation ou de gestion, non seulement en qualité de chefs de cour ou de juridiction, mais également de chefs de services au sein des juridictions de bénéficier d une formation de haut niveau appropriée et de répondre aux nouveaux enjeux de ces fonctions». Cette formation, d une durée de 30 jours (3 jours par mois pendant 10 mois) a été proposée aux magistrats en 2011 et Sans remettre en cause le principe de cette formation, l USM a toujours contesté les conditions dans lesquelles les candidats étaient recrutés, notamment l absence de réels critères pour le choix des candidats et le fait que la décision finale revenait, après avis des chefs de juridiction et de cour du magistrat candidat, à la Direction des Services Judiciaires et en pratique au cabinet du garde des Sceaux. Même si pour la promotion 2012 quelques critères avaient été avancés, le processus de sélection restait insatisfaisant. En effet, si en théorie le CSM restait libre de choisir parmi tous les candidats à un poste de chef de juridiction, il était à craindre qu à terme il soit incité à puiser dans le «vivier» des personnes ayant reçu la formation aux fonctions de chefs de juridiction. Ainsi, c'est la DSJ qui, en accordant ou non cette formation (alors que pour toute autre formation, ce choix relève de l'enm), aurait acquis le pouvoir de présélectionner les futurs chefs de juridiction, et aurait ainsi vu son rôle renforcé, notamment dans les nominations des chefs de juridiction du siège, qui sont de la compétence exclusive du CSM. L USM avait interpellé à plusieurs reprises le garde des Sceaux pour obtenir une modification des conditions d accès au CSAJ. Le 28 septembre 2012, lors d une réunion du comité de suivi du CSAJ, dans lequel l USM siège, il a été acté que l existence même du CSAJ comme formation préparatoire (et non préalable) n était pas remise en cause, que le contenu global de la formation et son format faisaient consensus, que la particularité de la formation impliquait une procédure et des critères de sélection spécifiques, que l ENM devait retrouver, en relation avec les chefs de cour et la DSJ, un rôle central dans le processus de sélection et que cette formation devait mieux s articuler avec le processus de gestion des ressources humaines. Dans les suites de ce comité de suivi, et après un dialogue entre le ministère de la Justice et l Ecole de la Magistrature, il a été décidé de ne pas reconduire le CSAJ en 2013 et de le 158

5 remplacer à compter de septembre 2013 par le Cycle Approfondi D Etudes Judiciaires (CADEJ). D après la présentation de cette nouvelle formation faite le 1 er mars 2013, le CADEJ a pour ambition «de permettre aux stagiaires non seulement d approfondir leur culture judiciaire au regard des problématiques d administration de la Justice, mais aussi de mieux analyser les évolutions de l environnement institutionnel, social, économique et politique du magistrat». La formation se déroulera de septembre à juin, et non plus sur une année civile, sur la base de 10 modules mensuels de 3 jours chacun. Les magistrats souhaitant bénéficier de cette formation candidateront par la voie hiérarchique, en joignant à leur demande une lettre de motivation, un curriculum vitae et s ils le souhaitent, au maximum trois attestations de magistrats de nature à étayer leur demande. 4 Après avoir reçu le candidat et cherché à percevoir les motivations, l appétence et l engagement du candidat pour la formation sollicitée, les chefs de juridiction et de cour émettront un avis motivé favorable ou défavorable, qui sera porté à la connaissance du candidat. Les candidatures seront toutes transmises à l ENM par les chefs de cour, ceux-ci pouvant, en cas de pluralité de candidatures au sein de leur cour, les classer par ordre de pertinence en fonction des nouveaux critères retenus pour accéder à la formation. Ceux-ci, au nombre de trois, sont cumulatifs : - Le CADEJ est ouvert aux magistrats ayant au moins deux ans d ancienneté au premier grade. Il est indiqué que «même si le cœur de cible de la formation concerne les magistrats ayant entre une dizaine et une vingtaine d années de fonctions, aucune limite maximale d ancienneté n est posée». - Si l exercice de fonctions particulières n est ni exigé ni prohibé, la formation ne s adresse pas prioritairement aux magistrats ayant déjà exercé des fonctions de chefs de juridiction ou de chefs de service en administration centrale. - En raison des capacités personnelles nécessaires des candidats et de la disponibilité qu exige une formation aussi longue, un avis circonstancié des chefs de cour est requis. Enfin, l ENM se réserve la possibilité de maintenir un équilibre dans le processus de sélection des candidats afin de composer un panel représentatif de la magistrature dans sa diversité : répartition hommes-femmes ; origine géographique ; diversité des fonctions 159

6 FORMATION CONTINUE exercées ; équilibre siège-parquet ; représentation des magistrats placés dans différentes positions (juridictions, administration centrale, détachements, mises à disposition ). L USM a fait savoir que ce nouveau processus était préférable au précédent, à l exception des attestations demandées aux collègues du magistrat candidat, qui n ont aucune pertinence. Un comité de suivi du CADEJ a été concomitamment créé. L USM en est membre de droit. II - LA FORMATION CONTINUE DÉCONCENTRÉE Les articles 51-2 et suivants du décret du 4 mai 1972 prévoient que des actions de formation continue déconcentrée peuvent être organisées à l initiative de chaque cour d appel (ou de plusieurs, si elles souhaitent agir en commun en mutualisant leurs moyens à cet effet) ou encore de la Cour de cassation, à l intention des magistrats du ressort de la cour concernée. A la Cour de cassation et dans chaque cour d appel est instauré un conseil de formation continue déconcentrée des magistrats, présidé conjointement par les deux chefs de cour (premier président et procureur général) et dont le secrétariat est assuré par un magistrat délégué à la formation. Chaque Cour d appel dispose en effet d un Magistrat délégué à la formation (MDF) tandis que la cour de cassation dispose de deux MDF. Dans les cours d appel de rattachement des Coordonnateurs régionaux de formation (CRF), ce sont ces derniers qui exercent les fonctions de MDF. Chaque année, le magistrat délégué à la formation propose à l avis du conseil de formation déconcentrée et à la décision des chefs de cour un état des besoins de formation et un plan d actions de formation des magistrats du ressort de la cour. Le plan de formation ainsi adopté est ensuite soumis à l Ecole qui, après analyse, décide d en financer le coût, en tout ou en partie, en fonction d une part, de la pertinence pédagogique des actions de formation proposées et d autre part, de ses ressources propres. Les publics de la formation continue déconcentrée sont identiques à ceux de la formation continue nationale à ces différences près qu aux côtés des magistrats, les actions de formation ainsi entreprises accueillent dans des proportions souvent majoritaires d autres publics (fonctionnaires de justice, avocats, notaires, juges consulaires, juges de proximité, policiers, gendarmes, experts ) et qu un grand nombre d entre elles est conduit en partenariat 160

7 avec les organismes représentants ou gestionnaires de ces mêmes publics. Dans un rapport intitulé «Vers une grande profession du droit» sollicité par le Président de la République, remis à celui-ci le 8 mars 2009, la Commission Darrois a notamment préconisé «la création d écoles de professionnels du droit qui, à l issue des études universitaires, assureraient une grande partie de la formation aux principaux métiers du droit, principalement pour les avocats, notaires, magistrats Ces écoles constitueraient un point de passage obligé entre les universités et les actuelles écoles d application». Dans un rapport du 1 er mars 2010 «relatif à la mise en place d une formation commune afin qu émerge une communauté de juristes cohérente et de haut niveau», l universitaire Bernard Teyssié propose «l addition d une formation, sanctionnée par un diplôme d université, à l issue de la seconde année de master et avant que les étudiants ne passent les examens ou concours d entrée dans les Centres ou Ecoles spécifiques à chaque profession» ainsi qu un dispositif de formation destiné aux futurs élèves des centres de formations et écoles spécifiques, dont le suivi constituerait une condition au passage des examens et concours. 4 Considérant que ces propositions ne favorisaient pas le maintien des spécificités des professions de magistrats et avocats mais signaient la mort des écoles de formation spécifiques et souhaitant une réflexion commune, l USM et le Conseil National des Barreaux ont organisé un groupe de travail commun sur la formation et se sont accordés pour considérer que des écoles distinctes devaient être maintenues. III - LE CONGÉ DE FORMATION PROFESSIONNELLE Le congé de formation professionnelle est ouvert à l ensemble des agents, titulaires ou non, des trois fonctions publiques (article 34-6 de la loi n du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'etat). Le congé de formation professionnelle (CFP), dont la durée ne peut excéder trois années pour l ensemble de la carrière, permet aux agents de parfaire leur formation personnelle par le biais de stages de formation à caractère professionnel ou personnel qui ne leur sont pas proposés par l administration, ou pour des actions organisées ou agréées par l administration en vue de la préparation aux concours administratifs. Il est régi par les articles 24 à 30 du décret n du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l Etat. 161

8 FORMATION CONTINUE A - Les conditions d octroi L accord de ce congé est subordonné à des conditions d accès : - avoir accompli au moins 3 années de services effectifs ou l équivalent de 3 années de services effectifs dans l administration (y compris en qualité de stagiaire). Les services effectifs sont les services réellement accomplis en activité ou en détachement auprès d une administration de l Etat, d une collectivité territoriale ou d un établissement public de l Etat. Les services à temps partiel sont assimilés à des périodes à temps plein ; - la demande doit s inscrire dans les limites des crédits disponibles dont le seuil minimal est fixé à 0,20% des traitements bruts et des indemnités inscrits au budget de l administration considérée. Toutefois, l agent qui a bénéficié soit d une action de formation professionnelle dispensée en cours de carrière, soit d un congé de formation, ne peut obtenir un congé de formation professionnelle dans les 12 mois qui suivent la fin de l action formation pour laquelle l autorisation lui a été accordée, sauf si cette action n a pu être menée à son terme en raison des nécessités de service. B - La durée du congé La durée maximale du congé est de trois années sur l ensemble de la carrière. Le congé peut être utilisé en une seule fois ou réparti tout au long de la carrière de l agent. Dans ce dernier cas, il doit s agir de stages d une durée minimale équivalant à un mois à temps plein, qui peuvent être fractionnés en semaines, journées ou demi-journées (dont la durée totale est au moins égale à un mois). En cas de fractionnement, la durée totale cumulée du stage ne doit pas être inférieure à la durée réglementaire du travail dans le mois. C - La procédure La demande de congé de formation doit être formulée 120 jours au moins avant la date à laquelle commence la formation. Cette demande doit préciser la date, la nature de la formation, sa durée et le nom de l'organisme qui la dispense. 162

9 Le chef de service doit faire connaître à l agent son accord ou les motifs du rejet ou du report de sa demande dans les 30 jours qui suivent la réception de la demande. D - La rémunération et les frais pédagogiques L agent de l Etat perçoit de l Etat une indemnité mensuelle forfaitaire égale à 85% du traitement brut et de l indemnité de résidence afférents à l indice détenu par l agent au moment de sa mise en congé dans la limite de 2589,68 euros bruts par mois. Les frais pédagogiques sont à la charge de l Etat. E - Les obligations de l agent 4 A la fin de chaque mois, l agent doit remettre à l administration une attestation de présence effective au stage. En cas d absence sans motif valable, le congé de formation professionnelle prend fin et l agent est tenu de rembourser les indemnités qu il a perçues. Par ailleurs, à l issue de la période de congé de formation, l agent a un engagement de servir l Etat, faute de quoi il est possible à l Etat de lui demander le remboursement des indemnités perçues. Refus d'application du congé de formation professionnelle aux magistrats - la position de l'usm La Direction des services judiciaires indique régulièrement aux magistrats que le congé de formation professionnelle ne leur est pas applicable. Par courrier du 12 juillet 2011, l USM a sollicité de la DSJ les fondements légaux sur lesquels elle se base pour refuser aux magistrats l application de ces dispositions. Par courrier du 4 octobre 2011, la chancellerie a maintenu sa décision de refus, invoquant un arrêt du Conseil d'etat du 28 septembre 2001 refusant aux magistrats le bénéfice du congé-formation (dispositif antérieur) au motif que le décret l'instituant excluait les magistrats de son bénéfice et qu'aucune disposition du statut des magistrats ne prévoyait un régime de congé-formation. Pourtant, les textes instaurant le congé de formation professionnelle n'excluent pas expressément les magistrats, ce que confirme d'ailleurs la chancellerie dans sa réponse, rendant inopérant le syllogisme invoqué. 163

10 FORMATION CONTINUE Elle tire en outre argument du fait que les magistrats bénéficient d'un régime de formation continue spécifique. L'USM maintient que si la formation continue a pour but une amélioration des compétences du magistrat dans l'exercice de ses fonctions, le congé de formation professionnelle peut, quant à lui, avoir pour but une reconversion professionnelle (reprise des études, préparation d'un concours ), notamment dans le cas où le magistrat n'est pas, ou estime ne plus être, en mesure d'exercer ses fonctions. Aucune réponse satisfaisante n ayant été apportée, seul un recours devant la juridiction administrative, sur une décision individuelle de refus, permettrait d'envisager une amélioration sur ce point. Toutefois, le montant limité de la rémunération pendant la période de formation constitue indubitablement un frein à l utilisation de ce dispositif de formation". 164