Dossier spécial. Y a-t-il une bataille autour du procureur européen?

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1 Y a-t-il une bataille autour du procureur européen? Vincent Asselineau Avocat au Barreau de Paris, ancien membre du Conseil de l Ordre et du Conseil national des Barreaux, Expert français auprès du Conseil des Barreaux européens, Vice-Président de l Association des Avocats Pénalistes Européens* (* Les observations contenues dans cet article appartiennent à leur auteur et n engagent pas d autres organismes ou personnes) L histoire de la construction européenne et ses institutions nous a appris la patience, à être concrets, à être didactiques et parfois même obstinés. Le 9 mai 1950, Robert Schuman ne déclarait-il pas «l Europe ne se fera pas un d un coup, ni dans une construction d ensemble. Elle se fera par des réalisations concrètes, créant d abord une solidarité de fait». La mise en place d un espace européen de liberté, de sécurité et de justice est nécessairement progressif. Il est défini et consacré par le traité de Lisbonne qui emporte la création du Parquet européen. L initiative prise par la Commission européenne le 17 juillet 2013 de proposer un règlement relatif à la création du Parquet européen marque une étape décisive et démontre que le Procureur européen est «une institution incontournable en fait comme en droit» (I), qu il convient dès lors «d évoquer les différentes options possibles» s agissant de sa mise en place (II) et surtout de rappeler «les enjeux juridiques et démocratiques de l institution» (III). I. Le Procureur européen : une institution incontournable en fait comme en droit A. La nécessité de lutter plus efficacement contre les fraudes aux intérêts financiers de l Union Parmi les ambitions de la Commission européenne celle qui consiste à lutter plus efficacement contre la fraude au budget de l Union est ancienne. Le budget de l Union européenne doit être efficacement protégé contre les délinquants qui profitent de la fragmentation de la réponse pénale et de l inertie des autorités nationales à leur encontre. Le montant de la fraude est estimé à 500 millions d euros par an au minimum. Selon un rapport de l OLAF 1 de l année 2011, le taux de réussite des poursuites relatives aux infractions contre le budget de l Union est en moyenne de 42,3 % et varie considérablement d un Etat membre à l autre. C est pourquoi la Commission européenne entend veiller désormais à ce que le budget de l Union soit plus efficacement protégé : «Si nous, Union européenne, ne protégeons pas notre budget fédéral, personne ne le fera à notre place. J appelle les Etats membres et le Parlement européen à se rallier à cet important projet afin que le Parquet européen puisse exercer ses fonctions dès le 1 er janvier 2015». Viviane Reding 1. Office européen de lutte anti-fraude. 18 L Observateur de Bruxelles N 96 - Avril 2014

2 «Le crime organisé c est le mal organisé. Et aujourd hui les criminels jouent de la différence des systèmes judiciaires dans l Union européenne. Il faut un Parquet européen face à la criminalité organisée transfrontalière, précisément parce que le crime lui, est transfrontalier et dans toutes ses manifestations les plus redoutables. La poursuite des criminels doit être pilotée par un Parquet européen». Robert Badinter Il est désormais démontré que les Autorités nationales et que les Institutions européennes de lutte contre la fraude ne sont pas assez efficaces et que la poursuite, l instruction et le renvoi des prévenus devant une juridiction nationale doivent être coordonnés par une institution supranationale que doit être le Procureur européen. B. L inadéquation des institutions européennes de lutte contre la fraude Il est avéré que les Autorités nationales ne peuvent mener des enquêtes et des poursuites efficaces. Ces poursuites sont en fait et en droit complexes. Au surplus, les Parquets nationaux ont d autres priorités et manquent souvent cruellement de personnel. Enfin, et dans la mesure où les infractions financières contre le budget de l Union européenne sont de la compétence de tous les Etats membres, il n est pas rare que l un d entre eux considère qu il n est pas territorialement compétent au seul motif qu une enquête est d ores et déjà initiée dans un autre Etat membre. Aucune coopération efficace n est mise en place et ce, en dépit du travail effectué par EUROJUST 2 et OLAF. EURO- JUST n a pas le pouvoir de mener des enquêtes pénales. Cette institution regroupe des Magistrats qui fournit une assistance technique, qui règle des problèmes de compétence, qui coordonne l action de certains Magistrats, mais qui ne peut ni enquêter, ni poursuivre. L OLAF, pour sa part, n est responsable que d enquêtes administratives, certes touchant les intérêts financiers de l Union mais sans aucun pouvoir de poursuite pénale propre et dès lors sans contrôle juridictionnel propre et chevauchant actuellement les enquêtes pénales nationales portant sur les mêmes faits. C. Le Traité de Lisbonne Il n est plus temps de se déclarer favorable ou défavorable à la création du Parquet européen. L autorisation pour créer le Parquet européen figure, de jure, à l article 86 du traité de Lisbonne signé et ratifié par les Etats membres. L article 86 du Traité sur le fonctionnement de l Union européenne dispose : «Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l Union, le Conseil, statuant par voie de règlement conformément à une procédure législative e, peut instituer un Parquet européen à partir d EUROJUST». Les pays de l Union européenne à l exception du Danemark, du Royaume Uni et de l Irlande, qui ne participeront pas au Parquet européen, ont donc considéré qu il fallait que l Union dispose d une autorité supranationale pour mener à bien les poursuites, les enquêtes et le renvoi devant une juridiction nationale des suspects ayant éventuellement commis des infractions au préjudice des intérêts financiers de l Union. II. Les différentes options possibles A. La proposition de la Commission européenne Selon la proposition de règlement de la Commission européenne rendue publique le 17 juillet 2013, le Parquet européen doit avoir une structure décentralisée, mais intégrée dans les systèmes judiciaires nationaux. Ainsi, il existerait un Procureur européen élu par le Parlement, qui aurait son bureau et une administration très réduite dans la capitale d un des pays membre de l Union européenne. Le Procureur européen aurait quatre adjoints et des Procureurs délégués dans les Etats membres, et aurait compétence exclusive pour mener poursuites et instructions en cas d infraction aux intérêts financiers de l Union européenne. 2. Agence européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale. DOSSIER SPECIAL LE DROIT PENAL EUROPEEN 19

3 Les Procureurs délégués devraient œuvrer dans le sens souhaité par le Procureur européen en appliquant le droit interne de l Etat membre et seraient, lorsqu ils exercent cette compétence, indépendants des Autorités nationales. Les actes du Parquet européen, dans le cadre de l enquête, seraient susceptibles de recours devant les juridictions nationales, en premier lieu, et notamment s agissant des mesures coercitives (perquisitions de locaux, fouilles de biens, systèmes informatiques, saisies) qui seraient effectuées. La proposition de la Commission prévoit par ailleurs l indépendance structurelle du Procureur européen (nommé par le Conseil avec l approbation du Parlement) pour une durée de huit années non renouvelable et révocable par la Cour de justice sur demande du Parlement, du Conseil ou de la Commission. La proposition de la Commission prévoit, par ailleurs, de renforcer les garanties juridiques protégeant les suspects (l interprétation et la traduction, l information et l accès aux pièces du dossier, l accès à un Avocat, la possibilité de garder le silence, l aide juridictionnelle). La proposition de Règlement de la Commission ne confère aux victimes éventuelles aucun droit particulier. La mise en place du Parquet européen, selon le schéma imaginé par la Commission, emporte également une réforme d EUROJUST et de l OLAF. EUROJUST devra mettre à disposition du Parquet, au titre de la coopération et de la coordination, son infrastructure informatique, ses ressources humaines et financières et ses fichiers. OLAF, pour sa part, ne mènera plus d enquête administrative dans les affaires de la compétence du Parquet. Il sera tenu à un devoir de signalement si les enquêtes menées par lui dans ses domaines d intervention révélaient que des infractions de la compétence du Procureur européen étaient commises. Ainsi, dans sa proposition, la Commission souhaite un Procureur européen unique, doté d une équipe, indépendant, s appuyant sur les Parquets nationaux pour effectuer les enquêtes sur les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l Union avec compétence exclusive pour poursuivre, instruire et renvoyer devant la juridiction nationale compétente. B. La réponse du Parlement européen du 12 mars 2014 Le 12 mars 2014, le Parlement européen a pris une résolution en rappelant notamment que onze Parlements nationaux avaient émis des réserves à l égard de la proposition de la Commission au motif du non-respect du principe de subsidiarité. Le Parlement européen en premier lieu observe que la création d un Parquet européen est de nature à apporter une valeur ajoutée particulière à l espace de liberté, de sécurité et de justice, pour autant que tous les Etats membres y prennent part, étant donné que les intérêts financiers de l Union et, par conséquent, les intérêts des contribuables européens, se doivent d être protégés dans tous les Etats membres. Le Parlement européen a rappelé que le Parquet se doit de respecter l ensemble des Droits fondamentaux inscrits dans la Charte des Droits fondamentaux de l Union européenne, la Convention européenne des droits de l homme et les traditions constitutionnelles des Etats membres. Toujours selon le Parlement européen, l on doit accorder au Parquet européen une indépendance totale par rapport aux Gouvernements nationaux et par rapport aux Institutions européennes, afin de le protéger de toute pression politique. Le Parlement européen a sollicité, par ailleurs, que soit redéfinie attentivement la nature des infractions accessoires aux infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l Union pour lesquelles le Procureur européen est compétent. Le Parlement européen, dans sa résolution, n a pas donné son avis sur la compétence exclusive ou subsidiaire du futur Procureur européen. C. La position britannique, irlandaise et danoise Le Royaume-Uni et la République d Irlande, qui bénéficient d une clause de non-participation aux politiques menées en matière de justice, ont décidé de rester à l écart de la création du Parquet européen à ce stade (opt-out). 20 L Observateur de Bruxelles N 96 - Avril 2014

4 Le Danemark ne participe pas à l adoption des mesures dans le domaine de la justice pénale, dont la création du Parquet européen (Protocole 22). En l absence de l unanimité au Conseil, l article 86 TFUE a prévu une procédure de coopération renforcée permettant à au moins neuf Etats membres de soumettre la proposition au Conseil européen et faire avancer le processus de mise en place. Pour autant, et en l état actuel de la procédure, le futur Procureur européen n aura pas compétence dans l ensemble des Etats membres. D. La proposition franco-allemande Dès le 20 mars 2013, les Ministres de la Justice de la France et de l Allemagne ont marqué leur soutien à la création du Procureur européen. Pour autant, la vision franco-allemande de cette nouvelle institution s oppose à la vision de la Commission européenne. Elle est moins ambitieuse et ne correspond pas aux exigences qui doivent accompagner la création d une autorité européenne de poursuite efficace et indépendante. Les deux pays considèrent en effet que le Procureur européen devrait être remplacé par un Collège, selon le modèle d Eurojust. Cette préférence dilue la responsabilité du Procureur européen unique et responsable devant le Conseil et le Parlement. Elle affaiblit la position du futur Procureur européen et son autorité, surtout, le Collège ne saurait garantir ni l indépendance, ni l efficacité nécessaires, car il serait dominé par l influence nationale. La position franco-allemande irait, par ailleurs, dans le sens de la subsidiarité, principe selon lequel le Procureur européen n interviendrait qu en cas d inaction des Procureurs des Etats membres or une telle compétence subsidiaire, voire subordonnée, est contraire à l esprit et à la lettre de l article 86 TFUE. III. Les réels enjeux juridiques et démocratiques de l institution Créer un Procureur européen dans le droit fil des dispositions de l article 86 TFUE est une œuvre de justice. Comme une œuvre de justice, elle doit s écarter de toute contingence et de toute considération politique. C est la raison pour laquelle il faudrait privilégier la proposition de la Commission selon laquelle le Procureur européen serait unique, assisté de quatre adjoints et de Procureurs délégués dans les Etats membres. Le Procureur européen se doit d être indépendant, responsable, efficace et accessible. Indépendant : Un Parquet européen collégial, dans la mesure où il serait composé de représentants nationaux, ne peut pas être indépendant de la volonté des Etats membre représentés car les Procureurs nationaux, dans un certain nombre d Etats membres, ne sont pas indépendants de l Exécutif 3. Un Parquet européen collégial risquerait de mettre en cause la neutralité, l impartialité et l autorité d un organe européen de poursuite en matière de fraude communautaire. Il pourrait être soupçonné, en effet, de ne pas permettre la poursuite d affaires touchant aux intérêts nationaux dont certains sensibles politiquement. Responsable : Les actes de poursuite, d enquête et de renvoi devant une juridiction nationale ne sont pas des actes collectifs. Un Parquet collégial masquerait la responsabilité des décideurs au niveau des autorités européennes. Une Assemblée collégiale rend difficile l exercice de recours juridictionnel contre des décisions de classement ou de refus d enquêter du Parquet. Efficace : Composé de représentants nationaux, le Parquet européen, surtout si des décisions doivent être prises à l una- 3. Voir l arrêt Medvedev e.a. c. France, Cour européenne des droits de l homme, 29 mars 2010, requête n o 3394/03. DOSSIER SPECIAL LE DROIT PENAL EUROPEEN 21

5 nimité, n aura pas la réactivité nécessaire surtout dans des affaires complexes et transfrontalières. La Commission, en proposant un Procureur européen unique, a souhaité instituer un Procureur européen réactif. Accessible : En proposant un Parquet collégial, la France et l Allemagne voient dans le Procureur européen une institution plutôt destinée à coordonner l action pénale sur le territoire de l Union en oubliant que le Procureur, autorité de poursuite, doit pouvoir être l interlocuteur des différents acteurs au procès. Les juridictions, les Avocats, les Associations de victimes, les Procureurs nationaux, auront éventuellement à déposer des requêtes, à solliciter des actes ou à exercer des recours. Lui seul et non pas un collège devra supporter la responsabilité d une action ou d une confrontation en cas de dysfonctionnement de sa procédure et ce nonobstant l utilisation faite par lui des Procureurs délégués ou des Procureurs nationaux. Il devra être accessible aux Avocats et aux victimes, il devra rendre compte des conditions d arrestation et de transfert des suspects au sein des différents pays de l Union européenne. En résumé, le Parquet européen doit être un modèle d efficacité, d indépendance et de responsabilité pour l ensemble des parquets européens. Un modèle à suivre. Un modèle qui inspire les réformes. 22 L Observateur de Bruxelles N 96 - Avril 2014