NOTE DES AUTORITES FRANÇAISES

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1 NOTE DES AUTORITES FRANÇAISES Octobre 2010 OBJET : Réponse des autorités françaises à la consultation publique de la Commission européenne sur l internet ouvert et la neutralité des réseaux Les autorités françaises accueillent très favorablement la consultation lancée le 30 juin par la Commission européenne afin d enrichir le débat sur la neutralité et l ouverture de l Internet en Europe et d alimenter son prochain rapport au Parlement européen et au Conseil sur le sujet. Les autorités françaises considèrent en effet que la neutralité des réseaux et l ouverture de l Internet constituent des objectifs essentiels et qu une réflexion approfondie et ouverte est nécessaire pour appréhender les enjeux et les défis que posent le développement d Internet en matière de neutralité. C est pourquoi elles ont engagé en février 2010 un large processus de réflexion publique sur le sujet qui s est traduit à ce jour par des auditions des principaux acteurs intéressés, qu il s agisse des opérateurs, des fournisseurs de services, des acteurs de la filière culturelle, des équipementiers ou des associations de consommateurs, ainsi qu un certain nombre de travaux : - à l instar de la Commission européenne, le Gouvernement français a organisé du 9 avril au 17 mai 2010 une consultation publique au niveau national qui a recueilli plus d une centaine de contributions. La synthèse, accompagnée de la totalité des contributions, a été publiée 1 ; - le Gouvernement a remis le 29 juillet au Parlement national un rapport intitulé «La neutralité de l Internet Un atout pour le développement de l économie numérique». Ce rapport s attache à éclairer la représentation nationale sur la situation d'internet, sur la législation existante, sur les effets attendus de la transposition des directives européennes, sur l'opportunité de légiférer de nouveau pour préserver la neutralité, et de lui indiquer enfin des points particuliers de vigilance. Il s appuie sur des auditions et consultations, sur une étude externe ainsi que sur les travaux engagés par l Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) : - enfin, l ARCEP a publié le 30 septembre 2010 ses «Propositions et orientations sur la neutralité de l internet et des réseaux», soumis à consultation publique de mai à juillet Ce document est en ligne sur le site internet de l Autorité

2 La réflexion des autorités françaises est un processus encore en cours. Toutefois, les orientations suivantes peuvent d ores et déjà être dégagées : 1) L importance prise par Internet dans la société et l économie et les évolutions qu il connaît aujourd hui dans ses équilibres économiques, rendent indispensables une réaffirmation de l importance de la neutralité et de l ouverture de l Internet, et une réflexion sur les actions à mener pour assurer sur le long terme le développement d un Internet ouvert, innovant et équitable offrant la possibilité à tout utilisateur : - d envoyer et de recevoir le contenu de son choix ; - d utiliser les services et les applications de son choix ; - de connecter au réseau et d utiliser les équipements de son choix, dès lors qu ils ne nuisent pas au réseau ; - de bénéficier d un haut niveau de concurrence, sur tous les maillons de la chaîne de valeur : accès, terminaux, applications, contenus et services. 2) La préservation d un Internet neutre et ouvert impose certaines limites à l action des fournisseurs de services de communications électroniques. L objectif d un Internet libre et ouvert implique que les interventions des opérateurs fondées sur la nature des applications utilisées par les utilisateurs ou des contenus qu ils émettent répondent à des objectifs légitimes, restent proportionnées et soient appliquées de façon transparente et non discriminatoire. Cet objectif de non discrimination par les opérateurs dans le traitement des flux qui transitent sur leurs réseaux doit permettre d éviter, notamment, qu un opérateur favorise les contenus, services ou applications de ses partenaires (ou les siens propres s il est intégré verticalement) par rapport à ceux des autres. Toutefois, cet objectif n interdit pas la mise en place de mesures raisonnables de gestion du trafic. L administration de réseau et, en particulier, la gestion du trafic qui l emprunte constituent le cœur du métier d opérateur. Les mécanismes de gestion du trafic sont aujourd hui couramment employés dans l Internet et celui-ci ne pourrait plus fonctionner efficacement sans leur apport. Ces mécanismes sont en particulier indispensables aujourd hui pour la réalisation d objectifs aussi légitimes que : - réduire la congestion des réseaux ; - limiter le trafic dommageable aux réseaux ou aux utilisateurs (par exemple pour combattre les attaques en déni de service ou le spam) ; - assurer une qualité de service satisfaisante pour l ensemble des utilisateurs. Le droit des opérateurs de recourir à des mécanismes de gestion du trafic ne peut cependant être illimité : pour être légitimes, ces mécanismes doivent respecter les principes généraux de pertinence, de proportionnalité, d efficacité, de transparence et de non discrimination. L objectif de non-discrimination n interdit pas non plus aux opérateurs de proposer des offres commerciales différenciées que ce soit pour répondre à des exigences spécifiques de certains services (temps réel, permanence de la connexion, etc.) ou pour rendre davantage attractives les offres d accès à l Internet public et financer une partie des investissements dans les infrastructures. Dans ce domaine, la liberté commerciale doit rester la règle, dans les limites permises par le droit de la concurrence et le droit de la consommation, et sous réserve de ne pas conduire à une dégradation de l accès à Internet des autres utilisateurs ou des autres services. L objectif de non-discrimination énoncé plus haut concerne aussi bien les réseaux fixes que les réseaux mobiles, mais l appréciation des pratiques des opérateurs doit tenir compte des spécificités de chacun. Les capacités de réseaux plus contraintes pour le mobile (compte tenu de la rareté des fréquences), 2

3 des contraintes techniques plus complexes, ainsi que la jeunesse et la vitesse de développement de l Internet mobile avec des enjeux importants en termes d évolution des modèles économiques ne permettent pas de transposer, à brève échéance, l ensemble des pratiques de l Internet fixe à l Internet mobile. 3) La réflexion doit être élargie aux autres acteurs de la chaîne de valeur. Les autorités françaises notent le choix de la Commission de se concentrer principalement sur la neutralité de l acheminement des données par les opérateurs et son impact sur la capacité du citoyen à accéder et distribuer de l information ou utiliser les applications et services de son choix. Au vu de la place centrale des réseaux dans le fonctionnement de l Internet, la neutralité de l acheminement des données est effectivement une question de première importance qu il convient de traiter spécifiquement. Les autorités françaises souhaitent toutefois souligner que la notion d Internet ouvert utilisée dans le texte de la consultation renvoie à une problématique plus large que la seule neutralité de l acheminement des données. Elle englobe les pratiques de l ensemble de la chaîne de valeur : moteurs de recherche, éditeurs, fabricants de terminaux, opérateurs de transit, opérateurs d accès, etc. Chacun de ces acteurs détient aujourd hui une responsabilité dans le maintien d un Internet neutre et ouvert. Les autorités françaises considèrent que la réflexion doit en particulier être élargie : - aux fournisseurs de terminaux, avec le développement d environnements fermés sur terminaux mobiles, et l apparition des téléviseurs connectés et pour lesquels une vigilance apparaît nécessaire. Ces questions pourraient utilement être examinées au niveau européen, notamment, dans le cadre de la révision de la directive 1999/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 1999, concernant les équipements hertziens et les équipements terminaux de télécommunications et la reconnaissance mutuelle de leur conformité (dite R&TTE) ; - aux moteurs de recherche, dont le rôle est de plus en plus important dans l accès aux informations et aux services et dont le marché est assez concentré. Compte tenu de la complexité et des enjeux, une réflexion approfondie apparaît souhaitable sur ce sujet. Le caractère mondial des principaux moteurs implique, par ailleurs, que cette réflexion soit menée au plan européen voire international. Les autorités françaises proposent donc à la Commission européenne d aborder la question de la neutralité du référencement par les moteurs de recherche dans le prolongement de la présente consultation publique. 4) Le cadre règlementaire européen des communications électroniques révisé adopté fin 2009 fournit un complément utile et pertinent au cadre existant pour la préservation de la neutralité de l Internet à travers les orientations suivantes : - d abord, la prise en compte de l importance des relations entre les opérateurs et les autres acteurs techniques de l Internet («Content Delivery Networks» ou CDN et hébergeurs, y compris les plus gros fournisseurs de service qui assurent leur propre hébergement), avec en particulier l extension de la compétence des autorités de régulation en matière de règlement des différends aux litiges entre les opérateurs et les fournisseurs de services de communication au public en ligne ; - ensuite, l accroissement de la transparence vis-à-vis des utilisateurs qui doit être une contrepartie de la liberté reconnue aux opérateurs de mettre en œuvre des mécanismes de gestion du trafic dans la mesure où ils respectent les principes de pertinence, de proportionnalité, d efficacité, de transparence et de non discrimination ; - enfin, l attribution au le régulateur de compétences permettant de garantir une qualité de service minimale pour l ensemble des utilisateurs. 5) Au-delà, la Commission européenne et les Etats membres doivent garantir, sur le long terme, les conditions de développement d un Internet ouvert, ce qui passe par : - la promotion d une concurrence dynamique sur le marché de l accès et plus largement sur les différents marchés concernés ; 3

4 - une transparence accrue vis-à-vis des utilisateurs finals ; - la surveillance des marchés présentant des risques de déséquilibres concurrentiels et, le cas échéant, l application de mesures correctrices ; sur ce point, un suivi et une connaissance accrus du fonctionnement du marché de gros de l interconnexion de données, aujourd hui très mal connu, apparaissent en particulier prioritaires. A cet égard, le Gouvernement français a demandé à l ARCEP de développer un suivi de ce marché et d améliorer la connaissance de sa situation concurrentielle. Ces travaux pourraient être prolongés au plan européen dans le cadre de l Organe des Régulateurs Européens des Communications Electroniques (ORECE). - le développement de bonnes pratiques entre les acteurs, nécessaire à l établissement d une relation de confiance ; à cette fin, il est prévu que l ARCEP travaille, en concertation avec l ensemble des acteurs de l Internet, sur les mécanismes et pratiques de gestion du trafic acceptables de la part des opérateurs de réseaux. Les autorités françaises encourageront par ailleurs les acteurs concernés à définir dans une perspective internationale, une «net étiquette» (charte) en matière d usage (bonnes pratiques pour fluidifier au maximum le trafic), en cohérence avec les lignes directrices relatives à la gestion du trafic évoquées ci-dessus. - l accroissement des capacités de réseaux disponibles ; ceci passe par un cadre réglementaire favorable à l investissement dans la fibre optique et la mise à disposition de fréquences pour le très haut débit mobile, un soutien au développement de solutions pour augmenter les capacités du réseau ou réduire les volumes transmis et enfin une attention à ce que le développement de services innovants et l accroissement des capacités des réseaux soient favorisés par des modèles économiques pérennes, qui permettent une juste rémunération des investissements consentis. Sur le plan économique, les pouvoirs publics doivent être attentifs aux questions de répartition de la valeur entre acteurs, en gardant à l esprit la nécessité de favoriser l accroissement des capacités des réseaux, de soutenir le développement de services innovants et de garantir le financement de la création audiovisuelle et cinématographique nationale et européenne qui, à ce jour, repose sur la principale contribution des éditeurs de services audiovisuels, complétée par l apport croissant des fournisseurs d accès à Internet. Les réponses plus détaillées aux questions posées sont précisées ci-dessous. 4

5 I L Internet ouvert et le principe end-to-end Q1: Is there currently a problem of net neutrality and the openness of the internet in Europe? If so, illustrate with concrete examples. Where are the bottlenecks, if any? Is the problem such that it cannot be solved by the existing degree of competition in fixed and mobile access markets? Les autorités françaises ont soulevé une question comparable dans le cadre de la consultation publique lancée en avril Elles invitent la Commission européenne à en parcourir la synthèse complète sur Globalement, les problèmes évoqués en matière de neutralité de l Internet sont essentiellement de deux ordres : 1) des difficultés relatives à des blocages ou ralentissements de protocoles ou d application : le mobile est en pratique la principale source de difficultés, avec une limitation des usages et services disponibles. Sont notamment relevées certaines restrictions sur l usage du téléphone mobile comme modem couplé à un ordinateur et certaines restrictions de l offre d accès Internet sur l accès à la Voix sur IP sur mobile ou les applications pair-à-pair («peer to peer»). 2) des difficultés relatives à la négociation des accords d interconnexion : certains opérateurs soulignent qu ils rencontrent des difficultés avec certaines applications qui saturent le réseau ou fournisseurs de services qui émettent de plus en plus de trafic. Ils soulignent une problématique de financement des infrastructures pour répondre à cette croissance du trafic. Plusieurs acteurs évoquent par ailleurs des efforts à faire en matière de non-discrimination et de transparence dans le domaine des relations contractuelles entre fournisseurs de services, opérateurs et prestataires techniques, notamment sur les coûts. Plusieurs contributions soulignent notamment des problèmes d opacité du marché de l interconnexion ou du marché des «Content delivery networks» (CDN) acteurs qui fournissent des prestations d amélioration de la qualité à des fournisseurs de services. Des interrogations apparaissent également sur l utilisation par les opérateurs de boucle locale de leur pouvoir de marché sur la terminaison du trafic à destination de leurs abonnés pour influer sur leur position sur les marchés du transit ou de l hébergement. Enfin, des problèmes de dégradation du service sont évoqués qui font suite à des ruptures d accord d appairage (ou «peering») avec certains fournisseurs d accès français. La rupture de ces accords, liée à des négociations non fructueuses, implique pour le trafic concerné de passer par des connexions moins directes et donc plus d intermédiaires. Plusieurs difficultés ne relevant pas de la neutralité de l acheminement des données mais de la problématique plus large d ouverture de l Internet ont également été mentionnées : - des difficultés liées à des exclusivités entre opérateurs et fabricants de terminaux, comme l exclusivité souscrite entre Orange et Apple pour l iphone, lors de l arrivée du terminal sur le marché français ; - des difficultés d accès à certains contenus pour les opérateurs : mécanisme de double exclusivité contenus et accès Internet, mis en place par exemple pour Orange Sport ; - l absence de transparence des moteurs de recherche et de leur méthode de référencement, en particulier par rapport à une possible mise en avant de leurs propres services ou de ceux de leurs partenaires ; - des restrictions à la fourniture de certains services imposées par des fournisseurs de services ou constructeurs de terminaux à un opérateur : il s agit, par exemple, de la facturation des applications sur iphone qui se fait nécessairement via l Appstore. De manière générale, la consultation publique a relevé, du côté des professionnels comme des particuliers, assez peu de gros problèmes sur le marché français, certains insistant même sur ce point. Certains acteurs ont souligné par ailleurs que les problèmes existants sont souvent occasionnels et rapidement résolus. Les autorités françaises partagent ce point de vue. Elles considèrent en outre que la concurrence est un levier essentiel de pérennité d un Internet neutre et ouvert. En particulier sur le marché de l accès, sous l effet de la concurrence et de la demande des utilisateurs, les opérateurs sont encouragés à ne pas discriminer les contenus et à rendre leurs offres les plus attractives 5

6 possible par rapport à celles de leurs compétiteurs, en privilégiant notamment l accès à un éventail large et riche de services Internet. Sur ce point, la situation apparaît d ailleurs beaucoup plus favorable en Europe qu aux Etats-Unis. En effet, le marché du haut débit fixe américain est au plan local généralement un duopole (opérateur historique et câblo-opérateur), voire un monopole. De plus, tandis que l Europe a mis en place une régulation très forte sur l accès aux infrastructures (dégroupage) visant à développer la concurrence entre opérateurs de réseaux, les Etats-Unis ont progressivement abandonné des outils de régulation de ces acteurs, avec notamment la fin de l ouverture des infrastructures des opérateurs dominants aux opérateurs alternatifs, et des conséquences importantes sur la concurrence sur l accès. Toutefois, un marché concurrentiel sur l accès et la forte régulation des opérateurs d accès pour garantir l égalité de traitement des contenus et des services qui circulent sur leurs infrastructures ne sont pas suffisants pour garantir à eux seuls la neutralité de l Internet. Comme il est indiqué plus bas (voir notamment question Q3), des mesures additionnelles sont nécessaires, notamment en matière de transparence, afin de faire de la concurrence un véritable levier pour développer un Internet ouvert. Q2: How might problems arise in future? Could these emerge in other parts of the internet value chain? What would the causes be? L Internet connaît aujourd hui des évolutions qui remettent en question son modèle de développement : des usages qui croissent et se transforment fortement, de nouveaux besoins de qualité de service et des acteurs de plus en plus forts et intégrés. Pour faire face notamment à la croissance et à la transformation du trafic sur leurs réseaux, les acteurs techniques de l Internet ont de plus en plus recours à des mécanismes de gestion du trafic et de la qualité de service. Des exigences légales conduisent également à un recours accru à des traitements spécifiques de certains contenus ou services. La plupart des mécanismes et des technologies introduits, ne posent pas «par eux-mêmes» de question au regard de la neutralité de l Internet. Néanmoins, alors que certains outils traitent le trafic de manière totalement indifférenciée, en fonction seulement de l état du réseau, d autres (comme le DPI «Deep Packet Inspection» 3 ) font reposer la mesure de gestion du trafic sur un examen plus poussé du contenu distribué ou du service utilisé. Si ce type d outils peut répondre à des fins légitimes et des besoins d efficacité, leur mise en place soulève toutefois plusieurs inquiétudes liées à la protection de la vie privée, au respect du secret des correspondances ou à la protection de la neutralité de l Internet. Le risque notamment évoqué est de les voir utilisés à d autres fins que celles prévues initialement, sans nécessairement accompagner cette évolution des précautions adéquates. Par ailleurs, les évolutions du trafic remettent en question les équilibres économiques qui prévalaient jusqu à présent. Les opérateurs estiment notamment que les modèles actuels incitent peu certains fournisseurs de services à optimiser leur utilisation de la ressource. C est notamment le cas pour les acteurs majeurs de l Internet qui, grâce à leur position de marché, peuvent voir leur trafic écoulé à un coût indépendant du volume et du point de livraison dans le réseau. Cette inquiétude est d autant plus forte que de nouveaux modèles de désintermédiation des opérateurs se développent. Par exemple, le développement de nouveaux terminaux connectés, comme les téléviseurs connectés leur fait craindre de nouvelles augmentations de volumes et donc la nécessité de nouveaux investissements, sans revenus associés. Face à cette situation les opérateurs souhaitent faire évoluer les pratiques existantes. Plusieurs options, non exclusives, sont aujourd hui évoquées par les opérateurs d accès : 3 Ensemble de méthodes d analyse du trafic qui s appuient sur un examen du contenu des données transmises allant audelà de la simple lecture de l entête des paquets. Le DPI peut être utilisé à des fins statistiques, en vue de détecter des intrusions ou du spam ou tout contenu prédéfini, mais aussi à des fins de priorisation de certains services voire de filtrage. 6

7 - le développement de nouveaux services, portant notamment sur l amélioration de la qualité de l acheminement des données : il s agit de valoriser les adaptations des réseaux à des demandes spécifiques en termes de qualité de service (temps réel, temps de latence réduit, optimisation de la diffusion à des millions d utilisateurs ), soit auprès des utilisateurs finals soit auprès des fournisseurs de services ; - une évolution des modalités techniques et tarifaires en matière d interconnexion Internet, de sorte à prévoir une contribution financière des principaux émetteurs de trafic au niveau du coût variable du trafic, sur un modèle proche de la terminaison d appel fixe ; - un financement par les consommateurs à travers une augmentation du prix des forfaits ou un plafonnement de consommation dans les forfaits permettant d adapter la facturation à la consommation. Les différentes options évoquées n apparaissent pas en elles-mêmes contradictoires avec un objectif de neutralité de l Internet. Toutefois, elles soulèvent certaines inquiétudes sur leurs impacts, les modalités de mise en œuvre le cas échéant et les moyens de garantir un Internet neutre et ouvert propice à l innovation et au développement des interactions sociales. Les évolutions des pratiques d autres acteurs de l écosystème sont également susceptibles de faire émerger des problèmes dans d autres parties de la chaîne de valeur. Cette question est abordée plus particulièrement dans la partie VI (Autres commentaires). Q3: Is the regulatory framework capable of dealing with the issues identified, including in relation to monitoring/assessment and subsequent enforcement? Les autorités françaises estiment que le cadre règlementaire européen révisé adopté fin 2009 fournit un complément utile et pertinent au cadre existant pour la préservation de la neutralité de l Internet avec les dispositions suivantes : - d abord, la prise en compte de l importance des relations entre les opérateurs et les autres acteurs techniques de l Internet (CDN et hébergeurs, y compris les plus gros fournisseurs de service qui assurent leur propre hébergement), avec l extension de la compétence des autorités de régulation en matière de règlement des différends aux litiges entre les opérateurs et les fournisseurs de services de communication au public en ligne ; - ensuite, l accroissement de la transparence vis-à-vis des utilisateurs qui doit être une contrepartie de la liberté reconnue aux opérateurs de mettre en œuvre des mécanismes de gestion du trafic, dans la mesure où ils respectent les principes de pertinence, de proportionnalité, d efficacité, de transparence et de non discrimination ; - enfin, l attribution au régulateur d un «pouvoir de réserve» afin de garantir une qualité de service minimale pour l ensemble des utilisateurs. Toutefois, des travaux complémentaires apparaissent nécessaires pour rendre ces nouvelles dispositions effectives, en particulier s agissant de l accroissement de la transparence et du pouvoir de garantie de qualité de service. Ces travaux sont évoqués plus largement aux questions Q10 et Q11 de la présente consultation. En complément, il convient de fournir aux consommateurs un mécanisme peu coûteux de règlement des litiges qu ils pourraient avoir avec leur opérateur sur les questions liées à la neutralité de l Internet. A cette fin, les autorités françaises envisagent d imposer aux opérateurs de se doter d un médiateur indépendant chargé de régler les litiges relatifs à l exécution des contrats de services de communications électroniques. Ce médiateur pourra ainsi être saisi des litiges opposant un fournisseur de services de communications électroniques à l un de ses clients relatifs au non respect par ce fournisseur de ses obligations contractuelles en matière de neutralité de l Internet. Au-delà, la Commission européenne et les Etats membres doivent garantir, sur le long terme, les conditions de développement d un Internet neutre et ouvert, ce qui passe par : 7

8 - la promotion d une concurrence dynamique sur le marché de l accès et plus largement sur les différents marchés concernés ; - une transparence accrue vis à vis des utilisateurs finals ; - la surveillance des marchés présentant des risques de déséquilibres concurrentiels et, le cas échéant, l application de mesures correctrices ; sur ce point, un suivi et une connaissance accrus du fonctionnement du marché de gros de l interconnexion de données, aujourd hui très mal connu, apparaissent en particulier prioritaires. A cet égard, le Gouvernement français a demandé à l ARCEP de développer un suivi de ce marché et d améliorer la connaissance de sa situation concurrentielle. Ces travaux pourraient être prolongés au plan européen dans le cadre de l ORECE. - le développement de bonnes pratiques entre les acteurs, nécessaire à l établissement d une relation de confiance ; à cette fin, il est prévu que l ARCEP travaille, en concertation avec l ensemble des acteurs de l Internet, sur les mécanismes et pratiques de gestion du trafic acceptables de la part des opérateurs de réseaux. Les autorités françaises encourageront par ailleurs les acteurs concernés à définir dans une perspective internationale, une «net étiquette» (charte) en matière d usage (bonnes pratiques pour fluidifier au maximum le trafic), en cohérence avec les lignes directrices relatives à la gestion du trafic évoquées ci-dessus. - l accroissement des capacités de réseaux disponibles ; ceci passe par un cadre réglementaire favorable à l investissement dans la fibre optique et la mise à disposition de fréquences pour le très haut débit mobile, un soutien au développement de solutions pour augmenter les capacités du réseau ou réduire les volumes transmis et enfin une attention à ce que le développement de services innovants et l accroissement des capacités des réseaux soient favorisés par des modèles économiques pérennes, qui permettent une juste rémunération des investissements consentis. II Gestion du trafic / discrimination Q4: To what extent is traffic management necessary from the operator s point of view? How is it carried out in practice? What technologies are used to carry out such traffic management? L Internet a été initialement conçu pour transférer de manière fiable des fichiers entre deux points. Les mécanismes d acheminement de l Internet ont été conçus dans cette perspective et sont fondés sur une obligation de moyen («best effort») plutôt qu une obligation de résultat : le réseau ne fournit aucune garantie que les données ont été acheminées correctement vers leur destination ; le débit effectivement disponible au niveau de l accès de l utilisateur n est pas garanti et varie en fonction de la charge du réseau (et, le cas échéant, du niveau de service proposé par l opérateur). Ce réseau en «best effort» fonctionne avec des nœuds d échange peu coûteux et dotés de peu d intelligence technique. Cette simplicité est à l origine du succès du protocole IP. Toutefois, le principe du «end to end» a toujours été conçu comme un principe pragmatique, visant à favoriser l intelligence aux extrémités du réseau. Il n interdit pas de mettre de l intelligence en cœur de réseaux, lorsque cela est pertinent. L administration de réseau, et en particulier la gestion du trafic qui l emprunte, constituent le cœur du métier d opérateur. Les mécanismes de gestion du trafic sont aujourd hui couramment employés dans l Internet et celui-ci ne pourrait plus fonctionner efficacement sans leur apport. Ces mécanismes sont en particulier indispensables aujourd hui pour la réalisation d objectifs aussi légitimes que : - réduire la congestion des réseaux ; - limiter le trafic dommageable aux réseaux ou aux utilisateurs (par exemple pour combattre les attaques en déni de service ou le spam) ; - assurer une qualité de service satisfaisante pour l ensemble des utilisateurs. En pratique, des solutions d optimisation de la qualité de service sont d ores et déjà prévues dans les normes, standards et protocoles du monde IP, qui sont utilisés pour différents services dont l Internet. 8

9 Certains protocoles majeurs intègrent ainsi des mécanismes permettant d assurer une certaine qualité de service, ces mécanismes étant généralement renvoyés en périphérie du réseau. Par ailleurs, les routeurs modernes fournissent des mécanismes de différenciation ou de qualité de service garantie à certains flux, fondés par exemple sur les protocoles «IntServ» ou «Diffserv». Ces protocoles autorisent des applications à mettre dans les en-têtes des paquets qu ils génèrent pour envoi sur le réseau des informations de priorité, de façon à apporter une plus grande qualité de service que la qualité moyenne. Ils sont utilisés par les opérateurs, en particulier pour des services internes à leur réseau, notamment pour des services sensibles au délai, par exemple les communications temps réel comme la téléphonie ou la télévision ou la fourniture de capacités priorisées aux entreprises. En outre, pour améliorer la qualité de service, se sont développées récemment des solutions d optimisation de trafic comme les CDN, aboutissant à une distribution plus optimisée du trafic en fonction des fournisseurs de contenus et de services, en dehors du réseau d accès. La préservation d un Internet neutre et ouvert n interdit pas la mise en place de mesures techniques, notamment de gestion de trafic, mais suppose que les interventions des acteurs techniques de l Internet fondées sur la nature des applications utilisées par les utilisateurs ou des contenus qu ils émettent ou reçoivent répondent à des objectifs légitimes, restent proportionnées et soient appliquées de façon transparente et non discriminatoire (neutralité). Les autorités de régulation compétentes devront veiller au respect de ces orientations. En particulier, l objectif de neutralité de l Internet n interdit pas la mise en place par les opérateurs de mesures raisonnables de gestion du trafic dès lors qu ils respectent des principes généraux de pertinence, de proportionnalité, d efficacité, de transparence et de non discrimination. Il n interdit pas non plus aux opérateurs de proposer des offres commerciales différenciées que ce soit pour répondre à des exigences spécifiques de certains services (temps réel, permanence de la connexion, etc.) ou pour rendre davantage attractives les offres d accès à l internet public et financer une partie des investissements dans les infrastructures. A cet égard, les autorités françaises entendent demeurer attentives à ce que de telles offres ne portent pas préjudice au marché ainsi qu aux utilisateurs finals dans leur ensemble. Q5: To what extent will net neutrality concerns be allayed by the provision of transparent information to end users, which distinguishes between managed services on the one hand and services offering access to the public internet on a best efforts basis, on the other? Les autorités françaises constatent que l existence de services gérés et les modalités de gestion de trafic utilisées par les opérateurs sur leurs réseaux sont peu connues des utilisateurs. Une amélioration de la transparence des opérateurs en la matière apparaît aujourd hui indispensable pour permettre le développement d un Internet ouvert et répondre aux préoccupations actuelles sur la neutralité et l ouverture de l Internet. Elle est notamment de nature : - à favoriser la lisibilité et la comparabilité des offres et encourager les opérateurs à des approches neutres et ouvertes sous l effet de la concurrence et de la demande des utilisateurs ; - à permettre un meilleur suivi des pratiques par le régulateur. Pour autant, cette transparence n est pas suffisante comme indiqué dans le reste du présent document. Q6: Should the principles governing traffic management be the same for fixed and mobile networks? La neutralité de l Internet concerne aussi bien les réseaux fixes que les réseaux mobiles. Toutefois, l appréciation des pratiques des opérateurs doit tenir compte des spécificités de chacun. Les capacités de réseaux plus contraintes pour le mobile (compte tenu de la rareté des fréquences), des contraintes techniques plus complexes, ainsi que la jeunesse et la vitesse de développement de l Internet mobile avec des enjeux importants en termes d évolution des modèles économiques ne permettent pas de transposer, à brève 9

10 échéance, l ensemble des pratiques de l Internet fixe à l Internet mobile. Les offres d Internet mobile peuvent ainsi comporter des limitations ou restrictions, qui, selon les opérateurs, sont justifiées par les contraintes liées à la rareté des fréquences, à la saturation de leurs réseaux, dans lesquels la bande passante disponible est partagée par l ensemble des utilisateurs raccordés à une même station de base, ou l équilibre économique de leurs offres. Ces restrictions, dans le cas de l Internet mobile, sont notamment certaines limitations en termes d accès aux services de l Internet, qui suscitent la controverse, comme l interdiction, dans la plupart des offres d accès à l Internet mobile, des échanges en «peer to peer», de la consultation de vidéo en lecture en continu («streaming») ou du blocage de l accès aux services de voix sur Internet. Il convient de souligner que, d ores et déjà, ces pratiques limitatives imposées par les opérateurs mobiles ont commencé à évoluer sur le marché français et que des usages, jusqu alors bloqués, deviennent aujourd hui accessibles, mais de manière restreinte. Le mouvement initié paraît reproduire une évolution qui a eu lieu en son temps sur l Internet fixe. Il est toutefois impératif que ces limitations éventuelles soient clairement expliquées aux utilisateurs finaux par les opérateurs dans le respect des principes généraux d information et de transparence. Du point de vue plus général de la loyauté des offres, il est légitime de s interroger sur la promotion commerciale présentant comme des offres «d accès à l Internet» des prestations en réalité très encadrées et ne laissant pas au consommateur le choix des services et applications auxquels il souhaite accéder. Au-delà de ces limitations en termes d accès aux services de l Internet, il est probable que les opérateurs seront amenés à maintenir ou à introduire des limites sur les quantités de données transmises, en raison des contraintes techniques liées à la rareté des fréquences et donc à la bande passante disponible sur le segment de l accès. L expérience montre en effet que dans un certain nombre de pays au marché plus mature, les opérateurs ont été amenés soit à plafonner la quantité de données incluse dans les forfaits, soit à restreindre la bande passante au-delà d une certaine consommation. Si ces limitations peuvent se justifier, elles doivent là encore être transparentes pour les utilisateurs. Il convient de faire prévaloir une obligation d information claire des utilisateurs sur ces limitations et il est également loisible de s interroger sur l emploi d expression comme «Internet illimité» pour promouvoir certaines offres. Q7: What other forms of prioritisation are taking place? Do content and application providers also try to prioritise their services? If so, how and how does this prioritisation affect other players in the value chain? Si l on entend le terme «priorisation», au sens strict, comme le fait d acheminer certains flux de manière différenciée, seuls les opérateurs sont en mesure d opérer ce type de mesures sur la section du réseau qu ils contrôlent. Plus largement, on peut observer des effets similaires sur les services via des politiques mises en place au niveau des points d interconnexion avec le reste des réseaux de l internet mondial les tables de routage par exemple pouvant être modifiées pour privilégier un trajet. Les fournisseurs de contenu ne peuvent donc pas à proprement parler prioriser certains services, en revanche, ils peuvent employer diverses méthodes pour améliorer l acheminement de leurs données vers l utilisateur final. En premier lieu, ils peuvent chercher à négocier des accords de transit ou de «peering» plus favorables pour atteindre une certaine zone géographique (voir à ce sujet la question Q10). En deuxième lieu, comme indiqué à la question Q5, se sont développées récemment des solutions d optimisation de la distribution du trafic sur Internet comme les CDN. Le principe des CDN consiste à rapprocher le contenu de l utilisateur final autour, le plus souvent, de serveurs locaux en périphérie d Internet et à proximité des fournisseurs d accès à Internet ou d optimiser le chemin pris par ce contenu. Les CDN 10

11 permettent ainsi au souscripteur de réduire ses coûts de bande passante et de proposer une qualité de service accrue, avec par ailleurs un effet globalement positif sur le désengorgement des réseaux. Ces solutions aboutissent à une distribution de qualité variable en fonction des fournisseurs de contenus et de services, en fonction des volumes et des capacités contributives des différents acteurs. Au-delà, on pourrait considérer que des effets similaires (une mise en relation plus rapide ou directe avec l utilisateur) peuvent être obtenus, cette fois au niveau applicatif, soit à travers un meilleur référencement dans les moteurs de recherche, soit à travers l optimisation des logiciels utilisés. Il existe par exemple des applications, parfois qualifiées de «non polies», qui prennent l apparence de services appartenant à des classes plus prioritaires, afin de «tromper» le protocole IP. Q8: In the case of managed services, should the same quality of service conditions and parameters be available to all content/application/online service providers which are in the same situation? May exclusive agreements between network operators and content/application/online service providers create problems for achieving that objective? Q9: If the objective referred to in Question 8 is retained, are additional measures needed to achieve it? If so, should such measures have a voluntary nature (such as, for example, an industry code of conduct) or a regulatory one? Les services gérés sont essentiels pour répondre à des exigences spécifiques de certains services (temps réel, permanence de la connexion, etc.), accroître l attractivité des offres de services fournies sur les réseaux et financer une partie des investissements dans les infrastructures. Les autorités françaises considèrent que la neutralité de l Internet n interdit pas le développement de ces services. Elle n interdit a priori ni une différenciation des conditions et qualités de services offertes, ni le développement d accords d exclusivité. Dans ce domaine, la liberté commerciale doit rester la règle, dans les limites permises par le droit de la concurrence et le droit de la consommation, et sous réserve de ne pas conduire à une dégradation de l accès à Internet des autres utilisateurs ou des autres services en deçà d un niveau suffisant. Dès lors qu un acteur se trouverait en position dominante sur l un des marchés, il pourra convenir de lui imposer des exigences renforcées en matière de non discrimination. En l absence de position dominante, s il n apparaît pas nécessaire à ce stade d imposer des règles strictes de transparence et de non discrimination dans la fourniture par les opérateurs aux fournisseurs de services d offres de gros d acheminement de trafic avec qualité de service, il apparaît néanmoins largement souhaitable qu un tel marché se développe, de manière suffisamment ouverte et transparente, permettant à l ensemble des fournisseurs de services d accéder à une gamme d offres adaptées à leurs besoins. III Structure du marché Q10: Are the commercial arrangements that currently govern the provision of access to the internet adequate, in order to ensure that the internet remains open and that infrastructure investment is maintained? If not, how should they change? Il ne revient pas aux pouvoirs publics d intervenir dans les négociations commerciales ou de se prononcer sur les modèles économiques les plus pertinents, sauf dans des cas précis où le marché ne serait pas en mesure de trouver de lui-même un équilibre satisfaisant. A ce jour, les autorités françaises n ont pas établi l existence de déséquilibres avérés au niveau de l écosystème. Mais une surveillance apparaît nécessaire de certains marchés et, le cas échéant, l application 11

12 de mesures correctrices. Sur ce point, un suivi et une connaissance accrus du fonctionnement du marché de gros de l interconnexion de données, aujourd hui très mal connu, apparaissent en particulier prioritaires. Ce marché soulève en effet plusieurs interrogations ou questions de débats, rappelées brièvement ci-dessous : - Un constat : un marché complexe et jusqu à présent mal connu Contrairement aux activités fortement encadrées des opérateurs de réseaux de communications électroniques à l échelon national, l interconnexion de l Internet est depuis l origine un espace d autorégulation entre les divers acteurs de la chaîne, fondé sur des règles de comportement partiellement non écrites. De ce fait, les mécanismes actuels d interconnexion entre opérateurs apparaissent hétérogènes et complexes. Entre les grands opérateurs, notamment historiques, et les principaux fournisseurs de services, directement reliés les uns avec les autres, les accords d interconnexion de données fonctionnent aujourd hui largement selon des modes d échanges et de compensation des trafics, via des accords dits de «peering», sans donner lieu à rétribution financière directe. Le «peering» payant, notamment au-delà d un certain taux d asymétrie entre trafic entrant et sortant, s est toutefois développé ces dernières années. D autres mécanismes existent, comme le transit. Enfin, certains fournisseurs de services ont recours à des CDN («Content Delivery Network») qui mettent à disposition de manière efficace du contenu ou des données (en particulier du contenu multimédia volumineux) à des utilisateurs, notamment par une interconnexion avec les fournisseurs d accès à Internet (FAI) à proximité de leurs abonnés. - Des enjeux en débat : le financement de l acheminement du trafic et l efficacité des signaux économiques Ces dernières années, la forte croissance des usages en termes de consommation de données, en particulier de la vidéo, engendre selon les opérateurs une augmentation des coûts liés au transport (de plus en plus asymétrique) des services sur l Internet, notamment sur les réseaux mobiles. Elle pose la question du financement de l accroissement nécessaire des capacités des réseaux, à différents niveaux : réseaux cœur, réseaux de collecte, réseaux d accès. Les montants en jeu vont croissants avec la capillarité des réseaux. Il s agit de quelques centaines de millions d euros en France pour les réseaux cœur et de collecte, fixes et mobiles. Les investissements sur la fibre optique dans les réseaux d accès sont quant à eux d un ordre de grandeur bien supérieur (plusieurs dizaines de milliards d euros). Toutefois, simultanément à la croissance des débits, il a été observé une baisse sensible des coûts de stockage, de routage et de transmission. Jusqu à présent, ce sont essentiellement les abonnements des utilisateurs finals pour l accès à internet qui ont rémunéré les FAI et ainsi financé les réseaux que ceux-ci ont déployés. Il est d ailleurs couramment admis que le développement d Internet et de l accès à l Internet au cours de la décennie écoulée s explique avant tout par l existence de services et d applications nombreux et innovants, qui ont attiré les consommateurs. Leur nombre et leur diversité résultent de la liberté d accès au réseau et de l absence d obligation de relation économique et contractuelle directe et préalable entre les fournisseurs de services et les FAI. Dans un contexte d augmentation rapide du trafic et de l économie de l Internet, un désaccord profond s exprime de plus en plus concernant le financement de l acheminement du trafic (ou prise en charge des coûts) et l efficacité des signaux économiques. Dans l ensemble, il oppose clairement : - les FAI, qui mettent en exergue un plafonnement de leurs revenus de détail et une augmentation continue de leurs coûts d éclatement du trafic depuis les nœuds d échange internationaux vers les répartiteurs locaux, et donc partisans d une mise à contribution de l ensemble des acteurs de la chaîne de valeur (dont les fournisseurs de services) pour financer le surcoût induit au niveau des réseaux de collecte par ce trafic croissant. Dans ce contexte, plusieurs opérateurs souhaitent désormais une refonte des mécanismes d interconnexion pour les services Internet entre opérateurs et entre opérateurs et fournisseurs de services, en particulier la mise en œuvre ex ante d un mécanisme de type «terminaison d appel data», sur le même modèle que la terminaison d appel vocal, visant à compenser le coût incrémental d acheminement du trafic, afin que les fournisseurs de services fortement consommateurs de bande passante, et potentiellement sources de congestion des réseaux, participent davantage au financement des investissements de capacité dans les réseaux cœur 12

13 et de collecte, voire dans les réseaux d accès, en proportion des volumes de données qu ils émettent ou de la bande passante qu ils mobilisent. Pour ce faire, certains souhaitent une décision du régulateur, au vu de leur faible pouvoir de négociation vis-à-vis des principaux fournisseurs de services, notamment nord-américains. - et les fournisseurs de services, contenus et applications, qui considèrent, d une part, qu ils contribuent d ores et déjà à ce financement, par exemple via l acheminement jusqu au point de «peering» ou le déploiement de CDN et, d autre part, que les FAI voient leurs investissements couverts par les abonnements de détail de leurs clients finals, ce qui doit rester la règle selon eux. Par ailleurs, les fournisseurs de services mettent en garde contre la création d un mécanisme de terminaison de trafic de données, qui présente des risques de désincitation à l innovation du fait d une réduction de l espace économique des producteurs de contenus, particulièrement les plus petits dont le modèle économique est souvent précaire. - La mise en place d un suivi des marchés concernés Au vu des éléments dont elles disposent à ce stade, les autorités françaises considèrent ces débats ouverts, leur réponse n étant pas nécessairement univoque et uniforme. Elles n excluent pas qu une action soit nécessaire à l avenir, en fonction des évolutions des pratiques et des positions concurrentielles des différents acteurs, notamment à travers le nouveau pouvoir de règlement des différends prévu par le cadre réglementaire européen. Dans ce contexte et au vu des difficultés à appréhender aujourd hui les marchés concernés, les autorités françaises considèrent souhaitable de développer un suivi de ce marché et d améliorer la connaissance de sa situation concurrentielle. À ce titre, il apparaît essentiel que le régulateur se dote d outils qui permettent de mieux connaître les marchés concernés (transit, «peering», etc.). Dans cette optique, il est susceptible d exercer ses prérogatives en matière de recueil d information, en particulier au moyen d une décision relative à la collecte d informations sur ces marchés auprès des acteurs concernés. IV Consommateurs Qualité de service L amélioration de la qualité de service de l accès à Internet dépend en premier lieu de l innovation portée par les fournisseurs de services et d applications et des investissements consentis par les opérateurs. La Commission européenne et les Etats membres doivent donc veiller à la mise en place d un cadre réglementaire favorable et à la capacité du marché à trouver des modèles économiques efficaces favorables au développement pérenne d un Internet neutre et ouvert, dont l innovation et une juste rémunération des investissements consentis constituent des conditions importantes. Q11: What instances could trigger intervention by national regulatory authorities in setting minimum quality of service requirements on an undertaking or undertakings providing public communications services? Q12: How should quality of service requirements be determined, and how could they be monitored? Q13: In the case where NRAs find it necessary to intervene to impose minimum of quality service requirements, what form should they take, and to what extent should there be co-operation between NRAs to arrive at a common approach? Si les opérateurs disposent de toute liberté commerciale dans la définition de leurs offres et bénéficient de certaines prérogatives en matière de gestion du trafic, ce cadre ne doit pas conduire à une dégradation de l accès à Internet pour les utilisateurs ou les services mis à disposition via l Internet. En effet, l Internet devient de façon croissante un moyen privilégié de pratiquer des activités, commerciales ou non, des citoyens. Il est donc indispensable, aussi bien du point de vue sociétal qu économique, que la qualité de l accès permette un exercice satisfaisant. 13

14 Sur cet aspect, les autorités françaises soulignent l intérêt de l article 22 de la directive «service universel» révisée par la directive 2009/136/CE, qui prévoit que les autorités nationales de régulation doivent disposer du pouvoir de fixer des obligations minimales de qualité de service pour un ou des opérateurs. Elles considèrent toutefois ce pouvoir comme étant avant tout un «pouvoir de réserve» en vue d éviter une dégradation de la qualité de service, et non comme un impératif de régulation ex-ante. Ce pouvoir pourra permettre aux autorités de régulation de lutter, d une part, contre une dégradation du niveau de performance du réseau considéré, d autre part, contre d éventuelles pratiques discriminatoires d un ou plusieurs acteurs. En tout état de cause, pour que ce «garde-fou» puisse être mis en œuvre, une qualification des paramètres minimaux de la qualité de service de l accès à l Internet et la mise en place d indicateurs spécifiques (disponibilité des services, bande passante, temps de latence, pertes de paquets, gigue, etc.) sont nécessaires. Parallèlement, un suivi attentif sera organisé en ce qui concerne les pratiques de gestion de trafic, pour lesquelles une transparence accrue sera exigée. Sur toutes ces questions, l ARCEP a d ores et déjà annoncé le lancement de travaux sectoriels. Un partage d expériences entre autorités de régulation apparaît par ailleurs opportun sur ces sujets, notamment du fait du caractère largement extra-frontalier des activités que doivent surveiller les ARN, ainsi que des relations et points d'échange entre les acteurs. En outre, l'article 22 prévoit lui-même une collaboration des autorités nationales avec les autres régulateurs et la Commission, ce qui suppose la recherche d'une approche cohérente au niveau communautaire. Q14: What should transparency for consumers consist of? Should the standards currently applied be further improved? La liberté des offres commerciales et les prérogatives reconnues aux opérateurs dans la gestion de leurs réseaux doivent s accompagner d une transparence accrue vis-à-vis des utilisateurs. A cet égard, l article 20 de la directive 2002/22/CE «service universel» a été complété dans le cadre de la révision du cadre réglementaire européen des communications électroniques, et prévoit que les contrats de communications électroniques doivent préciser : - d une part, «l information sur toutes [ ] conditions limitant l accès à des services et applications et/ou leur utilisation» ; - d autre part, «l information sur toute procédure mise en place par l entreprise pour mesurer et orienter le trafic de manière à éviter de saturer ou sursaturer une ligne du réseau, et l information sur la manière dont ces procédures pourraient se répercuter sur la qualité du service». Ces nouvelles dispositions, si elles sont indispensables, pourraient cependant ne pas être suffisantes pour assurer le niveau de transparence nécessaire. En effet, il n est pas certain que l inscription de restrictions dans des conditions générales de vente souvent très complexes et parfois obscures garantisse une transparence suffisante pour le consommateur. Il apparaît donc souhaitable de compléter ces obligations réglementaires par des dispositifs renforçant la lisibilité et la comparabilité des informations rendues disponibles pour les consommateurs. En particulier, les utilisateurs et fournisseurs de contenus, d applications ou de services doivent bénéficier d une information claire et transparente de la part de l opérateur sur les points suivants : - les caractéristiques techniques et la qualité d un service d accès à Internet doivent être clairement spécifiées ; - si la connexion est partagée avec d autres services, les modalités de ce partage et leur impact sur la capacité du service d accès à Internet doivent être précisées ; - les pratiques de gestion du trafic mises en place doivent être transparentes. 14

15 Au-delà, les autorités françaises souhaitent demander aux acteurs concernés de définir un code de bonnes pratiques visant notamment à préciser la mise en œuvre des dispositions du «paquet télécoms» en matière de transparence. Des travaux ont d ores et déjà été engagés au sein du Conseil National de la Consommation (CNC) en relation avec les opérateurs sur l usage de certains termes dans les offres, notamment les termes «Internet» et «illimité». V La dimension politique, culturelle et sociale Q15: Besides the traffic management issues discussed above, are there any other concerns affecting freedom of expression, media pluralism and cultural diversity on the internet? If so, what further measures would be needed to safeguard those values? Comme indiqué supra, les autorités françaises considèrent que le cadre réglementaire révisé adopté fin 2009 ainsi que le droit de la concurrence fournissent un cadre adapté pour préserver l objectif de neutralité de l Internet. La préservation d'un Internet ouvert bénéficie directement à la liberté d'expression, au pluralisme des médias et à la diversité culturelle. Les autorités françaises rappellent qu au-delà du sujet de la neutralité, les questions liées à la rémunération des acteurs de la création, au financement de celle-ci et à un partage équitable de la valeur entre tous les acteurs demeurent des sujets essentiels. VI Autres commentaires Les autorités françaises considèrent que, si la neutralité de l acheminement des données est centrale dans la notion d Internet neutre et doit être traitée spécifiquement, cette notion renvoie néanmoins à une problématique plus large. Elle englobe les pratiques de l ensemble de la chaîne de valeur : moteurs de recherche, éditeurs, fabricants de terminaux, opérateurs de transit, opérateurs d accès, etc. Chacun de ces acteurs détient aujourd hui une part de responsabilité dans le maintien d un Internet neutre et ouvert. Cette responsabilité est d autant plus importante que les acteurs concernés ont un rôle et un poids importants dans l accès des utilisateurs à l Internet ou aux services de l Internet et à la sélection des contenus. Les pratiques de ces acteurs doivent donc être analysées au regard de leur rôle dans l Internet ouvert, du degré de concentration et de leur position sur le ou les marché(s) concernés. Au regard de ces critères et des développements actuels, la réflexion parait notamment devoir être élargie : - aux moteurs de recherche, dont le rôle est de plus en plus important dans l accès aux informations et aux services et le marché assez concentré ; - aux fournisseurs de terminaux, avec en particulier le développement d environnements fermés sur terminaux mobiles, et l apparition des téléviseurs connectés. La neutralité des moteurs de recherche Les moteurs de recherche ont aujourd hui un rôle essentiel dans l accès aux informations et aux services. La quantité d informations disponibles sur Internet et le développement du temps réel en termes d information en font aujourd hui des outils indispensables à la pratique d Internet. La position de référencement sur les moteurs de recherche est ainsi aujourd hui une des principales sources de création de trafic sur un site. Cette importance semble appelée à croître. Par ailleurs, le marché est aujourd hui fortement concentré. En parallèle, des interrogations se font jour : - d une part, sur le caractère «objectif» de la présentation des résultats par le moteur ; 15

16 - d autre part, sur des accords d exclusivité portant sur l indexation de certains contenus : cette problématique a notamment été soulignée en France pour le livre numérique. Naturellement, les résultats présentés par un moteur de recherche en réponse à une requête présentent un caractère «subjectif» : ils dépendent en effet des critères et choix techniques opérés pour juger de la pertinence d une page par rapport à une requête 4. Toutefois, une certaine garantie d égalité de traitement est supposée (et attendue) de ce type d outils, en particulier entre les services développés par le moteur de recherche lui-même ou ses partenaires et ceux d acteurs tiers. Compte tenu de la complexité et des enjeux, une réflexion approfondie apparaît souhaitable sur ce sujet. Le caractère mondial des principaux moteurs de recherche implique, par ailleurs, que cette réflexion soit menée au plan européen voire international. Dans cette perspective, les autorités françaises proposent à la Commission européenne d aborder la question de la neutralité du référencement par les moteurs de recherche dans le prolongement de la présente consultation publique. L impact des terminaux sur la neutralité de l internet Les téléphones mobiles Le développement de téléphones mobiles disposant de fonctions évoluées («smartphones») fait apparaître de nouveaux enjeux en matière de neutralité de l Internet. Sur les réseaux mobiles, on constate en effet que l accès peut être favorisé pour certaines applications du fait de l opérateur ou du fabricant de terminal. Une différenciation de traitement est ainsi mise en place entre différents services. L accès à certaines applications notamment peut être limité par le fabricant de terminal. En effet, parallèlement au développement des «smartphones» qui donnent accès à des bibliothèques d applications téléchargeables, existent des téléphones connectés plus simples («feature phone») dans lesquels les fonctions les plus demandées, et en particulier les réseaux sociaux sur mobile, sont intégrées dès l origine. Ainsi, l intégration de services spécifiquement mis en place par des opérateurs sur certains téléphones connectés à l Internet pourrait constituer un «verrouillage» pour le consommateur. Par ailleurs certains sites web ne sont pas accessibles via certains terminaux, pour des raisons qui n apparaissent pas uniquement d ordre technique. L arrivée de nouveaux systèmes d exploitation et terminaux mobiles plus ouverts par rapport aux applications (avec le système d exploitation Android, par exemple), pourrait faire évoluer cette situation. Les téléviseurs connectés Au-delà des terminaux mobiles, de premiers partenariats entre constructeurs de télévision et acteurs de l audiovisuel (éditeurs, hébergeurs, éventuellement diffuseurs) laissent à penser que le sujet de l impact des terminaux sur la neutralité de l Internet pourrait se présenter de manière plus prégnante à l avenir, du fait de l arrivée massive sur le marché des «téléviseurs connectés», ces téléviseurs directement connectables à Internet. Ces mêmes questions pourraient aussi être soulevées par l arrivée de dispositifs Internet (de type «box») connectables aux téléviseurs qui donneront accès à des contenus audiovisuels, mais aussi à des bibliothèques d applications et de services spécifiquement conçus pour les téléviseurs. Les accords aujourd hui mis en place entre constructeurs et fournisseurs de contenus audiovisuels prévoient, pour certains d entre eux, des clauses d exclusivité, au moins à titre transitoire. Si ces clauses devaient s étendre sur une durée trop longue, elles pourraient soulever des problèmes concurrentiels et conduire à des modèles fermés, avec le risque d une concurrence en silo (terminaux et contenus) préjudiciable à l utilisateur final. Pour l ensemble de ces raisons, les autorités françaises estiment nécessaire de maintenir une vigilance sur l ouverture des terminaux et des principales plateformes de services. Une réflexion sur ce sujet pourrait utilement être menée dans le cadre de la préparation de la révision de la directive R&TTE. 4 sites. Il s agit par exemple du nombre d occurrences de mots clés dans la page ou du nombre de liens avec d autres 16