Allocution de la surintendante Julie Dickson Bureau du surintendant des institutions financières Canada (BSIF) devant le Financial Services Institute

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1 Allocution de la surintendante Julie Dickson Bureau du surintendant des institutions financières Canada (BSIF) devant le Financial Services Institute Toronto (Ontario) Le jeudi 26 juin 2008 LE TEXTE PRONONCÉ FAIT FOI Pour de plus amples renseignements: Jason LaMontagne Communications et affaires publiques

2 Allocution de la surintendante Julie Dickson Bureau du surintendant des institutions financières Canada (BSIF) devant le Financial Services Institute Toronto (Ontario) Le jeudi 26 juin 2008 Introduction C est avec plaisir que je m adresse à vous afin de vous parler de l année qui pour moi se termine; en effet, dans quelques jours, il y aura un an que j occupe le poste de surintendante des institutions financières et quelle année ce fût! Je souhaite aujourd hui m attarder sur deux aspects qui m ont le plus frappée cette année, soit la solidité de l image de marque du système réglementaire et du secteur bancaire du Canada et la mesure dans laquelle on comprend le mandat du BSIF. Image de marque du Canada Une économie nationale solide passe inévitablement par un système bancaire solide. En outre, la réputation du système financier d un pays repose dans une large mesure sur la solidité de ses banques, car les banques et les interactions entre elles sont au cœur même du système financier mondial. Quelqu un au R.-U. a fait allusion dernièrement à l image de marque Canada et a souligné que, sur la scène internationale, l image de marque canadienne est très solide. Cette allusion repose sur la vigueur perçue des principes fiscaux et économiques fondamentaux sous-jacents et sur les faibles risques associés aux banques et aux secteurs des entreprises et des ménages du Canada. On m a aussi dit que le récent bouleversement ayant frappé le marché financier a accru davantage l intérêt manifesté à l égard du Canada en particulier dans l optique du risque de crédit de contrepartie puisque les participants savent que le Canada tient la route mieux que certains autres pays face à la turbulence. Les banques canadiennes sont, dans l ensemble, réputées être de solides contreparties puisqu elles sont habituellement plus conservatrices et mieux capitalisées que bien d autres banques. L image de marque du système réglementaire canadien a aussi la cote à l échelle internationale. Le BSIF a joué des rôles de premier plan au sein du Comité de Bâle et de l Association internationale des contrôleurs d assurance 1

3 (AICA). À deux reprises, le BSIF a été évalué par le Fonds monétaire international (FMI) et s est vu attribuer des notes excellentes les deux fois, plus récemment en février Dernièrement, nous nous sommes portés volontaires pour faire l objet d une autre évaluation en ce qui concerne notre mise en œuvre de Bâle II. Les évaluateurs internationaux nous ont donc rendu visite en avril et en mai, et nous nous attendons à ce qu ils produisent bientôt un rapport à cet égard. Les institutions que nous réglementons nous mentionnent souvent qu il leur est plus facile de pénétrer d autres marchés en raison de la solide réputation du BSIF à l échelle internationale. Cette réputation, nous ne l avons pas acquise du jour au lendemain. Nous avons sans cesse déployé des efforts pour demeurer en tête de la liste internationale des organismes de réglementation prudentielle; nous sommes parvenus à conserver notre position et j en suis enchantée. Même si la perturbation qui secoue les marchés financiers mondiaux demeure un problème, les banques canadiennes ont résisté à des tensions incroyables à ce jour. La capacité des banques canadiennes de faire face à la tempête est attribuable non seulement aux efforts qu elles ont elles-mêmes déployés, mais également à une surveillance et une supervision prudentes, notamment aux solides positions financières constatées sur le marché canadien. En outre, la désintermédiation a été moins marquée au Canada (les banques canadiennes ayant titrisé moins d actifs que d autres), ce qui veut dire que moins d actifs doivent être remis sur les bilans qu ailleurs. Cela étant dit, nous continuons à subir la turbulence du marché financier et nous n en sommes certainement pas encore sortis. Mais une plus grande communication provenant des banques signifie que les marchés sont mieux positionnés pour prédire les pertes à venir potentielles. Ainsi que l indique la Banque du Canada dans la RSF, un risque clé semble être un repli de l économie américaine plus marqué que prévu actuellement, ce qui pourrait déclencher la radiation d autres sommes importantes et une érosion de la rentabilité. Or, peu importe où je me trouve, j entends souvent dire que le Canada s en est mieux sorti que bien d autres pays. Ce thème a été repris par un représentant du FMI et un ancien président de la Réserve fédérale américaine 1. Au Canada, le marché du PCAA non bancaire a été consacré à titre de l une des retombées les plus visibles de la crise planétaire des liquidités. Certains commentateurs ont laissé entendre que les règles du BSIF, étant trop permissives ou particulières, avaient permis au marché non bancaire de prendre de l ampleur. En fait, les règles du BSIF ne s appliquaient aucunement au secteur non bancaire; par contre, le Bureau avait instauré de robustes lignes directrices sur les fonds propres qui ont aidé le système bancaire canadien à mieux affronter la turbulence que d autres pays. 1 Heather Scoffield, «Credit Crunch : Canada praised for dodging crisis», The Globe and Mail, le 10 juin

4 Premièrement, les fonds propres exigés par le BSIF correspondaient à 7 % pour les fonds propres de catégorie 1 et à 10 % pour le total des fonds propres, comparativement à 4 % et 8 %, respectivement, dans bien d autres pays. Deuxièmement, le BSIF n autorise pas les banques à assumer un risque sans avoir à leur disposition les fonds propres nécessaires pour soutenir ce risque. Ainsi, en vertu de la règle que nous avions instaurée, si les banques assumaient un risque en fournissant de manière inconditionnelle des liquidités à des structures d émission de PCAA, elles étaient tenues de déposer les fonds propres nécessaires pour soutenir le risque qu elles assumaient dans ces concours de trésorerie. L image de marque du Canada, c est des fonds propres solides tant au chapitre du niveau que de la qualité. En outre, on établit de plus en plus un lien entre l image de marque du Canada et la rigoureuse obligation pour les banques de divulguer de l information. Les banques canadiennes sont parvenues dans une large mesure à se conformer aux recommandations figurant dans le rapport du Forum sur la stabilité financière (FSF) concernant la communication de plus de renseignements, et ce même si elles soumettent leurs rapports semestriels deux mois avant les autres banques d Amérique du Nord et d Europe. Outre la rigueur des règles en matière de fonds propres et la solidité de la surveillance et de la supervision, d autres éléments contribuent à renforcer le système financier canadien. Sous l angle de la surveillance des banques, par exemple, le Canada est un modèle pour ce qui est de la communication interinstitutionnelle. Le groupe dont je fais partie et auquel siègent le gouverneur de la Banque du Canada, le président de la Société d assurances-dépôt du Canada (SADC), le dirigeant de l Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC) et le ministère des Finances, se réunit périodiquement, et depuis le début d août 2007, nous avons considérablement intensifié cette interaction. Nous n avons pas besoin de consignes pour faciliter cette interaction; nous le faisons parce que la communication entre les institutions est importante et qu elle permet de renforcer le système financier canadien. Le Canada s est aussi doté d un système d assurances-dépôts de calibre mondial. Le Royaume-Uni a demandé à la SADC des conseils sur ce qui constitue un bon système d assurances-dépôts. La solidité d un système bancaire n est pas le résultat d un accident, et le BSIF entend s appuyer sur les points forts actuels du système pour en accroître davantage la résilience à l égard des enjeux que lui réserve l avenir. Le Bureau a 3

5 d ailleurs déjà commencé à déployer des efforts pour mettre en œuvre les quelque 60 modifications recommandées dans le rapport du FSF. Ces modifications sont prudentes et essentielles, et elles permettront de consolider davantage l image de marque financière du Canada. Nous avons aussi été à même de constater qu un régime de réglementation prudente peut avoir des retombées positives et s avérer un avantage concurrentiel. Même si la réglementation engendre des coûts, et si des institutions se plaignent parfois que le BSIF est trop ferme, certaines banques canadiennes sont peut-être aujourd hui mieux placées pour tirer profit des possibilités mondiales en raison de leur situation financière ainsi que de la force du dollar canadien et des principes économiques fondamentaux en vigueur au pays. Mandat du BSIF Au cours des derniers mois, le mandat du BSIF a suscité bien des discussions nous en sommes-nous acquittés comme il le fallait et même, est-il adéquatement rédigé? En quoi consiste le mandat du BSIF à l égard des institutions financières? Les dispositions législatives visant le BSIF prévoient qu il lui incombe de poursuivre les objectifs suivants: - superviser les institutions financières fédérales pour s assurer qu elles sont en bonne santé financière et qu elles se conforment aux lois qui les régissent et aux exigences de surveillance; - aviser sans délai les institutions financières dont l'actif est jugé insuffisant et prendre ou forcer la direction et le conseil à prendre des mesures pour corriger la situation sans plus attendre; - promouvoir et administrer un cadre de réglementation incitant à l adoption de politiques et de procédures destinées à contrôler et à gérer le risque; - surveiller et évaluer les questions systémiques ou sectorielles qui pourraient avoir des répercussions négatives sur les institutions. De plus, la Loi qui nous régit stipule que parallèlement, le Bureau doit s efforcer de protéger les droits et intérêts des déposants, souscripteurs et créanciers des institutions financières tout en tenant compte de la nécessité pour celles-ci de faire face à la concurrence et de prendre des risques raisonnables. De plus, selon la Loi sur le BSIF, bien que la réglementation et la surveillance réduisent les risques de faillite, elles doivent s'effectuer en tenant compte du fait que le conseil d'administration et les dirigeants sont responsables de la direction de 4

6 l'institution financière, que celle-ci évolue dans un monde concurrentiel où la gestion du risque est impérative, et que des difficultés financières peuvent survenir et mener à la faillite. Il s agit d un mandat complexe, bien que certains volets soient très clairs. La Loi, par exemple, stipule que le BSIF n applique pas un régime de surveillance qui permet d éviter la faillite. En règle générale, les pays n offrent pas un régime sans faillites puisque cela obligerait les surveillants à limiter sérieusement la prise de risques, ce qui freinerait l innovation dans les institutions financières et diminuerait les avantages économiques. Or, si le BSIF n intervient pas quand les problèmes commencent à se manifester et qu il n a pas recours aux outils pertinents pour essayer de limiter les pertes, on pourrait dire qu il ne fait pas son travail, soit protéger les dépôts des Canadiens, dont beaucoup confient leurs économies de toute une vie aux banques canadiennes. Même si le BSIF dispose de nombreux outils pour effectuer un changement dans une institution afin d essayer d éviter la faillite de celle-ci, la responsabilité ultime revient aux dirigeants et au conseil d administration, car ce sont eux qui déterminent les plans et stratégies d affaires, qui investissent dans des systèmes de contrôle, qui instaurent la culture et qui prennent les décisions quotidiennes. Pour mettre tout cela en perspective, le BSIF compte 500 employés pour couvrir 450 institutions financières et régimes de retraite. En guise de comparaison, une grande banque compte habituellement des centaines d employés affectés uniquement à la gestion des risques et à la vérification interne. Bien que le BSIF mette tout en œuvre pour réduire le risque de faillite (comme en fait foi le peu de faillites enregistrées dans l histoire du Canada), la Loi stipule que prendre la décision de fermer une institution financière est un aspect clé de la responsabilité du BSIF de manière à protéger les économies que les Canadiens ont réalisées tout au long de leur vie et qu ils y ont déposé. Pour d autres volets de notre mandat, il faut exercer beaucoup de jugement. En vertu de la loi, nous devons faire preuve de diligence raisonnable pour permettre aux institutions financières de livrer une concurrence efficace et d assumer des risques raisonnables. D où la question, qu est-ce qu un risque «raisonnable»? C est l un des principaux enjeux et nous en discutons souvent avec les institutions. Le gel du marché du PCAA non bancaire a incité certains à laisser entendre que le mandat du BSIF était trop étroit. D autres ont indiqué que le mandat était convenable, mais que le BSIF ne s en était pas bien acquitté, car il n avait pris aucune mesure à l égard du marché du PCAA non bancaire dont la chute pourrait avoir touché les banques canadiennes et qu une partie de notre travail consiste à surveiller et évaluer les problèmes de l ensemble du système qui pourraient avoir un effet négatif sur les institutions financières. 5

7 Le BSIF estime et a toujours estimé que l effondrement d un secteur, peu importe qu il s agisse de celui du PCAA non bancaire, de l immobilier, des télécommunications ou d un autre, aura toujours des répercussions sur les banques. L important pour nous est de connaître l exposition des banques face à ces secteurs et d évaluer le risque attribuable à ces expositions pour les banques si les choses tournaient mal. Un autre facteur clé pour nous, c est la simulation de crise les institutions financières doivent tenir compte, dans leur simulation de crise, des répercussions directes et indirectes d une situation négative. Or, il y a parfois des surprises, et même les marchés affichant une longue feuille de route peuvent être touchés. Dans le cas du marché du PCAA non bancaire, aucun consensus n avait été dégagé à l effet que le marché représentait un risque important; en fait, le marché s était très bien comporté pendant les 17 années précédentes et certains événements jugés positifs s étaient produits, par exemple, la décision prise par DBRS de modifier sa méthode de notation en janvier Voilà pourquoi les organismes de réglementation des banques mettent l emphase sur les mesures permettant d amortir l imprévu et nous tentons de déterminer si les banques sont trop exposées à des domaines susceptibles de causer problème. Même là, il faut faire preuve de jugement. Regard vers l avenir Dans l avenir, nous devons nous pencher sur les principaux facteurs qui génèrent la stabilité financière. Y a-t-il des mesures prises par les organismes de réglementation, les normalisateurs comptables ou les banques centrales qui mènent à l instabilité? Nous devons, par exemple, déterminer si les règles en matière de fonds propres sont pro-cycliques (amplifiant les distorsions en alimentant des opérations de prêt agressives en période de reprise et générant des ressacs marqués de l octroi de crédit en période de repli). Nous devons aussi savoir si la pro-cyclicité a davantage trait à des banques mal gérées dont les fonds propres sont insuffisants pour amortir qu aux règles en matière de fonds propres en soi puisqu il n y a rien de plus pro-cyclique qu une banque mal gérée 2. Pour essayer d aller au fond des choses, le Comité de Bâle a mis au point un régime de rapports exhaustif pour suivre l incidence de Bâle II sur le niveau et la cyclicité des fonds propres dans le système bancaire. Nous devons aussi collaborer avec les normalisateurs comptables pour déterminer si les règles comptables selon la juste valeur sont pro-cycliques. Les règles comptables et les évaluations entraînent-elles le cours des actifs à la baisse en période de crise et à la hausse en période de reprise (traduisant le fait 2 Jesus Saurina, Banco de Espana, «Banking on the Right Path», Finance & Development, publication trimestrielle du FMI, juin 2008, vol. 45, n o 2. 6

8 que les marchés vont au-delà, faisant en sorte que les justes valeurs vont au-delà lors de crise et lors de reprise)? Ou alors, les justes valeurs fournissent-elles de l information neutre sur les conditions du marché, révélant du coup les institutions dont les actifs sont les plus complexes et limitant peut-être la constitution de ces actifs en période de vaches grasses, de sorte qu il y en ait moins à refiler en période de crise? Nous devons aussi déterminer si les règles comptables au sujet des provisions pour pertes sur prêts sont pro-cycliques en empêchant les banques de se constituer des réserves en période favorable ou si elles sont neutres en ce sens qu elles empêchent la direction de «gérer» les états financiers à leurs propres fins en période faste et moins faste. Nous devons amorcer ce débat dans les plus brefs délais. Et qu en est-il de ce que le public attend des organismes de réglementation des banques et des responsables des banques centrales quand il est question de la stabilité du système financier? Si nous rassemblions dans une seule pièce toutes les évaluations de la stabilité financière qui ont été faites avant la période de perturbation des marchés financiers, nous pourrions probablement remplir un stade. Ces rapports présentent tous une perspective à propos d un aspect susceptible d influer sur le système. Le nombre de documents du genre indique à quel point il est difficile de prévoir avec certitude. Mais s attend-on à ce qu un organisme de réglementation ou un banquier central soit en mesure de mieux prédire l avenir que les autres participants? Jusqu à présent, les organismes de réglementation ont compris les limites associées au fait de prévoir l orientation future des marchés financiers et ils ont donc mis l accent sur la constitution de réserves pour faire face à l imprévu et plus ils ont mis l accent sur la constitution de ces réserves, mieux s en sont portés leurs systèmes bancaires. À mon avis, nous ne pouvons jamais perdre de vue les réserves, mais nous pouvons toujours essayer de mieux anticiper l orientation que prendront les marchés financiers dans l avenir. Or, nous ne pouvons sous-estimer la difficulté d anticiper cette orientation chaque fois que nous nous trouvons en présence d une bulle, il y a toujours des débats et des questions fascinants à savoir si l exubérance qui se manifeste traduit un nouveau paradigme fondé sur une transformation des principes fondamentaux ou un comportement irrationnel. Cette fois, la nouveauté se trouvait dans le transfert du risque de crédit et dans la façon de trancher et de recouper les titres pour combler les besoins en placements de plus de gens. Et avant, il y a eu la technologie censée changer le monde. La liste est longue. Une autre question pertinente a trait à la supervision des institutions fondamentales comme les banques par rapport à la supervision du système financier, par exemple l infrastructure qui sous-tend les marchés hors cote décentralisés, point sur lequel se penche maintenant la Réserve fédérale des É.-U. Il faudrait aussi déterminer s il convient de réglementer les réserves privées de fonds propres, par exemple, les fonds de couverture et, le cas échéant, qui 7

9 devrait le faire et de quelle façon car il est beaucoup plus facile de le dire que de le faire. Nous suivrons de très près ces discussions. Il n y a pas de réponse complète à ces questions, mais elles sont soulevées par le BSIF et par quiconque participe de près à la réglementation des banques en particulier. L une des retombées positives de la perturbation des marchés financiers a été de susciter un débat au sujet de certains problèmes très importants et de réfléchir à ce que nous faisons et à pourquoi nous le faisons. Ce dialogue fait progresser tout le monde et je continue à l encourager. Merci. 8