Rééquilibrer le système

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1 Rééquilibrer le système financier international MMexique, Asie, Russie, Brésil : autant de crises, autant de cas particuliers. Mais il y a tout de même un fond commun : l insuffisance des règles du jeu en matière monétaire, soit dans leur formulation, soit dans leur mise en œuvre. Sur le manque de transparence, la myopie des banquiers, la dérive des fonds spéculatifs, les moyens de prévenir et de gérer les crises, un immense chantier a été ouvert. L accord étant maintenant général sur le diagnostic, reste à engager les réformes. André Icard analyse pour l état actuel des travaux. Les crises financières qui se sont succédées depuis 1995, d abord au Mexique, ensuite en Asie, puis en Russie et au Brésil, soulèvent par leur ampleur et leur fréquence des questions fondamentales au sujet du fonctionnement du système financier international. Ces questions touchent à la fois au rôle des agents économiques actifs sur les marchés internationaux, au fonctionnement de ces mêmes marchés et à l environnement institutionnel. Avant de prétendre réformer, il faut comprendre. D où l importance des instances chargées du diagnostic. LE DIAGNOSTIC ANDRÉ ICARD Directeur Général adjoint de la Banque des Règlements Internationaux Dans le prolongement de la crise asiatique, l initiative a été prise, sous la forte impulsion des autorités américaines, de constituer un groupe de travail de haut niveau visant à établir un diagnostic de la crise et à dresser les lignes d action possibles en vue de renforcer les structures (les Anglo- Saxons parlent volontiers d «Architecture» du système financier international). Ce Groupe, dénommé «Willard Group» (du nom de l Hôtel de Washington où s est tenue la première série de réunions) était constitué à l origine de représentants du G7, de 15 pays émergents et des institutions internationales (FMI, Banque mondiale, OCDE, BRI). Très rapidement, le Groupe a défini trois axes principaux de recherche : améliorer la qualité et l étendue des informations financières en provenance du secteur privé, des organismes gouvernementaux et des institutions financières internationales, renforcer les structures financières des pays débiteurs, en raison du constat de faiblesse des systèmes bancaires des pays en difficulté et des répercussions que cela a pu avoir sur la profondeur, la durée et les modes de gestion de la crise ; améliorer les procédures financières en vue de limiter les risques de crise financière et de mieux gérer ces dernières, en particulier en mettant en place des programmes préventifs et en associant de manière plus étroite le secteur privé. Les développements qui suivent regroupent autour de sept thèmes les principaux problèmes mis à jour. L instabilité des mouvements de capitaux L instabilité des mouvements internationaux de capitaux est de loin le principal problème à ré- 53

2 54 soudre. Mais il est aussi le plus délicat car la volatilité des flux transfrontières de capitaux, qui a joué un rôle déterminant dans le déclenchement et le déroulement des crises financières, est ellemême le résultat de nombre des autres faiblesses recensées ciaprès. Ainsi, la mauvaise information disponible et surtout la piètre gestion des risques par les grandes banques internationales ont-elles provoqué un afflux excessif de capitaux, souvent à court terme, dans des pays asiatiques caracté risés par une politique macro-économique discutable, des taux de change trop rigides, un taux d épargne élevé et un système financier de qualité insuffisante, ce qui a provoqué un excès de financement et une bulle spéculative dont l éclatement a précipité la crise. Une fois celle-ci apparue, un reflux massif de capitaux s est produit, d autant plus fort que les entrées antérieures étaient excessives et à courte échéance. Les faiblesses des structures financières mises en place dans les pays débiteurs ont exacerbé la crise. Ajoutons aussi que l action des fonds spéculatifs agissant souvent à partir de centres offshore peu ouverts à la transparence et à la coopération internationale, a sans doute contribué à l accentuation des mouvements excessifs de fonds à l entrée puis à la sortie. Une des questions fréquemment posées à propos de l instabilité des mouvements de capitaux est celle d une éventuelle réglementation. Ecartons d entrée l hypothèse d une réglementation internationale des marchés mondiaux de capitaux du type «TaxeTobin» ou autre : la nature même de nos marchés modernes et globalisés, les technologies mises en œuvre et les disparités de réglementation, depuis les centres offshore jusqu aux places les plus structurées, ne permettent pas une telle approche, au moins dans un avenir prévisible. Dès lors, le débat se résume au degré de contrôle des changes que chaque pays, pris individuellement, peut mettre en place pour se protéger contre des mouvements intempestifs de capitaux. De ce point de vue, une claire distinction doit être faite selon que le pays considéré a, ou non, déjà libéré ses mouvements de capitaux et, lorsque c est le cas, selon que l on veut considérer un contrôle à l entrée des capitaux ou intempestifs à la sortie. Dans les pays qui pratiquent encore un contrôle des changes, un large consensus semble s établir pour recommander de ne libéraliser que progressivement, au fur et à mesure du renforcement des structures financières du pays. Le FMI est très avancé dans la mise au point de normes en vue d une bonne séquence des mesures de libéralisation : ceci contraste avec le débat qui mobilisait les esprits en septembre 1997, lors de l assemblée générale du FMI qui s est tenue à Hong Kong, à propos du rôle que le Fonds pourrait jouer en faveur d une rapide et complète libéralisation des mouvements de capitaux. Pour ce qui est des pays qui ont déjà libéralisé leurs marchés de capitaux, l idée qu une protection contre des entrées indésirables de capitaux peut être légitime est aussi largement acceptée, surtout si les techniques mises en œuvre (par exemple, sous forme de réserves obligatoires) respectent les principes de fonctionnement du marché. Le Chili a appliqué avec succès de telles mesures. La question du rétablissement d un contrôle des changes à la sortie des capitaux par un pays déjà libéralisé pose des problèmes beaucoup plus sérieux. Empêcher le Le débat se résume ainsi : quel degré de contrôle chaque pays peut-il mettre en place pour se protéger contre les mouvements de capitaux? rapatriement des avoirs des nonrésidents librement investis précédemment ne serait pas très éloigné d une spoliation. Dans le cas de la Malaisie, même si la mise au ban des marchés de capitaux a été moins radicale que certains l avaient prédit et à l inverse, même si les effets obtenus ont été moins évidents que ce que les autorités malaises escomptaient, le rétablissement controversé d un contrôle des changes touchant à la fois les résidents et certaines opérations des non-résidents n a pas échappé aux inconvénients généralement rencontrés dans ce genre de mesure : difficulté d instauration et de mise en œuvre, lourdeur administrative, maintien durable délicat, protection imparfaite, impact négatif sur le rétablissement des flux de capitaux entrants. Autre domaine de réflexion : le partage des flux entre court terme et long terme. Du côté des emprunteurs, une attention plus grande devrait être portée aux échéances de la dette afin d éviter une trop grande concentration à court terme, sans que des mesures d ajustement de la dette et, si nécessaire, de la politique macroéconomique, soient entreprises. De même, l erreur commise par certains pays consistant à se montrer libéraux sur les flux de capitaux à court terme mais au contraire restrictifs sur les flux à long terme, et spécialement sur les investissements directs, mérite réflexion pour le futur. Du côté des prêteurs, un examen des causes de la préférence des banques internationales pour le court terme devrait être entrepris et si des éléments de nature institutionnelle ou réglementaire apparaissaient, des mesures correctives devraient être arrêtées.

3 RÉÉQUILIBRER LE SYSTÈME FINANCIER INTERNATIONAL Comment améliorer la transparence? Le Willard Group, dans un des trois rapports publiés après la crise asiatique, s est penché sur le déficit constaté en matière de transparence et d information, de la part du secteur privé, des autorités gouvernementales et des institutions internationales. Certes, une meilleure information n aurait pas permis à elle seule de prévenir la crise mais elle aurait pu permettre à tout le moins d éviter la montée des déséquilibres, d accélérer les ajustements et de limiter les effets de contagion. Du côté du secteur privé débiteur, bancaire ou non bancaire, des insuffisances manifestes sont apparues dans la fréquence et la qualité des informations fournies aux créanciers ainsi que sur les pro - cédures comptables et de surveillance des risques. Dans ces différents domaines, des standards sont en cours d élaboration, lorsqu ils n existent pas déjà. Du côté des créanciers, une meilleure information sur les engagements des banques d investissements et des Hedge funds a aussi été réclamée et a déjà donné lieu à des travaux. Après la crise mexicaine, le FMI a établi des standards de diffusion de données macro-économiques, les Special Data Dissemination Standards ou «SDDS», applicables aux pays désireux d avoir accès aux marchés internationaux de capitaux. Or, la crise asiatique a révélé un besoin de renforcement de ces standards en particulier dans les domaines des réserves jusqu ici trop exclusivement fondées sur le concept de réserves brutes de la dette extérieure et de la situation du secteur financier. Sur les deux premiers thèmes, des progrès significatifs ont été accomplis et des standards renforcés seront mis en place au plus tard en l an Enfin, s agissant des organismes internationaux, un effort est en cours pour rendre les statistiques bancaires internationales de la BRI plus complètes et plus rapidement disponibles. La myopie des banquiers L amélioration de la transparence et des systèmes d information constitue certes un axe de progrès important, elle ne saurait toutefois constituer une panacée. Surtout, les insuffisances constatées dans ce domaine ne sauraient servir d excuse à la myopie dont les banques internationales ont fait preuve dans leur politique de prêts aux pays émergents. Un des principes de base du contrôle des risques est de ne pas prêter à un débiteur que l on connaît mal ou qui refuse la transparence. Au surplus, un examen attentif des statistiques BRI ne pouvait laisser aucun doute sur le caractère excessif de l endettement de certains pays. On rappellera, au demeurant, qu au début de 1997 la majorité des investisseurs institutionnels, et spécialement des fonds de pension, se désengageaient rapidement de la zone asiatique quand les banques internationales continuaient à y pratiquer une politique très active de prêts (voir sur ce point le rapport annuel de la BRI de juin 1998). La réalité démontre en fait une faiblesse dans la gestion des risques de crédit. Les décisions de prêts ont été fondées essentiellement sur des critères financiers ou stratégiques, insuffisamment sur des analyses économiques. Parfois, les services de risques n ont pas vu la montée des périls ; parfois, ils ont été clairvoyants mais leurs arguments n ont pas été pris en considération par la Direction. Il paraît de première importance de renforcer la qualité des analyses et surtout le poids que les Les décisions de prêts sont fondées sur des critères financiers ou stratégiques, insuffisamment sur des analyses économiques avis des services de risques doivent avoir dans les processus décisionnels. Le Comité de Bâle sur la supervision bancaire a renouvelé ses recommandations en la matière. Un effort dans ce domaine paraît le mieux à même de rompre avec les comportements moutonniers trop souvent constatés jusqu ici. Réglementer les fonds spéculatifs? Al occasion des crises qui ont agité les marchés depuis une dizaine d années, les autorités monétaires concernées ont souligné le caractère déstabilisant des positions prises par les fonds spéculatifs en utilisant largement la technique de l effet de levier. Les réactions qui ont pu être enregistrées à l automne 1998, de la part des autorités monétaires de Hong Kong, d Australie ou d Afrique du Sud, ne diffèrent pas grandement de celles des autorités françaises lors des crises qui ont secoué le franc français à l intérieur du SME, quelque cinq années plus tôt. Ce qui a changé, en revanche, c est l image projetée par les fonds spéculatifs depuis la quasi-faillite du fonds LTCM.Vus jusqu ici comme des prêteurs ou des spéculateurs dangereux mais solides, ils ap - paraissent désormais également non seulement comme des e m p r u n t e u r s à risques par l ampleur des positions qu ils prennent et leur opacité, mais aussi comme des fauteurs potentiels de troubles systémiques. Cela fait sans doute trop pour que l attitude de total laisser faire jusqu ici adoptée à l égard de ces fonds soit encore de mise. Le Comité de Bâle sur la supervision bancaire a rapidement rappelé que les prêts bancaires à ces institutions ne devaient pas échapper aux principes fondamentaux de 55

4 56 protection contre le risque de crédit. D autres groupes techniques de régulateurs, en particulier IOSCO, se penchent sur les progrès à accomplir. Certes, des divergences de vues existent entre ceux qui se limitent à préconiser une plus grande transparence comptable et financière des fonds spéculatifs et ceux qui souhaiteraient les voir réglementer. Les travaux, toutefois, se poursuivent, y compris au sein du Forum de Stabilité Financière, dont le rôle et l activité sont décrits plus loin. Les centres «offshore» Des préoccupations croissantes sont apparues récemment quant au caractère peu coopératif des centres offshore pour l application des standards internationaux applicables aux banques et autres institutions financières installées sur leur sol. De même, il y a des lacunes dans les échanges d information de nature prudentielle, qui sont pourtant explicitement prévus par des accords internationaux. D autres Les centres pré occupations se font jour quant à la volonté réelle de certains de ces centres de lutter contre la fraude et le blanchiment de l argent. Ces de l argent? comportements, s ils devaient se poursuivre, ne pourraient qu affaiblir les efforts entrepris par les autres et fausser gravement les conditions de la concurrence internationale dans le domaine financier ainsi que les circuits de capitaux entre les différentes places. Ce sujet sera examiné par un groupe de travail établi par le Forum de Stabilité Financière (voir plus loin). La structure financière des pays endettés Une des principales caractéristiques des crises mexicaine et asiatique a été l apparition au grand jour des faiblesses intrinsèques des «offshore» ont-ils tous la volonté de lutter contre la fraude et le blanchiment systèmes financiers des pays concernés. Des systèmes bancaires faibles, mal gérés et souvent mal contrôlés ainsi que des marchés de capitaux souvent encore embryonnaires ont conduit à une mauvaise allocation des ressources et finalement à la crise. L effondrement consécutif d une partie du système bancaire sous le poids des impayés et de positions de change inconsidérées a été un facteur aggravant des crises. Il est donc de première importance de renforcer la structure financière des pays émergents afin de réduire les risques de crises et d en limiter les effets. La politique pour ce faire consiste à mettre en place des moyens efficaces de supervision bancaire, de bons systèmes de paiement, des règles claires de comptabilité et de transparence. Cela nécessite une étroite coopération internationale pour la définition des standards et une ferme volonté locale de les mettre en pratique. La voie a été ouverte par le Comité de Bâle sur la super - vision bancaire qui, en septembre 1997, a rendu publics les 25 principes de base core principles régissant la super vision bancaire. Depuis, d autres documents de ce type ont été établis, en particulier dans le domaine de la surveillance des compagnies d assurances et des maisons de titres et d investissements ainsi que dans celui des systèmes de paiements. Ces standards établis en concer - tation avec les pays émergents constituent une base solide de progrès ; leur mise en œuvre, surtout dans les pays les plus en retard dans ce domaine, impliquera une bonne dose de formation et d assistance technique ainsi que de fortes incitations pouvant provenir soit de la surveillance et de l influence des institutions inter - nationales, soit directement du marché, l un n excluant pas l autre. Prévenir et gérer les crises L ampleur des mouvements de capitaux influence celle des crises, qui elle-même détermine la taille et la nature des programmes à mettre en place pour les prévenir ou les gérer. Il faut noter d abord que la nature des crises a évolué avec le temps. La crise latino-américaine des années quatre-vingt mettait face à face les banques internationales et les gouvernements. La crise mexicaine de 1995 substituait le marché aux banques internationales. Celle d Asie opposait à nouveau les banques internationales mais cette fois avec des débiteurs privés. Ainsi se manifeste une tendance à la désintermédiation ; une crise d un quatrième type (que personne ne souhaite) serait celle où l on trouverait le marché du côté des créditeurs et des agents du secteur privé comme débiteurs. Plus les acteurs sont atomisés, plus les flux sont désintermédiés, moins les crises peuvent être administrées ; il faut dès lors s appuyer pour l essentiel sur des mesures macro-économiques, dont le caractère préventif est de plus en plus nécessaire. Une autre caractéristique des crises récentes a été la montée extrêmement rapide des montants que les institutions internationales ont dû mettre en œuvre pour stabiliser les marchés et calmer les anticipations. A bien des égards, le programme de soutien au Brésil marque un tournant dans les pratiques de gestion des crises. Tout d abord, le programme d ajustement macro-économique a été négocié volontairement avec le FMI, de manière semi-préventive avant le déclenchement d une crise majeure. Si celle-ci s est produite au début de, avec une chute brutale du Real, c est en raison du re-

5 RÉÉQUILIBRER LE SYSTÈME FINANCIER INTERNATIONAL tard apporté à la mise en œuvre du programme par les instances parlementaires du pays. Les montants mis en œuvre par les organismes internationaux s inscrivent en retrait relatif par rapport aux expériences précédentes : 42 milliards de dollars pour la neuvième économie mondiale. Enfin, le FMI (18 milliards), la Banque mondiale et l IADB (9 milliards à elles deux) n ont pas porté toute la charge du financement : un prêt de 13,3 milliards de dollars a été consenti par la BRI avec la garantie de 19 banques centrales ; parallèlement, un financement de 1,2 milliard a été accordé directement par la Banque du Japon ; les banques internationales, sous le contrôle des banques centrales, ont été requises de figer leurs lignes de financement. Les travaux se poursuivent en vue de la mise en forme de lignes de cré - dit qu en cas d urgence le FMI pourrait mettre en place pour éviter les effets de contagion du type de ceux qui se sont produits en Asie. QUI DOIT FAIRE QUOI? Pour commencer, soulignons clairement qu en dépit des critiques souvent injustes que certains lui ont adressées, le FMI est et doit rester l organisme central de prévention et de solution des crises financières internationales. D abord parce qu il détient la légitimité, les ressources maintenant restaurées et les compétences pour le faire ; ensuite parce qu il est le mieux à même d assurer la nécessaire «conditionnalité» préalable à tout programme d ajustement impliquant des ressources publiques internationales. La Banque mondiale, à laquelle il convient souvent d associer les banques régionales de développement, joue également par ses programmes et ses financements un rôle important dans la prévention et la gestion des crises financières. Outre les initiatives nouvelles entreprises avec le FMI et déjà évoquées, la Banque mondiale œuvre activement pour l amélioration des procédures de défaillance financière dans les pays émergents. L OCDE contribue, pour sa part, à l effort collectif par ses travaux sur les marchés financiers et sur les modes de gestion des entreprises privées. La Banque des Règlements Internationaux est également une instance importante de stabilité financière, par son rôle au centre du processus de coopération entre régulateurs et superviseurs des agents financiers et par le suivi qu elle assure, au cœur de la communauté des banques centrales, du fonctionnement des marchés internationaux de capitaux et des systèmes de règlement. De surcroît, elle abrite dans ses murs quatre des groupes de travail à vocation prudentielle décrits ci-après et assure directement le secrétariat de trois d entre eux. Les instances techniques Venons-en aux groupes de travail à vocation prudentielle. La BRI assure le secrétariat de trois Comités institués sous l égide du Comité des Gouverneurs du Groupe des Dix et de la Suisse. Chacun d entre eux couvre en fait une des composantes essentielles du système financier : le Comité de Bâle sur la supervision bancaire (en anglais BCBS) est responsable de la stabilité des institutions bancaires. Depuis sa création, en 1974, il a produit de nombreuses règles, recommandations et études, réunies récemment dans un compendium de plusieurs centaines de pages ; le Comité sur le système financier global (en anglais CGFS), autrefois dénommé «Comité Permanent des Euromonnaies», est responsable de la méthodologie des statistiques bancaires inter - nationales et suit, pour le compte des banques centrales membres, tous les développements conjoncturels ou structurels touchant aux marchés internationaux de capitaux et à leurs agents ; le Comité sur les systèmes de paiements et de règlements (en anglais CPSS) vise à éviter les risques systémiques liés à l acheminement et au règlement des transactions financières internationales, dont le volume a connu u n e c r o i s s a n c e exponentielle au cours de ces dernières années. La prévention des risques liés au «bogue» de l an 2000 figure parmi ses préoccupations les plus immédiates. Ces trois Comités sont, pour l essentiel, composés de représentants des pays développés. Au cours des dernières années, ils ont toutefois multiplié les contacts avec les représentants des pays émergents à l occasion de réunions élargies, de groupes techniques communs, de conférences régionales, etc. Si le CGFS et le CPSS couvrent l essentiel des structures financières globalisées, en revanche le Comité de Bâle sur la supervision bancaire n a compétence que sur une seule catégorie d agents financiers : les banques. Les superviseurs des deux autres composantes du monde financier, que sont les assurances et les maisons de titres et d investissements, ont leurs propres instances de coopération : respectivement l Association Internationale des Contrôleurs d Assurances (en anglais IAIS) dont le secrétariat est logé dans les locaux de la BRI à Bâle, et l Organisation Internationale des Commissions de Valeurs (en anglais IOSCO), dont le siège est actuellement situé à Montréal. La compétence de ces deux Comités est similaire, vis-àvis de leurs adhérents, à celle du Comité de Bâle. Un groupe de coordi nation informel réunit ces 57

6 RESPONSABILITÉS DES GROUPES DE TRAVAIL TECHNIQUES Comités dont le Secrétariat est assuré par la BRI PRINCIPAUX PROBLÈMES ANALYSÉS GROUPES Instabilité Information, Contrôle Fonds Centres Structures Prévention des flux Transparence des risques spéculatifs offshore financières des crises Comité de Bâle sur la supervision bancaire (BCBS) Comité sur le système financier global (CGFS) Comité sur les systèmes de paiements 5 5 et de règlements (CPSS) Association Internationale des Contrôleurs d Assurances (IAIS) Organisation Internationale des Commissions de Valeurs (IOSCO) trois instances sur les sujets d intérêt commun, comme par exemple la surveillance des conglomérats financiers. On trouvera dans le tableau ciaprès une indication sommaire des responsabilités de chacun des groupes de travail à l égard des sept principaux problèmes analysés dans la première partie de cet article. Des structures de concertation renforcées Au-delà de ces instances techniques, la création récente du Forum de Stabilité Financière (FSF) constitue une avancée majeure dans le renforcement des structures de concertation. Cette initiative trouve son origine dans une mission confiée au Président Tietmeyer par les ministres et gouverneurs du G-7 lors de leur réunion d octobre 1998, à Was hington. L idée principale consiste à coordonner, de manière aussi pragmatique que possible, l action des différentes parties prenantes à la stabilité financière : les autorités monétaires financières et prudentielles des principaux pays, les quatre principales institutions financières internationales (FMI, Banque mondiale, OCDE, BRI), les groupes de travail à vocation prudentielle décrits au paragraphe précédent. Le Forum n a pas vocation à publier de grands rapports, encore moins à dupliquer les activités de ses membres, mais à décider de mesures concrètes et à s assurer qu aucun risque important touchant aux marchés financiers ne reste sans surveillance. Bien que dans sa composante «autorités gouvernementales», le Forum regroupe exclusivement les membres du G-7, il est clairement dans sa vocation d établir un contact chaque fois que nécessaire avec les pays exerçant une influence sur la stabilité du système financier ou ayant une expérience particulière sur un des domaines couverts par le Forum. De même, un dialogue sera engagé avec le secteur privé sur les aspects techniques des travaux entrepris sans toutefois étendre le groupe hors du cercle des institutions officielles. La présidence du Forum est assurée par Andrew Crockett, Directeur Général de la BRI, nommé à titre personnel pour un mandat de trois ans. La responsabilité du secrétariat a été confiée à la BRI ; un agent du FMI et un autre de la Banque mondiale participeront à ces travaux. Le Forum a tenu sa première séance le mercredi 14 avril.trois sujets ont été jugés comme devant retenir une attention prioritaire : les fonds spéculatifs, les centres offshore et les flux de capitaux. Trois groupes de travail composés de membres du Forum mais aussi de personnalités extérieures, en particulier en provenance de pays émergents, sont en cours de constitution sur chacun de ces sujets. Les marchés internationaux de capitaux connaissent de profonds changements, les causes et la nature des crises financières évoluent avec le temps ; il est donc essentiel que le secteur officiel, qui a su s équiper au fil des ans des instances adaptées aux situations nouvelles auxquelles il était confronté, continue à répondre de manière pragmatique, dans les meilleurs délais, aux besoins qui apparaissent. De ce point de vue, le Forum de Stabilité Financière constitue une initiative importante et prometteuse, face à un monde financier en constante et rapide mutation. l 58