GUIDE DIDACTIQUE DE LA DIRECTIVE N 04/2011-UEAC- 190-CM-22 DU 19 DECEMBRE 2011 RELATIVE A LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE DE L ÉTAT

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1 COMMUNAUTE ECONOMIQUE ET MONETAIRE DE L'AFRIQUE CENTRALE GUIDE DIDACTIQUE DE LA DIRECTIVE N 04/2011-UEAC- 190-CM-22 DU 19 DECEMBRE 2011 RELATIVE A LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE DE L ÉTAT Financé par le Japon dans le cadre du Projet de Gestion Budgétaire et des Administrations Douanières au sein de la CEMAC Avril 2012

2 SOMMAIRE INTRODUCTION...3 OBJECTIFS DE LA DIRECTIVE N 04/2011-UEAC-190-CM-22 DU 19 DECEMBRE 2011 RELATIVE A LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE DE L ÉTAT...4 A. Objectifs de la Directive et du guide didactique...4 B. Publics cibles du guide...5 C. Innovations contenues dans la présente directive...6 PRESENTATION DES ARTICLES DE LA DIRECTIVE...7 CHAPITRE PREMIER : DISPOSITIONS GENERALES...7 Article premier...7 Article Article CHAPITRE 2 : LA CLASSIFICATION DES RECETTES...8 Article CHAPITRE 3 : LA CLASSIFICATION DES DEPENSES Article Section 1 : La classification administrative Article Article Article Section 2 : La classification par programme Article Article Section 3 : La classification fonctionnelle Article Article LA CLASSIFICATION FONCTIONNELLE ET LE SUIVI DES DEPENSES DE REDUCTION DE LA PAUVRETE Section 4 : La classification économique Article Section 5 : Les autres classifications Article La classification par sources de financement La classification par bénéficiaires CHAPITRE 4 : L IMPUTATION BUDGETAIRE Article Article CHAPITRE 5 : DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES Article Article Article Article Article CONCLUSION Annexes : Tableaux des classifications principales de la présente directive Tableau A : Classification des recettes par nature Tableau B : Classification des Fonctions des administrations Publiques Tableau C : Classification des dépenses par nature économique... 33

3 INTRODUCTION Dans le cadre du traité du 16 mars 1994 créant la Communauté économique et monétaire de l Afrique centrale (CEMAC) et de la Convention régissant l Union des Etats d Afrique centrale (UEAC), les Etats membres se sont engagés à donner une impulsion décisive au processus d'intégration en Afrique centrale par une harmonisation accrue des politiques et des législations de leurs Etats, ainsi qu à assurer la convergence des performances de leurs politiques économiques au moyen du dispositif de la surveillance multilatérale. En 2007, cinq premières directives harmonisant le cadre juridique, comptable et statistique des finances publiques des Etats membres ont été finalisées puis adoptées en 2008 par le Conseil des ministres de la CEMAC. Ces directives, constitutives du cadre harmonisé des finances publiques, étaient relatives respectivement aux lois de finances, au règlement général de la comptabilité publique, au plan comptable de l Etat, aux opérations financières de l Etat et à la nomenclature budgétaire. Elles devaient être mises en œuvre dans le cadre de plans d actions spécifiques à chaque Etat pour l élaboration desquels la Commission de la CEMAC a sollicité l assistance technique du Fonds Monétaire International (FMI). Cependant, ces directives adoptées ont rapidement fait apparaître des insuffisances essentiellement liées aux besoins ressentis par les Etats membres d améliorer leur qualité technique et juridique ainsi que leur cohérence d ensemble, de les mettre davantage en conformité avec les bonnes pratiques et normes internationales et de revoir les modalités de leur mise en œuvre de façon progressive et adaptée aux réalités des pays de la Communauté. La Commission de la CEMAC et le FMI ont donc convenu que la relecture puis la réécriture des directives de 2008 devaient constituer un programme prioritaire et préalable du plan d'actions pour la mise en œuvre des directives. C est ainsi que le Conseil des Ministres de la CEMAC a adopté, en octobre 2010, un plan d actions en sept axes pour la mise en œuvre de directives revues et actualisées : 1. Réécriture des directives ; 2. Dissémination des directives ; 3. Renforcement des capacités des acteurs de la réforme ; 4. Traduction des directives dans les droits nationaux ; 5. Suivi et évaluation ; 6. Mise à niveau des systèmes d'information des Etats-membres ; 7. Appui à la mise en œuvre des réformes dans les Etats-membres. Cette décision visait à la fois à renforcer l intégration régionale, moderniser et assurer plus de transparence dans la gestion des finances publiques dans les Etats membres en l arrimant autant que possible aux normes et standards internationaux ainsi qu harmoniser le cadre de gestion des finances publiques pour faciliter l exercice de la surveillance multilatérale. Ainsi, dès octobre 2010, le Conseil des Ministres de la CEMAC mettait en place un Comité d Experts en gestion des finances publiques afin de revoir ces directives au regard des nouvelles exigences de transparence et de la nécessité pour les Etats de disposer des instruments de gestion les plus modernes et adaptés à leur situation.

4 Le processus de relecture des directives a mobilisé les experts des Etats membres, de la Commission de la CEMAC, de la Cour des Comptes de la CEMAC, du FMI, de la Banque Mondiale et du pôle régional du PNUD à Dakar au Sénégal. Il s est achevé 19 décembre 2011 par l adoption par le Conseil des Ministres de la CEMAC de six Directives rénovant le cadre harmonisé des finances publiques au sein de la Communauté, Les législations et réglementations nationales devront être mises en conformité avec les dispositions des directives avant le 31 décembre 2013 (soit dans les vingt quatre mois environ suivant leur adoption), mais il a été retenu que la mise en œuvre de la réforme budgétaire au sein des Etats membres procèderait d un processus progressif, différencié selon les possibilités des Etats membres et pouvant être conduit jusqu à 2021 au plus tard pour l application des dispositions juridiques novatrices, et même 2023 pour celles relatives à la comptabilité générale. Ainsi, sur le plan juridique, les «dispositions transitoires» des directives ouvrent aux Etats qui le souhaitent la possibilité de différer jusqu à une date précisée l application des articles relatifs aux aspects «modernisation» ; la législation nationale en vigueur dans ces domaines restera applicable pendant cette période transitoire. Le guide didactique ci-après, relatif à la Directive n 04/2011-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative à la nomenclature budgétaire de l Etat, a pour objet l appropriation des concepts nouveaux promus par ces directives et d en faciliter la transposition puis la mise en œuvre. L adoption de la présente directive a spécifiquement pour objet de mettre en conformité les nomenclatures budgétaires avec les standards internationaux. OBJECTIFS DE LA DIRECTIVE N 04/2011-UEAC-190-CM-22 DU 19 DECEMBRE 2011 RELATIVE A LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE DE L ÉTAT A. Objectifs de la Directive et du guide didactique La Directive relative à la nomenclature budgétaire de l Etat (NBE) poursuit les objectifs suivants : instaurer dans la Communauté des règles permettant une gestion rigoureuse, efficace et transparente des finances publiques ; harmoniser les nomenclatures en usage dans les Etats membres dans un cadre commun de référence pour la formulation et l analyse des politiques budgétaires ; introduire dans les directives les classifications administrative, fonctionnelle, par programme et économique conformes aux normes et aux pratiques internationales ; ouvrir la voie à d autres types de classifications (par exemple, la classification par sources de financement, la classification par bénéficiaires). Le présent guide didactique est un outil au service de la compréhension et de la mise en œuvre de la Directive et de ses objectifs. Il vise à :

5 Assurer une information et une compréhension uniforme des professionnels de la sous-région pour les concepts et innovations introduits par la Directive ; Faciliter la transposition et permettre aux administrations nationales d anticiper les changements qu impliquent la mise en œuvre de la réforme ; Fournir des éléments techniques précis sur certaines innovations substantielles de la Directive qui méritent d être approfondies ; Faciliter la formation des professionnels de la sous-région qui auront à conduire et mettre en œuvre les réformes budgétaires. En principe, comme pour les autres directives, la transposition de la présente directive est prévue pour le 18 décembre 2013 au plus tard. Mais, compte tenu de la complexité de la mise en œuvre de la classification par programme (c'est-à-dire le passage d un budget de moyens à un budget axé sur les objectifs et les résultats), l entrée en vigueur de cette dernière obligation a été différée, pour les Etats membres qui le souhaitent, jusqu au 18 décembre Le délai accordé par la présente directive doit permettre aux Etats membres de disposer de suffisamment de temps pour adapter leur nomenclature budgétaire aux nouveaux standards internationaux de gestion inspirés par le Manuel de Statistiques des Finances Publiques du FMI de Au cours de cette phase transitoire, des actions d appui, dans lesquelles s inscrit totalement le présent guide didactique, seront réalisées pour accompagner les Etats dans la mise en œuvre de la budgétisation par programme. Cela étant, la date du 18 décembre 2021 constitue une date limite, c est-à-dire qu un Etat membre peut décider de prendre l initiative de mettre en œuvre la classification par programme avant cette date. B. Publics cibles du guide Le guide s adresse en priorité aux acteurs nationaux qui interviennent dans les procédures budgétaires et financières de l Etat et des autres administrations publiques : Membres du Gouvernement et Hautes autorités responsables d institutions constitutionnelles ; Administrateurs et gestionnaires de crédits et services financiers des ministères (par exemple : Directions des affaires financières ; directions et services techniques assurant la gestion opérationnelle de crédits ou de marchés publics) ; Agents des services et corps de contrôle (par exemple : Contrôleurs financiers, Inspecteurs d Etat) ainsi que comptables publics ; Directeurs d administration centrale, secrétaires généraux des ministères et agents des services qui interviennent dans l élaboration, l exécution du budget et des lois de finances (par exemple : Directions du budget, Directions de la planification) au niveau de l Etat (administration centrale et déconcentrée) et au sein des administrations publiques ; Dirigeants et agents des collectivités territoriales et des établissements publics en charge des questions budgétaires et financières, du contrôle des finances ou de la passation de marchés.

6 Ce guide s adresse également aux intervenants externes aux administrations publiques qui sont intéressés par la mise en œuvre des réformes budgétaires dans la CEMAC : Parlements (parlementaires et agents des administrations parlementaires) ; Cours des comptes ; Commission de la CEMAC ; Organisations de la société civile ; Partenaires techniques et financiers. Ce guide s adresse enfin à tout public trouvant intérêt en la matière. C. Innovations contenues dans la présente directive Plusieurs innovations, par rapport aux pratiques existantes, se doivent d être soulignées (les Etats membres peuvent avoir déjà, le cas échéant, pris en compte l une ou l autre de ces innovations dans sa nomenclature budgétaire) : 1. La mise en œuvre d une classification des recettes et des dépenses par nature économique cohérente avec le plan comptable de l Etat ; 2. Des classifications en recettes et en dépenses permettant non seulement d être cohérentes avec les standards internationaux mais également de prendre en compte, au niveau le plus détaillé de la classification, les spécificités des Etats membres ; 3. L introduction de la classification fonctionnelle des dépenses rendue obligatoire ; 4. L introduction de la classification par programme également rendue obligatoire ; 5. Le reclassement des emprunts à moyen et long termes, des remboursements des prêts et avances ainsi que des produits de la cession des actifs en ressources de trésorerie (et non en recettes budgétaires) ; 6. Le reclassement des amortissements de la dette publique et des prêts et avances en charges de trésorerie (et non en dépenses budgétaires).

7 PRESENTATION DES ARTICLES DE LA DIRECTIVE La directive n 04/2011-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative à la nomenclature budgétaire de l Etat comprend vingt et un articles regroupés en cinq chapitres. Le chapitre premier donne les dispositions générales de la directive en trois articles. Le chapitre 2 décrit la classification des recettes en un seul article. Le chapitre 3 décrit la classification des dépenses en cinq sections (l article introductif de ce chapitre présente l ensemble des classifications obligatoires) : La section 1 traite de la classification administrative en trois articles ; La section 2 présente la classification par programme en deux articles ; La section 3 décrit la classification fonctionnelle en deux articles ; La section 4 définit la classification économique en un seul article ; La section 5 prévoit en un seul article la possibilité pour les Etats membres d adopter des classifications additionnelles en plus des classifications obligatoires suscitées. Le chapitre 4 récapitule l imputation budgétaire des recettes et des dépenses budgétaires en deux articles. Le chapitre 5 traite des dispositions transitoires et finales (notamment les délais d application des différents articles de la présente directive) en cinq articles. CHAPITRE PREMIER : DISPOSITIONS GENERALES Le chapitre premier de la présente directive précise les dispositions générales encadrant la classification des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor des Etats membres de la CEMAC. Article premier La présente Directive fixe les principes fondamentaux de présentation des opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor des Etats membres de la Communauté Economique et Monétaire de l Afrique Centrale (CEMAC). Dans la présente directive, on entend par : Commission, la commission de la CEMAC ; Opérations budgétaires, les opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor des Etats membres de la CEMAC ; Nomenclature budgétaire de l Etat, la nomenclature commune à tous les Etats membres de la CEMAC, annexée à la présente Directive et en fait partie intégrante.

8 L article premier précise que le champ d application de la directive concerne le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor des Etats membres de la CEMAC. Il signale également que les annexes à la présente directive (qui décrivent les nomenclatures des recettes et des dépenses par fonctions et natures économiques) en font partie intégrante. Article 2 Les opérations budgétaires sont classées ainsi qu il suit : en recettes, selon leur nature ; en dépenses, selon les classifications par destination administrative, par programme, par fonction et par nature économique. L article 2 donne les principes fondamentaux de présentation des opérations en recettes et dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor, à savoir : en recettes, selon leur nature ; en dépenses, selon quatre classifications : par destination administrative, par programme, par fonction et par nature économique. Article 3 La nomenclature budgétaire, définie par les classifications des recettes et des dépenses adoptées dans la présente Directive, constitue un cadre de référence obligatoire. Les Etats membres peuvent adopter des classifications additionnelles et un ordre de classement pour répondre à des préoccupations spécifiques. Ils en tiennent la Commission informée. L article 3 précise que les classifications des recettes et des dépenses (par destination administrative, par programme, par fonction et par nature économique) constituent le cadre de référence qui s impose aux Etats membres. Les Etats membres peuvent également adopter des classifications additionnelles (en sus des classifications obligatoires), comme la classification des dépenses par sources de financement ou la classification des dépenses par type de bénéficiaires. Dans ce cas, ils en informent la Commission de la CEMAC. L ordre de classement des différents types de classifications au sein de la nomenclature budgétaire est libre. CHAPITRE 2 : LA CLASSIFICATION DES RECETTES Article 4 Conformément à l article 12 de la Directive relative aux lois de finances, les recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor sont regroupées en titres selon leur nature :

9 Titre 1. Les recettes fiscales comprenant les impôts, les taxes, droits et autres transferts obligatoires autres que les cotisations de sécurité sociale ; Titre 2. Les dons et legs et les fonds de concours ; Titre 3. Les cotisations sociales ; Titre 4. Les autres recettes comprenant les revenus de la propriété, les ventes de biens et services, les amendes, pénalités et confiscations, les transferts volontaires autres que les dons, et les recettes diverses. Les recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor sont classées, selon leur nature, sur cinq caractères au minimum correspondant aux quatre niveaux de codifications obligatoires qui sont le titre, l article, le paragraphe et la rubrique : Le titre est codifié sur un caractère et représente le premier niveau de la classification des recettes ; L article, représentant le deuxième niveau de la classification des recettes, est identifié par les deux caractères correspondant aux comptes du plan comptable de l Etat ; Le paragraphe est une subdivision de l article. Il est identifié par un caractère. Il correspond aux trois premiers caractères des comptes du plan comptable de l Etat ; La rubrique, codifiée sur un caractère, subdivise le paragraphe pour fournir un détail supplémentaire illustrant des spécificités propres aux Etats de la région. Il correspond aux comptes à quatre caractères du plan comptable de l Etat. La classification des recettes est cohérente avec le plan comptable de l Etat. La présentation détaillée de la classification des recettes figure dans le tableau A de l annexe à la présente Directive. L article 4 reprend tout d abord l article 12 de la directive n 01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de finances, qui décrit les différents types de recettes budgétaires de l Etat. Les recettes sont présentées sous quatre titres selon leur nature : Titre 1 : Les recettes fiscales comprenant les impôts, les taxes, droits et autres transferts obligatoires autres que les cotisations de sécurité sociale ; Titre 2 : Les dons et legs et les fonds de concours ; Titre 3 : Les cotisations sociales ; Titre 4 : Les autres recettes comprenant les revenus de la propriété, les ventes de biens et services, les amendes, pénalités et confiscations, les transferts volontaires autres que les dons, et les recettes diverses. Cette présentation des recettes constitue un effort de rationalisation par rapport à l ancienne directive de 2008 qui comprenait sept catégories non classées sous des titres budgétaires. Il convient également de souligner que cette présentation des recettes budgétaires est davantage en adéquation avec les standards internationaux. En effet, conformément à l article 11 de la directive relative aux lois de finances qui distingue les «recettes et dépenses budgétaires» des «ressources et charges de trésorerie et de financement», les «remboursements de prêts et avances» et «le produit de la cession des participations financières de l Etat», qui figuraient

10 parmi les sept catégories mentionnées dans l ancienne directive sont désormais répertoriés au niveau des ressources de trésorerie et de financement. Encadré : Les recettes au sens du Manuel de Statistiques de finances publiques 2001 Selon le Manuel de statistiques de finances publiques 2001 du FMI (MSFP 2001), une recette est définie comme une transaction qui augmente la valeur nette du secteur des administrations publiques. Ces recettes peuvent être de cinq sources principales : la fiscalité (impôts, taxes), les autres transferts obligatoires (comme les cotisations sociales), les revenus de la propriété provenant de la détention d actifs, la vente de biens et de services, et les transferts volontaires en provenance d autres unités institutionnelles. Au lieu de regrouper les recettes autres que fiscales dans une catégorie hétérogène intitulée «recettes non fiscales» comme cela peut être le cas dans certains pays, le MSFP 2001 distingue parmi celles-ci les cotisations sociales, les dons, les revenus de la propriété, les ventes de biens et de services et les autres recettes diverses. Cette distinction inspire largement la classification des recettes de la présente directive. Les cotisations sociales sont des recettes provenant des employeurs pour le compte de leurs salariés ou des salariés eux-mêmes, des travailleurs indépendants ou des personnes sans emploi pour leur propre compte, afin de garantir le droit à des prestations sociales en faveur des cotisants, de leurs ayants droit ou de leurs survivants. Les cotisations peuvent être obligatoires ou volontaires. Les dons sont des transferts non obligatoires que des unités d administration publique reçoivent d autres unités d administration publique ou d organisations internationales. Les dons peuvent être courants ou en capital et peuvent être reçus en espèces ou en nature. Les autres recettes sont constituées des : - revenus de la propriété perçus par les administrations publiques lorsqu elles mettent des actifs financiers ou des actifs non produits à la disposition d autres unités ; les intérêts, les dividendes et les loyers (la rente) en sont les principales composantes ; - ventes de biens et de services qui comprennent les ventes réalisées par des établissements marchands, les droits administratifs, les ventes résiduelles des établissements non marchands, et les ventes imputées de biens et de services ; - amendes, pénalités, confiscations, indemnisations accordées par un tribunal ; - transferts volontaires autres que les dons, et les ventes de biens existants, y compris de matériel militaire usagé. Le présent article décrit ensuite les modalités de codification des recettes budgétaires suscitées. Les recettes sont classées selon leur nature économique sur cinq caractères au minimum correspondant au titre (un caractère), à l article (deux caractères), au paragraphe (un caractère) et à la rubrique (un caractère). Hormis le titre dont la classification est donnée par

11 la présente directive, la classification des recettes est cohérente avec le plan comptable de l Etat (PCE). L article correspond aux comptes à deux chiffres du PCE, le paragraphe aux comptes à trois chiffres et la rubrique aux comptes à quatre chiffres. La rubrique est ainsi une subdivision du paragraphe et le paragraphe une subdivision de l article. Schéma n 1 : Classification des recettes Le premier niveau obligatoire est le titre. Il correspond à la nature de la recette (tel que précisé ci-dessus). Il est identifié par un caractère. Le deuxième niveau est l article qui décrit davantage la nature de la recette (dont l impôt) considérée. Il est codifié par deux caractères. Le troisième niveau est le paragraphe. Il est une subdivision de l article caractérisant plus précisément l assiette sur laquelle est perçue la recette. Il est codifié sur un caractère. Le quatrième niveau de classification (la rubrique) fournit un détail supplémentaire sur la classification des recettes permettant d illustrer les spécificités des recettes des Etats membres. Ce quatrième niveau est optionnel et n est renseigné que s il existe dans le PCE à quatre chiffres. A titre d exemple : au sein du titre 4 «Autres recettes», différentes lignes de recettes sont identifiées par la rubrique : au sein de l article 72 «Recettes non fiscales» (compte à deux chiffres du PCE) et du paragraphe 721 «Revenus de la propriété autres que les intérêts» (comptes à trois chiffres du PCE), se trouvent les rubriques 7211 «Redevances forestières», 7212 «Redevances pétrolières», 7213 «Redevances minières», 7214 «Dividendes» et 7219 «Autres revenus de la propriété autres que les intérêts». Ce dernier niveau de détail permis par la présente directive offre la possibilité aux Etats membres de tenir compte de leurs spécificités. Ainsi, la ligne de recettes «Redevances minières» est identifiée par le code Schéma n 2 : Typologie de la classification des recettes Titre Classification des recettes selon le Plan comptable de l'etat 1 caractère 4 caractères Article Paragraphe Rubrique (optionnelle) X X X X X Catégorie de recettes définie par la Directive : Autres recettes Nature de la recette : Recettes non fiscales Assiette de la recette : Revenus de la propriété autres que les intérêts Spécification complémentaire pour la recette (variable selon les Etats) : Redevances minières La classification des recettes est donnée dans le tableau A de l annexe à la Directive N 04/2011-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative à la nomenclature budgétaire de l Etat intitulé «classification des recettes par nature».

12 CHAPITRE 3 : LA CLASSIFICATION DES DEPENSES La convergence des politiques budgétaires au sein de la CEMAC impose un cadre commun de référence pour la formulation et l analyse desdites politiques. La nomenclature budgétaire de l Etat a pour objectif l harmonisation de la classification des opérations budgétaires de ce dernier. Cette harmonisation revêt une importance particulière dans l exercice de la surveillance multilatérale. La pierre angulaire de la réforme de la nomenclature budgétaire de l Etat réside dans l introduction d une classification des dépenses par programme ; en effet, la réforme des finances publiques vise à renforcer l efficacité de la dépense publique et à mesurer la performance de l action publique. Il s agit de substituer au budget de moyens un budget par objectifs, c'est-à-dire, de substituer une logique de consommation par une logique de performance (axée sur les résultats). Dans cette optique, l article 17 de la directive n 01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de finances dispose que les crédits ouverts dans le budget de l Etat pour couvrir chacune de ses dépenses sont regroupés par programme relevant d un seul ministère. Un programme budgétaire est défini comme le regroupement de crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d actions relevant d un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus (mesurés à partir d indicateurs de performance). Article 5 Les dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor sont présentées selon les classifications administratives, par programme, par fonction et par nature économique. L article 5 de la présente directive fixe les classifications obligatoires pour les dépenses. Il s agit des classifications administratives, par programme, par fonction et par nature économique. La présentation détaillée de la classification fonctionnelle et économique des dépenses figure dans les tableaux B et C de l annexe au présent guide didactique. Section 1 : La classification administrative Article 6 La classification administrative a pour objet de présenter les dépenses pour la mise en œuvre des programmes budgétaires selon les services ou groupes de services chargés de leur gestion. Elle permet d identifier la hiérarchie du service chargé de l exécution de la dépense et de préciser son degré d autonomie, ainsi que sa situation géographique. Elle dépend de l organisation administrative des départements ministériels ou des institutions des Etats. La classification administrative permet de connaître au niveau des ministères ou institutions constitutionnelles, les services ou groupes de services chargés de l exécution des dépenses. La

13 classification administrative permet également de renseigner sur la localisation géographique du service exécutant la dépense. Elle est de facto dépendante de la structuration administrative des différents départements ministériels et institutions. Article 7 La classification administrative comprend deux niveaux. Elle retient les ministères ou les institutions comme premier niveau de classification correspondant aux sections. Les services ou groupes de services constituent le deuxième niveau de classification correspondant aux chapitres. La section est codifiée sur deux (2) caractères. Le chapitre est codifié au moins sur six (6) caractères. L article 7 de la présente directive retient deux niveaux obligatoires pour la classification administrative : la section et le chapitre. 1 er niveau de la classification administrative : la section La classification administrative retient les ministères ou les institutions comme premier niveau de classification correspondant aux sections. La section est codifiée par deux caractères. Cette codification correspond à une numérotation à deux chiffres des ministères et institutions. Exemple : Ministère de l Environnement et des Transports codification : section 12. Article 8 La codification du chapitre comprend : la codification du service : la codification utilisée est une codification arborescente mise en place selon le principe décimal. Il appartient à chaque Etat membre de déterminer l architecture de cette codification en fonction de sa structure administrative et des besoins imposés par la transparence budgétaire et l exécution du budget par programmes. La codification proposée comprend au minimum deux (2) caractères qui identifient le service principal ou le budget opérationnel de programme et le service gestionnaire des crédits ou l unité opérationnelle de programme, mais cette structure de codification peut être élargie selon les besoins de gestion des ministères et des programmes ; la codification géographique du service : la codification permet d identifier les dépenses selon les différentes circonscriptions du pays. Il convient à chaque Etat membre de déterminer le niveau choisi, soit principal, soit au niveau secondaire, soit un niveau encore plus fin. Si le niveau principal est retenu, cette codification est numérique à deux (2) caractères ; si un deuxième niveau est retenu, cette codification est arborescente à quatre (4) caractères. 2 ème niveau de la classification administrative : le chapitre

14 La classification administrative retient le service et la codification géographique du service comme deuxième niveau de classification correspondant aux chapitres. La codification du chapitre (sur au moins 4 caractères) comprend : la codification du service (service principal ou budget opérationnel de programme et service gestionnaire des crédits ou unité opérationnelle de programme) se fait sur deux caractères ; la structure précitée de codification peut être adaptée en fonction des besoins des ministères et de l architecture de gestion des programmes ; la codification géographique du service comprend au minimum deux caractères (et au maximum quatre caractères), selon les besoins des Etats membres. Elle retrace précisément le lieu de réalisation de la dépense selon les différentes circonscriptions du pays (et notamment la dépense de l administration centrale, déconcentrée, autonome ou à l étranger). Le schéma suivant résume la codification administrative à deux niveaux (section et chapitre). Schéma n 3 : typologie de la classification administrative des dépenses A titre d exemple : la direction générale de l aviation civile constitue un service principal de l administration centrale du Ministère de l Environnement et des Transports. Ce service principal est identifié par le numéro 08. Le code géographique permet d identifier la localisation (région, province, département, etc.). La direction générale de l aviation civile se trouve dans la région du Centre qui est codifiée par deux caractères : 10. Enfin, un deuxième niveau de codification géographique est retenu : la localisation communale du service considéré sur le territoire national. Ainsi, la commune hébergeant la direction générale de l aviation civile est la capitale : cette dernière est codifiée par deux caractères au second niveau précité par «01». Section 2 chiffres Ministère ou institution Service Chapitre 4 ou 6 chiffres Localisation géographique X X XX XX XX Ministère de l'environnement et des Transports Direction générale de l'aviation civile Niveau principal : Région du Centre Niveau secondaire : Capitale Section 2 : La classification par programme Article 9 Conformément à l article 17 de la Directive relative aux lois de finances, les crédits budgétaires sont décomposés en programmes à l intérieur des ministères. Un programme peut regrouper, tout ou partie des crédits d une direction, d un service, d un ensemble de directions ou de services d un même ministère.

15 Chaque programme est identifié par trois (3) caractères au sein de la classification administrative dont il constitue un segment. Les Etats membres peuvent prévoir une codification de l action à un caractère en tant que subdivision du programme. Cet article institue, conformément à l article 17 de la directive relative aux lois de finances, la classification par programme. La classification des dépenses par programme est essentielle pour décrire les politiques publiques selon les objectifs que les administrations publiques poursuivent. Un programme est un ensemble cohérent d actions menées par la puissance publique pour atteindre les résultats qu elle se fixe. Un programme budgétaire est rattaché à un seul ministère. Il regroupe tout ou partie des crédits d une direction, d un service ou d un ensemble de directions ou de services d un même ministère. La classification par programme constitue un segment de la classification administrative. Ce segment est composé de trois caractères obligatoires (numéro du programme) et d un caractère optionnel permettant d identifier les actions (subdivisions du programme) à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs poursuivis par le programme. La subdivision d un programme en actions est laissée à la discrétion des Etats membres. Article 10 Les codes des programmes sont numériques et séquentiels à partir de 001 pour le premier programme identifié et sont indépendants du ministère ou de l institution gestionnaire du programme concerné. Cet article pose le principe d une numérotation séquentielle des programmes, en commençant par 001, indépendante du ministère ou de l institution auxquels il se rattache. Une fois son numéro attribué, le programme, étant ministériel, est rattaché à la classification administrative du ministère gestionnaire du programme. Il convient de noter que la présente directive ne prévoit pas la possibilité de regrouper des programmes relevant de ministères différents dans des missions interministérielles (comme c est le cas en France). Schéma n 4 : typologie de la classification des dépenses par programme Une présentation par programme couvre la totalité des crédits d un ministère. La classification par programme, constituant un segment de la classification administrative, permet de spécifier le ministère et le service ou groupe de services responsable de la gestion du programme. A titre d exemple : le programme «Electrification rurale» du Ministère de l Environnement et des Transports (section 12) est codifié 055. Le service principal gestionnaire de ce programme est la direction générale de l énergie (codifiée «23» par les deux premiers caractères du chapitre) dont les services déconcentrés sont les directions départementales de

16 l énergie (repérées par le code 23-XX où XX est le numéro du département), elles-mêmes subdivisées en unités territoriales situées dans les communes du département (codifiées YY). Section Programme 2 chiffres 3 chiffres Ministère ou institution Nom du programme Service Chapitre 4 ou 6 chiffres Localisation géographique X X X X X XX XX XX Ministère de l'environnement et des Transports Electrification rurale Direction générale de l'énergie Département du Centre Capitale L identification des projets La présente directive ne mentionne pas la codification des projets. Un projet est une activité qui participe à la réalisation des objectifs d un programme. Il est donc une partie du programme et ne peut pas bénéficier d une codification indépendante de celle du programme. Ainsi, par exemple, le projet «Construction d une centrale hydro-électrique dans la région rurale X» qui consiste à permettre l alimentation en électricité courante d une zone rurale déterminée est une activité du programme «Electrification rurale». Toutefois, il est possible pour un Etat membre de procéder à l instauration d une classification des projets (notamment d investissements) auxquels ses partenaires financiers contribuent. Cette possibilité de classification additionnelle est permise par l article 14 (voir infra) de la présente directive. Elle s articulerait comme une subdivision de l action, elle-même optionnelle, au sein de la classification programmatique. Pour rappel, l action constitue une subdivision du programme et traduit les différentes stratégies à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs poursuivis par le programme. Une fois définies les actions subdivisant le programme, les projets pourraient être codifiés par deux ou trois caractères en fonction du nombre de projets considérés. Il serait alors nécessaire que cette classification des projets soit précisément renseignée lors de l imputation budgétaire d une ligne de dépense ayant trait au projet considéré. Ainsi, le projet «Construction d une centrale hydro-électrique dans la région rurale X» pourrait être codifié par deux caractères numériques au sein de l action «Promotion de l hydro-électricité» du programme «Electrification rurale». Section 3 : La classification fonctionnelle Article 11 La classification fonctionnelle a pour objet de classer les dépenses budgétaires selon leurs objectifs socio-économiques. Conformément aux normes internationales, les dépenses budgétaires sont regroupées en dix divisions : 1. services généraux des administrations publiques ; 2. défense ;

17 3. ordre et sécurité publics ; 4. affaires économiques ; 5. protection de l environnement ; 6. logements et équipements collectifs ; 7. santé ; 8. loisirs, culture et culte ; 9. enseignement ; 10. protection sociale. Selon l article 11 de la présente directive, la classification fonctionnelle retient dix grandes fonctions pour les dépenses budgétaires. Cette classification est cohérente avec la Classification des Fonctions des Administrations Publiques (CFAP) développée par l Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE) et publiée par la Division des statistiques des Nations Unies en La CFAP est reprise et recommandée par le MSFP 2001 : elle s applique aux dépenses des administrations publiques et à leurs acquisitions nettes d actifs non financiers. La classification fonctionnelle décrit l objectif socio-économique de la dépense, c est-à-dire ce à quoi sert in fine la dépense publique réalisée. Une telle classification permet d obtenir des informations sur les ressources consommées par fonction. A noter : Cette nouvelle classification fonctionnelle (par rapport à celle à 14 positions qui existait précédemment) supprime le groupe fonctionnel relatif aux dépenses non classées, regroupe toutes les activités relatives à la protection de l environnement et aux activités économiques dans deux divisions respectives spécifiques. Article 12 La classification fonctionnelle s articule autour des notions de division, groupe dont l ensemble est codifié sur trois (3) caractères. La division est identifiée par deux (2) caractères, qui a une subdivision représentant le groupe. Le groupe, identifié par un (1) caractère, donne le détail des moyens par lesquels les objectifs généraux sont atteints. En fonction des spécificités de chaque Etat membre, le groupe peut être subdivisé en classe identifiée par un (1) caractère. La présentation détaillée de la classification fonctionnelle figure dans le tableau B de l annexe à la présente Directive. La classification fonctionnelle comprenant la division, le groupe et la classe sert de base au suivi des dépenses de réduction de la pauvreté. Conformément aux normes et standards internationaux, la classification fonctionnelle regroupe les dépenses budgétaires en dix fonctions subdivisées en divisions, groupes et classes. Les divisions peuvent être considérées comme les objectifs généraux des administrations publiques, tandis que les groupes et les classes donnent le détail des moyens par lesquels les objectifs généraux sont atteints. L article 12 de la présente directive précise

18 que la classe est un niveau optionnel de la classification fonctionnelle permettant de retracer les spécificités de chaque Etat membre. La prise en compte de la codification fonctionnelle de la dépense doit être réalisée au stade de l imputation budgétaire de la dépense par les gestionnaires de crédits et les comptables publics (qui sont au plus près de la réalité et de l objectif mêmes de la dépense). Il faut parfois faire abstraction de la spécificité de la ligne budgétaire pour se demander l objectif de politique publique poursuivi par le service ou la direction qui effectue la dépense. A noter : Pour certains types de dépenses, cette approche peut parfois présenter des difficultés d application dans la mesure où certaines dépenses n ont d objectif que par rapport à l utilisation qui en est faite. Ainsi, les consommations d eau et d électricité réalisées par tous les services de l Etat peuvent servir à la fois au maintien de la sécurité, au développement des infrastructures routières ou à la fourniture de services d éducation selon le cas. De la même manière, les dépenses liées à la construction d un bâtiment administratif ne correspondent en soi à aucune fonction précise et ne pourront être affectées à une fonction que dans le cadre de la mise en œuvre des activités de l administration utilisatrice pour atteindre ses objectifs de politique publique. La connaissance des domaines d activité des entités bénéficiaires des crédits ou des transferts de la part de l Etat et l objet des programmes (et des projets d investissement) peuvent servir utilement à préciser la fonction de telle ou telle dépense. Attention : Il convient d éviter d opérer une classification fonctionnelle transversale de certaines dépenses communes à tous les ministères. Ainsi, il est inapproprié de rattacher à la fonction «Affaires financières et fiscales» les directions des affaires administratives et financières (DAAF) de tous les ministères alors qu il s agit de structures support à des entités administratives dont la fonction est bien déterminée. De la même manière, les directions des ressources humaines des différents ministères ne sauraient être rattachées à la fonction «services généraux du personnel» alors que ces directions servent à recruter et gérer les personnels affectés dans des structures qui poursuivent des objectifs/fonctions spécifiques de politique publique. Une proportion significative des dépenses communes non réparties nuit à la transparence budgétaire et à l efficacité d une classification fonctionnelle. C est pourquoi, il recommandé aux Etats de limiter strictement cette proportion des dépenses communes non réparties à au plus 01 pourcent du total des crédits du budget de l Etat hors service de la dette. Il est vivement recommandé d organiser un atelier de vulgarisation de la classification fonctionnelle auprès de tous les ministères et services dépensiers ainsi que de faire participer chaque ministère à l exercice de rattachement de codes fonctionnels aux lignes budgétaires. En effet, il convient d éviter les confusions entre classification fonctionnelle et classification économique. Cette approche permettra d aboutir à une classification fonctionnelle suffisamment fiable à des fins d analyse de politique budgétaire. La classification fonctionnelle des dépenses est donnée dans le tableau B de l annexe à la Directive N 04/2011-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative à la nomenclature budgétaire de l Etat intitulé «classification des fonctions des administrations publiques».

19 Schéma n 5 : typologie de la classification des dépenses par fonction La classification fonctionnelle est identifiée par la division codifiée par les deux premiers caractères de la CFAP. Le groupe est identifié par le troisième caractère de la CFAP et la classe (optionnelle) est identifiée par le quatrième caractère de la CFAP. Au global, la classification fonctionnelle s effectue sur trois caractères au minimum (quatre caractères en comptant la classe fonctionnelle). A titre d exemple : le Ministère de la Santé («section 04») est en charge de la mise en œuvre des politiques et dépenses publiques de santé. Ces dernières concernent notamment la fourniture de services médicaux, dentaires et paramédicaux assurés aux patients non hospitalisés par les médecins, les dentistes, le personnel paramédical et les auxiliaires médicaux. Ces services peuvent être assurés à domicile, chez le médecin, dans un cabinet médical, dans un dispensaire ou dans les services de consultation externe des hôpitaux et autres établissements de santé. La classification fonctionnelle de ces dépenses est codifiée comme suit : Division : Santé (codifiée 07) ; Groupe (codification de deuxième niveau) : Services ambulatoires (pas de séjour à l hôpital) codifié «072» ; Classes (codification optionnelle de troisième niveau) : Services de médecine générale (codifiés «0721»), Services de médecine spécialisée («0722»), Services dentaires («0723»), Services paramédicaux («0724»). Section Classification fonctionnelle 2 chiffres 4 chiffres Ministère ou institution Division Groupe Classe (optionnel) X X X X X X Ministère de la Santé Santé Services ambulatoires Médecine générale, médecine spécialisée, dentaire, paramédicaux LA CLASSIFICATION FONCTIONNELLE ET LE SUIVI DES DEPENSES DE REDUCTION DE LA PAUVRETE L article 12 de la présente directive précise que la classification fonctionnelle comprenant la division, le groupe et la classe sert de base au suivi des dépenses de réduction de la pauvreté. Ainsi, l identification des dépenses de lutte contre la pauvreté doit reposer sur la classification fonctionnelle à quatre positions (et non sur le croisement des fonctions au sens du précédent

20 manuel de statistiques de finances publiques, le MSFP 1986, et des natures économiques) selon les principes suivants : identifier, sur la base du document de stratégie de lutte contre la pauvreté, les secteurs de lutte contre la pauvreté ; identifier les projets, activités et actions concernées dans chacun des secteurs concernés ; et rattacher chacun des projets, activités et actions identifiés aux classes fonctionnelles (troisième niveau) élaborées dans la classification fonctionnelle. Ces classes fonctionnelles peuvent d ailleurs être adaptées aux spécificités de chaque Etat membre dans l optique de retracer notamment les axes prioritaires de lutte contre la pauvreté afin d y ranger certaines lignes de dépenses publiques sans toutefois modifier ni les divisions ni les groupes fonctionnels définis par le MSFP 2001 afin de conserver la comparabilité internationale. Sur cette base, les Etats disposeront et arrêteront les codes fonctionnels permettant le suivi en prévision et en exécution des dépenses de réduction de la pauvreté. Exemples de projets, activités et actions de lutte contre la pauvreté : développer le secteur rural ; développer l enseignement technique et la formation professionnelle ; développer l agriculture et l élevage ; réorganiser et encourager l éducation de base ; promouvoir la santé de la famille et de l enfant ; mettre à disposition des vaccins et médicaments ; promouvoir l hydraulique rurale ; désenclaver les zones rurales par la construction de pistes rurales et le programme d électrification rurale ; renforcer la gestion budgétaire et fiscale. Un tableau agrégé présentant les dépenses de réduction de la pauvreté par fonction détaillée (par division et groupe notamment) pourra être produit et annexé au projet de loi de finances. Section 4 : La classification économique Article 13 Les dépenses du budget général, des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes définis à l article 15 de la Directive relative aux lois de finances sont regroupées en titres selon leur nature : Titre 1 : Les charges financières de la dette ; Titre 2 : Les dépenses de personnel ; Titre 3 : Les dépenses de biens et services ; Titre 4 : Les dépenses de transfert ; Titre 5 : Les dépenses d investissement ; Titre 6 : Les autres dépenses La classification économique de la nomenclature budgétaire est cohérente avec le plan comptable général de l Etat.