Opérations d aménagement

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1 Opérations d aménagement Vendredi 31 mai 2013 Delphine LOUVRIER (CERF Rhône-Alpes) M Aldo SEVINO (Cabinet ASEA) 1

2 Présentation de l intervention Introduc,on Analyse compara,ve des ou,ls à disposi,on en ma,ère d aménagement alterna,fs à la ZAC Temps d échange 2

3 Me Aldo SEVINO, Avocat, Cabinet ASEA Delphine LOUVRIER, chargée de mission foncier, CERF Rhône-Alpes 3

4 INTRODUCTION 4

5 La ZAC et les autres outils d aménagement Les collectivités posent très souvent la question du choix de l outil d aménagement sous l angle réducteur du recours ou non à la ZAC. Pour autant, les collectivités disposent d une large gamme d outils aux caractéristiques différentes : - la cession foncière avec charge, - la ZAC, - la création d un lotissement, - le dépôt d un permis de construire valant division, - le projet urbain partenarial. 5

6 INTRODUCTION Aujourd hui coexistent Des procédures bien cadrées juridiquement, procédures d urbanisme avec (ZAC) ou sans (lotissement, permis groupé) possibilités de négociation à l intérieur de la procédure Des procédures négociées, contractuelles (cessions de droits à construire, PUP) souvent beaucoup plus simples mais reposant largement sur les acteurs privés et nécessitant une ingénierie juridique. 6

7 Qui dit outil alternatif à la ZAC dit aménagement foncier public et renvoit donc à l article L du code de l urbanisme : Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. 7

8 Incidence du contexte urbain sur le choix de l outil Le choix entre ces divers instruments dépend de plusieurs paramètres, et parmi les plus importants il convient de mentionner celui du contexte urbain. Développement d espaces non urbanisés :. Lotissement. ZAC. Permis valant division Aménagement du tissu urbain existant :. ZAC. Cession foncière avec charge. Restauration immobilière (réhabilitation des quartiers intéressants sur le plan architectural, ). Opération programmée d amélioration de l habitat 8

9 Autre éléments pouvant avoir une incidence sur le choix de l outil - Le projet est-il soumis par nature à une étude d impact ou à concertation? - Le projet implique t-il des divisions foncières nombreuses? - Le projet implique t-il la réalisation d équipements publics? 9

10 La ZAC 10

11 La ZAC Les zones d'aménagement concerté (ZAC) sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. 11

12 La ZAC ATTENTION : La ZAC n est possible que pour des opérations d aménagement à l exclusion des actions d aménagement. Le périmètre et le programme de la zone d'aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. 12

13 La ZAC Sont toutefois créées par le préfet, après avis du conseil municipal de la ou des communes concernées ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, les zones d'aménagement concerté réalisées à l'initiative de l'etat, des régions, des départements ou de leurs établissements publics et concessionnaires et les zones d'aménagement concerté situées, en tout ou partie, à l'intérieur d'un périmètre d'opération d'intérêt national. Une même zone d'aménagement concerté peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts (ZAC dite multisites). 13

14 La cession foncière avec charges 14

15 La cession foncière avec charge La cession d un foncier avec charge consiste pour la collectivité territoriale ou l EPCI qui maîtrise un terrain, à le proposer à des aménageurs, dans le cadre d un appel à projets, à charge pour eux de viabiliser le terrain et de le commercialiser. 15

16 La cession foncière avec charge Avantages : - Cession d un bien en principe de gré à gré comprenant avec engagement du concessionnaire à réaliser un aménagement et à commercialiser les fonciers - Liberté du cessionnaire dans la réalisation de son projet notamment en termes de délais de réalisation - Transfert de la maîtrise d ouvrage au cessionnaire - Le risque économique de l opération pèse intégralement sur le cessionnaire - Les clauses du contrat de cession sont librement définies 16

17 La cession foncière avec charge Inconvénients : - Procédure d appel à pas encadrée par les textes, mais en raison des risques de requalification de concession de travaux au sens du droit communautaire, il convient de respecter une procédure formalisée de passation - Financement des équipements publics nécessaires à l opération par recours au PUP - Contrôle difficile de la collectivité ou de l EPCI sur la réalisation du projet - Pas ou peu de sanctions en cas de non-respect des stipulations contractuelles - Absence de contrôle des conditions de modalités de commercialisation des fonciers 17

18 La cession foncière avec charge : la problématique de la mise en concurrence Si la collectivité territoriale se limite à céder du foncier à un opérateur qui s engage à réaliser une opération d initiative privée présentée dans le cadre de la procédure d appel à projets, le risque d une requalification de l opération peut être écarté. En revanche, si à l occasion de cette cession foncière, la collectivité territoriale impose à l opérateur, la réalisation de certains équipements publics ou infléchit fortement le projet immobilier privé, le risque d une requalification en «concession de travaux ou en concession d aménagement en sens français, est réel. 18

19 Comparatif cession foncière/zac Objet ZAC : Opération d aménagement La collectivité territoriale réalise ou fait réaliser l aménagement de terrains en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. Objet cession foncière : Action ou opération d aménagement Cession d un bien de gré à gré dont le contrat de cession comprend une clause par laquelle l acheteur s engage à réaliser un projet immobilier et éventuellement certains équipements (non réglementée). 19

20 Comparatif cession foncière/zac Délai ZAC : Délai de mois. A cela il convient d ajouter le délai d instruction des permis de construire : 2 mois pour les maisons individuelles, 3 mois pour les autres constructions. Délai cession foncière : Seul un permis de construire sera nécessaire pour la réalisation des constructions projetées. Cependant, la cession foncière avec charges est fréquemment précédée d une phase d appel à projets (4 à 6 semaines) 20

21 Comparatif cession foncière/zac Maîtrise foncière : ZAC : La maîtrise foncière n est pas un préalable obligatoire. Cession foncière avec charges : La maîtrise foncière des terrains est obligatoire. Participations financières : ZAC : Le financement des équipements publics peut être assuré par le paiement de la TA ou par une participation au financement de ces équipements par l aménageur ou le constructeur. Cession foncière avec charge : Le financement des équipements publics peut-être assuré par le débiteur de la TA. Possibilité de mise en place d un projet urbain partenarial (PUP) en vue de la réalisation des équipements publics. 21

22 Comparatif cession foncière/zac La commercialisation des lots est possible avant l achèvement des travaux de réalisation de la ZAC. Dans le cadre de la cession foncière avec charge, la commercialisation des terrains peut intervenir à tout moment dès lors que la clause engageant l acheteur est respectée. Le cahier des charges de cession indique le nombre de m² de surface de plancher dont la construction est autorisée sur chaque parcelle. 22

23 Comparatif cession foncière/zac Droit de délaissement : ZAC : OUI Cession foncière avec charge : NON 23

24 Le lotissement 24

25 Le lotissement Le lotissement est défini à l article L du Code de l'urbanisme comme «la division en propriété ou en jouissance d une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet d en détacher un ou plusieurs lots destinés à être bâtis». 25

26 Le lotissement Le lotissement vise à créer des lots à bâtir en viabilisant, équipant et aménageant un terrain (équipements propres) Il se met en œuvre sous forme d une autorisation d urbanisme Depuis 2007 il peut faire l objet de deux procédures : Le permis d aménager La déclaration préalable Il peut être créé dans des zones U et AU des PLU ainsi que dans les parties urbanisées des cartes communales et dans les communes en RNU. C est une procédure de droit commun à laquelle peut recourir la commune avec quelques particularités cependant pour les lotissements communaux 26

27 Le lotissement C est une procédure simple qui ne nécessite aucune étude ni aucune concertation préalable hormis certains cas dans lesquels au-delà de la procédure stricto sensu le lotissement peut nécessiter une étude d impact Dans les communes en PLU ou carte communale les lotissements avec SHON > m2 ou terrain > ou = à 10 ha sont soumis au cas par cas, les lotissements avec SHON entre et m² sur un terrain < à 3ha ou dont le terrain fait terrain entre 5 et 10 ha.) Dans les communes non dotées d un document d urbanisme les lotissements avec SHON > m2 ou terrain > ou = à 10 ha sont soumis au cas par cas, les lotissements avec SHON entre 3000 et m² sur un terrain < à 3ha ou dont le terrain fait terrain 27

28 Comparatif ZAC/lotissement Délais ZAC : 12 à 18 mois, auxquels il faut ajouter le délai d instruction des PC soit 2 à 3 mois selon qu il s agisse de maisons individuelles ou d autres constructions Délais lotissement le délais d obtention du PA est de 3 mois, 1 mois pour une DP (majorable dans certains périmètres : monuments historiques, ) auquel il faut également ajouter le délai d obtention des PC 28

29 Comparatif ZAC/lotissement Commercialisation en ZAC : possible avant l achèvement des travaux de la ZAC Commercialisation des lots lotissement : encadrée strictement : aucune commercialisation avant l octroi du permis d aménager (différent pour la DP mais concerne très peu d opérations publiques) Possible après l octroi du PA à condition de fournir une garantie d achèvement des travaux (soit d un établissement bancaire, soit en ayant adhéré à une une société de cautionnement mutuel). Pour les lotissement communaux possibilité de garantie intrinsèque des travaux de finition lorsqu ils sont différés. 29

30 Comparatif ZAC/lotissement Maîtrise foncière : ZAC : ce n est pas un préalable obligatoire Lotissement : la maîtrise foncière est nécessaire Participations financières : ZAC : Le financement des équipements publics peut être assuré par le paiement de la TA ou par une participation au financement de ces équipements par l aménageur ou le constructeur. Le financement des équipements publics peut être financé par le(les) redevable(s) de la TA. En cas de forts besoins en équipements publics, possibilité de couplage avec un PUP 30

31 Le lotissement Avantages Délais : Procédure rapide et simple Dossier composé de pièces limitées en nombre sans études obligatoires Permet de déterminer des règles spécifiques plus précises que le document d urbanisme via un règlement Peut être mis en œuvre en régie ou confié à un opérateur via une concession d aménagement, le concessionnaire assumera alors le risque financier de l opération. Quelques jurisprudences intéressantes 31

32 Le lotissement Inconvénients Ne permet pas de précommercialiser avant l obtention de l autorisation Ne permet pas le dépôt des autorisations de construire avant l achèvement des travaux des équipements de desserte des lots(sauf si la demande ne porte pas sur une maison individuelle). Contrairement à la ZAC, il ne peut être multisite, Ne peut pas être phasé Ne concerne que les équipement propres du lotissement, dans le cas de forts besoins en équipements publics liés à l opération, il devra être couplé avec un PUP par exemple 32

33 Comparatif lotissement/zac ZAC Lo'ssement Zone Dans tous les secteurs de la commune y compris dans les communes sans PLU, mais dans ce cas seulement dans les secteurs déjà «urbanisés» Dans les zones U et AU des PLU, dans les zones «urbanisées» des cartes communales et dans les communes sans documents d urbanisme Compa,bilité et conformité Être compa,ble avec SD/SCOT - Être conforme au PLU - Si lo,ssement > surface de plancher nécessite d être compa,bles avec SCOT Droit de délaissement Droit de délaissement à compter de la créa,on de la ZAC Pas de droit de délaissement Expropria,on Expropria,on possible par l aménageur (pas de droit de préemp,on spécifique) Réalisa,on de l ac,on ou de l opéra,on Réalisa,on : - Régie - Concession Pas d expropria,on par l aménageur Réalisa,on : - Régie - Concession Autorisa,on administra,on Division foncière sans autorisa,on préalable D i v i s i o n f o n c i è r e s o u m i s e à autorisa,on préalable ou à déclara,on préalable Par,cipa,ons financières Par,cipa,ons des constructeurs > TA Par,cipa,on des constructeurs > TA dans le cadre d un PUP accepté par les constructeurs. 33

34 Le permis valant division 34

35 Le permis valant division Le permis de construire valant division (dit aussi permis groupé), prévu à l article R du Code de l urbanisme permet la réalisation d une opération complexe sur un même terrain par un ou plusieurs opérateurs lesquels pourront le diviser mais aussi l aménager sans avoir à se soumettre aux règles relatives au lotissement et au permis d aménager 35

36 Le permis valant division Il s agit en quelques sorte de l inverse du lotissement qui est une division en vue de construire. Il s agit là de construire en vue de diviser à l aide d un simple permis de construire comportant simplement deux pièces complémentaires : Un plan de division Les modalités de gestion des voies et espaces communs 36

37 Le permis valant division Avantages : Procédure extrêmement rapide (la plus rapide des trois) 3 mois seulement Aucune étude obligatoire Procédure intégrée d aménagement, de division et de construction qui pourront être menées par un seul et même opérateur Permet une maîtrise totale de la forme et de la qualité urbaine du projet Pas d encadrement de la commercialisation 37

38 Le permis valant division Inconvénients : Implique la viabilisation ET la construction, c est donc une opération demandant un investissement potentiellement plus important qu une ZAC ou un lotissement Procédure ne pouvant être mise en œuvre que dans les zones urbanisées et à urbaniser Nécessite la maîtrise foncière préalable 38

39 Comparatif permis valant division - ZAC Délais ZAC : mois + délais d instruction des PC PVD : 3 mois pour l instruction du permis Maîtrise foncière ZAC : La maîtrise foncière n est pas un préalable obligatoire. PVD : maîtrise foncière obligatoire Participations financières ZAC : Le financement des EP peut être assuré par le paiement de la TA ou par une participation au financement des équipements PVD : Le financement des équipements publics peut être financé par la TA. En cas de forts besoins en équipements publics, possibilité de couplage avec un PUP 39

40 Comparatif permis valant division - ZAC Commercialisation ZAC : La commercialisation des lots est possible avant l achèvement des travaux de réalisation de la ZAC PVD : La commercialisation dans le cadre du permis valant division peut se faire dès l obtention du permis 40

41 Le projet urbain partenarial 41

42 Le projet urbain partenarial Article L Dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d'urbanisme ou les documents d'urbanisme en tenant lieu, lorsqu'une ou plusieurs opérations d'aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d'équipements autres que les équipements propres mentionnés à l'article L , le ou les propriétaires des terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou le représentant de l'etat, dans le cadre des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L , une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements. Cette convention ne peut mettre à la charge des propriétaires fonciers, des aménageurs ou des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci. La convention fixe les délais de paiement. La participation peut être acquittée sous forme de contribution financière ou d'apports de terrains bâtis ou non bâtis. 42

43 Le projet urbain partenarial Très souple, codifié seulement par deux articles : L et L Créé en 2009, déjà 890 PUP signés à ce jour 43

44 Le projet urbain partenarial Il concerne la réalisa,on d équipements publics d infrastructure (voiries, réseaux, ) ou de superstructure (crèche, école, ). Il ne concerne pas les équipement propres à l opéra,on Il concerne donc des opéra,ons nécessitant plus que les simples travaux de viabilisa,on et d aménagement Il s inscrit donc nécessairement dans le cadre d une autre procédure ou d un contrat (lo,ssement, permis valant division, cession de charges foncières) 44

45 Le projet urbain partenarial Forme : contrat signé entre le maire ou le Président de l EPCI dûment habilité représentant les intérêts des maîtres d ouvrage des équipements publics à réaliser et Un/des propriétaires/aménageurs/constructeurs Contenu de la convention Le code de l urbanisme impose qu elle contienne le périmètre du projet Le programme des équipements publics à financer Les délais et modalités de paiement le délai pendant lequel les constructions seront exonérées de TA Pour le reste le contenu est à l appréciation des deux parties qui pourront y préciser les dates de mise en service des équipements publics, les conditions d élaboration d un avenant le cas échéant, les modalités de restitution des sommes versés en cas de non-réalisation du projet, 45

46 Le projet urbain partenarial Modalités de paiement Le paiement peu être fait sous forme financière ou sous forme d apport de terrain bâti ou non Les équipements devront généralement réalisés avant la date d achèvement des futures constructions à l exception d équipements de superstructure dont la livraison pourra être prévue ultérieurement. 46

47 Projet urbain partenarial Un contrat souple mais qui reste au soumis aux principes généraux applicable aux participations d urbanisme : lien direct et principe de proportionnalité Une rédaction qui doit prévoir les difficultés qui pourraient survenir Quid en cas de non mise en œuvre du projet d aménagement et de construction? Quid en cas de non réalisation des équipements publics? 47

48 Le projet urbain partenarial Avantages : Permet le préfinancement des équipements Permet de pallier une TA sous-estimée Impliquer les propriétaires et le public dans les décisions d urbanisme Développer une zone sous forme participative Intéressant dans un contexte de rétention foncière 48

49 Le projet urbain partenarial Inconvénients : Ne peut être mis en place que dans les commune couvertes par un PLU (ou document en tenant lieu) dans les zones U et AU Ne peut exister qu en présence d une initiative privée Ne peut exister qu en complément d une autorisation d urbanisme (n est qu un moyen de financer des équipements 49

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