MAI (P.L. 1-2/06)

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1 MAI (P.L. 1-2/06) EXPOSE DES MOTIFS ET PROJETS DE LOIS sur le découpage territorial (LDecTer) et modifiant la loi du 16 mai 1989 sur l exercice des droits politiques (LEDP) Table des matières 1. Introduction générale La nouvelle Constitution vaudoise du 14 avril L impulsion du Conseil d Etat La démarche de projet La consultation et ses résultats Evolution spatiale hier et aujourd hui Le district arrondissement électoral Le district entité administrative et judiciaire Généralités sur la LDecTer Commentaire article par article de la LDecTer...14 Titre I : Limites des districts (art. 1 à 11)...14 Titre II : Procédure de rattachement...15 Titre III : Dispositions transitoires et finales Généralités sur la modification de la LEDP Commentaire article par article de la LEDP...19 Chapitre II : Election du Grand Conseil...19 Chapitre III : Initiative en matière communale...21 Titre III : Dispositions transitoires et finales Conséquences des projets de lois Conséquences sur la mise en œuvre de la Constitution Conséquences sur la RPT Conséquences sur le budget Conséquences sur le personnel Conséquences pour les communes Conséquences sur l environnement Eurocompatibilité...23 Projet de loi sur le découpage territorial (LDecTer)...24 Projet de loi modifiant la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP)...31

2 2 1. INTRODUCTION GENERALE 1.1 La nouvelle Constitution vaudoise du 14 avril 2003 Depuis sa création en 1803, le Canton de Vaud est divisé administrativement en 19 districts. Ces territoires ont été calqués sur un modèle d équilibre démographique et d accessibilité des chefs-lieux. L industrialisation, l urbanisation et l amélioration constante des systèmes de transports ont conduit, essentiellement entre 1870 et 1970, à une différenciation toujours plus grande de l espace vaudois en termes de nombre d habitants, d emplois et de services privés et publics. Ainsi, les fonctions de l Etat, fortement développées dans les décennies d après-guerre n ont souvent pas respecté les frontières des districts. Une lente érosion de cette structure administrative a eu lieu, et, aujourd hui, une partie seulement des services de l Etat s inscrit encore dans ce système, tandis que d autres se réfèrent à des régions fonctionnelles, nettement inférieures à 19 et observant des délimitations variées. La nouvelle Constitution de 2003 tient compte de cette évolution. D abord, elle stipule dans l art , que les districts sont les entités administratives et judiciaires où s'exercent en principe des tâches décentralisées de l'etat dont ils assurent les services de proximité, puis, elle exige à l art la correspondance entre les districts et les arrondissements électoraux afin de leur donner un impact identitaire supplémentaire. De plus, dans une disposition transitoire particulière (art 158.5), la Constitution fixe que le nombre de districts devrait se situer entre 8 et 12 unités et que la nouvelle structure territoriale devra entrer en vigueur d ici à L impulsion du Conseil d Etat Pour répondre à ces exigences constitutionnelles, le Conseil d Etat a lancé un projet de refonte territoriale sous le titre de «DECTER», (découpage territorial). Au printemps 2004, il a mis sur pied deux commissions. Le COPIL (Comité de pilotage), sous la direction des deux conseillers d Etat chefs respectivement du Département des infrastructures (DINF) et du Département des institutions et relations extérieures (DIRE), réunit des fonctionnaires de ces deux départements. La COMAC (Commission d accompagnement) est quant à elle composée de représentants des partis politiques, des préfets, de l Union des communes vaudoises (UCV) et de l Association des communes vaudoises (AdCV), et du monde scientifique (ainsi que des membres du COPIL). Un poste de chef de projet DECTER a été créé en Suite à la démission de son titulaire Philippe Steiner en février 2005, la direction de projet a été assurée par Philippe Anhorn, secrétaire général du DINF, avec l accompagnement

3 3 scientifique du Prof. Martin Schuler du laboratoire Chôros de l EPFL. Ce dernier a pu compter sur la collaboration du Prof. Katia Horber-Papazian, de l Unité de politique locale et d évaluation de l IDHEAP, pour le dépouillement des résultats de la consultation relative à ce projet. 1.3 La démarche de projet La Commission d accompagnement (COMAC) s était fixée des critères pour la délimitation des futurs districts : la taille, la centralité de l emploi, les services privés, l équipement en services décentralisés, les transports publics, la structure institutionnelle, l identité et les espaces naturels. Elle a porté une attention particulière à la désignation des centralités dans le canton. Des scores ont été attribués pour chaque indicateur à 29 localités vaudoises importantes, comprenant notamment tous les chefs-lieux des districts actuels. Les centres les plus importants du canton, selon la COMAC, sont : 1. Lausanne 2. Yverdon-les-Bains, Vevey-Montreux, Nyon et Morges 3. Payerne et Aigle 4. Orbe, Moudon, Renens, Pully, Château-d Oex et le Chenit.

4 4 Le niveau de centralité est notoirement faible dans les chefs-lieux des districts actuels du Gros-de-Vaud (Cossonay, Echallens) et de la Côte (Rolle et Aubonne). Les résultats de cette analyse ont joué un rôle pour désigner les chefs-lieux des futurs districts, surtout en dehors du grand périmètre de Lausanne : Nyon, Morges, Vevey-Montreux, Aigle, Payerne et Yverdon-les-Bains. Cette approche n est en revanche pas adaptée pour délimiter les districts à l intérieur de la région lausannoise ; ici, l orientation sur les axes de transports a été retenue comme indicateur décisif. Sur la base de ces considérations, la COMAC a réalisé quatre modèles de découpage du canton en districts. Ces modèles tiennent compte des considérations de centralité, de taille minimale et intègrent les autres critères cités. En outre, le potentiel de développement a été retenu comme élément important, en appliquant les projections de population du SCRIS sur ces nouvelles unités. En juin 2004, la COMAC a transmis ces quatre modèles au Conseil d Etat en exprimant sa préférence pour 2 modèles bien distincts, soit le modèle 1 (dit du «Grand-Lausanne» et comportant 8 districts) et le modèle 4 (Lausanne découpé, 10 districts dont celui du «Jura Nord vaudois» soit les actuels districts d Yverdon, Grandson, Orbe et La Vallée). Dans ce processus, un arrêt du Tribunal fédéral concernant l adaptation des arrondissements électoraux du Canton d Argovie a joué un rôle important, puisque cette décision exigeait une taille minimale des arrondissements garantissant un siège au parlement à chaque parti ayant obtenu un dixième des suffrages dans un arrondissement. A l échelle vaudoise, cela signifie que chaque district devrait pouvoir compter au moins 10 députés (cf. chapitre 3). 1.4 La consultation et ses résultats En juin 2005, le Conseil d Etat a choisi de soumettre dans une large consultation deux propositions différentes de délimitation en districts : une option à 8 unités et une autre à 10. Si pour la plupart des districts Nyon, Morges, Riviera, Aigle, Broye, Nord-vaudois les deux propositions coïncident fortement, la différence entre les deux modèles concernent les délimitations de la région lausannoise et du Gros-de-Vaud. Dans ce dernier, seule son extension est différente : quant à Lausanne, elle forme une seule unité de 20 communes dans la proposition des 8 districts et est séparée en trois dans celle à 10 districts : Ville plus Nord lausannois, Ouest lausannois, Lavaux-Oron.

5 5 La consultation a également permis de se prononcer sur la méthode de délimitation des districts, les critères présidant à la comparaison des deux propositions, ainsi que la procédure proposée pour le rattachement des communes limitrophes. Elle a permis enfin de se prononcer sur la question de la correspondance entre services de l Etat et futurs districts, sur la question des sous-arrondissements et sur l option d un changement constitutionnel visant à un découpage inférieur à celui proposé par la Constitution (par exemple en 4 ou 5 districts). La consultation a rencontré un net succès auprès des communes (285 réponses sur 382 communes se sont prononcées), des régions, des partis politiques et des associations. Par contre, seuls onze préfets sur dix-neuf et 17 sur près de 50 services cantonaux ont participé. A cela s ajoutent 150 réponses individuelles. Les résultats reflètent une satisfaction assez générale par rapport au procédé de l opération et aux méthodes proposées pour la suite du projet. Une très large majorité des réponses soutiennent le concept des districts comme contenants des services décentralisés de l administration cantonale. Certaines voix critiquent la faiblesse de la définition du rôle général des districts comme celui des préfets dans les documents de la consultation. Il ressort de l évaluation des deux propositions qu une nette majorité des communes, des régions et associations se sont exprimées en faveur du modèle à dix districts. Il est intéressant de noter que les communes directement concernées de Lavaux et de l Ouest lausannois ont également opté pour cette solution. L analyse des arguments de ce choix fait apparaître qu il s agit essentiellement de la peur de la domination de Lausanne. Les partis bourgeois soutiennent la proposition à 10 districts; par contre, les Verts et le POP ont opté pour la proposition à 8, tandis que le PS ne s est pas clairement déterminé. Il est par ailleurs important de souligner que le dépouillement des réponses montre une certaine tendance en faveur d un changement de la Constitution, afin de trouver des solutions alternatives, non soumises à la contrainte du nombre de 8 à 12 districts. Les partis politiques de gauche soutiennent cette option, de même qu un quart des communes et un tiers des autres acteurs ayant participé à la consultation. Concernant le découpage des districts, la plupart des communes sont satisfaites de leur attribution aux districts. Pourtant, un manifeste et une série d autres réponses coordonnées de communes voisines se sont opposés à l une ou l autre des deux propositions, voire aux deux. La majorité des communes des districts actuels d Aubonne et de Rolle soutenues par le parti libéral souhaitent pouvoir former leur propre district du «Coeur de la Côte». Les communes de Lavaux,

6 6 d Oron et de l Est lausannois insistent pour la réalisation du modèle des 10 districts et souhaitent englober quelques communes supplémentaires autour de Mézières. Six petites communes autour de Donneloye veulent rester rattachées à Yverdon et le Pays-d Enhaut opte pour une intégration dans le district de la Riviera. D autres demandes plus mineures concernent la création d un sousarrondissement pour le Nord lausannois dans le cas de la solution à 10 districts et des changements pour quelques communes isolées. Si, sur la base de cette consultation, le Conseil d Etat décide de retenir la proposition à dix districts qui a globalement remporté le soutien le plus important, il est important de noter que cette option exclut l entrée en matière sur le manifeste de la Côte, étant donné la structure de l ensemble de ces districts et le faible poids démographique de ses habitants (équivalant à 5 ou 6 députés). Par contre, cette option permet de respecter les autres revendications territoriales sans entamer la structure du découpage et la taille des arrondissements. Ces revendications sont la demande du Pays-d Enhaut de se rallier au district de la Riviera, celle des communes autour de Mézières de rejoindre le district de Lavaux-Oron, celle Donneloye d appartenir au Jura-Nord vaudois, et des communes du Nord lausannois de pouvoir former un sousarrondissement dans le district de Lausanne (en intégrant les communes de Cheseaux-sur-Lausanne et de Jouxtens-Mézery). En acceptant ces modifications territoriales, trois des dix futurs districts ne compteront que 8 députés (Aigle, Broye, Gros-de-Vaud). Concernant la question des sous-arrondissements à part celui de la Vallée et du Pays-d Enhaut qui figuraient déjà dans les propositions soumises à la consultation, celui du Nord lausannois semble avoir du sens dans une proposition du Gouvernement à 10 districts. Par contre, il serait judicieux de modifier le mode de calcul de l attribution des deux sièges minimaux aux sousarrondissements de sorte à ce qu ils soient comptés dans l effectif de l arrondissement d appartenance et non plus par rapport à l ensemble du canton. Ce changement est facilité par le transfert du Pays-d Enhaut à la Riviera et il est justifié par des considérations liées au futur processus de découpage. En cas d acceptation d autres demandes de création de sous-arrondissements, la question pourrait ainsi se régler à l intérieur d un arrondissement sans toucher la structure de l ensemble du canton. Lors de la consultation, la procédure proposée pour le rattachement à un district a été acceptée par une très large majorité des répondants. Le texte proposé peut donc servir de base pour la formulation de la nouvelle loi.

7 7 Finalement, l organisation administrative future du canton devra tenir compte de la volonté clairement exprimée par plus de 80% des répondants d organiser les services de l Etat le plus largement possible selon les nouvelles délimitations. L analyse systématique des prises de position fait enfin clairement apparaître des clivages entre les milieux urbains et la campagne, entre partis et à l intérieur même de ces partis. Lors de la consultation, le lien entre districts et arrondissements a également été questionné, surtout sous l aspect de l exigence du Tribunal fédéral de créer des arrondissement électoraux d au moins 10 sièges. Avec un parlement de 150 députés, cela revient pour le canton de Vaud d aujourd hui à des arrondissements de plus de 42'000 habitants, condition qui n est pas facilement conciliable avec l exigence de 8 à 12 unités à créer. En effet, Aigle, la Broye et le Gros-de-Vaud (dans la proposition à 10 districts) n obtiendront que 8 sièges. La proposition à 10 districts telle qu elle est présentée dans le compte-rendu des consultations lève cependant certaines contraintes. Premièrement, la proposition des 10 districts tient largement compte des revendications territoriales issues de la consultation à l exception (notoire) du manifeste de la Côte. Deuxièmement, l impact du découpage en 10 districts sur la représentation partisane lors des élections de 2007 est très faible en comparaison avec la situation actuelle des 7 arrondissements électoraux ordinaires (non regroupés) Troisièmement, les analyses de la consultation montrent que la logique du soutien aux projets des 8, 10, voire 4/5 ou 11 districts reflète autant des clivages territoriaux qu idéologiques, ce qui rend tout nouveau projet potentiellement conflictuel. La proposition des 10 districts a réuni le plus large soutien. Quatrièmement, les membres des deux commissions COPIL et COMAC ont soutenu à la fois la démarche et les propositions soumises à la consultation elles émanaient même de ces organes. Cinquièmement, malgré les critiques émises au début du projet DECTER selon lesquelles la Constituante avait choisi un mauvais compromis en exigeant un nombre de district entre 8 et 12 unités, cette disposition transitoire de l article 158 semble être la seule possibilité susceptible de rassembler une majorité pour la réalisation d un nouveau découpage territorial. Sauf à découpler découpage électoral et découpage administratif, ce que la Constitutante n a pas voulu.

8 8 2. EVOLUTION SPATIALE HIER ET AUJOURD HUI Lors de la création du Canton du Léman, en 1798, la nouvelle République Helvétique décréta la structuration des cantons suisses en districts et communes politiques selon le modèle français. Chaque district devait compter environ 10'000 habitants et être organisé autour d un chef-lieu. Sur la base du premier recensement de la population organisé en Suisse, un découpage en 17 districts a eu lieu ; depuis 1803, le nouveau Canton de Vaud, agrandi par Payerne et Avenches, compte 19 districts. Ces districts remplacèrent les 14 anciens bailliages bernois et les 2 bailliages en commun de Berne et de Fribourg (Grandson et Orbe-Echallens), des unités de taille très différente et comptant un grand nombre d enclaves. Depuis 1803 jusqu à aujourd hui, la délimitation des districts est restée stable, à l exception de Ste-Croix, qui formait pendant une période un sous-district, et de la commune de Bercher qui, en 1961, a été transférée du district de Moudon à celui d Echallens. Au cours des 200 dernières années, la population vaudoise a quadruplé. Et la croissance démographique a été très inégalement répartie. Deux cartes communales de la densité de la population en 1850 et 2000 illustrent cette évolution différenciée. Densité de la population 1850 [hab/km 2 ] Si, en 1850, la population était répartie de manière assez homogène sur le plateau, la carte de l an 2000 montre une forte urbanisation sur l arc lémanique et la croissance de la plupart des chefs-lieux de districts. Cette évolution

9 9 s accompagne d une diminution de la population dans 150 des 382 communes du canton, surtout dans le Gros-de-Vaud, dans la Broye et au pied du Jura. Le changement fondamental de la répartition spatiale de la population plaide, avec nombre d autres facteurs, pour une réforme territoriale des districts. La dynamique démographique a bouleversé le canton, comme l a fait simultanément le développement des flux de mobilité, eux-mêmes influencés par des systèmes de transport routiers et ferroviaires en forte amélioration. La répartition géographique des emplois dans le canton (et dans ses alentours) et celle des services privés et publics (commerces, tourisme et loisirs, écoles, hôpitaux, etc.) se sont remodelées en fonction de l accessibilité en voiture ou avec les transports publics. Si l offre est la plus dense en ville de Lausanne, bien des services se sont installés dans les couronnes des agglomérations, surtout dans l «Ouest lausannois» ainsi que dans les districts de Nyon et de Vevey, sur la Côte, sur l axe Lausanne-Yverdon et, plus récemment, dans la Broye. Quant à la concentration de l emploi, l importance de la ville de Lausanne et de l «Ouest lausannois» est dominante dans une grande partie du canton ; les autres centres étant Genève (pour Nyon et Rolle), Vevey-Montreux, Yverdonles-Bains, Aigle-Monthey, Payerne, Fribourg et Berne pour quelques communes du district d Avenches. La réorganisation territoriale de nombreux services cantonaux s est accélérée au cours des dernières années. Les modes de fonctionnement ont changé grâce notamment au développement de l internet : aujourd hui le mode du service de guichet est moins demandé qu il y a quelques années. Des regroupements de services ont été possibles et des économies ainsi réalisées. La réforme territoriale s intègre dans ce processus et la nouvelle structure va pouvoir répondre plus facilement à l évolution future de la demande. 3. LE DISTRICT ARRONDISSEMENT ELECTORAL La Constitution fait des districts les arrondissements électoraux pour l élection des députés au Grand Conseil. La redéfinition des districts concerne donc également le découpage politique du canton. Ce lien intrinsèque entre districts et arrondissements électoraux a eu une certaine influence sur les travaux préparatoires, puisqu au cours de ceux-ci, le Tribunal fédéral a rendu public un arrêt selon lequel le respect du système proportionnel et celui de l égalité entre les citoyens impliquent qu un arrondissement électoral comprenne en principe au moins dix sièges (des arrondissements un peu plus petits pourraient néanmoins être admis si des raisons historiques, géographiques ou identitaires le justifiaient). Pour le Canton de Vaud, cela signifie concrètement que chaque

10 10 district devrait compter en principe au moins 42'500 habitants, compte tenu de la population totale et du nombre des députés, qui passera de 180 à 150. Cette taille minimale de 42'500 habitants rend donc impossible la création d un district du «Cœur de la Côte» tel que souhaité par 27 communes et un grand nombre d habitants de actuels districts d Aubonne et de Rolle ; un tel district ne pourrait guère compter en effet sur plus de 5 députés. Elle ne permet pas non plus de donner un statut de district à part entière à La Vallée de Joux et au Paysd Enhaut. En revanche, le fait que le district de la Broye et celui d Aigle n ont que 8 députés devrait être compatible avec les exigences du Tribunal fédéral, vu leur situation excentrée et géographiquement bien délimitée. Le district du Gros-de-Vaud qui ne compte lui aussi que 8 députés constituera également une exception dès lors que les districts qui l entourent ne pourraient s étendre d une manière géographiquement cohérente pour se rejoindre au centre du canton. Cette région dispose par ailleurs d une identité bien affirmée et, à défaut d une centralité évidente, un potentiel de croissance démographique lui permettant d en créer une à moyen terme. Le Pays-d Enhaut et La Vallée de Joux, les deux régions les plus périphériques, ont une spécificité régionale et culturelle à conserver. Leur faible population rend impossible le maintien de leur district, alors même que leur accessibilité réduite nécessiterait qu un minimum de services décentralisés reste disponible dans leur chef-lieu. La création, dans ces deux cas, de sous-arrondissements assurera à chacune de ces deux régions deux sièges au Grand Conseil. Par ailleurs, la Constitution le permettant et de nombreuses voix s étant exprimées en ce sens dans le cadre de la consultation, le Conseil d Etat prévoit la création d un sous-arrondissement pour les communes du Nord du district de Lausanne, qui obtiendront ainsi 5 sièges assurés face aux 27 députés élus dans le sousarrondissement de Lausanne-Ville. A noter que les sièges attribués à ces sousarrondissements leur seront assurés par le reste du district, soit la Riviera pour le Pays-d Enhaut, la région Yverdon-Grandson-Orbe pour la Vallée de Joux et Lausanne-Ville pour le Nord lausannois. 4. LE DISTRICT ENTITE ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE Les districts sont les entités administratives et judiciaires où s exercent en principe les tâches déconcentrées de l Etat. Ce principe est ancien ; pendant longtemps, les services de base ont observé un lien fort (bien que jamais complet) avec la structure des districts (état civil, hôpitaux, écoles). A partir des années 1960, un grand nombre de nouveaux services ont été créés et d autres regroupés dans des unités plus grandes. Le lien entre le découpage en districts et la régionalisation des services de l administration s est peu à peu distendu.

11 11 Aujourd hui, sur 61 découpages administratifs, seuls 9 s inscrivent entièrement dans le maillage des districts et 20 autres correspondent à des agrégations de districts. Une analyse détaillée de l organisation actuelle de l administration vaudoise montre la variabilité des délimitations. Ses résultats ont été utiles : Pour identifier l intensité des liens à l intérieur des districts actuels. Cette intensité a été évaluée pour chaque commune, en calculant pour les 61 régionalisations la fréquence à laquelle le «point de contact» se situe dans une autre région que celle du chef-lieu. Les liens faibles se situent notamment dans les communes de l «Ouest lausannois» (réparties entre les districts actuels de Lausanne et de Morges), les communes du pied du Jura (Bière, Apples, Montricher, Romainmôtier), d Allaman, d Essertinessur-Yverdon et de Donneloye, de Chexbres et Puidoux, Montreux et Villeneuve. Pour trouver des délimitations aptes à répondre à une logique institutionnelle, historique ou naturelle. Entre les districts actuels, relativement peu de frontières ont un caractère étanche. C est néanmoins le cas des frontières entre la Vallée de Joux et les districts du Plateau, entre Echallens et Moudon, mais également pour le district de Cossonay. Pour obtenir des indications concernant les régionalisations qui pourraient servir de modèles pour le projet d un nouveau découpage. Enfin, cette analyse a permis d estimer les possibilités d adaptation des différents découpages de l Administration cantonale aux nouveaux districts proposés. Deux enquêtes ont permis d estimer les possibilités et les efforts à consentir pour adapter les découpages administratifs aux futurs districts. Etant davantage un principe d organisation qu une obligation absolue de la Constitution, cette réflexion porte autant sur l adaptation aux limites que sur le nombre de «guichets». Dans la pratique, il est souvent plus simple de regrouper deux districts entiers en un office (par exemple les bureaux du registre foncier ou les offices d instruction pénale) que d adapter les limites. L adaptation des découpages administratifs actuels aux nouveaux districts proposés dans ce projet de loi est l une des principales attentes exprimées dans le cadre de la consultation. Elle ne présente pas de difficultés significatives. Cependant, tout ne peut pas être fait en même temps, d un seul coup de baguette magique. Le nouveau découpage servira principalement de «schéma directeur» à prendre en compte pour la réorganisation de tout service administratif déconcentré au service des usagers (l importance étant moindre pour les

12 12 prestations purement techniques). Au gré des opportunités et des gains d efficience qu il entrevoit, le Conseil d Etat proposera les adaptations nécessaires. En tout état de cause, le Conseil d Etat n envisage pas de recréer des «guichets» ou des services décentralisés dans les domaines où des rationalisations ont d ores et déjà permis de réduire les points de contact à un nombre inférieur à celui des districts proposés. Tout en maintenant des prestations de proximité dans les domaines essentiels (par exemple en faisant siéger le-la représentant-e de la Préfecture un après-midi par semaine à l autre extrémité d un grand district), le Gouvernement veut poursuivre et intensifier les rationalisations possibles et le développement de la cyber-administration. Des bornes informatiques reliées à internet sont d ores et déjà prévues d être mises à disposition des usagers dans les semaines à venir à Château-d Oex et à Sainte-Croix. D autres suivront dans un avenir proche. La nouvelle Constitution désigne les districts en tant qu entités de référence pour l offre des services de proximité de l Etat. Etant donné qu actuellement un grand nombre de services ne s inscrivent pas dans les délimitations des districts, la réforme territoriale peut être le contexte qui facilitera une certaine adaptation dans les années à venir. En même temps, la structure des futurs districts donnera la possibilité d ancrer à plus long terme un réseau de services sur l ensemble du canton. Parmi les services et guichets étatiques, on peut citer à part les préfectures qui seront réorganisées en fonction du nouveau découpage en principe dès le 1 er janvier 2008 les domaines de l état civil, des impôts, du registre foncier, des offices de poursuites et faillites et de l organisation judiciaire. Tous ces services ont actuellement entre 13 et 15 entités. Les services disposant d un établissement ou bureau impliquant une présence forte sur le terrain dans les domaines de la scolarité, de l action sociale ou encore du placement des chômeurs comptent également plus de 12 régions (souvent plusieurs dans l agglomération lausannoise). L organisation de la gendarmerie, comme celle de l inspection des voitures, compte un petit nombre d unités (entre 4 et 5) qui pourraient, à terme, s insérer dans les limites des futurs districts, par regroupements. Cela dit, on peut déjà aujourd hui faire expertiser son véhicule où l on veut, indépendamment du découpage territorial. L adaptation de ces structures décentralisées en des unités territoriales plus clairement définies et regroupant la plupart des services dans un même périmètre spatial contribuera donc à renforcer les identités régionales. La

13 13 coïncidence spatiale avec les arrondissements électoraux va déjà dès 2007 renforcer ce but stratégique exprimé dans la nouvelle Constitution. Dans le cadre de la politique menée par le Conseil d'etat, les offices d'impôt actuellement en place sont, en principe, maintenus avec, le cas échéant, une nouvelle attribution des communes aux offices, dans le respect du découpage territorial. 5. GENERALITES SUR LA LDECTER Le Conseil d Etat propose que la traduction législative de la carte du découpage territorial intervienne dans une loi sur le découpage territorial (LDecTer) destinée à remplacer à terme la loi du 14 juin 1803 sur la division du canton en districts (LDCD, RSV ). Ce projet de loi décrit également la procédure de rattachement exigée par l article 160 Cst-VD, qui permettra à une commune de demander son rattachement à un district dont elle est limitrophe. Dès la planification des travaux législatifs de mise en œuvre de la nouvelle Constitution, le Conseil d Etat avait annoncé qu il souhaitait que les élections cantonales de 2007 puissent se dérouler sur la base du nouveau découpage territorial (cf. Rapport sur la planification des travaux législatifs de mise en œuvre de la Constitution du 14 avril 2003, 140, R. 28/03, p. 41 et en particulier la réponse à l interpellation Jean-Marie Surer Nouveau découpage du canton en huit à douze districts : évitons de mettre la charrue avant les bœufs). La nouvelle loi sur le découpage territorial et la modification de la loi sur l exercice des droits politiques qui font l objet du présent projet permettront d organiser les élections cantonales de 2007 sur la base des nouveaux districts qui constitueront les nouveaux arrondissements électoraux (art. 158 al. 3 Cst-VD). La mise en place du nouveau découpage territorial dans les tâches déconcentrées de l administration cantonale et dans l exercice du pouvoir judiciaire nécessite en revanche une plus longue période d adaptation. Il convient donc de trouver une solution transitoire qui laisse subsister la division du canton en dix-neuf districts jusqu à la concrétisation complète du nouveau découpage territorial. Ce premier projet législatif a donc pour principal objectif de fixer le nouveau découpage territorial en rattachant chaque commune à l un des nouveaux districts. Ce nouveau découpage devra ensuite être mis en œuvre. La première étape de cette mise en œuvre, soit le volet électoral, intervient simultanément afin que les élections cantonales du printemps 2007 puissent se dérouler sur la base du nouveau découpage territorial. Le Conseil d Etat proposera ensuite les adaptations législatives nécessaires pour que les préfets et les préfectures soient

14 14 organisés au niveau du district (probablement au 1 er janvier 2008). Enfin, il proposera au Grand Conseil les modifications législatives indispensables à l adaptation de l organisation des tâches déconcentrées de l Etat et des instances judiciaires au nouveau découpage territorial. Les conséquences financières relatives à ces adaptations seront également présentées ultérieurement, en même temps qu un plan d action du Gouvernement qui constituera un volet important de son futur programme de législature. En effet, le Conseil d Etat proposera dans tous les cas au Grand Conseil les adaptations législatives nécessaires lors de la législature , soit avant l échéance du délai constitutionnel de dix ans (cf. art. 179 ch. 5 Cst-VD). Cette manière de procéder permet également d impliquer le Grand Conseil dans l entier de la démarche, c est-à-dire tant sur la décision de principe que représente le présent projet que pour la mise en œuvre constituée par les projets à venir. Eu égard tant aux implications de cette démarche sur l organisation des différentes tâches de l Etat et sur le fonctionnement du pouvoir judiciaire qu aux conséquences financières des réformes à venir, une implication importante du Grand Conseil est indispensable pour la conduite politique de ce dossier. 6. COMMENTAIRE ARTICLE PAR ARTICLE DE LA LDECTER Titre I : Limites des districts (art. 1 à 11) Le texte de l article 158 al. 1 er Cst-VD impose au législateur de fixer le nombre des districts et de déterminer le rattachement de chaque commune à l un d eux. L article 1 er énumère les différents districts. Les articles 2 et suivants rattachent toutes les communes du canton à l un des districts. Ils constituent la traduction législative de la carte du découpage territorial. Le projet prévoit également le maintien d un chef-lieu dans chaque district qui sera notamment le lieu où seront situées les préfectures. Les districts et les communes sont énumérés dans l ordre alphabétique, sans tenir compte d un éventuel article défini. Le projet tient compte de la fusion des communes de Rossens, Sédeilles et Villarzel qui formeront la commune de Villarzel dès le 1 er juillet 2006 (cf. décret du 17 mai 2005 sur la fusion des communes de Rossens, de Sédeilles et de Villarzel) ainsi que de celle des communes d Avenches et Donatyre qui formeront la commune d Avenches dès le 1 er juillet 2006 (cf. décret du 20 septembre 2005 sur la fusion des communes d Avenches et de Donatyre). Si une nouvelle fusion devait entrer en vigueur avant le 1 er janvier 2007, il s agirait de modifier le projet de loi en conséquence : on peut notamment citer les projets de fusion des communes de Donneloye, Gossens et Mézery-près-Donneloye, toutes rattachées par le projet au district du Jura-Nord Vaudois ou encore la fusion des communes de Lucens

15 15 et Oulens-sur-Lucens, deux communes rattachées par le projet au district de la Broye. Lorsque plusieurs communes rattachées à des districts différents décident de fusionner, la loi du 7 décembre 2004 sur les fusions de communes (LFusCom, RSV ) prévoit à son article 20 que «la convention de fusion indique auquel de ces districts la nouvelle commune entend être rattachée». Le dernier mot appartient dans ce cas aussi au Grand Conseil qui peut ratifier totalement ou partiellement la convention de fusion. Titre II : Procédure de rattachement Cette disposition faisait initialement partie d un dispositif qui aurait contraint les communes à collaborer sur le plan intercommunal avec les seules communes du même district au sein d une fédération (cf. rapport de la commission thématique «Organisation territoriale et communes» de l Assemblée constituante du 30 juin 2000, p. 10 et 19, art ). Lors des débats, l Assemblée constituante a supprimé la contrainte de collaboration à l intérieur des districts mais elle a conservé la possibilité pour une commune de changer de district. Article 12 - Conditions Le législateur doit prévoir une procédure permettant à une commune de demander son rattachement à un autre district (art. 160 Cst-VD). Les principales modalités de mise en œuvre de cette disposition ont été précisées lors de la consultation (cf. ch. 8 du document mis en consultation). Ces options n ont pas suscité d opposition et ont donc été concrétisées dans le présent projet de loi. L article 12 rappelle la teneur de l article 160 al. 1 er Cst-VD qui permet à une commune de demander par une décision de son corps électoral son rattachement à un autre district dont elle est limitrophe. Une commune remplit cette condition dès lors que son territoire ou une partie de celui-ci est contigu avec le territoire d une commune rattachée à un autre district : il est à la fois nécessaire et suffisant que les deux entités concernées aient une frontière commune. Article 13 Procédure au niveau communal La demande de rattachement à un autre district peut émaner soit des autorités politiques soit d une initiative populaire, comme le prévoit la modification proposée de la loi sur l exercice des droits politiques. La Constitution impose que cette décision soit soumise au référendum obligatoire : un vote populaire doit donc dans tous les cas être organisé pour que la commune puisse valablement demander son rattachement à un autre district.

16 16 Article 14 Procédure au niveau cantonal Si la procédure est couronnée de succès au niveau communal, la demande est transmise pour traitement aux autorités cantonales. Ce traitement est conçu sur le modèle de ce qui prévaut déjà lorsque les autorités cantonales examinent les conventions de fusion de communes. La demande de rattachement fait d abord l objet d un préavis du Conseil d Etat. Que celui-ci soit positif ou négatif, la demande est obligatoirement transmise au Grand Conseil sous la forme d un projet de modification de la loi sur le découpage territorial qui prévoit le rattachement de chaque commune à un district. Si plusieurs communes demandent simultanément leur rattachement à un même district, le Conseil d Etat peut grouper les demandes et les transmettre ensemble au Grand Conseil. Article 15 Critères de décision L Etat doit avoir le dernier mot sur la carte du découpage territorial : il en va en effet de l élection de son parlement et de l organisation de son administration sur le terrain. La volonté démocratiquement exprimée par une commune à être rattachée à un autre district pourrait dans certains cas nuire à la cohérence du découpage territorial ; dans d autres cas, en revanche, il n y aura aucun obstacle à tenir compte des volontés exprimées localement. Dès lors, le projet prévoit que le Grand Conseil doit tenir compte de l équilibre démographique entre les districts (par exemple, transfert d une commune peuplée d un district à un autre) ainsi que de la cohésion territoriale des différents districts (par exemple, éclatement de communes qui forment un ensemble à différents niveaux organisationnels). Titre III : Dispositions transitoires et finales Art. 16 Arrondissements électoraux Comme exposé ci-dessus, le Conseil d Etat considère que les élections cantonales du printemps 2007 doivent se dérouler au sein d arrondissements correspondant aux nouveaux districts. Les sous-arrondissements, qui ont une fonction purement électorale, sont définis par la loi sur l exercice des droits politiques. Art. 17 Districts de 1803 Il convient de préciser que l actuelle division du canton en districts (loi du 14 juin 1803, RSV ), qui s appuie sur la division du canton en cercles (loi du 8 juin 1803, RSV ), reste en vigueur en l état. En effet, pour les nombreuses lois qui se réfèrent aux districts et aux chefs-lieux, le nouveau

17 17 découpage territorial n entre pas encore en vigueur. Par exemple, les règles de compétence des autorités judiciaires ne seront pas touchées par l entrée en vigueur de la loi proposée ; les actuels districts resteront déterminants jusqu à ce que les adaptations législatives nécessaires soient adoptées. Les régions du Service protection de la jeunesse (SPJ) suivront l évolution du découpage de l Ordre judiciaire. Par ailleurs, il sera toujours possible pour des prestations dont les textes légaux ne se réfèrent pas aux districts, comme par exemple les établissements scolaires, de demeurer à cheval sur deux districts comme c'est le cas actuellement. Art. 18 Adaptation de la législation Dans un premier temps, seuls les arrondissements électoraux sont adaptés au nouveau découpage territorial. Les préfectures et les diverses tâches décentralisées de l Etat seront probablement adaptées au 1 er janvier 2008, ce qui nécessitera plusieurs modifications législatives. Enfin, les adaptations législatives nécessaires à l adaptation de l ordre judiciaire au nouveau découpage territorial interviendront dans un troisième temps. Pendant une certaine période, le nouveau découpage territorial va donc coexister avec l actuelle division en dix-neuf districts. Au terme de la démarche, les deux lois originaires de 1803 divisant le canton en dix-neuf districts et en soixante cercles seront abrogées. Art. 19 Procédure de rattachement Le Conseil d Etat a largement tenu compte des revendications des communes et de certaines régions, par exemple le Pays-d Enhaut, exprimées lors de la consultation. Il convient que ce découpage garde une certaine stabilité et ne soit pas d emblée remis en cause. La loi proposée définira notamment les arrondissements électoraux pour Le Conseil d Etat propose donc de différer d une année la possibilité pour les communes de demander leur rattachement à un autre district. 7. GENERALITES SUR LA MODIFICATION DE LA LEDP S agissant de l élection du Grand Conseil, la nouvelle Constitution dispose (art. 92, 93 et 178 al. 1 CST VD) : que les 150 députés sont élus au printemps, pour 5 ans et selon le système proportionnel ; que les districts constituent les arrondissements électoraux ;

18 18 que les arrondissements à forte population, ou qui comprennent des régions excentrées à faible population, peuvent être divisés en sousarrondissements ; que les sièges de député sont répartis entre les arrondissements proportionnellement à leur population résidente, deux sièges au moins étant garantis à chaque sous-arrondissement ; que le quorum est fixé à 5 % des suffrages valables. Si la nouvelle loi sur le découpage territorial peut être mise en vigueur à temps (automne 2006 au plus tard), le Conseil d Etat propose d organiser les élections du printemps 2007 dans les nouveaux arrondissements, sans attendre le renouvellement de Le présent projet intègre les modifications essentiellement techniques qui doivent encore être apportées à la LEDP pour parvenir à cet objectif. En effet, certaines modifications requises par la Constitution ont déjà été réalisées en avril 2005 lorsqu il s est agi de concrétiser les règles transitoires prévues par l article 178 al. 3 Cst VD, dans l hypothèse où le nouveau découpage ne serait pas opérationnel en 2007 : 1. le mandat des députés a été prolongé à 5 ans (art. 92 Cst VD et 32 al. 1 LEDP) ; 2. le délai dans lequel il n y a pas lieu à élection complémentaire en cas de vacance de siège en fin de législature a été porté à 6 mois (art. 92 Cst VD et 32 al. 3 LEDP) ; 3. l effectif du Grand Conseil a été réduit à 150 députés (art. 92 Cst VD et 44 LEDP) ; 4. compte tenu de cette réduction, le nombre minimum de sièges assuré aux sous-arrondissements éventuels a été abaissé à deux et le processus de répartition des mandats a été adapté à ce nouveau paramètre (art. 93 al. 3 Cst VD et 46 al 2 et 3 LEDP). Les trois premières des modifications ci-dessus ont un caractère «permanent» et doivent donc subsister indépendamment du découpage électoral. Il reste donc essentiellement à ajuster la terminologie et les dispositifs de répartition des sièges entre arrondissements et entre listes fondés actuellement sur les concepts de «groupements d arrondissements» et d arrondissements «regroupés» au nouveau concept de «sous-arrondissements» utilisé par la Constitution.

19 19 Tel est l objet principal du présent projet de loi. En parallèle, le Conseil d Etat propose également : d une part de se référer désormais pour la répartition des sièges entre arrondissements non plus au recensement fédéral mais au recensement cantonal de la population qui permet de disposer de données plus récentes ; d inclure d autre part dans la liste des objets qui peuvent donner lieu à une initiative populaire sur le plan communal, le rattachement de la commune à un district limitrophe. 8. COMMENTAIRE ARTICLE PAR ARTICLE DE LA LEDP Chapitre II : Election du Grand Conseil Article 45 Arrondissements électoraux Les nouveaux arrondissements électoraux doivent obligatoirement coïncider avec les districts (art. 93 al. 2 Cst-VD). Il n est donc pas besoin d en redonner la liste ici : il suffit de renvoyer à la loi spéciale qui détermine les districts. Article 45a Arrondissements subdivisés En revanche cette même loi spéciale ne traite pas d éventuels sousarrondissements, qui ont exclusivement une fonction électorale. Si l on décide de constituer de tels sous-arrondissements, alors il importe de les définir formellement dans la LEDP et d en désigner les chefs-lieux. L article 93 al. 2 Cst-VD autorise la subdivision d arrondissements soit fortement peuplés, soit qui comprennent des régions excentrées faiblement peuplées. Le Conseil d Etat suggère de faire usage de cette faculté dans les trois cas où ces conditions sont réunies ; il propose : 1. de subdiviser l arrondissement de Lausanne, en raison de son importante population, de son fort contingent de députés et des deux ensembles distincts dont il est constitué : la Ville de Lausanne d une part et les communes qui composent sa «ceinture-nord» d autre part ; 2. de subdiviser également l arrondissement Riviera Pays-d Enhaut en raison de l éloignement, de la faible population et de l identité forte du haut pays ; 3. d instituer pour les mêmes motifs un sous-arrondissement de La Vallée dans l arrondissement du Jura Nord vaudois.

20 20 Article 46 Attribution des mandats aux arrondissements Il est proposé de recourir ici à la notion de «mandats» pour faciliter la distinction entre cette opération préalable et la répartition des «sièges» entre les listes, objet des articles 61 et 61a. Les recensements fédéraux de la population auxquels l on s est référé jusqu ici ont lieu tous les dix ans et les chiffres définitifs ne sont connus que deux ans après le recensement, au printemps. Dès lors que l élection du Grand Conseil a lieu désormais tous les 5 ans et au printemps, l attribution des mandats aux arrondissements et aux sous-arrondissements en vue de l élection de 2012 devra nécessairement se fonder sur les résultats du recensement de 2000, soit avec un décalage de 12 ans, sans pouvoir prendre en compte l évolution de la population survenue entre temps. Pour remédier à cet inconvénient, qui se répétera systématiquement tous les 10 ans, le Conseil d Etat propose que l on se réfère désormais à la statistique annuelle produite par le Service de recherche et d information statistiques (SCRIS) qui permet de disposer de données sensiblement plus récentes. Dans sa statistique, le SCRIS recense les personnes établies à leur lieu de domicile civil et non au lieu où elles résident aux fins d activité professionnelle, d études ou d hospitalisation ; il ne tient pas compte non plus des étrangers au bénéfice d un permis de courte durée (moins d un an). Ces différences de traitement, par rapport à l approche fédérale, pourraient contribuer à l occasion à faire perdre un mandat à l arrondissement de Lausanne. La statistique cantonale de référence sera celle de l avant-dernière année qui précède l élection, dès lors que le Conseil d Etat doit indiquer le nombre des mandats à pourvoir dans l arrêté de convocation qu il prend en automne avant l élection. S agissant du processus de répartition des mandats, l on n a plus besoin d une première répartition assurant une députation «de base» dès lors que tous les nouveaux arrondissements ont une taille suffisante. Article 46a Attribution des mandats aux sous-arrondissements Pour prévenir la multiplication de sous-arrondissements, le Conseil d Etat propose que les mandats attribués aux sous-arrondissements dont les 2 mandats garantis par l article 93 al. 3 Cst-VD le soient après la répartition entre arrondissements : ainsi, c est l arrondissement subdivisé seul, et non l ensemble des arrondissements, qui est solidaire des sous-arrondissements qui le constituent.