MANUEL DE PREPARATION AU CONCOURS «REDACTEUR TERRITORIAL» «DROIT DE L URBANISME ET AMENAGEMENT URBAIN»

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1 MANUEL DE PREPARATION AU CONCOURS «REDACTEUR TERRITORIAL» URBANISME ET ENVIRONNEMENT PREMIERE PARTIE «DROIT DE L URBANISME ET AMENAGEMENT URBAIN» MISE A JOUR AOUT 2011 PAR MONSIEUR SEYDOU TRAORÉ 1

2 PREAMBULE Le droit de l urbanisme et de l aménagement urbain a enregistré plusieurs réformes et ajustements depuis la parution, au mois de septembre 2009, de la première édition de ce manuel :, loi du 3 août 2009 d orientation et de programmation pour l environnement (Grenelle 1) ; loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ; loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l environnement (Grenelle2) ; loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités locales ; loi du 29 décembre 2010 portant loi de finances rectificative (réforme de la fiscalité de l urbanisme) ; loi du 14 mars 2011 d orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, etc. Dans l attente d une refonte de la première édition, et dans la perspective de la session de 2011 du concours, nous proposons ici des compléments et des mise à jour destinés à faciliter la préparation et les révisions des candidats. La méthode retenue consiste à procéder par des rajouts et des précisions en suivant le plan initial et la pagination du manuel de Titre 1 : DROIT DE L URBANISME ET AMENAGEMENT URBAIN Chapitre1 : L URBANISME REGLEMENTAIRE ET LE DROIT DES SOLS Section 1 : Les compétences de l Etat en matière d urbanisme réglementaire I. Les principes généraux du droit de l urbanisme A. Les principes d harmonisation et de cohérence : article L.110 du code de l urbanisme, - A la page 20, insérer : L article 8 de la loi n du 3 août 2009, Grenelle1 a inséré plusieurs dispositions, sous forme d objectifs et contraintes, parmi les principes initiaux de l article L Quatre nouveaux impératifs sont ajoutés au titre du développement durable : la réduction des émissions de gaz à effet de serre ; la réduction des consommations d'énergie, l'économie des ressources fossiles ; la préservation de la biodiversité 2

3 notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques ; la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement. B. Les objectifs imposés aux documents d urbanisme par l article L A la page 20 du manuel, insérer : - Il résulte de la nouvelle rédaction de l article L du code de l urbanisme, issue de l article 14 de la loi n du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l environnement ou Grenelle2, que les documents d urbanisme doivent également prendre en compte : la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l énergie, la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du soussol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. - L offre d habitat devra tenir compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; II. Le règlement national d urbanisme, - A la page 21, compléter comme suit : NB : L article 124 de la loi n du 17 mai 2011 de simplification et d amélioration de la qualité du droit a modifié, au titre des règles générales d urbanisme, le droit applicable aux entrées de ville. - En application du nouvel article L du code de l urbanisme, en dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. Cette interdiction s'applique également dans une bande de soixante-quinze mètres de part et d'autre des routes visées au dernier alinéa du III de l'article L

4 Elle ne s'applique pas aux constructions ou installations liées ou nécessaires aux infrastructures routières ; aux services publics exigeant la proximité immédiate des infrastructures routières ; aux bâtiments d'exploitation agricole ; aux réseaux d'intérêt public. Elle ne s'applique pas non plus à l'adaptation, au changement de destination, à la réfection ou à l'extension de constructions existantes ( ). Le plan local d'urbanisme, ou un document d'urbanisme en tenant lieu, peut fixer des règles d'implantation différentes de celles prévues par le présent article lorsqu'il comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages. Dans les communes dotées d'une carte communale, le conseil municipal peut, avec l'accord du préfet et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, fixer des règles d'implantation différentes de celles prévues par le présent article au vu d'une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages. Il peut être dérogé aux dispositions du présent article, avec l'accord du préfet, lorsque les contraintes géographiques ne permettent pas d'implanter les installations ou les constructions au-delà de la marge de recul prévue au premier alinéa, dès lors que l'intérêt que représente pour la commune l'installation ou la construction projetée motive la dérogation. C. La portée juridique du RNU - A la page 23, compléter le C.1, après la parenthèse, en insérant le passage ciaprès : - Le refus opposé par le maire d une commune à la demande de raccordement au réseau d eau potable de deux caravanes implantées irrégulièrement dans une zone inconstructible est susceptible d être contesté devant le juge, sur le fondement de l article 8 de la Convention européenne des droits de l homme au titre du respect à la vie privée (CE, 15 décembre 2010, Bayer c/ commune de Gouvernes, Actualité juridique collectivités territoriales, mars 2011, p.148). 4

5 III. la protection par l Etat de certains périmètres stratégiques A. La protection des zones de montagne 1. L exigence d une urbanisation en continuité de l existant b- A la page 24, ajouter, à la suite du texte actuel, la mention suivante : - Le juge administratif a considéré que l implantation des éoliennes en montagne réunit les critères d obtention d une dérogation à l obligation de l urbanisation en continuité prescrite par l article L III du code l urbanisme. Cette solution a été fondée sur le constat suivant lequel l implantation d éoliennes correspond à une installation incompatible avec le voisinage de zones habitées (CE, 16 juin 2010, M. Leloustre, n , AJDA, 11 octobre 2010, p.1892, note Isabelle Michallet). IV. Les opérations d intérêt national, les projets d intérêt général et les servitudes d utilité publique - Page 29 : L article 15 de la loi du 12 juillet 2010 apporte des modifications au champ d application et à la procédure des projets d intérêt général. - En application de l article L du code de l urbanisme, il appartient désormais à la loi, et non plus au règlement, de définir ce qui peut être qualifié de projet d intérêt général. L objet et le champ des projets d intérêt général sont étendus par l article 15 de la loi, car peuvent désormais être qualifiées de projet d'intérêt général les mesures nécessaires à la mise en œuvre des directives territoriales d'aménagement et de développement durables dans les conditions fixées à l'article L (issu d l article 13 de la loi du 12 juillet 2010). NB : En application de l article 4 de la loi n du 3 juin 2010 relative au Grand Paris (JO, 5 juin 2010, p.10339), les projets d infrastructures qui mettent en œuvre le schéma d ensemble du réseau de transport public du Grand Paris sont déclarés d utilité publique par décret en Conseil d Etat et constituent, à la date de publication de ce décret, un projet d intérêt général au sens des articles L et L du code de l urbanisme. 5

6 Section 2. Planification urbaine et documents d urbanisme I. Définition et typologie des documents d urbanisme A. Les documents d urbanisme généralistes, - A la page 33, compléter par le NB ci-après : NB : Les directives territoriales d aménagement créées par la loi du 4 février 1995 ont été transformées en directives territoriales d aménagement et de développement durables par l article 13 de la loi du 12 juillet 2010, Grenelle 2 (articles L.113- à L nouveaux du code de l urbanisme). Elles cessent d être des documents d urbanisme. Les orientations et projets contenus dans une DTADD peuvent être qualifiés de projet d intérêt général. Section3. Les documents d urbanisme de droit commun I. Les schémas de cohérence territoriale - Aux pages 35 à 37 : l introduction et le A. sont à remplacer par le texte ci-après : - Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ont été substantiellement réformés par la loi du 12 juillet 2010, Grenelle 2. L importance acquise par les SCOT se mesure à deux niveaux au moins : le renforcement de leur place et de leurs effets par la loi du 12 juillet 2010 ainsi que leur couverture du territoire national. Au 1 er janvier 2010, on dénombrait 395 SCOT et schémas directeurs approuvés ou en cours d élaboration qui couvraient une superficie de km2, communes et abritaient 45 millions d habitants (Réponse ministérielle, JO, AN, Q, 26 octobre 2010, p.11677). La loi du 12 juillet 2010 a enrichi les SCOT par l intégration de nouvelles préoccupations de développement durable, d énergie renouvelable et de densification urbaine. Elle a renforcé leur portée juridique ainsi que la place du préfet dans le processus de leur élaboration. Le contenu du dossier des SCOT reflète cette nouvelle conception. 6

7 A. Le dossier du SCOT La composition matérielle des SCOT, bien que légèrement modifiée, reste identique. En application de l article L nouveau du code de l urbanisme, le SCOT, qui doit respecter les principes énoncés aux articles L.110 et L du code de l urbanisme, comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables et un document d'orientations et d'objectifs. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. 1. Le rapport de présentation expose, à partir du diagnostic de prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services, les choix retenus pour établir le projet d aménagement et de développement durables. La loi du 12 juillet 2010 impose au rapport de présentation du SCOT de présenter une analyse de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l approbation du SCOT. Il doit justifier les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation (article L du code de l urbanisme). 2. Le SCOT comprend un «projet d aménagement et de développement durables» (PADD), dont l objet n a pas changé fondamentalement, même si doivent être signalés de nouveaux objectifs assignés au SCOT par la loi du 12 juillet 2010 Grenelle 2. Le PADD fixe les objectifs des grandes politiques publiques locales en matière d urbanisme, d habitat, d activités économiques, de déplacements, de loisirs, de protection des espaces naturels et agricoles, de lutte contre l étalement urbain, de préservation des continuités écologiques. 3. L article L nouveau du code de l urbanisme issu de la loi du 12 juillet 2010 substitue un «document d orientations et d objectifs» (DOO) à l ancien «document d orientations générales» (DOG). Cet élément complète et précise le PADD et le rapport de présentation par la définition d objectifs précis à réaliser dans les domaines de l aménagement, de l habitat, des transports, du développement économique. Il est chargé de définir, par ailleurs, les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques. 7

8 Le DOO fait apparaître avec précision et visibilité : - les espaces, sites naturels, agricoles et forestiers à protéger ; - les objectifs chiffrés de consommation économe de l espace ; - les actions à mener en matière de logements sociaux (mixité), d équipement commercial, d entrées de ville et de paysages à protéger. Avec sa nouvelle portée prescriptive, consacrée par les dispositions de l article L nouveau du code de l urbanisme, le DOO peut imposer, avant toute ouverture à l urbanisation d un secteur nouveau, la réalisation d une étude de densification des zones urbanisées. Il pourrait même, par secteur, définir des normes de qualité urbaine, architecturale et paysagère applicables en l'absence de plan local d'urbanisme ou de document d'urbanisme en tenant lieu (article L ). 4. Le SCOT comprend des documents graphiques dont ni l objet, ni la composition n ont subi de modifications particulières. La version initiale du manuel, sur ce point, conserve sa pertinence (cf. pp.36-37). B. La procédure d élaboration d un SCOT Les règles et procédures d élaboration des SCOT ont été maintenues dans l ensemble. La loi du 12 juillet 2010 les complète néanmoins dans le sens d un renforcement des pouvoirs du préfet en la matière. 1. la phase de prescription de l élaboration d un SCOT f. A la page 39, la mise à jour porte sur cet aspect en prenant la forme d un f : - L article 17 de la loi du 12 juillet 2010, Grenelle 2, a introduit dans le code de l urbanisme un article L octroyant au préfet un pouvoir d initiative en matière de SCOT. - Le représentant de l Etat dans le département acquiert, en effet, la faculté de demander aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qu il désigne soit de déterminer un périmètre de SCOT ; soit de délibérer sur l extension d un périmètre de SCOT existant. - La mise en œuvre de ce pouvoir d initiative du préfet est soumise à certaines conditions. Le préfet n est recevable à prendre cette initiative qu après avoir constaté que l absence de SCOT nuit gravement à la cohérence des politiques publiques d urbanisme, d habitat, de développement économique, de transports, de protection des espaces naturels, agricoles ou forestiers. 8

9 - Les communes et les EPCI visés disposeront d un délai de six mois, à compter de la réception de la lettre du préfet, pour arrêter un projet de périmètre pour un nouveau SCOT ou pour un projet d extension du périmètre d un SCOT existant. A défaut, le préfet arrête lui-même le projet de périmètre correspondant, après avoir sollicité l avis des EPCI existants. L arrêté préfectoral dresse la liste des communes et des EPCI inclus dans le périmètre. Ces derniers auront un délai de trois mois pour donner leur avis sur le projet de périmètre. Passé ce délai, l avis est réputé favorablement intervenu. A l issue de ces trois mois, le périmètre peut être délimité ou étendu par arrêté du préfet avec l accord explicite des communes et des EPCI concernés à la majorité qualifiée (article L ). Par le même arrêté est crée l EPCI chargé d élaborer le SCOT, en cas de délimitation, ou de procéder à l extension du périmètre. - La volonté de cohérence, à l origine de ce pouvoir du préfet, est conciliée avec la préservation de l autonomie et de la libre administration des communes : le pouvoir d initiative et de substitution du préfet ne va pas jusqu à l autoriser à élaborer ou imposer un SCOT. 2. La phase d élaboration et de confection d un projet de SCOT 3. la phase d approbation du SCOT b- A la page 42 : - Le projet de SCOT, une fois arrêté, doit être soumis à enquête publique avant d être approuvé définitivement par l organe délibérant de l EPCI (article L du code de l urbanisme). La loi du 12 juillet 2010 Grenelle 2 a réformé le droit et la procédure des enquêtes publiques dans le but de renforcer l aspect environnemental (cf. articles 236 à 240 de la loi du 12 juillet 2010 ; Yves Jégouzo, La réforme des enquêtes publiques et la mise en œuvre du principe de participation, AJDA, 4 octobre 2010, p.1812 ; Marianne Moliner-Dubost, Démocratie environnementale et participation des citoyens, AJDA, 14 février 2011, p.259). - A l issue de l enquête publique et de ses suites éventuelles, l organe délibérant de l EPCI approuve définitivement le SCOT. La délibération fait l objet des mesures de publicité classiques et de transmission. Le SCOT est tenu à la disposition du public et transmis au préfet, entre autres. - La délibération ne devient exécutoire que deux mois après sa transmission au préfet (article L alinéa 3). Deux situations sont alors susceptibles de se présenter. 9

10 Le préfet pourrait exiger que des modifications soient apportées au SCOT approuvé préalablement à son entrée en vigueur. La loi du 12 juillet 2010 ajoute aux motifs classiques le cas dans lequel les dispositions du SCOT conduisent à une «consommation excessive de l espace». La seconde situation vise les communes qui, ayant eu recours à la possibilité ouverte par l article L du code de l urbanisme de demander des modifications au moment de l arrêt du projet, estimeraient, après l approbation, que le SCOT final porte atteinte à leurs intérêts essentiels justifiant leur droit de retrait du SCOT et de l EPCI. L article L alinéa 4 du code de l urbanisme, dans sa rédaction issue de l article 17 de la loi n du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales, exclut toute possibilité de retrait lorsque le SCOT a été élaboré par une communauté urbaine, une métropole, une communauté d'agglomérations ou une communauté de communes. NB : Le Conseil d Etat a rejeté une demande de renvoi au Conseil constitutionnel d une question prioritaire de constitutionnalité visant l article L du code l urbanisme, au motif que le Conseil constitutionnel avait, dans une décision du 7 décembre 2000, déclaré l article 3 de la loi SRU, dont est issu l article L.122-9, conforme à la Constitution (Conseil d Etat, 15 novembre 2010, Commune de Bains-sur-Oust, n , BJDU n 1/2011, p.40, conclusions Edouard Geffray). C. La mise en œuvre, les effets et la gestion d un SCOT 1. La portée juridique d un SCOT a- A la page 44, ajouter le complément ci-après : - L article L du code de l urbanisme, dans sa rédaction issue de l article 13-V de la loi n du 12 juillet 2010, renforce la place des SCOT dans la hiérarchie des normes au moyen de la règle de la compatibilité directe. - Ce texte dispose, en effet, «Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L à L , le schéma directeur de la région d'ile-de-france, les schémas d'aménagement régionaux des régions d'outre-mer, le plan d'aménagement et de développement durable de Corse, les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les orientations fondamentales 10

11 d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, ainsi qu'avec les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux. Ils doivent prendre en compte les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux lorsqu'ils existent.» b- A la page 44 : Des compléments à apporter aux effets juridiques que produit l absence d un SCOT. - La règle de l urbanisation limitée en l absence de SCOT est renforcée par la loi du 12 juillet 2010 qui semble vouloir faire de l élaboration d un SCOT une quasi-obligation à terme. La nouvelle rédaction de l article L du code de l urbanisme étend, en effet, à toutes les communes l application de la règle de l urbanisation limitée en l absence de SCOT à compter du 1 er janvier L interdiction de créer des zones à urbaniser dans les secteurs non couverts par un SCOT et la limitation des possibilités de dérogation à la règle viseront, à cette date, toutes les communes non couvertes par un SCOT et non plus seulement celles situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de habitants au sens du recensement général de la population. 2. Les modes de gestion et d adaptation des SCOT a- A la page 45 : Apporter une correction au délai de révision du SCOT : - En application du nouvel article L du code de l urbanisme, dans sa version issue de la loi du 12 juillet 2010 : «Au plus tard à l'expiration d'un délai de six ans à compter de la délibération portant approbation du schéma de cohérence territoriale, de la dernière délibération portant révision complète de ce schéma ou de la délibération ayant décidé son maintien en vigueur en application du présent article, l'établissement public prévu à l article L procède à une analyse des résultats de l'application du schéma en matière d'environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation d'espace et d'implantation commerciale, et délibère sur son maintien en vigueur ou sur sa révision partielle ou complète. Cette analyse est communiquée au public et à l'autorité administrative compétente en matière d'environnement mentionnée à l article L A défaut d'une telle délibération, le schéma de cohérence territoriale est caduc.» 3. La gestion du SCOT dans le cadre de la procédure de révision 11

12 Aux pages : 45-46, insérer les développements ci-après : - Les conditions de mise en œuvre de la procédure de révision d un SCOT ont été redéfinies partiellement par l article 17-V de la loi n du 12 juillet 2010 et l article 51-V de la loi n du 27 juillet 2010 portant modification de l article L du code de l urbanisme : «Les schémas de cohérence territoriale sont mis en révision par l'organe délibérant de l'établissement public prévu à l'article L , et révisés dans les conditions définies aux articles L à L Toute révision d'un schéma de cohérence territoriale ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles est soumise à l'avis de la commission prévue à l'article L du code rural et de la pêche maritime. Cette commission rend son avis au plus tard trois mois après sa saisine. A défaut, cet avis est réputé favorable.» a- La procédure normale de révision des SCOT b- A la page 46, compléter le texte actuel par la précision ci-après : - La nouvelle rédaction de l article L du code de l urbanisme prévoit le cas dans lequel la révision d un SCOT est rendue obligatoire par une déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale. Cette déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du schéma de cohérence territoriale lorsqu'elle est prise par l'établissement public prévu à l'article L Lorsqu'elle est prise par une autre personne publique, elle ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du schéma par l'établissement public prévu à l'article L ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral. 4. La procédure de modification des SCOT A la page 46 : compléter le texte actuel en insérant la précision suivante : - L article L du code de l urbanisme portant sur la procédure de modification des SCOT, dans sa rédaction issue de la loi du 12 juillet 2010, simplifie la procédure de modification sur un point particulier. - Désormais, «lorsque la modification ne concerne qu'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de schéma de cohérence territoriale ou qu'une ou plusieurs communes non membres d'un tel établissement public, l'enquête publique peut n'être organisée que sur le territoire de ces établissements publics ou de ces communes.» 12

13 II. Les plans locaux d urbanisme (PLU) A la page 47 : Compléter l introduction actuelle par les développements suivants : - Les PLU ont fait l objet de plusieurs adaptations de la part de la loi du 12 juillet 2010 qui se manifestent par l intégration, désormais classique, de nouvelles préoccupations de développement durable, d énergie renouvelable, de densification urbaine (article 19 de la loi du 12 juillet 2010). - La dimension intercommunale des PLU est largement renforcée par la même loi. Il y a lieu de signaler que l on dénombrait, au 31 décembre 2010, 310 EPCI compétents en matière de PLU et de POS et seulement 49 PLU intercommunaux au sens propre (Réponse ministérielle n 71827, JO, AN, Q, 15 février 2011, p.1558). - Le contenu, la procédure, les adaptations et la portée juridique des PLU sont affectés par nombre de changements plus ou moins importants. A. La composition matérielle et juridique d un PLU - Aux pages 47 à 50 apporter les compléments ci-après : - Le contenu matériel traditionnel du PLU a été modifié et complété par la loi du 12 juillet 2010 Grenelle 2. En application du nouvel article L du code de l urbanisme, le plan local d'urbanisme, qui est tenu de respecter les principes énoncés aux articles L. 110 et L , comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. 1. Le rapport de présentation A la page 48, insérer ce texte : - En application de l article L du code de l urbanisme issu de l article 19 de la loi du 12 juillet 2010, le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et 13

14 démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. - On observera que l accent est mis sur la notion de «consommation raisonnée» des espaces. Le rapport pourra ainsi comporter un échéancier prévisionnel de l ouverture à l urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants (article L ). 2. Le projet d aménagement et de développement durables - A la page 48, insérer : - L objet du PADD reste inchangé par rapport à l état du droit antérieur à la loi du 12 juillet On peut néanmoins observer l adjonction de nouveaux objectifs assignés au PLU et intégrés dans le PADD. - Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. Il arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain (article L du code de l urbanisme). NB : Confirmant une jurisprudence désormais établie, la CAA de Bordeaux a jugé que les dispositions du PADD d un PLU ne sont pas directement opposables aux autorisations de construire (CAA Bordeaux, 14 octobre 2010, n 10BX00117, Melle X., Environnement n 1, janvier 2011, commentaire n 8, observations D. Gillig). 3. Les orientations d aménagement et de programmation (OAP) - A la page 48, insérer les développements ci-après : 14

15 Il s agit là d un nouvel élément matériel du PLU résultant des dispositions de l article 19-V de la loi du 12 juillet Les OAP, régies par l article L du code de l urbanisme, portent sur trois grands thèmes dans le cadre desquels elles précisent le contenu du PADD. a- En ce qui concerne «l aménagement», les OAP définissent les actions et les opérations permettant : - de mettre en valeur l environnement, les paysages, le patrimoine ; - de lutter contre l insalubrité ; - de réaliser le renouvellement urbain (quartiers et secteurs à réhabiliter). Les OAP pourraient comporter un échéancier prévisionnel de l ouverture à l urbanisation des zones AU du PLU. b- S agissant du thème de «l habitat», les OAP définissent les objectifs visant à favoriser la mixité sociale dans l habitat. Elles peuvent organiser une répartition équilibrée et diversifiée de l offre de logements entre les quartiers de la commune. NB : Les PLU intercommunaux tiennent lieu de «programme local de l habitat», en application de l article L Jusqu à cette disposition de la loi du 12 juillet 2010, le PLH était un document autonome et différent du PLU. c- En ce qui concerne «les transports et les déplacements», troisième grand thème, les OAP sont chargées de définir l organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement. Les PLU intercommunaux sont prévus pour tenir lieu de «plans de déplacements urbains» à l échelle intercommunale. Les plans de déplacements urbains, issus de la loi du 30 décembre 1982 relative aux transports intérieurs, constituaient des documents spécifiques et différents des PLU. Nous sommes ici aussi en présence d un enrichissement du contenu des PLU intercommunaux. NB : Le Conseil d Etat a jugé, antérieurement à l adoption de la loi du 12 juillet 2010, que les orientations d aménagement des PLU ne sont pas opposables aux 15

16 utilisateurs des sols (CE, 26 mai 2010, n , Manuel A. c/ Commune de Saint-Avé, Construction Urbanisme, septembre 2010, p.19, note G. Godfrin). 4. Le règlement du PLU - A la page 49, insérer les développements ci-après : - Les dispositions classiques du règlement du PLU ont été maintenues par la loi du 12 juillet 2010 qui les complètent, malgré tout, sur certains aspects, afin de tenir compte des nouveaux objectifs environnementaux assignés au PLU en général. Le nouvel article L du code de l urbanisme prévoit la possibilité pour le règlement du PLU : - de fixer les conditions de desserte par les voies et réseaux des terrains susceptibles de recevoir des constructions ou de faire l'objet d'aménagements (article L ) ; - d imposer une densité minimale de construction dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés qu il délimite (article L bis) ; - d imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu'il définit ou de critères de qualité renforcés en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques qu'il définit (article L ) ; - de délimiter, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone (article L ). Cette disposition a pour objet de tenir en échec la jurisprudence du Conseil d Etat hostile à la création de micro-zones naturelles constructibles au sein des zones agricoles : CE, 31 mars 2010, n , Commune de Chateauneuf-du-Rhône) ; 16

17 - de délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d'une taille minimale qu'il fixe (article L ). - A la page 50, compléter en précisant : - Les PLU peuvent délimiter, pour des motifs d urbanisme, des zones dans lesquelles l implantation de certains établissements commerciaux est interdite ou réglementée (CE, 8 juin 2010, SARL Immo Concept, n , BJDU n 1/2011, p.23, conclusions P. Collin). B. La procédure d élaboration d un PLU La loi du 12 juillet 2010 a apporté à l élaboration des PLU quelques changements non négligeables. - A la page 51, insérer les développements suivants : - En application de l article L du code de l urbanisme, le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes-membres. On retrouve ainsi l échelon intercommunal au niveau du pouvoir d initiative en matière d élaboration des PLU qui côtoie l échelon communal classique. 1. La phase de prescription et de préparation du projet de PLU - A la page 51 : la procédure d élaboration proprement dite n a subi aucun changement notable. 2. La phase d approbation du PLU, non plus, à la page 52 - A la Page 53, insérer une nouvelle subdivision f suivante : f- La loi du 12 juillet 2010 a modifié les conditions d entrée en vigueur des PLU de manière à renforcer les pouvoirs de contrôle et d opposition du représentant de l Etat dans le département. L article L du code de l urbanisme, modifié dans ce sens, dispose désormais en effet, que, dans les communes non couvertes par un SCOT, l'acte publié approuvant le plan local d'urbanisme devient exécutoire un mois suivant sa transmission au préfet. Toutefois, il ne devient exécutoire qu'après l'intervention des modifications demandées par le préfet lorsque celui-ci, dans le délai d'un mois, notifie par lettre motivée à l'epci 17

18 ou à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan, lorsque les dispositions de celui-ci : - ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d'aménagement maintenues en vigueur après la publication de la loi n du 12 juillet 2010 ou avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L.145-7et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L ; - sont contraires à un projet d'intérêt général, autorisent une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ; - font apparaître des incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines ; - comprennent des dispositions applicables aux entrées de ville incompatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité urbaine, architecturale et paysagère ; - font apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec l'organisation des transports prévue par l'autorité organisatrice des transports territorialement compétente ; - font apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec le programme local de l'habitat. NB : On peut observer la multiplication des motifs d opposition mis à la disposition du préfet dans ce domaine. C. La gestion et les modes d adaptation d un PLU, - A la page 54, insérer les développements suivants : - La loi du 12 juillet 2010 apporte peu de changements en matière d adaptation du PLU. Il y a lieu de noter que l article 25 de cette loi habilite le gouvernement à réformer, par voie d ordonnances, les procédures de révision et de modification des documents d urbanisme de manière générale. - A l instar des SCOT, les PLU pourraient faire l objet d une mise en compatibilité par une déclaration d utilité publique ou une déclaration de projet selon les cas (article L du code de l urbanisme). 18

19 - Le Conseil d Etat a jugé récemment que la mise en compatibilité d un PLU avec une déclaration d utilité publique, sur le fondement de l article L , n est pas contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales. Il n y a donc pas lieu de saisir le Conseil constitutionnel d une question prioritaire de constitutionnalité en la matière (CE, 15 septembre 2010, M. Thalineau, n , RLCT n 64, janvier 2011, p.41). III. Les cartes communales, page 57 - Signalons dans l introduction, à la page 57, que l on dénombrait, au 1 er janvier 2009, 6837 cartes communales à l échelle nationale (4218 approuvées et 2619 en cours d élaboration), selon une réponse ministérielle, JO, Sénat, Q, 4 mars 2010, p.527. Les cartes communales n ont été que peu concernées par les réformes législatives récentes. Quelques précisions marginales tout au plus méritent d être apportées. A. Le contenu d une carte communale B. Les conditions d élaboration d une carte communale C. Les effets juridiques d une carte communale - A la page 59, compléter le c de la manière suivante : - Les cartes communales doivent, s'il y a lieu, être compatibles avec les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux en application de l'article L du code de l'environnement. Elles doivent également être compatibles avec les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux en application de l'article L du même code, avec les objectifs de gestion des risques d'inondation définis par les plans de gestion des risques d'inondation en application de l'article L du même code, ainsi qu'avec les orientations fondamentales et les dispositions des plans de gestion des risques d'inondation définis en application des 1 et 3 du même article L Lorsqu'un de ces documents est approuvé après l'approbation d'une carte communale, cette dernière doit, si nécessaire, être rendue compatible dans un délai de trois ans (article L dans sa rédaction issue de la loi du 28 juillet 2010, citée). - A la page 59, insérer la nouvelle subdivision ci-après : 19

20 D. Les modes d adaptation d une carte communale : - L article 51-V de la loi n du 27 juillet 2010 a modifié l article L du code de l urbanisme de manière à rendre explicites les modalités d adaptation des cartes communales. - Il est désormais établi qu une carte communale peut faire l objet d une procédure de révision. Le législateur prévoit certaines mesures de sauvegarde spécifiques. Le projet de révision d'une carte communale concernant une commune située en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles est soumis pour avis, par la commune, à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles. CHAPITRE 2 : LE DROIT DES AUTORISATIONS D URBANISME Section 1. Le certificat d urbanisme I. Objet et typologie des certificats d urbanisme II. La procédure de délivrance d un certificat d urbanisme A. Dépôt et modalités d instruction de la demande B. La phase d intervention de la décision administrative - A la page 65, compléter le petit a de la manière suivante : - Un certificat d urbanisme positif s analyse comme un acte d information qui n a pas pour objet d imposer la réalisation d une construction (Cour de cassation, 1 ère civile, 9 juin 2010, n , Mme Métral c/ Consorts Métral, JCP A, 2011, 2001, 3 janvier 2011, p.22, note olivier Renard-Payen). 20

21 III. Les effets juridiques d un certificat d urbanisme A. Une garantie contre les changements affectant les règles applicables 1. - A la page 66, compléter le petit 2 de la manière suivante : - Un certificat d urbanisme négatif ne confère aucun droit à son titulaire (CE, avis, 1 er avril 2010, Roques et Hirigoyen, Construction-urbanisme, décembre 2010, p.22). B. La durée de validité d un certificat d urbanisme C. Le contentieux du certificat d urbanisme : présentation générale - A la page 66, insérer les compléments suivants, après le 1 er paragraphe : - Le Conseil d Etat a estimé, à l occasion d un recours dirigé contre un certificat d urbanisme négatif, que l obligation de notification du recours, prévue par l article R du code de l urbanisme à peine d irrecevabilité, n est pas opposable. Cette inopposabilité s expliquant, selon le Conseil d Etat, par le fait qu un tel certificat négatif ne crée aucun droit. L objectif de sécurité juridique poursuivi par les dispositions de l article R est inexistant dans le cas d espèce (CE, 1 er avril 2010, Roques et Hirigoyen, cité). - A la page 67, à insérer entre les deux derniers paragraphes relatifs au contentieux du certificat d urbanisme les éléments suivants : - La seule illégalité d un certificat d urbanisme négatif ne suffit pas pour accorder une indemnité au titulaire de ce certificat empêché, de ce fait, de vendre son bien ou de construire sur son terrain. Le juge saisi doit vérifier que l intéressé justifiait, à la date à laquelle le certificat d urbanisme lui avait été opposé, d un projet suffisamment constitué de vente ou de construction au cours de la période de validité du certificat. Si tel n est pas le cas, le préjudice n est ni actuel, ni certain (CE, 13 décembre 2010, M. Gayte, BJDU n 1/2011, p. 56, conclusions Béatrice Bourgeois-Machureau). Section 2. Le champ d application des trois permis Section 3. Les dispositions communes aux permis d aménager, de construire et de démolir 21

22 I. Le dépôt de la demande de permis II. La phase d instruction d une demande de permis III. L intervention de la décision en matière de permis A. L autorité compétente pour décider en matière de permis B. Le caractère explicite ou tacite de la décision en matière de permis C. Le contenu de la décision intervenant à l issue de l instruction - A la page 78, apporter les compléments suivants au petit 3 : - Le nouvel article L du code de l urbanisme, issu de l article 12 de la loi du 12 juillet 2010, retire à l autorité administrative compétente pour statuer, dans certains cas particuliers, toute possibilité juridique de s opposer à un projet de construction ou d aménagement. - «Nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable ne peut s'opposer à l'utilisation de matériaux renouvelables ou de matériaux ou procédés de construction permettant d'éviter l'émission de gaz à effet de serre, à l'installation de dispositifs favorisant la retenue des eaux pluviales ou la production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernés. La liste des dispositifs, procédés de construction et matériaux concernés est fixée par voie réglementaire. Le présent alinéa ne fait pas obstacle à ce que le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable comporte des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant.» L autorité compétente conserve, toutefois, la possibilité d imposer quelques prescriptions spéciales soumises à une obligation de motivation. - Le législateur a entendu, malgré tout, exclure du champ d application de cette nouvelle règle certains périmètres protégés : les secteurs sauvegardés, les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, etc. IV. Les conditions d exécution des permis A. La durée de validité d un permis de construire B. L affichage du permis et les modalités d information relative à l ouverture du chantier C. Les conditions de retrait d un permis par l autorité administrative 22

23 D. La déclaration de conformité - A la page 80, insérer le complément ci-après : - L article 1 er de la loi du 12 juillet 2010, Grenelle 2, impose au maître d ouvrage de fournir à l autorité ayant délivré un permis de construire un document attestant que la réglementation thermique a été prise en compte par le maître d'œuvre ou, en son absence, par le maître d'ouvrage (article L du code de la construction et de l habitation). Section 7. Considérations générales sur le contentieux des autorisations d urbanisme et des déclarations préalables I. L encadrement des recours émanant des associations - A la page 91, insérer les éléments complémentaires suivants : - Dans un arrêt du 6 avril 2011, Association Vivraviry, n , le Conseil d Etat a considéré que l'article L du code de l'urbanisme, applicable au litige dont est saisie la cour administrative d'appel de Lyon, n'a pas déjà été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Estimant, par ailleurs, que le moyen tiré de ce que cette disposition porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution soulève une question présentant un caractère sérieux, il décide de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée. - A son tour, le Conseil constitutionnel, a jugé conforme à la Constitution l article L du code de l urbanisme dans une décision n QPC du 17 juin 2011 : «Considérant qu'en adoptant l'article L du code de l'urbanisme, le législateur a souhaité empêcher les associations, qui se créent aux seules fins de s'opposer aux décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation des sols, de contester celles-ci ; qu'ainsi, il a entendu limiter le risque 23

24 d'insécurité juridique ; Considérant que la disposition contestée n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire la constitution d'une association ou de soumettre sa création à l'intervention préalable de l'autorité administrative ou même de l'autorité judiciaire ; qu'elle prive les seules associations, dont les statuts sont déposés après l'affichage en mairie d'une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser les sols, de la possibilité d'exercer un recours contre la décision prise à la suite de cette demande ; que la restriction ainsi apportée au droit au recours est limitée aux décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation des sols ; que, par suite, l'article L du code de l'urbanisme ne porte pas d'atteinte substantielle au droit des associations d'exercer des recours ; qu'il ne porte aucune atteinte au droit au recours de leurs membres ; qu'il ne méconnaît pas davantage la liberté d'association ; Considérant qu'au regard de l'objet de la loi, les associations qui se créent postérieurement à une demande d'occupation ou d'utilisation des sols ne sont pas dans une situation identique à celle des associations antérieurement créées ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté ; Considérant que les dispositions contestées ne sont contraires à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit.» II. La faculté d annulation partielle des autorisations d urbanisme - A la page 91, il y a lieu d apporter les compléments ci-après : - Par un arrêt du 23 février 2011, SNC Hôtel de la Bretonnerie, n , le Conseil d Etat a précisé les modalités de mise en œuvre de l article L du code de l urbanisme dans le cas particulier d un permis de construire prévoyant un nombre insuffisant de places de stationnement. - Il résulte de la décision que lorsqu'un permis de construire est entaché d'une illégalité qui peut être corrigée par l'obtention d'un permis modificatif, le juge peut, sur le fondement de l'article L du code de l'urbanisme, prononcer l'annulation seulement partielle de ce permis de construire. Une telle annulation peut porter sur la violation de l'article du règlement d'urbanisme posant au pétitionnaire des obligations en matière de créations de places de stationnement. - Les motivations du juges ne manquent pas de portée pédagogique : «Considérant qu'il ressort du dossier soumis au juge du fond que le jugement du 3 août 2007 du tribunal administratif de Paris avait, sur le fondement des dispositions citées ci-dessus de l'article L du code de l'urbanisme, limité l'annulation du permis de construire du 22 février 2006 à une annulation partielle en tant seulement que celui-ci 24

25 méconnaissait les dispositions de l'article USM-12 du Plan de sauvegarde et de mise en valeur du Marais lesquelles prévoient que le pétitionnaire qui ne peut satisfaire pour des raisons techniques ou esthétiques aux obligations en matière de stationnement peut être tenu quitte de ses obligations en justifiant de la réalisation d'aires de stationnement dans le voisinage, en justifiant l'acquisition de places dans un parc privé voisin, en obtenant une concession dans un parc public ou en versant une participation en vue de la réalisation de parcs publics de stationnement ; Considérant qu'en estimant, pour rejeter l'appel incident de la SNC HOTEL DE LA BRETONNERIE, que l'illégalité tenant à la méconnaissance de l'article USM-12 du Plan de sauvegarde et de mise en valeur du Marais pouvait être corrigée par l'auteur de la décision en imposant au pétitionnaire le respect des obligations prévues par cet article, et qu'elle était, par suite, susceptible de conduire à une annulation seulement partielle du permis de construire en application de l'article L du code de l'urbanisme, la cour administrative d'appel de Paris n'a pas commis d'erreur de droit.» - (Voir Alix Perrin, L annulation partielle d une autorisation d urbanisme, Droit administratif n 5, mai 2011, n 54 ; Marcel Moritz, Annulation partielle d un permis de construire déficitaire en places de stationnement, JCP A, 2011, 2201, 30 mai 2011, p.47). III. La limitation des recours tardifs IV. L instauration d une prescription administrative en matière d urbanisme - A la page 92, insérer la nouvelle subdivision suivante : V. La recevabilité du principe de précaution à l appui d un recours dirigé contre une autorisation d urbanisme - Le conseil d Etat, qui avait refusé d accueillir, sur le fondement du principe d indépendance des législations, le moyen tiré de la violation par les décisions prises en matière d urbanisme du principe de précaution prévu à l article L du code de l environnement (CE, 20 avril 2005, Société Bouygues Télécom, AJDA, 2005, p.1191), a opéré un revirement de jurisprudence le conduisant à juger invocable le principe de précaution en matière d urbanisme en se fondant, cette fois, sur l intervention et la portée de la Charte de l environnement (CE, 19 juillet 2010, Association du quartier les Hauts de Choiseul, n , BJDU n 4/2010, p.282). 25