Le système éducatif mauritanien

Transcription

1 Série Développement Humain de la Région Afrique Document de travail Le système éducatif mauritanien Eléments d analyse pour instruire des politiques nouvelles Région Afrique Banque mondiale

2 ii SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Novembre 2001 Departement du développement humain Région Afrique Banque mondiale Les opinions et conclusions exprimées dans ce rapport n engagent que leurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement les opinions de la Banque Mondiale ou des institutions qui lui sont affiliées. Maquette de couverture : Tomoko Hirata. Photo de couverture : Mercy Miyang Tembon

3 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN iii Table de Matières Remerciements/Acknowledgements v Avant propos/foreword vii Résumé/Executive Summary xiii Introduction 1 1 Le cadre macro-économique 3 Le contexte démographique 3 Le cadre macro-budgétaire 4 2 L analyse des scolarisations 9 Analyse globale des scolarisations et de leur évolution 9 Profil de scolarisation et analyse des flux d élèves 16 Estimation de l influence des facteurs d offre et de demande dans l explication de la faible rétention scolaire 24 Les perspectives de la réforme en cours 27 3 Les aspects financiers 29 Perspectives globales 29 Estimation des coûts unitaires selon la méthode micro 37 Éléments sur les dépenses des familles ; dépenses globales d éducation 41

4 4 L efficacité interne : organisation scolaire et qualité de l école 43 Introduction 43 Analyse des relations entre conditions d enseignement et acquisitions des élèves 44 5 Eléments d analyse de l efficacité externe 56 La situation générale de l emploi 57 La situation particulière des sortants de l enseignement supérieur 58 Eléments d appréciation de la rentabilité de l éducation 61 Quelques considérations macro ; considérations complémentaires dans une perspective de politique éducative 66 6 Les aspects d équité et de distribution 69 Disparités de scolarisation selon le sexe et le milieu géographique 69 La répartition des ressources publiques au sein d une génération d élèves 72 7 La gestion administrative et pédagogique du système 76 Quelle est l ampleur des problèmes de gestion dans le système éducatif mauritanien? 76 Quelles pistes pour améliorer la gestion du système? 86

5 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN v Remerciements Acknowledgements Banque Mondiale Région Afrique Développement Humain République Islamique de Mauritanie Ministère de l Education Nationale Le système éducatif mauritanien Eléments d analyse pour instruire des politiques nouvelles Mai 2000 World Bank Africa Region Human Development Islamic Republic of Mauritania Ministry of Education The Mauritanian System of Education Analytical Elements towards the Design of a New Sectoral Policy May 2000 Ce rapport a été préparé de façon jointe par une équipe mauritanienne et une équipe de la Banque Mondiale, avec l appui d une équipe du Ministère français de la Coopération. Nous remercions le Gouvernement Norvégien qui a apporté un appui financier pour la contribution de la Banque mondiale à ce travail. Equipe Mauritanienne : Mme Khadij Mint Salem (Direction de la Programmation et de la Coopération/Ministère de l Education Nationale), Mr Diombar Thiam (Direction du Budget/Ministère des Finances), Mr Weddoud Kamil (Bureau des Projets- Education/Ministère du Plan), coordonnateur de l équipe nationale, et Mr Zeine ould Zeidane (Université de Nouakchott et Ministère du Plan), assistée par Mr Jean-Pierre Jarousse, consultant (IREDU/Université de Dijon-France). This report has been prepared by a joint team made up of Mauritanian officials and World Bank Staff with support from a team from the French Ministry of Cooperation. We would like to thank the Norwegian Education Trustfund for its financial support for the contribution of the World Bank in this work. Mauritanian Team: Mme Khadij Mint Salem (Direction de la Programmation et de la Coopération/ Ministère de l Education Nationale), Mr Diombar Thiam (Direction du Budget/Ministère des Finances), Mr Weddoud Kamil (Bureau des Projets- Education/Ministère du Plan), coordonnateur de l équipe nationale, et Mr Zeine ould Zeidane (Université de Nouakchott et Ministère du Plan), assistée par Mr Jean-Pierre Jarousse, consultant (IREDU/Université de Dijon-France).

6 vi SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Equipe de la Banque mondiale : Mr Alain Mingat et Mr Ramahatra Rakotomalala (Equipe HD-HIPC, Région Afrique). Equipe du Ministère français de la Coopération/ French Ministry of Cooperation Team : Mr Pierre Alexandre Bernard et Mr Jean-Marc Bernard (Assistants techniques). World Bank Team: Mr Alain Mingat et Mr Ramahatra Rakotomalala (Equipe HD-HIPC, Région Afrique). French Ministry of Cooperation Team: Mr Pierre Alexandre Bernard et Mr Jean-Marc Bernard (Assistants techniques).

7 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN vii Avant propos La réduction de la pauvreté est devenue un objectif explicite central dans la stratégie de développement de la Banque Mondiale. La conviction profonde est que les deux éléments moteurs de la réduction de la pauvreté sont d une part la croissance économique et d autre part la capacité qu il convient de donner à ceux qui sont actuellement exclus de contribuer à la croissance et de saisir les occasions nouvelles produites par la croissance elle-même. Le développement humain, et l éducation en particulier, est considéré être une dimension essentielle pour chacun de ces deux aspects. Dans le contexte de l initiative PPTE de réduction de la dette et des stratégies de lutte contre la pauvreté, l accent est mis sur la production des résultats sociaux effectifs. Concernant l éducation, cela suppose que les systèmes d enseignement et de formation soient capables à la fois de mettre en place un enseignement de base de bonne qualité pour tous les jeunes, et de produire les diplômés dans des nombres et avec des qualifications qui correspondent effectivement aux demandes de la part du secteur économique. Pour réaliser ces objectifs, il est probable que des ressources supplémentaires, nationales et extérieures, devront être mobilisées. Les ressources seront certes importantes, mais tout aussi cruciale sera la capacité des systèmes éducatifs de les utiliser de manière efficace et équitable. Il a en effet été montré que des progrès substantiels devaient être accomplis dans de nombreux pays d Afrique Subsaharienne quant à la transformation des ressources qu elles utilisent en résultats sociaux effectifs pour leurs populations. Il est ainsi estimé qu il est donc vital que ces pays progressent vers des systèmes d éducation plus performants, plus efficaces et plus équitables; il est aussi estimé qu il sera important qu ils abordent des aspects structurels sur lesquels ils ne s étaient pas suffisamment penchés au cours des 15 dernières années. Par exemple, l enseignement en cours multiples et en double flux ont largement été mis en œuvre au cours des années 90; ces mesures ont permis des avancées en termes de couverture quantitative mais ont aussi montré leurs limites. Il sera souvent nécessaire de s attaquer à des sujets plus structurels tels que celui du financement public et privé, de la rémunération des enseignants, de la qualité des services offerts, des arrangements institutionnels et des questions de gestion. La connaissance analytique du fonctionnement des systèmes éducatifs nationaux constitue un ingrédient important pour que les pays i) comprennent quelles sont les forces et aussi les faiblesses structurelles de leur système d enseignement, et ii) sachent identifier les stratégies pertinentes à mettre en œuvre pour répondre aux difficultés rencontrées. Il a toutefois été observé que dans un certain nombre de pays, les analyses nécessaires n avaient pas été menées. C est la raison pour laquelle, on a pensé qu il était indispensable de mettre en place de façon assez systématique des analyse sectorielles pour contribuer à combler ce manque. Ceci a semblé d autant plus nécessaire que des considérations politiques nouvelles se sont fait

8 viii SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE jour et que des matériaux nouveaux sont devenus disponibles. Pour ces raisons, un prototype nouveau d analyse de secteur a progressivement été défini pour conduire ces analyses. Ce nouveau format présente à la fois des aspects techniques et des aspects concernant la manière selon laquelle le prototype technique est mis concrètement en oeuvre. Sur le plan technique, les questions d équité et de distribution tant des services éducatifs que des ressources publiques deviennent évidemment d une plus grande importance dans le contexte de la réduction de la pauvreté. Dans cette perspective, l utilisation des données des enquêtes de ménages (LSMS, MICS, DHS) constituent des actifs importants et la plupart des nouvelles études du secteur de l éducation en font un usage complémentaire à celui des données plus classiques de démographie scolaire et de population (elles permettent aussi d améliorer la robustesse des analyses car parfois soit les données scolaires soit les données de population sont un peu incertaines). Une autre caractéristique des nouvelles études de secteur de l éducation est d aller au-delà des indicateurs classiques tels que les taux de scolarisation, qui peuvent parfois conduire à des erreurs d interprétation et ultérieurement de politique éducative. A titre d exemple, on peut trouver dans un pays, un taux brut de scolarisation de 100 % (suggérant une couverture complète du système), alors qu il y a seulement 40 % de la population jeune qui a une scolarisation primaire complète, et même seulement 15 % des filles rurales qui sont dans cette situation. Des profils de scolarisation, qui apparaissent constituer un instrument simple et puissant, sont utilisés pour compléter les indicateurs plus classiques. L utilisation des données individuelles d écoles (plutôt que les données agrégées au niveau national ou régional) a également prouvé sont utilité pour l étude des questions de distribution et de gestion du système. Enfin, concernant la dimension de la qualité de l éducation offerte, les nouvelles études sectorielles font, aussi souvent qu il est possible, usage des données d enquêtes sur les acquisitions des élèves (MLA, PASEC, SAQMEC) de sorte à évaluer le niveau comparatif des acquis effectifs des élèves et à identifier les stratégies les plus coût-efficaces pour les améliorer. concernant la façon avec laquelle le travail est conduit, il faut en premier lieu souligner que les nouvelles études sectorielles de l éducation ne sont pas vues d abord comme des produits de la Banque Mondiale. Les analyses sont conduites en collaboration avec une équipe nationale et l opération comporte une dimension de formation et de développement des capacités institutionnelles du pays. On pense qu il est important que le travail soit bien approprié par les membres de l équipe nationale. Il est aussi important de souligner que le rapport se limite à faire un diagnostic de la situation du système éducatif et ne présente aucune recommandation directe en matière de politique éducative; l idée est d identifier les questions, pas de fournir les réponses. Pour cette raison, après que le rapport ait été achevé, et même s il est bien approprié par l équipe nationale initiale, il y a un besoin d en disséminer les analyses de sorte à ce que les analyses soient appropriées par une audience plus large (Ministère de l Education au niveau central et décentralisé, autres Ministères du Plan, des Finances, cellule pour la réduction de la pauvreté,..-), syndicats d enseignants, associations de parents d élèves, organisations non-gouvernementales concernées par l éducation, autres partenaires techniques et financiers. Sur cette base, des discussions sont conduites dans le pays pour identifier les options possibles pour le développement du secteur (un modèle de simulation financière est fourni en appendice au rapport sectoriel pour aider le pays à faire des choix politiques qui soient économiquement tenables dans la moyenne période) et conduire à l adoption d un programme de développement à moyen terme pour le secteur. Ces analyses ainsi que le plan de développement, sont alors des ingrédients importants pour la définition de la stratégie de réduction de la pauvreté du pays. On pourra noter aussi que la production de ces analyses, et la conduite ultérieure du processus au niveau national, sont de nature à renforcer la position du Ministère de l Education Nationale dans ses discussions avec le Ministère du Plan et le

9 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN ix Ministère des Finances dans le processus budgétaire. Cette position plus forte de l éducation est de nature à assurer que le secteur saura se positionner utilement pour la mobilisation des ressources issues de l allègement de la dette et pour les arbitrages budgétaires nouveaux dans le cadre du plan du pays pour la réduction de la pauvreté. L analyse sectorielle présentée ici a été faite pour le système éducatif mauritanien. Des officiels du Ministère de l Education Nationale l ont utilisé de façon intensive pour définir le plan décennal de développement du secteur de l éducation. Ce plan a, depuis, été officiellement adopté par le Gouvernement et est maintenant en cours de mise en œuvre avec l appui des différents partenaires techniques et financiers, dont la Banque Mondiale. Birger Fredriksen Conseiller Special Pour L Education Région Afrique Banque mondiale

10

11 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN xi Foreword Poverty reduction is a primary concern in the World Bank s development strategy. The general thrust is that the two engines for poverty reduction are economic growth on the one hand, and the enhanced ability of those who are currently excluded from contributing to it and seizing the opportunities made available from it on the other. Human development, education in particular, is considered an integral dimension in the contribution to both of these processes. In the context of the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs), the focus is placed on tangible social outcomes. For education this implies that education systems and training be able to deliver universal basic education of a reasonable quality and to produce graduates in number and quality who are able to efficiently match the demands of the economy. To achieve these objectives, it is likely that in a number of countries, additional resources will need to be mobilized, both from domestic and international sources. The mobilization of resources will obviously be important but just as important is the capacity of countries to use resources for education in an efficient and equitable manner. It has been shown that substantial progress needs to be made on improving the transformation of resources mobilized into social outcomes in most Sub-Saharan countries. There is a sense that achieving a more efficient and equitable system of schooling is a vital necessity and that this may imply addressing new issues. For example, using multigrade and double shift teaching has already been implemented in many countries, allowing for coverage gains in the 1990s. However, there is often a need to tackle more structural themes such as public and private financing issues, teacher remuneration, and institutional and management issues. Analytical knowledge of a countries education system is essential in order for countries to understand their structural weaknesses and identify the relevant strategy to address them. However, it has been observed in a number of countries that such analysis has not been undertaken. It was therefore felt necessary to initiate a new round of sector analyses to fill this gap. This was in fact all the more necessary as new concerns were arising and as new material was becoming available. For these reasons, a new format has been designed to conduct these analyses which focuses on both technical aspects and aspects concerning the way in which the work is carried out. On the technical side, issues of equity and distribution of education services and public resources become more important in the poverty reduction context. The use of household surveys (LSMS, MICS, DHS) is an important asset and most of the Country Status Reports (CSRs) make a complementary use of both education statistics and household survey data. This helps to bring about better confidence and consistency. Another feature of the new CSR on education is to go beyond the standard indicators such as enrollment ratios that can be somewhat misleading. For example, there is the possibil-

12 xii SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE ity of a country having a gross enrollment ratio of 100% (suggesting full coverage) but one in which only 40% complete the cycle of primary education or where only 15% of rural girls do so. Education profiles, which appear to be more powerful instruments are used in conjunction with more standards indicators. The use of individual school data (instead of only aggregate data at the country or regional level) also provides useful insights on distribution and management aspects. Finally, regarding the quality of education, the CSR make use of sources on student achievement (MLA, SAQMEC, PASEC) as often as possible to gauge the quality of education on effective outcomes and to help identify a cost-efficient strategy towards quality of education enhancement. On the way in which this work is conducted, the CSR is not seen as a World Bank product. The analyses is done in cooperation with national teams along with training and capacity building activities. It is important that the work done be led by a national team. It may be worthwhile to emphasize that the report limits itself to a diagnosis and that direct policy recommendations are not made. The purpose is to identify the questions, not to provide the answers. For this reason, there is a need to disseminate the report to a wider audience, even though the report has been undertaken by a national team, so that it can be understood and internalized by an audience larger than the national team which undertook it. This may include for example, central and decentralized levels of the Ministry of Education, Ministry of Planning, Ministry of Finance, and other Ministries that are working on poverty reduction, teachers unions, parent-teacher associations, NGOs working on education, and other financial and technical partners. On this basis, discussions are conducted in the country to provide policy options (a financial simulation model is provided as part of the CSR to help countries design policies that are financially sustainable in the medium-term), and to lead to the adoption of a medium-term development plan. The analyses and the sector development plan are then inputs in the PRSP process. One should also note that the production of these analyses and the subsequent processes at the national level will reinforce the position of the Ministry of National Education in its discussions with the Ministry of Planning and the Ministry of Finance in the budgetary process. This strengthened position will also ensure that the education sector receives its share of debt relief that the country has allocated within the HIPC Initiative. The CSR presented here has been done for the Mauritanian education system. The Ministry of Education has used it intensively to design their ten year development plan, which has been since adopted and is now under implementation with the help of different donors, including the World Bank. Birger Fredriksen Conseiller Special Pour L Education Région Afrique Banque mondiale

13 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN xiii Résumé Points de synthèse de l étude : «Le système éducatif mauritanien ; éléments d analyse pour instruire des politiques nouvelles» L origine de ce rapport est d être une contribution pour la préparation de la stratégie du pays pour son système éducatif dans le perspective de l initiative pour la réduction de la dette et la réduction de la pauvreté. Le rapport vient par ailleurs à point nommé eu égard à la réforme décidée en avril 1999 et la constitution du plan décennal de l éducation qui doit organiser sa mise en œuvre. Le rapport est le produit des efforts communs d une équipe nationale et de la banque mondiale; les travaux ont en outre été appuyés par deux consultants internationaux et reçu des contributions de la coopération française. Taux d accès aux différentes classes (%) ,8 Filles urbain Garçons urbain 60 Garçons (ensemble) 50 Filles (ensemble) Garçons rural 40 38,4 Filles rural Garçons 10 Filles Fondamental Secondaire Les scolarisations; acquis et nouveaux défis Au cours des 15 dernières années, la Mauritanie a accompli des progrès substantiels en matière de scolarisation passant d un taux brut de 43 % à 85,6 %, principalement grâce à une progression rapide du taux d accès qui passe de 78 % à 93 %. Ceci constitue une réussite indéniable. Cependant, il est illusoire de penser qu un taux proche de l unité est un indicateur de scolarisation universelle, ce qui compte ce sont les enfants qui terminent le cycle avec un niveau d acquisitions acceptable. A cet effet, il est important de constater que la rétention demeure faible (et a même tendance à se dégrader) puisque seulement 55 % des élèves accédant en 1AF terminent le cycle primaire. Cette situation est sensiblement plus accentuée quand on la mesure entre sexe et selon le caractère urbain ou rural. La rétention des élèves dans le système jusqu à la fin du cycle fondamental constitue un défi majeur pour le système dans les années à venir car on sait que les enfants qui quittent prématurément leurs études avant la fin du cycle seront potentiellement des adultes analphabètes. Outre le déficit en capital humain, qu elle engendre, cette faible rétention conduit aussi de fait à un gaspillage substantiel de crédits publics. En milieu rural, le taux de rétention jusqu à la dernière année de l enseignement fondamental est estimé à un chiffre de l ordre de 43 % (47 % pour les garçons, 42 % pour les filles) contre environ 70 % pour les urbains. Au total, quand on se situe à la fin de la scolarité fondamentale, les écarts

14 xiv SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE dans les proportions des jeunes qui atteignent ce niveau sont sensibles avec 64 % des filles urbaines et seulement 38 % des filles en milieu rural. Il ne fait pas de doute que ces chiffres sont spécialement bas, et que leur amélioration doit constituer la première priorité pour le plan décennal et ce d autant plus qu il s inscrit comme un instrument dans la stratégie du pays de lutte contre la pauvreté. Face à cette question, il est apparu une explication plutôt positive dans la mesure où il a été établi que les causes de la faible rétention dans le système éducatif se situent davantage au niveau de l offre scolaire qu à celui de la demande. La simulation dans le cas où le système est complet (école offrant aux élèves une continuité éducative jusqu en 6AF) donnerait un taux de rétention de l ordre de 85 %. Ceci signifie que la différence (30 %) entre le taux national (55 %) et ce dernier (85 %) est une mesure de l impact des difficultés rencontrées par les élèves en situation où la continuité éducative est incomplète. En termes d action, les mesures sont assez simples, car il s agit d identifier ces lieux et progressivement les doter d une structure (en recourant sans doute souvent au multigrade en milieu rural) offrant la continuité éducative sur l ensemble du cycle. De façon globale, le pays a fait aussi des progrès importants en matière d équité dans la mesure où les différenciations garçons-filles, qui étaient fortes il y a 15 ans se sont considérablement réduites; de même, les disparités régionales ont vu leur ampleur diminuer. Sur un plan plus global, les quinze dernières années ont été caractérisée par une amélioration de la répartition des ressources publiques en éducation entre les membres d une génération de jeunes. Cela dit, des progrès nouveaux sont possibles et les mouvements engagés méritent d être poursuivis et approfondis. Le cadre macro-économique et les aspects financiers Contrairement à la priorité affichée pour le secteur de l éducation, les ressources publiques pour l éducation en proportion du PIB ont fortement baissé passant de 5.2 % en 1985 à 3,5 % en 1998, soit une diminution d un tiers. L effort public sur ressources nationales en faveur de l éducation est inférieur à l effort moyen (4,0 %) des pays pauvres endettés africains (PPTE). Dans le même temps, le personnel de l éducation a quasiment doublé. Les analyses ont montré que l expansion quantitative du système et du nombre de ses enseignants a été financé de manière principale par la baisse des salaires réels des enseignants. En effet, le ratio du salaire moyen du maître du fondamental rapporté au PIB par tête est passé de 9,5 à 5,2, une baisse de l ordre de 45 %, traduisant la dégradation de la part relative de l enseignant dans la richesse nationale. Les analyses conduites suggèrent par ailleurs que si les salaires ont certes beaucoup baissé, ils ne sont sans doute pas aujourd hui ni très bas en termes de comparaisons internationales ni inférieurs au salaire d équilibre concurrentiel sur le marché du travail mauritanien. Dans ce contexte général, la Mauritanie a accordée une priorité à l enseignement fondamental, notamment par une réduction de la part accordée au supérieur (elle passe de 28 % en 1985 à 19 % en 1998) et à l intérieur de ce chapitre par une réduction forte de la part accordée aux bourses aux étudiants en Mauritanie. Cette priorité pour le fondamental s est traduite par un accroissement de sa part qui passe de 32 à 43 %. à l intérieur du budget de l éducation. Ceci a permis l obtention de résultats importants notamment au niveau de l accès, même si la part du primaire est estimée en moyenne à 48 % dans les pays africains PPTE, suggérant que des arbitrages sont encore possibles. Les relations entre les produits du système d éducation et le marché du travail D une façon générale, les systèmes éducatifs doivent être efficaces dans leur organisation interne; ils doivent aussi tenir compte de ce qui se passe pour les sortants de formation lorsqu ils ont intégré la sphère économique et sociale. Pour penser cette question, il est utile de considérer que le pays est, et restera pour les quinze années à venir, une économie duale caractérisé par l existence d un secteur traditionnel majoritaire et d un secteur de l emploi moderne, qui se développe certes, mais qui est relativement limité. Dans ce contexte, le système d éducation et de formation doit être peu ou prou organisé en fonction de cette réalité économique et

15 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN xv sociale. Cela signifie que le secteur doit être capable de produire le capital humain qui d une part correspond aux demandes quantitatives et qualitatives des deux secteurs de l économie et d autre part facilite la transition progressive de la structure de l économie vers la contraction progressive du secteur traditionnel et l expansion correspondante du secteur moderne. Concernant le secteur traditionnel, toutes les analyses pointent dans la même direction, à savoir que l accomplissement par toute la population, garçons et filles, urbains et ruraux, du cycle complet d un enseignement primaire de qualité raisonnable, constitue l armature de base essentielle. Concernant le secteur moderne, l expérience a montré que si développement de ce secteur pouvait être handicapé par une ressource humaine insuffisante ou inadaptée, il dépendait en premier lieu des politiques macro-économiques développées dans le pays. Toutes les observations convergent pour signaler que c est le marché du travail qui est directeur et qui détermine les emplois (ce ne sont pas les diplômés qui font les emplois). Il s ensuit que la production de diplômés doit peu ou prou être mise en ligne avec les demandes quantitatives et qualitatives de l économie, demandes qui doivent être considérées comme largement exogènes pour le secteur de l enseignement technique et supérieur. L ampleur du chômage des diplômés du supérieur en Mauritanie, qui dépasse le chiffre de 30 % en est une illustration incontournable. Ceci manifeste un évident gaspillage de ressources publiques, notamment eu égard aux coûts de l enseignement supérieur et aux coûts d opportunité très forts de ces ressources dans des usages alternatifs, notamment pour le plus grand nombre. Une façon d aborder la question de la mise en ligne avec les demandes du marché du travail est celle de la professionnalisation et de la diversification des formations. Il ne fait certes pas de doute que cette voie est intéressante. Cela dit, une forme courante de cette politique consiste à cibler des opérations exemplaires (et souvent coûteuses) en développant des filières bien cadrées pour des tous petits nombres (les 4 formations de maîtrise professionnelle mises en place à la faculté des sciences en sont des illustrations), mais en laissant intacte le reste de l institution, c est à dire en l occurrence plus de 90 % des effectifs. La réforme nécessaire de l enseignement supérieur doit considérer la question dans son ensemble; et de dans ce contexte, la question des nombres ne peut être éludée. Le fait que le pays ait misé de façon trop intense sur le développement quantitatif du supérieur est confirmé par les simulations faites d un modèle de comparaison internationale. Les pays comparables à la Mauritanie du point de vue de la population, du niveau de développement et des structures d emploi ont en moyenne un nombre d étudiants de 7500 alors que le pays en compte (et que ces pays comparables sont eux-mêmes souvent confrontés à un chômage de leurs diplômés). La régulation des flux apparaît donc devoir être un élément incontournable de la politique sectorielle pour les années à venir. Les formes, les mécanismes et les niveaux sont potentiellement variées, mais le status quo n est sans doute pas une option. Améliorer la qualité des services et la gestion administrative et pédagogique Si le pays a fait des progrès en matière de couverture quantitative et d équité, il est probable qu il n a pas suffisamment été attentif ni à la dimension de la qualité de son enseignement, ni à la structuration d un système de gestion qui soit compatible avec la croissance du système. Sur ces deux points, qui entretiennent en fait des relations assez étroites, des évolutions apparaissent nécessaires. Concernant la qualité du système, les observations factuelles montrent que dans le fondamental, moins de la moitié des contenus de programme sont en fait acquis par les élèves. Cela dit, la faiblesse du niveau moyen cache une dispersion extrêmement forte; ainsi, trouve-t-on des classes dans lesquelles moins de 10 % du contenu des programmes officiels sont acquis alors que ce chiffre dépasse 80 % dans les classe les plus performantes. Ceci tient certes pour une part au fait que les moyens diffèrent (sensiblement) d une école à l autre, mais il existe une variété résiduelle considérable de performances quand on raisonne pour des écoles comparables notamment au plan des ressources. Dans tous les pays, notamment à faible revenus, une telle observation peut être faite : cela dit l ampleur de ces disparités parasites est plus ou moins le

16 xvi SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE double de ce quoi est observé au Sénégal, Mali, Burkina Faso ou Togo. Un problème de base de l enseignement fondamental est certes celui de la qualité, il est surtout celui de la disparité entre écoles et de l inefficacité criante des modes de gestion pédagogique dans le pays. Au plan de la qualité on pourra noter que les manuels de l élève et du maître sont très insuffisamment présents et que cela nuit aux apprentissages des élèves, mais plus que des éléments spécifiques, c est au niveau de l amélioration d une part de l allocation des personnels et ressources aux écoles, et d autre part, et davantage encore, à celui de la transformation des ressources mobilisées au niveau local en résultats tangibles chez les élèves que se trouve le centre de la stratégie d amélioration qualitative du système. Une gestion administrative des ressources et des personnels à renforcer Une façon d illustrer l ampleur des progrès à réaliser dans le domaine de la gestion administrative consiste à examiner la relation qui existe entre le nombre des enseignants et celui des élèves au niveau des écoles individuelles. Le graphique ciaprès montre cette relation pour le niveau fondamental. De façon évidente, il apparaît qu il existe un fort potentiel d amélioration dans les allocations d enseignants aux écoles dans la mesure où on trouve un même nombre d enseignants dans des écoles scolarisant des nombres très variables d élèves (par exemple, on trouve 4 enseignants dans des écoles dont la taille varie de 50 à 350 élèves). Au niveau du secondaire, cette relation est beaucoup plus cohérente, alors qu au niveau du fondamental, le degré d aléas et d incohérence parait tout à fait excessif. Il s ensuit que des améliorations dans la gestion des personnels, ici dans sa dimension administrative et distributive, devraient sans doute constituer un élément central de la politique éducative future du pays. Le statu quo n est clairement pas une option convenable à envisager pour accompagner le développement du système dans les années a venir. Faiblesse de la gestion pédagogique et de la transformation des ressources en résultats tangibles Une autre dimension de la gestion se mesure par la transformation des ressources en résultats. La mise en relation des résultats aux différents examens nationaux (CEF, BEPC, BAC), comme des résultats mesurés par les scores à des tests standardisés, fait apparaître une forte variabilité dans la relation entre les coûts unitaires de chacun des établissements et le niveau de résultats scolaires de ses élèves. De façon globale, la situation décrite par les trois graphiques ci-dessous est comparable; elle peut être caractérisée de trois façons complémentaires Relation entre nombre d enseignants et d élèves (enseignement fondamental) Nombre d'enseignants Nombre des élèves

17 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN xvii Taux de réussite au CEF et coût unitaire par établissement 100,0 % 90,0 % 80,0 % 70,0 % 60,0 % 50,0 % 40,0 % 30,0 % 20,0 % 10,0 % 0,0 % Taux de réussite au BEPC et coût unitaire par établissement Taux de réussite au bac et coût unitaire par établissement 100,0 % 90,0 % 80,0 % 70,0 % 60,0 % 50,0 % 40,0 % 30,0 % 20,0 % 10,0 % 0,0 % ,0 % 35,0 % 30,0 % 25,0 % 20,0 % 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % il y a une variabilité considérable du coût unitaire d un établissement à l autre autour des moyennes nationales. Ceci est vrai des trois niveaux d enseignement. il y a aussi une variabilité considérable dans les taux de réussite des différents établissements aux examens nationaux, certains établissements par exemple de premier cycle secondaire ayant un taux de réussite au BEPC de seulement 30 % alors que d autres ont la quasi totalité de leurs élèves qui réussissent à cet examen (la fourchette est de 5 à 25 % pour les taux de réussite au baccalauréat). il y a enfin une quasi absence de relation statistique entre les grandeurs représentées. Les établissements caractérisés par des coûts unitaires plus élevés n ayant que très peu tendance à avoir de meilleurs taux de réussite de leurs élèves aux examens nationaux. Dans une perspective de gestion pédagogique du système, il est d importance primordiale de constater que des résultats des élèves extrêmement différents sont observés pour des établissements ayant le même niveau de dépense par élève (par exemple des taux de réussite au CEF qui varient de 10 à 90 % pour des écoles dont le coût unitaire est de UM, des taux de réussite au BEPC qui varient de 25 à 90 % pour des établissements coûtant UM ou des taux de réussite au bac qui varient de 5 à 25 % pour des établissements où le coût unitaire est de UM). De même

18 xviii SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE des niveaux de performances comparables sont observés dans des établissements qui diffèrent sensiblement du point de vue des ressources publiques qu ils mobilisent. Des observations convergentes sont faites sur la base des apprentissages des élèves tel qu on peut les mesurer par des tests standardisés de connaissances fondés sur les contenus de programme. Ces observations montrent que la mise en place d un système dans lequel les ressources et les résultats i) seraient observés de manière ordinaire dans un système d informations à reconstruire, et ii) seraient intégrés dans les procédures courantes de gestion et de régulation du système, est probablement à considérer.

19 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN xix Executive Summary Summary of Mauritania s Educational System: Factors to Consider when Developing New Policies This report is intended as input for the preparation of Mauritania s education strategy in the context of the debt and poverty reduction initiative. Moreover, the report is relevant in light of the reforms adopted in 1999 and the establishment of the ten-year education plan that will implement the reforms. The report is the result of a joint effort by a Mauritanian team and the World Bank and also benefited from the support of two international consultants and assistance from the coopération française. Class access rates (%) ,8 Girls (urban) Boys (urban) 60 Boys (total) 50 Girls (total) Boys (rural) 40 38,4 Girls (rural) Boys 10 Girls Primary Secondary Enrollments: progress and new challenges School enrollments in Mauritania have increased significantly during the past 15 years. The gross enrollment ratio rose from 43 percent to 85.6 percent, largely as a function of a rapid increase in the access rate, which rose from 78 percent to 93 percent. This represents undeniable progress. However, it is illusory to think that a rate nearing 100 percent is a sign of universal enrollment. What really counts is the number of children who actually complete a given cycle with an acceptable level of knowledge. It is important to note in this regard that retention remains poor (and is even declining): only 55 percent of students entering the 1AF level finish primary school. This pattern is even more striking when rates for girls and boys and for urban and rural areas are compared. Retention of students in the system throughout the primary cycle will be a major challenge in the years ahead, for it is well known that children who leave school before completing their primary education are likely to be tomorrow s illiterate adults. In addition to creating a shortage of human capital, poor retention also causes a significant waste of public resources. In rural areas, retention through the final year of primary school is roughly 43 percent (47 percent for boys and 42 percent for girls), compared to 70 percent in urban areas. The disparity by the end of grade 6 is significant: 64 percent of girls in urban areas reach this stage, compared to only 38 percent of girls in rural areas. These figures

20 xx SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE are extremely low, and there is no doubt that the ten-year plan should accord priority to increasing them, particularly since the plan is one of the instruments of Mauritania s poverty reduction strategy. Against this background, a somewhat reassuring thought comes to mind. It has been established that the reasons for the educational system s poor retention lie more with the short supply of opportunities for schooling than with the demand for them. A simulation for a fully operating system (with schools offering continuity through level 6AF) would yield a retention rate of 85 percent. The difference, i.e., 30 percent, between this rate and the national rate of 55 percent thus illustrates the impact of the difficulties faced by students when they cannot continue their education. Regarding the action required, the solution is fairly simple. Schools falling short should be identified and their structure should be upgraded (multigrade classrooms will undoubtedly often be the solution in rural areas) to ensure that students have the opportunity to remain enrolled throughout the primary cycle. Broadly speaking, Mauritania has also made considerable progress with respect to equity. Disparities between boys and girls, which were significant 15 years ago, have declined substantially as have regional disparities. In more general terms, the distribution of public funding for the education of a generation of young people has improved during the past 15 years. That said, there is still room for progress, and the efforts already set in motion should be pursued and reinforced. Macroeconomic framework and financial issues Despite the fact that the education sector has been given priority, public expenditure on education as a percentage of GDP has declined significantly, from 5.2 percent in 1985 to 3.5 percent in 1998, i.e., by onethird. Mauritania s public spending on education is 4 percent below the average for Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) in Africa. During the same period, the number of education personnel nearly doubled. Analyses have shown that the quantitative expansion of the system and additional personnel were financed mainly by lowering real teacher salaries. The ratio of average primary school teacher salaries to per capita GDP fell from 9.5 percent to 5.2 percent, a decrease of 45 percent, which testifies to the declining relative share teachers contribute to the nation s wealth. Analyses also suggest that although teacher salaries have certainly decreased, they are indeed currently neither very low compared to international figures nor below competitive market clearing salaries in the Mauritanian labor market. Within this general context, Mauritania has assigned priority to basic education mainly by reducing what it spends on secondary schooling (the share for such funding dropped from 28 percent in 1985 to 19 percent in 1998) and by substantially reducing funding for secondary school scholarships. As a result, allocations for basic education rose from 32 percent to 43 percent of the education budget. Access improved considerably as a result, even though on average primary school students account for approximately 48 percent of those attending classes in African HIPC countries which suggests that tradeoffs are still possible. Relationship between educational system outputs and the labor market Generally speaking, educational systems should be efficiently organized internally and should take into account the realities confronting their graduates once they have taken up their roles in the nation s economic and social life. For Mauritania, this means bearing in mind that for the next 15 years the country will continue to have a dual economy consisting of a large traditional sector and a relatively small, though growing, modern employment sector. Accordingly, the education and training sector should be organized more or less to reflect this economic and social reality. The system should therefore be capable of both producing the human capital in terms of the number of people and the quality of their skills required by the two sectors and simultaneously facilitating the gradual transition of the economy s structure, a process that would entail the gradual contraction of the traditional sector and the corresponding expansion of the modern sector. Concerning the traditional sector, all analyses point to the same conclusion, namely that it is essen-

21 LE SYSTÈME ÉDUCATIF MAURITANIEN xxi tial that the entire population girls and boys in urban and rural areas complete the full cycle of primary education, which should be of reasonable quality. Regarding the modern sector, experience has shown that it is a country s macroeconomic policies that determine whether insufficient or inadequately skilled human resources hamper the sector s development. All observers agree that the labor market is the driving force and determines what jobs are available (in other words, graduates do not create jobs). Consequently, the process of producing graduates should be broadly driven by the quantitative and qualitative demands of the economy, demands that are largely exogenous to the technical and higher education system. This is strikingly illustrated by the high proportion over 30 percent of unemployed graduates of higher education institutions in Mauritania. This is an obvious waste of public resources, particularly in terms of the costs of higher education and extremely high opportunity costs of the resources for possible alternatives in most instances. One approach to the question of how to meet labor market requirements is to diversify and increase the vocational orientation of the training offered. There is definitely merit in this idea. That said, one way this policy is being applied has involved targeting a few select (and often costly) operations and thoroughly training a very small group of individuals (e.g., the four advanced vocational training tracks introduced at the faculty of sciences), while ignoring the rest of the institution, in this case, 90 percent of the students. Higher education reform should tackle the issue in its entirety, which means that the number of students must be a consideration. The fact that Mauritania has focused too intensely on producing large numbers of higher education graduates has been confirmed in simulations using an international model for comparison purposes. Countries comparable to Mauritania in terms of population, level of development, and employment patterns have an average of 7,500 students compared to Mauritania s 13,000, and these countries graduates also are often unemployed. Regulating the number of students moving through the system therefore must be a key component of education sector policy for the coming years. How this is accomplished, the mechanisms employed, and the actual number of students are likely to vary, but sticking with the status quo is definitely not an option. Improving the quality of services and administrative and pedagogical management Although Mauritania has had success or been successful in terms of student enrollments and equity, the country probably has not devoted adequate attention to the quality of instruction offered or to developing a management structure compatible with system expansion. Changes are needed in both these areas, which are closely related. With respect to quality, it is apparent from factual observations that at the primary level, students master less than half of the curriculum content. Poor average results conceal wide disparities in performance, with curriculum mastery levels below ten percent in some schools and over 80 percent in the best performing schools. This pattern may be attributed in part to significant variations in available resources from one school to the next. However, even when schools with similar resources are compared, there are significant residual variations in performance. Although this happens in all countries, particularly low-income countries, spurious disparities occur roughly twice as often in Mauritania as in Senegal, Mali, Burkina Faso, or Togo. Quality issues, especially disparities among schools, are clearly the major problems undermining basic education, along with glaring inefficiencies in pedagogical management methods. For example, there are not enough student and teacher guides, which impairs the ability of students to learn. However, even more important than remedying such deficiencies, it is essential to improve the deployment of school personnel and resources and, in particular, to transform locally mobilized resources into tangible results for students. This must form the crux of the strategy to improve system quality. Strengthening administrative management of resources and personnel One way to grasp the scope of the effort required with respect to administrative management is to

22 xxii SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Number of teachers by school size (primary education) Number of teachers School size study the existing teacher/student ratio at individual schools. The following graph illustrates the situation with respect to basic education. There is obviously substantial room for improving teacher distribution in the schools, inasmuch as some schools with very different enrollment levels have the same number of teachers (for example, there are four teachers in schools ranging in size from students). Ratios are much better at the secondary level, but alarming inconsistencies abound at the primary level. Accordingly, improved personnel management, both from an administrative and distributive perspective, should be a major component of Mauritania s future education policy. Maintaining the status quo is clearly not a viable option for system development in the years ahead. Weaknesses in pedagogical management and in the transformation of resources into tangible outcomes Management effectiveness may also be measured by the extent to which resources are translated into results. Comparisons of scores from various national exams (CEF, BEPC, BAC) and standardized tests show wide variations in the relationship between unit costs for each institution and their students performance. The situations illustrated in the three graphs that follow are comparable, and may be described in three complementary ways: Unit costs vary substantially from one school to the next compared to national averages. This is the case at all three levels of education. School success rates in national exams also vary considerably. For example, at some first cycle secondary schools, the BEPC success rate is only 30 percent whereas at others nearly all the students pass the exam (for the baccalaureat, the success rate range is 5-25 percent). Finally, there is virtually no statistical correlation among the values indicated. Schools with higher units costs are only slightly more likely to have students who perform better on national exams. From a pedagogical management perspective, it is extremely important to note that student performance at institutions spending the same amount per student varied considerably (for example, at schools with a unit cost of UM 8,000, CEF success rates ranged from percent; at schools with a unit cost of UM 18,000, BEPC success rates ranged from percent; and at institutions with a unit cost of UM 25,000, BAC success rates ranged from 5-25 percent). In addition,