REPONSE DE LA CRPM AU 5EME RAPPORT SUR LA COHESION ECONOMIQUE, SOCIALE ET TERRITORIALE

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1 CRPMPPP B0 CONFERENCE DES REGIONS PERIPHERIQUES MARITIMES D EUROPE CONFERENCE OF PERIPHERAL MARITIME REGIONS OF EUROPE 6, rue Saint-Martin RENNES - FR Tel. : + 33 (0) Fax : + 33 (0) secretariat@crpm.org web : FEVRIER 2011 POSITION POLITIQUE DU BUREAU POLITIQUE DE LA CRPM (Adoptée par le Bureau politique de la CRPM, 11 février 2011, Caen, Basse-Normandie, France) REPONSE DE LA CRPM AU 5EME RAPPORT SUR LA COHESION ECONOMIQUE, SOCIALE ET TERRITORIALE La CRPM salue la publication du 5 ème rapport de la Commission sur la cohésion économique, sociale et territoriale («5 ème Rapport Cohésion»), qui ouvre une étape importante du débat sur l avenir de la politique de cohésion, et au-delà, sur la prise en compte de la dimension territoriale et du rôle des Régions par les politiques européennes. Une partie du 5 ème Rapport Cohésion nous semble positive avec des propositions encourageantes, et cohérentes au regard des propositions de la CRPM (cf. point I). D autres appellent en revanche une réaction mitigée et des contre-propositions de la part de la CRPM (cf. point II). I - ÉLÉMENTS POSITIFS I.1 - LE CONSTAT DE L EFFICACITE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION Le 5 ème Rapport Cohésion fait le constat que la politique de cohésion a été efficace pour lutter contre les disparités territoriales dans de nombreux domaines. De plus, le 5 ème Rapport Cohésion met en avant une conception intégrée des facteurs de développement des territoires qui montre bien, par exemple, l interdépendance de facteurs tels que l accessibilité et l innovation. La CRPM se félicite de ces analyses, et souligne également que, comme le montre le 5 ème Rapport Cohésion, de nombreux efforts demeurent nécessaires dans un contexte marqué par la crise économique. En 2009, la CRPM avait conduit un travail d analyse montrant l impact différencié de la crise à travers les territoires européens 1. I.2 - LE MAINTIEN D UNE POLITIQUE DE COHÉSION POUR TOUTES LES RÉGIONS APRES-2013 La Commission européenne confirme son intention de proposer le maintien d un soutien à l ensemble des Régions. Il s agit d un point fondamental et naturellement cohérent avec les orientations défendues de longue date par la CRPM. Une forte incertitude demeure cependant quant à l ampleur du budget européen et donc de celui de la politique régionale. I.3 - LA RECHERCHE D UNE COHÉRENCE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION AVEC LA STRATÉGIE EUROPE2020 : UNE CONTRIBUTION À UN PACTE TERRITORIAL EUROPÉEN? Le 5 ème Rapport Cohésion traduit une volonté de cohérence entre la politique de cohésion et la stratégie Europe La CRPM a déjà eu l occasion de souligner que ceci était souhaitable, notamment du fait que le soutien de la politique de cohésion est incontournable pour la mise en œuvre des objectifs de la stratégie Europe Séminaire «Leading Europe out of the crisis: initial proposals from the Regions for the future of the EU Budget and Policies Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 1

2 Sous cet angle, les deux propositions suivantes, formulées par la Commission européenne, sont intéressantes: La mise en place, par la Commission européenne, d un cadre stratégique à plusieurs fonds (Fonds de cohésion, FEDER, FSE, FEADER, FEP) et qui traduirait les objectifs de la stratégie Europe 2020 en grandes priorités d investissement. Ce cadre stratégique commun serait complété par des contrats de partenariat pour le développement et l investissement avec les États membres, qui indiqueraient la correspondance entre les ressources européennes et nationales mobilisées, les grandes priorités et programmes identifiés, les conditionnalités mises en place et les objectifs généraux de résultat à atteindre. Ces «contrats de développement» pourraient contribuer au Pacte territorial auquel la CRPM appelle depuis 2008, sous réserve que les Régions soient impliquées dans leur préparation, aux côtés des États membres et de la Commission européenne, dans le respect de l organisation constitutionnelle de leurs États. Il s agirait alors d un progrès majeur sous l angle de la CRPM. Enfin, les programmes opérationnels traduiraient les orientations en priorités d investissement concrètes, et demeureraient le principal outil de gestion de la politique de cohésion. Un soutien général au principe de concentration de la politique de cohésion sur un nombre restreint de priorités définies à l échelle des Régions, et avec leur plein accord, idée à laquelle la CRPM avait apporté son soutien à l occasion de son Assemblée générale d Aberdeen, fin septembre I.4 - UNE ARCHITECTURE GLOBALEMENT COHÉRENTE AVEC LES PROPOSITIONS DE LA CRPM Un schéma organisé autour de deux principaux groupes de Régions, avec la création d une possible catégorie intermédiaire. Lors de l Assemblée générale d Aberdeen, la CRPM avait appelé la Commission européenne à proposer une adaptation, et non pas un bouleversement, de l architecture de la politique de cohésion. La CRPM souhaitait que soient distinguées une aide financière substantielle et prioritaire pour les Régions dont le PIB est inférieur à 75% de la moyenne UE27, une aide spécifique pour les Régions intermédiaires qui sont en «phasing out» de l objectif de convergence, et une aide pour toutes les Régions dont le PIB est supérieur à 75% de la moyenne communautaire. Le 5 ème Rapport Cohésion propose de maintenir deux objectifs (Convergence et Compétitivité) distingués par leurs niveaux de PIB, auxquels pourrait s ajouter une nouvelle catégorie de Régions, dans le cadre de l objectif Compétitivité, pour adoucir la transition entre les catégories. Cette nouvelle catégorie remplacerait les catégories actuelles de phasing-in et phasing-out, et comprendrait notamment les Régions qui relèvent actuellement de l objectif de convergence, mais dont le PIB serait au-dessus de 75% de la moyenne communautaire selon des statistiques les plus récentes. Globalement, les propositions de la CRPM se retrouvent dans celles de la Commission européenne. A l occasion de son Assemblée Générale d Aberdeen, la CRPM a ainsi exprimé le souhait que la situation spécifique des Régions en transition puisse trouver une réponse au sein d un Objectif englobant l ensemble des Régions dont le PIB est supérieur à 75% de la moyenne communautaire. Parmi elles, les Régions dont le PIB est inférieur à la moyenne communautaire, qui témoignent toutes d une difficulté structurelle d adaptation, feraient dans cette perspective l objet d une aide spécifique dont l intensité financière, insuffisante dans le contexte actuel, serait réévaluée, de manière à accompagner de manière plus efficace la consolidation de leurs atouts compétitifs. La question de l architecture de la politique de cohésion appelle également un commentaire sur l indicateur du PIB. De manière compréhensible, celui-ci est retenu par la Commission européenne pour distinguer les différentes catégories de Régions. En effet, malgré les limites connues de cet indicateur pour apprécier la compétitivité des territoires, il n en demeure pas moins un indicateur comparable et qui reflète globalement la situation européenne. La CRPM poursuivra ses réflexions sur les manières de compléter le PIB par d autres indicateurs au service de la cohésion européenne et en lien avec les thématiques de la stratégie Europe Maintenir le FSE au sein de la politique de cohésion La CRPM est fortement attachée à une plus forte régionalisation du FSE, ainsi qu à son maintien au sein de la politique régionale. Séparer le FSE de la politique de cohésion nuirait mécaniquement à sa cohérence avec le FEDER et enlèverait un moyen d action préventif et correctif important aux Régions qui font face aux Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 2

3 pertes d emploi et aux nouveaux besoins de formation. De la même manière, il est nécessaire que les Régions puissent apprécier la balance pertinente à réaliser entre les différents Fonds, notamment le FEDER et le FSE. Aucun élément du 5ème Rapport Cohésion ne contredit cette vision, sans pour autant confirmer les choses à ce stade. L établissement d un cadre commun stratégique à plusieurs fonds, dont le FEDER et le FSE, est un premier élément encourageant sous cet angle. I.5 - LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION TERRITORIALE ET UNE OUVERTURE VERS LES MACRO-RÉGIONS Dans sa position adoptée à Aberdeen, la CRPM demandait un soutien accru à la coopération territoriale, principe que le 5 ème Rapport Cohésion retient. Les précisions qui seront apportées plus tard par la Commission européenne permettront d apprécier si le souhait de la CRPM que la coopération territoriale s appuie notamment sur le recours à des Programmes Opérationnels plurirégionaux transfrontaliers aura été suffisamment entendu. Enfin, la CRPM souhaitait le renforcement d un outil de coopération interrégionale pour les actions de coopération de moindre intensité, et une plus forte cohérence avec la politique de voisinage de l Union européenne. Les propositions de la Commission européenne vont dans cette direction. La CRPM demandait également l élaboration de Stratégies macro-régionales en lien avec le mainstream de la politique régionale. Cette proposition a été formulée dans le cadre d un important travail réalisé par la CRPM et ses Commissions géographiques sur les macro-régions 2. La proposition du Rapport Cohésion que l élaboration de stratégies macro-régionales vienne en complément, au cas par cas et sur la base d une analyse des expériences en cours, ouvre une perspective satisfaisante à ce stade. I.6 - LE SOUHAIT D UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES TERRITOIRES À CONTRAINTES PERMANENTES A plusieurs reprises, le 5 ème Rapport Cohésion fait état des problématiques spécifiques des territoires à contraintes permanentes. Ces références débouchent notamment sur l affirmation qu il sera nécessaire, audelà de la seule politique de cohésion, de développer des dispositions ciblées pour refléter leurs spécificités, sans toutefois multiplier de manière non nécessaire les instruments et les programmes. Même si cette affirmation demeure très générale, elle constitue un élément encourageant au regard de la perspective défendue par la CRPM. En parallèle, la CRPM considère que le niveau de soutien aux Régions à contraintes permanentes via la politique régionale devrait également tenir compte du niveau de développement de ces Régions. I.7 - L HYPOTHÈSE D UN RECOURS ACCRU AUX NOUVEAUX INSTRUMENTS FINANCIERS Enfin, le Rapport Cohésion exprime le souhait que les États membres et les Régions fassent à l avenir un plus grand usage des instruments d ingénierie financière qui s appuient sur une logique de prêts (attribués aux acteurs des territoires via des organismes intermédiaires) et non de subventions. Ces instruments pourraient s avérer d autant plus pertinents en période de crise et de contraction des budgets publics. Plusieurs expériences réussies d utilisation de ces instruments sont encourageantes. Cependant, le nombre total relativement faible d accords conclus à travers l Europe, ainsi que les difficultés techniques de mise en œuvre parfois rencontrées, conduisent à une certaine prudence. Les résultats des évaluations en cours du fonctionnement de ces dispositifs pendant la période seront déterminants pour analyser les options futures. Par ailleurs, il serait en tout état de cause nécessaire que les futures versions de ces instruments permettent aux Régions d être des acteurs à part entière de leur mise en œuvre. Enfin, il ne serait pas acceptable que la proposition d un recours plus important à ces instruments s accompagne d une réduction drastique de la part du budget de la politique régionale attribuée sous forme de subventions. 2 Coopération territoriale et stratégies macro-régionales : quelles opportunités pour la politique de cohésion après 2013 Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 3

4 II - ÉLÉMENTS APPELANT UNE RÉACTION MITIGÉE ET À DES CONTRE PROPOSITIONS II.1 - UNE VISION DE LA COHÉSION TERRITORIALE TRÈS LIMITÉE, ISOLANT PARFOIS LA DIMENSION URBAINE ET IGNORANT SOUVENT LES TERRITOIRES MARITIMES Une vision très limitée de la cohésion territoriale Sans surprise, les éléments du Rapport Cohésion en lien avec la cohésion territoriale demeurent très en deçà des attentes de la CRPM. En effet, aucune initiative tangible n est proposée autour des quatre éléments auxquels la Commission européenne relie la cohésion territoriale (Accès aux services d intérêt économique général, Dimension environnementale du développement durable, Aires fonctionnelles, Analyses territoriales). Le 5 ème Rapport Cohésion n indique rien de particulier non plus concernant la prise en compte de la dimension territoriale et du rôle des Régions par les politiques européennes sectorielles. La CRPM a par conséquent vocation à continuer à traduire sa vision dans ses propositions relatives à l ensemble des politiques européennes autour desquelles elle est mobilisée. Une insistance très forte sur la dimension urbaine Le 5 ème Rapport Cohésion mentionne la nécessité de prêter attention aux territoires à contraintes particulières à l échelle infrarégionale. Il insiste plus encore sur la dimension urbaine et propose d identifier, au niveau européen, des mesures particulières financées par les programmes opérationnels (identification explicite des villes et des budgets pour la dimension urbaine). La Commission européenne pose également la question de l éventuelle gestion des programmes opérationnels par des groupes de villes ou à l échelle de rivières ou de bassins maritimes. La CRPM est consciente des problématiques spécifiques liées aux zones urbaines en difficulté, que la politique de cohésion peut contribuer à résoudre. Ceci étant, la CRPM ne souhaite pas poser la question en des termes qui semblent opposer une politique de cohésion destinée aux Régions et une autre, séparée, qui serait destinée aux villes. Cela serait contre productif. En effet, les zones urbaines en difficulté sont une réalité nécessitant une approche d ensemble, ne serait ce que parce que les difficultés de ces zones proviennent notamment de l organisation du marché du travail qui doit être mesuré dans une aire plus large que la zone spécifique urbaine concernée, de la massification des populations les plus fragiles, de schémas de transports insuffisamment développés Toutes ces questions doivent être abordées ensemble par tous les acteurs concernés et c est dans cet esprit que les Régions s attachent depuis longtemps à promouvoir une politique de cohésion mise en œuvre via des démarches et une approche intégrées. La CRPM s étonne par ailleurs que le 5 ème Rapport Cohésion ne propose pas aussi d identifier clairement à l échelle européenne les mesures particulières pour d autres types de territoires que les territoires urbains. La CRPM est également fondée à rappeler son attachement à ce que la politique de cohésion soit mise en œuvre à travers une programmation régionale unique qui intègre les spécificités infrarégionales (urbaines, rurales, maritimité, etc.) des territoires, ainsi que leurs caractéristiques naturelles et physiques (insularité, faible densité de population). La dimension régionale de la politique de cohésion doit demeurer un élément fondamental. L oubli fréquent des territoires côtiers Il est regrettable que les problématiques des territoires côtiers soient souvent laissées de côté. Par exemple, la Mer et les océans ne sont pas identifiés comme «atouts de l Europe», l accessibilité maritime est absente des analyses sur les transports, et les analyses relatives aux questions environnementales traitent à peine de l environnement côtier, tout comme celles relatives à l évolution de la démographie. La CRPM continuera naturellement à promouvoir la dimension maritime. En définitive, et du point de vue de la CRPM, l ensemble des territoires infra-régionaux ont vocation à être pris en compte dans le cadre de la programmation unique de la politique de cohésion qui intègre les spécificités infrarégionales (urbaines, rurales, maritimité, etc.) des territoires, ainsi que leurs caractéristiques naturelles et physiques (insularité, faible densité de population). Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 4

5 II.2 - UN RISQUE DE RENATIONALISATION ET D INSTRUMENTALISATION EXCESSIVE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION AU SERVICE DE LA STRATÉGIE EUROPE 2020 Comme indiqué au début de cette note, l idée de Pacte territorial portée par la CRPM pourrait en partie se retrouver dans la proposition de contrats de développement. Un risque existe cependant que les Régions en soient laissées à l écart, et que ces contrats conduisent à flécher les investissements de la politique de cohésion sur des orientations, voire des projets correspondant à des grandes priorités nationales. A cela s ajoute la proposition d instaurer une réserve de performance liée à l accomplissement des objectifs d Europe 2020 au regard d indicateurs à déterminer. La réalité de ces risques devra s apprécier au regard de la situation spécifique de chacun des pays. Compte tenu des retours négatifs sur l implication de Régions de plusieurs pays dans la mise en œuvre d Europe 2020, il y a cependant lieu d être inquiet. Par ailleurs, l importance accordée à Europe 2020, souhaitable pour une part, est sans doute excessive et paradoxale. En effet, l impression est finalement que la politique de cohésion se voit en quelque sorte attribuer la responsabilité de Europe2020, qui de son côté fait paradoxalement peu de cas de l implication des Régions et de la dimension territoriale. Ce contexte conduit la CRPM à : Réitérer son appel à un Pacte territorial, consistant en un accord formel sur une implication réelle des Régions et en une attention forte portée à la dimension territoriale à l échelle : - De la stratégie Europe2020, et des Programmes Nationaux de Réforme ; - Des politiques européennes sectorielles ; - De la politique de cohésion, et de l ensemble des niveaux de sa gouvernance. Appeler la Commission européenne à ne pas placer les Régions, les États membres et elle-même dans une situation impossible. La politique de cohésion est une dimension incontournable pour le succès d Europe 2020, mais elle n a pas les moyens, y compris sous la période de programmation actuelle, d en être l alpha et l oméga. Rappeler que la politique de cohésion ne peut pas se limiter à devenir l instrument financier de la stratégie Europe 2020, du fait, d une part, que le Traité de Lisbonne fait en effet de la réduction des disparités de développement entre Régions européennes l objectif premier de cette politique, et d autre part, au plan économique, l augmentation des disparités interrégionales obérerait l atteinte des objectifs même de la Stratégie. II.3 - UNE CONDITIONNALITÉ MACRO ECONOMIQUE TRÈS ELOIGNÉE DES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE COHÉSION Lors de son Assemblée générale d Aberdeen fin septembre 2010, la CRPM s est déclarée favorable à accroître la responsabilité régionale en termes de résultats d une part (responsabilité politique devant la Commission), et de gestion financière et d audit en partenariat avec les autorités nationales, d autre part (responsabilité financière devant les instances de contrôle), dans le cadre d un système simplifié et unique de contrôle et d audit destiné à limiter la bureaucratie. Plusieurs des propositions de la Commission européenne sur ce point sont intéressantes. La conditionnalité macro-économique, impasse en termes d efficacité et contresens politique La CRPM a cependant toujours considéré que les formes de conditionnalité mises en place devaient être liées aux objectifs auxquels la politique de cohésion est censée contribuer de manière spécifique, ainsi qu aux territoires sur lesquels elle est mise en œuvre. Il est par conséquent nécessaire de déterminer ces conditionnalités ou incitations en accord avec les Régions, et de les limiter à des objectifs réalistes au regard des efforts pouvant être accomplis dans les territoires. Or, le 5 ème Rapport Cohésion propose de lier les crédits de la politique de cohésion à la mise en œuvre par les États de réformes structurelles et institutionnelles, et au respect par les États membres d obligations macroéconomiques et du Pacte de Stabilité et de Croissance. Ces propositions ne sont pas acceptables. En effet, les difficultés de l Union européenne à mettre en œuvre ces réformes et à faire respecter le Pacte de stabilité ont des causes propres. Contourner ces difficultés en utilisant une politique de solidarité entre les territoires comme moyen de pression n apportera probablement pas de solution en soi. Par ailleurs, ce sont in fine les acteurs des territoires de toute l Europe, qui risqueraient d être sanctionnés pour des décisions sur lesquelles ni eux ni leurs autorités régionales n ont de prise. En ces temps de crise économique majeure, l Europe a sans doute au contraire besoin d incarner une ambition de solidarité avec ses territoires et leurs forces socio-économiques. Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 5

6 ANNEXE RÉPONSE AUX QUESTIONS SPÉCIFIQUES Question 1 - Comment associer plus étroitement la stratégie «Europe 2020» et la politique de cohésion à l échelon de l Union et aux niveaux national ou infranational? Le 5 ème Rapport Cohésion traduit une volonté de cohérence entre la politique de cohésion et la stratégie Europe La CRPM a déjà eu l occasion d apporter son soutien à cette démarche qu elle considère souhaitable, notamment du fait que le soutien de la politique de cohésion est incontournable pour la mise en œuvre des objectifs de la stratégie Europe Sous cet angle, les deux propositions suivantes, formulées par la Commission européenne, sont intéressantes: La mise en place, par la Commission européenne, d un cadre stratégique à plusieurs fonds (Fonds de cohésion, FEDER, FSE, FEADER, FEP) et qui traduirait les objectifs de la stratégie Europe 2020 en grandes priorités d investissement. Ce cadre stratégique commun serait complété par des contrats de partenariat pour le développement et l investissement avec les États membres, qui indiqueraient la correspondance entre les ressources européennes et nationales mobilisées, les grandes priorités et programmes identifiés, les conditionnalités mises en place et les objectifs généraux de résultat à atteindre. Ces «contrats de développement» pourraient contribuer au Pacte territorial auquel la CRPM appelle depuis 2008, sous réserve que les Régions soient impliquées dans leur préparation, aux côtés des États membres et de la Commission européenne, dans le respect de l organisation constitutionnelle de leurs États. Il s agirait alors d un progrès majeur sous l angle de la CRPM. Enfin, les programmes opérationnels traduiraient les orientations en priorités d investissement concrètes, et demeureraient le principal outil de gestion de la politique de cohésion. Un soutien général au principe de concentration de la politique de cohésion sur un nombre restreint de priorités définies à l échelle des Régions et avec leur plein accord, idée à laquelle la CRPM avait apporté son soutien à l occasion de son Assemblée générale d Aberdeen, fin septembre Un risque existe cependant que les Régions en soient laissées à l écart, et que les contrats de partenariat pour le développement et l investissement conduisent à flécher les investissements de la politique de cohésion sur des orientations, voire des projets correspondant à des grandes priorités nationales. A cela s ajoute la proposition d instaurer une réserve de performance liée à l accomplissement des objectifs d Europe2020 au regard d indicateurs à déterminer. La réalité de ces risques devra s apprécier au regard de la situation spécifique de chacun des pays. Compte tenu des retours négatifs sur l implication de Régions de plusieurs pays dans la mise en œuvre d Europe 2020, il y a cependant lieu d être inquiet. Par ailleurs, l importance accordée à Europe 2020, même si elle est souhaitable, ne doit pas se traduire par une soumission de la politique de cohésion, dont les objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale sont garantis par les Traités, aux seules priorités de la Stratégie Europe La politique de cohésion contribue déjà et continuera à contribuer à la Stratégie européenne pour une croissance inclusive, intelligente et durable en particulier grâce à une implication forte des Régions européennes. Ce contexte conduit la CRPM à : Rappeler que la politique de cohésion ne peut pas se limiter à devenir l instrument financier de la stratégie Europe 2020, du fait, d une part, que le Traité de Lisbonne fait en effet de la réduction des disparités de développement entre Régions européennes l objectif premier de cette politique, et d autre part, au plan économique, l augmentation des disparités interrégionales obérerait l atteinte des objectifs même de la Stratégie. Réitérer son appel à un Pacte territorial, consistant en un accord formel sur une implication réelle des Régions et en une attention forte portée à la dimension territoriale à l échelle : - De la stratégie Europe 2020, et des Programmes Nationaux de Réforme ; - Des politiques européennes sectorielles ; - De la politique de cohésion, et de l ensemble des niveaux de sa gouvernance. Appeler la Commission européenne et les États Membres à sauvegarder, voire augmenter, le budget Communautaire dédié à la Politique de Cohésion et à doter la Stratégie Europe 2020 des moyens financiers appropriés pour mettre en œuvre de manière efficace les objectifs généraux du projet européen pour la croissance économique. Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 6

7 La Politique de Cohésion peut apporter : 1. Sa gouvernance multi niveaux et multi secteurs pour une mise en œuvre efficace de la Stratégie EU L étroite participation des Régions à la mise en œuvre des objectifs généraux de la Stratégie et ceux qui seront plus particulièrement choisis par les Régions dans le cadre de leur programme opérationnel, ce qui apportera une efficacité exemplaire. Les deux processus de la Stratégie 2020 et de la politique de Cohésion seront rapprochés par la concentration thématique et la coordination des objectifs finaux mais resteront séparés pour mieux servir les finalités distinctes d une politique européenne à part entière et la mise en œuvre des objectifs stratégiques de l Europe. Pour que la Stratégie 2020 réussisse, il faudrait que les Etats Membres et la Commission puissent apporter des fonds et coordonner de manière efficace les fonds européens, nationaux, régionaux ainsi que ceux qui émanent du secteur privé. Question 2 - Le champ d application du contrat de partenariat pour le développement et l investissement devrait-il déborder du cadre de la politique de cohésion et, si oui, dans quelle mesure? Au-delà du cadre strict de la politique de cohésion, la CRPM appelle à la mise en place d un Pacte territorial consistant en un accord formel sur une implication réelle des Régions et en une attention forte portée à la dimension territoriale à l échelle : - De la stratégie Europe 2020, et des Programmes Nationaux de Réforme ; - Des politiques européennes sectorielles ; - De la politique de cohésion, et de l ensemble des niveaux de sa gouvernance. Dans ce contexte, les contrats de partenariat pour le développement et l investissement ont vocation à être des instruments autour desquels organiser le lien entre la stratégie Europe 2020 et les territoires régionaux, ce bien au-delà du seul champ de la politique de cohésion. Cette orientation serait d ailleurs logique avec la volonté de la Commission de rechercher une plus forte cohérence entre plusieurs Fonds (Fonds de cohésion, FEDER, FSE, FEADER, FEP) à travers le cadre stratégique commun proposé. Au-delà, il est possible d imaginer que les autorités publiques impliquées saisissent l occasion de la préparation des contrats de partenariat pour le développement et l investissement pour déterminer, avec les Régions, un accord sur l ensemble des éléments cités plus haut. La Commission pourrait «exiger» ou demander à «vérifier» le degré d implication des régions et des partenaires socio-économiques avant la signature du contrat européen d investissement. Question 3 - Comment parvenir à une plus forte concentration thématique sur les priorités d Europe 2020? L objectif d une plus forte concentration thématique peut être atteint en déterminant, comme le propose la Commission européenne, un nombre limité de priorités sur lesquelles il serait demandé aux Régions de concentrer les investissements. Cependant, et afin de ne pas tomber dans le travers d une approche «top-down» déconnectée des réalités et des besoins des territoires et donc inefficace, il est important que le choix des priorités et du contenu des investissements réalisés relève des Régions, dans le cadre d une programmation stratégique à l échelle régionale. En complément, la latitude laissée aux Régions dans la détermination des priorités d investissement doit s accompagner, autant que possible, d une latitude concernant la balance à opérer entre l utilisation des crédits des différents Fonds. Pour cette raison, il est notamment primordial de conserver le FSE au sein de la politique de cohésion, et que la mise en œuvre de ce Fonds soit aussi régionalisée que possible afin de contribuer de manière efficace et stratégique à la promotion de nouveaux secteurs de croissance tels que les dits «emplois verts ou bleus» dans les territoires maritimes. Question 4 - Comment la définition de conditions/d incitations et une gestion fondée sur les résultats pourraient-elles rendre la politique de cohésion plus efficace? Lors de son Assemblée générale d Aberdeen fin septembre 2010, la CRPM s est déclarée favorable à accroître la responsabilité régionale en termes de résultats d une part (responsabilité politique devant la Commission), et de gestion financière et d audit en partenariat avec les autorités nationales, d autre part (responsabilité Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 7

8 financière devant les instances de contrôle), dans le cadre d un système simplifié et unique de contrôle et d audit destiné à limiter la bureaucratie. Plusieurs des propositions de la Commission européenne sur ce point sont intéressantes. La CRPM a cependant toujours considéré que les formes de conditionnalité, ou d incitations, mises en place devaient être liées aux objectifs auxquels la politique de cohésion est censée contribuer de manière spécifique, ainsi qu aux territoires sur lesquels celle-ci est mise en œuvre. Il est par conséquent nécessaire de déterminer ces conditionnalités ou incitations en accord avec les Régions, et de les limiter à des objectifs réalistes au regard des efforts pouvant être accomplis dans les territoires. Or, le 5 ème Rapport Cohésion propose de lier les crédits de la politique de cohésion à la mise en œuvre par les États de réformes structurelles et institutionnelles, et au respect par les États membres d obligations macroéconomiques et du Pacte de Stabilité et de Croissance. Ces propositions ne sont pas acceptables. En effet, les difficultés de l Union européenne à mettre en œuvre ces réformes et à faire respecter le Pacte de stabilité ont des causes propres. Contourner ces difficultés en utilisant une politique de solidarité entre les territoires comme moyen de pression n apportera probablement pas de solution en soi. Par ailleurs, ce sont in fine les acteurs des territoires de toute l Europe, qui risqueraient d être sanctionnés pour des décisions sur lesquelles ni eux ni leurs autorités régionales n ont de prise. En ces temps de crise économique majeure, l Europe a sans doute au contraire besoin d incarner une ambition de solidarité avec ses territoires et leurs forces socio-économiques. La CRPM exprime par ailleurs une forte réserve concernant la proposition d une réserve de performance liée à l accomplissement des objectifs d Europe En effet, cette proposition, associée à l hypothèse à apprécier en fonction de la situation spécifique de chacun des pays - que les Régions soient laissées à l écart des contrats de développement, illustre un risque de renationalisation et d instrumentalisation excessive de la politique de cohésion au service de la stratégie Europe Question 5 - Comment axer davantage la politique de cohésion sur les résultats? Quelles devraient être les priorités obligatoires? Les analyses présentées dans le 5 ème Rapport Cohésion montrent que la politique de cohésion produit d ores et déjà des résultats très significatifs. La détermination des priorités d investissements de la politique de cohésion, ainsi que des conditionnalités et des incitations qui y seraient associées, devraient en premier lieu relever d une analyse des besoins des territoires couverts, réalisée en partenariat avec les Régions. Dans cette perspective, aucune priorité d investissement ne devrait être obligatoire en soi et à priori. En outre, pour être largement acceptée par les responsables nationaux et régionaux, cette conditionnalité doit s accompagner d un recentrage de la mission de la Commission européenne sur le pilotage stratégique de la politique de cohésion en lien avec la Stratégie Europe 2020, qui privilégierait un suivi qualitatif des programmes, et réduirait les contraintes administratives à leur minimum nécessaire. Question 6 - Comment la politique de cohésion peut-elle mieux prendre en considération le rôle fondamental des zones urbaines et des territoires à la géographie spécifique dans les processus de développement, ainsi que l émergence de stratégies macro-régionales? Le 5 ème Rapport Cohésion mentionne la nécessité de prêter attention aux territoires à contraintes particulières à l échelle infrarégionale. Il insiste plus encore sur la dimension urbaine et propose d identifier, au niveau européen, des mesures particulières financées par les programmes opérationnels (identification explicite des villes et des budgets pour la dimension urbaine). La Commission européenne pose également la question de l éventuelle gestion des programmes opérationnels par des groupes de villes ou à l échelle de rivières ou de bassins maritimes. La CRPM est consciente des problématiques spécifiques liées aux zones urbaines en difficulté, que la politique de cohésion peut contribuer à résoudre. Ceci étant, la CRPM ne souhaite pas poser la question en des termes qui semblent opposer une politique de cohésion destinée aux Régions et une autre, séparée, qui serait destinée aux villes. Cela serait contre productif. En effet, les zones urbaines en difficultés sont une réalité nécessitant une approche d ensemble, ne serait ce que parce que les difficultés de ces zones proviennent notamment de l organisation du marché du travail qui doit être mesuré dans une aire plus large que la zone spécifique urbaine concernée, de la massification des populations les plus fragiles, de schémas de transports insuffisamment développés Toutes ces questions doivent être abordées ensemble par tous Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 8

9 les acteurs concernés et c est dans cet esprit que les Régions s attachent depuis longtemps à promouvoir une politique de cohésion mise en œuvre via des démarches et une approche intégrées. La CRPM s étonne par ailleurs que le 5 ème Rapport Cohésion ne propose pas aussi d identifier clairement à l échelle européenne les mesures particulières pour d autres types de territoires que les territoires urbains. La CRPM est également fondée à rappeler son attachement à ce que la politique de cohésion soit mise en œuvre à travers une programmation régionale unique qui intègre les spécificités infrarégionales (urbaines, rurales, maritimité, etc.) des territoires, ainsi que leurs caractéristiques naturelles et physiques (insularité, faible densité de population). La dimension régionale de la politique de cohésion doit demeurer un élément fondamental. En outre, il est regrettable que les problématiques des territoires côtiers soient souvent laissées de côté. Par exemple, la Mer et les océans ne sont pas identifiés comme «atouts de l Europe», l accessibilité maritime est absente des analyses sur les transports, et les analyses relatives aux questions environnementales traitent à peine de l environnement côtier, tout comme celles relatives à l évolution de la démographie. La CRPM continuera naturellement à promouvoir la dimension maritime. En revanche, le 5 ème Rapport Cohésion fait à plusieurs reprises état des problématiques spécifiques des territoires à contraintes permanentes. Ces références débouchent notamment sur l affirmation qu il sera nécessaire, au-delà de la seule politique de cohésion, de développer des dispositions ciblées pour refléter leurs spécificités, sans toutefois multiplier de manière non nécessaire les instruments et les programmes. Même si cette affirmation demeure très générale, elle constitue un élément encourageant au regard de la perspective défendue par la CRPM. En parallèle, la CRPM considère que le niveau de soutien aux Régions à contraintes permanentes via la politique régionale devrait également tenir compte du niveau de développement de ces Régions. En définitive, et du point de vue de la CRPM, l ensemble des territoires infra-régionaux ont vocation à être pris en compte dans le cadre de la programmation unique de la politique de cohésion qui intègre les spécificités infrarégionales (urbaines, rurales, maritimité, etc.) des territoires, ainsi que leurs caractéristiques naturelles et physiques (insularité, faible densité de population). S agissant de l émergence de stratégies macrorégionales : La CRPM demandait également l élaboration de Stratégies macro-régionales en lien avec le mainstream de la politique régionale. Cette proposition a été formulée dans le cadre d un important travail réalisé par la CRPM et ses Commissions géographiques sur les macro-régions. La proposition du Rapport Cohésion que l élaboration de stratégies macro-régionales vienne en complément, au cas par cas et sur la base d une analyse des expériences en cours, ouvre une perspective satisfaisante à ce stade. Question 7 - Comment améliorer le concept de partenariat et la participation des parties prenantes locales et régionales, des partenaires sociaux et de la société civile? L implication des acteurs locaux et régionaux dans l ensemble des dimensions du Pacte territorial que la CRPM appelle est l une des conditions essentielles pour le succès de la mise en œuvre de la politique de cohésion, et au-delà, de la stratégie Europe 2020 et d un nombre important de politiques sectorielles. Cette implication a vocation à être organisée dès les premiers stades de la préparation des politiques européennes post-2014, et très tôt dans la préparation des contrats de partenariat pour le développement et l investissement et des programmes opérationnels. Le rôle des Régions comme animateurs de la concertation à l échelle des territoires autour des thématiques d investissements déterminées est fondamental. A contrario, le défaut d association des Régions a clairement été identifié comme l une des raisons du manque d appropriation de la stratégie de Lisbonne (voir rapport Kok fin ). Question 8 - Comment la procédure d audit peut-elle être simplifiée et les audits des États membres et de la Commission mieux intégrés sans que la fiabilité des assurances données sur les dépenses cofinancées en pâtisse? La CRPM estime nécessaire d accroître la responsabilité régionale en termes de résultats d une part (responsabilité politique devant la Commission), et de gestion financière et d audit en partenariat avec les 3 " Relever le défi. La stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi " : Rapport du groupe de haut niveau présidé par M. Wim KOK (novembre 2004) " Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 9

10 autorités nationales d autre part (responsabilité financière devant les instances de contrôle), dans le cadre d un système simplifié et unique de contrôle et d audit destiné à limiter la bureaucratie. La recherche d une simplification des procédures d audit pourrait par exemple s appuyer sur un travail en amont plus important sur la détermination de l objet et des modalités des audits, sur la recherche d une convergence des règles et procédures, la recherche d une proportionnalité adéquate dans les contrôles opérés. Question 9 - Comment l application du principe de proportionnalité pourrait-elle alléger les contraintes administratives en matière de gestion et de contrôle? Des mesures de simplification spécifiques devraient-elles être prévues pour les programmes de coopération territoriale? Au-delà de la seule question des audits, les contraintes administratives et financières associées aux programmes européens en général, et notamment à la politique de cohésion, ont une raison d être, et ont eu des conséquences positives, notamment en termes de convergence et de qualité des pratiques de contrôle. Cependant, leur poids sur les porteurs de projets est souvent jugé largement excessif, et fait peser des risques sur la volonté de nombreux acteurs de recourir à ces programmes. Des efforts de simplification devraient par conséquent être entrepris en tout état de cause, afin de progresser vers une culture de confiance et un suivi des projets plus orienté sur leur contenu et leurs résultats qualitatifs. Puisque les Etats et les régions seront liés à travers un contrat d investissement, les audits devraient se limiter aux niveaux national et régional avec un suivi flexible de la part du niveau européen. Les dispositifs de «contrats de confiance», en vigueur dans certains pays pourraient être repris. Question 10 - Comment atteindre, dans la définition des règles d éligibilité, le juste équilibre entre des règles communes à tous les Fonds et la reconnaissance des spécificités de chacun d entre eux? La recherche d une meilleure cohérence dans la définition des règles d éligibilité devrait s accompagner d une volonté de définir ces règles de manière suffisamment large pour permettre aux autorités de gestion de soutenir les projets adaptés aux territoires et à leurs caractéristiques. Un besoin existe également d une meilleure cohérence des règles applicables aux Fonds couverts par le cadre stratégique commun que proposera la Commission européenne, et les autres Fonds ou Programmes européens finançant des actions dans les mêmes domaines (dont innovation et recherche, énergie ). Les règles communes relatives à l administration des fonds, leur suivi financier et les règles d audit doivent rester dans le règlement général. Les règles de simplification proposées dans le «recovery pack» doivent être intégrées dans le nouveau règlement. Les règlements par fond doivent être simples et flexibles laissant la possibilité aux gestionnaires d apporter l expertise locale et aux États la possibilité de coopérer dans le cadre des dynamiques macrorégionales ou infrarégionales. Question 11 - Comment garantir le respect d une discipline financière tout en laissant la marge de manœuvre nécessaire à la conception et à l application de programmes et projets complexes? Dans un contexte de crise économique qui fait peser des incertitudes fortes tant sur les acteurs des territoires que sur les autorités publiques locales et régionales, il est essentiel qu une telle marge de manœuvre soit laissée pour le financement de programmes et projets complexes, ambitieux et adaptés aux territoires dans lesquels ils sont mis en œuvre. La réponse à la crise économique ne doit pas conduire, dans le respect d une discipline financière, à inhiber les initiatives, ceci en définissant des règles simples dans les règlements financiers et en laissant plus de marge de manœuvre à des contrôles de la part de l État membre et de la région concernée. A nouveau, les «contrats de confiance» pourront être pris en compte dans la réflexion. Question 12 - Comment garantir que l organisation de la politique de cohésion tienne compte de la spécificité de chaque Fonds et, notamment, de la nécessité d accroître la notoriété des interventions et d assurer la prévisibilité des volumes de financement du FSE, ainsi que de la nécessité de recentrer le FSE sur les objectifs de la stratégie «Europe 2020»? De fait, le FSE et l ensemble de la politique de cohésion contribuent déjà fortement aux objectifs de la stratégie Europe La recherche d un lien plus important, principe que la CRPM soutient, n a de sens que si elle s effectue de manière cohérente avec la réalité des territoires couverts par les différents Fonds. Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 10

11 Dans cette perspective, il est nécessaire que le cadre stratégique commun qui sera proposé par la Commission européenne permette de conserver la latitude nécessaire pour articuler les priorités propres à chacun des Fonds avec les réalités des territoires. La question du lien entre le FSE et la stratégie Europe 2020 a vocation à être rapportée à cette ambition. C est sous cet angle que la CRPM est fortement attachée à une plus forte régionalisation du FSE, ainsi qu à son maintien au sein de la politique régionale. Au contraire, séparer le FSE de la politique de cohésion nuirait mécaniquement à sa cohérence avec le FEDER et enlèverait un moyen d action préventif et correctif important aux Régions qui font face aux pertes d emplois et aux nouveaux besoins de formation. De la même manière, il est nécessaire que les Régions puissent apprécier la balance pertinente à réaliser entre les différents Fonds, notamment le FEDER et le FSE. Il doit être laissé aux États membres et aux Régions de déterminer les volumes de financement du FSE et du FEDER. Le choix dépend largement des objectifs nationaux et régionaux des programmes à mener dans les territoires. Cela signifie que prévoir des enveloppes financières définies au niveau de la Commission européenne ne servira pas les objectifs d efficacité et de flexibilité pour mieux s adapter aux situations du terrain. Question 13 - Quelles pourraient être les caractéristiques d une nouvelle catégorie intermédiaire de Régions destinée à accompagner celles qui n ont pas terminé leur processus de rattrapage? Lors de l Assemblée générale d Aberdeen, la CRPM avait appelé la Commission européenne à proposer une adaptation, et non pas un bouleversement, de l architecture de la politique de cohésion. La CRPM souhaitait que soient distinguées une aide financière substantielle et prioritaire pour les Régions dont le PIB est inférieur à 75% de la moyenne UE27, une aide spécifique pour les Régions intermédiaires qui sont en «phasing out» de l objectif de convergence, et une aide pour toutes les Régions dont le PIB est supérieur à 75% de la moyenne communautaire. Le 5 ème Rapport Cohésion propose de maintenir deux objectifs (Convergence et Compétitivité) distingués par leurs niveaux de PIB, auxquels pourrait s ajouter une nouvelle catégorie de Régions -dans le cadre de l objectif Compétitivité- pour adoucir la transition entre les catégories. Cette nouvelle catégorie remplacerait les catégories actuelles de phasing-in et phasing-out, et comprendrait notamment les Régions qui relèvent actuellement de l objectif de convergence, mais dont le PIB serait au-dessus de 75% de la moyenne communautaire selon des statistiques les plus récentes. Globalement, les propositions de la CRPM se retrouvent dans celles de la Commission européenne. A l occasion de son Assemblée Générale d Aberdeen, la CRPM a ainsi exprimé le souhait que la situation spécifique des Régions en transition puisse trouver une réponse au sein d un Objectif englobant l ensemble des Régions dont le PIB est supérieur à 75% de la moyenne communautaire. Parmi elles, les Régions dont le PIB est inférieur à la moyenne communautaire, qui témoignent toutes d une difficulté structurelle d adaptation, feraient dans cette perspective l objet d une aide spécifique dont l intensité financière, insuffisante dans le contexte actuel, serait réévaluée, afin d accompagner de manière plus efficace la consolidation de leurs atouts compétitifs. La question de l architecture de la politique de cohésion appelle également un commentaire sur l indicateur du PIB. De manière compréhensible, celui-ci est retenu par la Commission européenne pour distinguer les différentes catégories de Régions. En effet, malgré les limites connues de cet indicateur pour apprécier la compétitivité des territoires, il n en demeure pas moins un indicateur comparable et qui reflète globalement et correctement la situation européenne. La CRPM poursuivra ses réflexions sur les manières de compléter le PIB par d autres indicateurs au service de la cohésion européenne et en lien avec les thématiques de la stratégie Europe Référence CRPMPPP B0 Février 2011 p. 11