LA PRIVATISATION DE LA GESTION DE L EAU OU LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ : UN CHOIX LIMPIDE?

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1 LA PRIVATISATION DE LA GESTION DE L EAU OU LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ : UN CHOIX LIMPIDE? Conférence présentée devant l Institut canadien dans le cadre du Forum québécois sur la gestion de l eau Par Me André Turmel, avocat associé Groupe de pratique environnement, énergie et ressources naturelles Fasken Martineau DuMoulin s.r.l Montréal, le 3 décembre 2002

2 TABLE DES MATIÈRES Introduction... 3 Chapitre 1 : La gestion de l eau : de quoi parle-t-on? Propriété privée et eau (Code civil) Restrictions sur l usage et la protection de l eau Code civil du Québec Les autres lois La Loi sur les terres du domaine de l État La Loi sur les mines La Loi sur le Régime des eaux Les lois encadrant les municipalités La Loi sur la qualité de l environnement Les autres lois sectorielles Chapitre 2 : L eau dans le régime juridique des municipalités et les modes d intervention du secteur privé : nageons-nous toujours en eaux troubles? Les lois municipales et le pouvoir de conclure des ententes avec le secteur privé : qui fait quoi? Pouvoirs et devoirs des municipalités La Loi sur les cités et villes Le Code municipal du Québec La Loi sur la qualité de l environnement Les municipalités ont-elles tous les outils nécessaires pour faire davantage de place au secteur privé? La Loi sur les cités et villes La Loi sur la vente des services publics municipaux Le Code du travail La Loi sur les sociétés d économie mixtes Chapitre 3 : Le partenariat public-privé : il ne faut pas dire : fontaine je ne boirai pas de ton eau Le PPP : une avenue intéressante dans un cadre juridique naissant Variations sur un même thème : différents modes de PPP en gestion de l eau Chapitre 4 : La Politique nationale de l eau Conclusion... 44

3 INTRODUCTION L eau est une ressource vitale à notre existence et omniprésente dans notre vie de tous les jours. Il est aisé d imaginer les conséquences qu aurait une pénurie d eau potable sur notre train de vie quotidien, d autant plus aisé, d ailleurs, que de telles pénuries frappent déjà durement plusieurs régions du globe. Plus d un milliard d êtres humains, en effet, n ont pas l eau suffisante pour subvenir à leurs besoins élémentaires et 10 millions d habitants meurent chaque année des effets de la sécheresse ou de la mauvaise qualité de l eau potable 1. On est loin de l interdiction d arroser sa pelouse à certaines heures, qui constitue sans doute la mesure la plus restrictive expérimentée par la majorité d entre nous relativement au rationnement de l eau potable. Il faut dire que si une telle situation est difficile à imaginer au Québec, c est que nous sommes plutôt choyés côté réserves d eau douce. Cinq pour cent de l eau de la planète est douce et, de ces cinq pour cent, le Québec en possède trois pour cent. Ainsi, il y a m 3 d eau douce par habitant au Québec ce qui représente huit fois plus que le volume moyen par habitant de la planète. Avec de tels chiffres il n est pas étonnant certains aient qualifié notre eau de «l or bleu du Québec». Le Québec étant abondamment pourvu de réserves en eau douce, généralement de bonne qualité, il n est pas menacé d en manquer, du moins à court terme. Cela ne signifie pas pour autant que toute gestion de nos ressources en eau soit superflue. Au contraire, elle suscite des débats vifs, que ce soit quant à la dégradation des plans d eau, la menace de projets d exportation massive d eau vers les États-Unis, la multiplication de projets de captage des eaux souterraines ou les projets de privatisation des infrastructures municipales de traitement, de distribution et d épuration des eaux 2. Les travaux ayant mené à la politique de l eau rendue publique le 27 novembre 2002, continueront à alimenter la réflexion de la population québécoise sur l avenir de cet «or bleu» que nous prenons trop souvent pour acquis. Comme il importe de rechercher, lors de cette réflexion, le juste milieu entre l État qui prend tout en charge et l entreprise privée qui agit d abord et avant tout pour ses propres intérêts, ce texte propose de revoir le traditionnel débat sur les avantages respectifs de l implication publique et de l entreprise privée, mais cette fois en matière de gestion de l eau, dans une approche juridique et pratique. Nous examinerons tout d abord la ressource elle-même et le cadre juridique qui l entoure et restreint son utilisation. Nous nous pencherons ensuite sur les possibilités d intervention de l entreprise privée dans la gestion de l eau, pour étudier enfin la possibilité 1 LATRAVERSE, Luc, Un pont d or bleu, mais pour qui?, 23 juillet 2002, trouvé en ligne à l adresse suivante: 2 VILLENEUVE, Claude, Commissaire auxiliaire, Bureau d audiences publiques sur l environnement (BAPE), Étude de cas : consultation publique et politique de l eau au Québec, 10 juillet 2002, trouvé en ligne à l adresse suivante :

4 d un partenariat entre les sphères publique et privée. Nous jetterons ensuite un trop bref regard sur la nouvelle Politique nationale de l eau rendue publique le 27 novembre Chapitre 1 : LA GESTION DE L EAU : DE QUOI PARLE-T-ON? À qui appartient l eau et comment la protégeons-nous? Cette question nous oblige à revoir les principes de base de notre système juridique en ce qui a trait à la propriété de l eau. Pour y répondre, nous examinerons dans un premier temps les règles de la propriété applicables aux secteurs privé et public ainsi que les règles régissant l'utilisation de l'eau. Nous jetterons ensuite un regard sur la législation applicable à la protection de l eau, et plus particulièrement aux dispositions qui régissent les eaux de surface et les eaux souterraines de même que sur les lois touchant les municipalités. 1.1 PROPRIÉTÉ PRIVÉE ET EAU (CODE CIVIL) 3 Les règles qui régissent la propriété privée au Québec se retrouvent dans le Code civil du Québec («C.c.Q.»). Les règles relatives à la propriété publique de l eau se trouvent également dans le C.c.Q., mais sont complétées par des dispositions se retrouvant dans d autres lois. Nous examinerons en premier lieu le régime de propriété établi par le C.c.Q. L article 947 C.c.Q., qui définit la nature du droit de propriété, se lit comme suit : «947. La propriété est le droit d'user, de jouir et de disposer librement et complètement d'un bien, sous réserve des limites et des conditions d'exercice fixées par la loi. Elle est susceptible de modalités et de démembrements.» Cet article précise que les limites et les conditions que la loi peut établir eu égard à la propriété peuvent en restreindre l'exercice, sans porter atteinte à la plénitude juridique du droit dans son principe. 4 L article 951 C.c.Q. décrit, quant à lui, la portée du droit de propriété : 3 Ce chapitre est une reprise, revue et augmentée, d un texte écrit par Me André Durocher «Water Law in Quebec» dans le cadre du «National Symposium on Water Law» Environmental Law CLE Program, avril 1999, Association du Barreau canadien. 4 Commentaires sur l article 947 C.c.Q., dans : Québec (prov.). Ministère de la Justice. Commentaires du ministre de la Justice: le Code civil du Québec. Tome 2. Québec: Publications du Québec, 1993.

5 «951. La propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous. Le propriétaire peut faire, audessus et au-dessous, toutes les constructions, ouvrages et plantations qu'il juge à propos; il est tenu de respecter, entre autres, les droits publics sur les mines, sur les nappes d'eau et sur les rivières souterraines.» (nous soulignons). En ce qui concerne les droits qui portent sur l eau, la règle fondamentale est que l eau n est pas susceptible d appropriation. Dans le passé, l eau était considérée comme une res nullius (chose qui n appartient à personne) c est-à-dire un bien qui, en principe, ne peut faire l objet de propriété privée. Le nouveau C.c.Q. tente maintenant de traiter l eau comme un res communis (chose dont l usage est commun à tous) pouvant faire l objet d un droit de propriété. Cette nouvelle règle est énoncée à l article 913 C.c.Q., qui se lit comme suit : «913. Certaines choses ne sont pas susceptibles d'appropriation; leur usage, commun à tous, est régi par des lois d'intérêt général et, à certains égards, par le présent code. L'air et l'eau qui ne sont pas destinés à l'utilité publique sont toutefois susceptibles d'appropriation s'ils sont recueillis et mis en récipient.» (nous soulignons). On peut donc voir que, en vertu de cet article, le droit portant sur l eau ne peut être défini comme un droit de propriété, il est limité à un droit d utilisation, c est-à-dire un droit de simple jouissance et non un droit de libre disposition. Ainsi, ce n est pas un jus in re (droit dans la chose elle-même), mais un jus ad rem (droit relatif sur la chose). C est ce statut de bien commun qui permet à la population d avoir son mot à dire concernant cette ressource. Le même principe s applique en ce qui a trait aux sources, et l article 980 C.c.Q. décrit les droits du propriétaire du fonds sur lequel se trouve une source : «980. Le propriétaire qui a une source dans son fonds peut en user et en disposer. Il peut, pour ses besoins, user de l'eau des lacs et étangs qui sont entièrement sur son fonds, mais en ayant soin d'en conserver la qualité». (nous soulignons). Ainsi, ce n est pas un droit de propriété de la source qui est concédé au propriétaire du fonds, mais plutôt un droit d usage et d utilisation de cette source. Il est à noter qu une personne peut toutefois être propriétaire du lit d un lac ou d un cours d eau. Ce principe est énoncé à l article 919 C.c.Q. : «919. Le lit des lacs et des cours d'eau navigables et flottables est, jusqu'à la ligne des hautes eaux, la propriété de l'état. Il en est de même du lit des lacs et cours d'eau non navigables ni flottables bordant les terrains aliénés par l'état après le 9 février 1918; avant cette date,

6 la propriété du fonds riverain emportait, dès l'aliénation, la propriété du lit des cours d'eau non navigables ni flottables. Dans tous les cas, la loi ou l'acte de concession peuvent disposer autrement». En somme, tout comme l air, l eau ne peut être la propriété exclusive de quiconque, à moins d être individualisée et mise dans un contenant, auquel cas elle devient un bien distinct sur lequel le droit de propriété peut s exercer. 1.2 RESTRICTIONS SUR L USAGE ET LA PROTECTION DE L EAU (CODE CIVIL ET LES LOIS ENVIRONNEMENTALES) Code civil du Québec Indépendamment des dispositions de base que nous venons d analyser, d autres règles sont prévues aux articles 979 à 983 C.c.Q. et limitent davantage l utilisation de l eau. Par exemple, l article 979 C.c.Q. traite des droits des propriétaires en ce qui concerne les fonds inférieurs : «979. Les fonds inférieurs sont assujettis, envers ceux qui sont plus élevés, à recevoir les eaux qui en découlent naturellement. Le propriétaire du fonds inférieur ne peut élever aucun ouvrage qui empêche cet écoulement. Celui du fonds supérieur ne peut aggraver la situation du fonds inférieur; il n'est pas présumé le faire s'il effectue des travaux pour conduire plus commodément les eaux à leur pente naturelle ou si, son fonds étant voué à l'agriculture, il exécute des travaux de drainage.» Le Québec comptant plus de lacs et de rivières ainsi que d innombrables ruisseaux, il compte également de nombreux propriétaires riverains. Les droits de ces propriétaires concernant l utilisation de l'eau se trouvant sur ou en bordure de leur terrain sont régis par l article 981, qui se lit comme suit : 981. Le propriétaire riverain peut, pour ses besoins, se servir d'un lac, de la source tête d'un cours d'eau ou de tout autre cours d'eau qui borde ou traverse son fonds. À la sortie du fonds, il doit rendre ces eaux à leur cours ordinaire, sans modification importante de la qualité et de la quantité de l'eau.

7 Il ne peut, par son usage, empêcher l'exercice des mêmes droits par les autres personnes qui utilisent ces eaux. Cet article met en évidence que le droit du propriétaire riverain doit s'exercer d'une façon raisonnable, de manière à ne pas nuire aux droits d'usage des autres riverains et de manière à ne pas dégrader la qualité de l'eau, qui est une chose d'usage commun ou à réduire sa quantité 5. L article 982 traite également de la protection de l eau : «982. À moins que cela ne soit contraire à l'intérêt général, celui qui a droit à l'usage d'une source, d'un lac, d'une nappe d'eau ou d'une rivière souterraine, ou d'une eau courante, peut, de façon à éviter la pollution ou l'épuisement de l'eau, exiger la destruction ou la modification de tout ouvrage qui pollue ou épuise l'eau.» L article 982 C.c.Q. a fait l objet de quelques interprétations par les tribunaux. À cet effet, on peut citer la décision Association des résidents du Lac Mercier inc. c. Paradis 6. Dans cette affaire, le Gouvernement du Québec avait acheté une bande de terrain de la société Canadien Pacifique, terrain qui constituait en fait l espace autrefois alloué à cette compagnie pour donner effet à son droit de passage d une voie ferrée. La Municipalité Régionale du Comté (MRC) songeait utiliser cette portion de terrain comme un chemin linéaire pour le cyclisme, les randonnées pédestres, le ski de fond et les motoneiges. Les habitants locaux se sont plaints que la construction et l usage de ce chemin linéaire auraient des effets néfastes sur l environnement. La Cour supérieure a tranché en faveur de la MRC et décidé que les intérêts de la population en général primaient sur les intérêts des habitants locaux. Cette décision, en d autres mots, donne effet aux phrases introductives de l article 982 C.c.Q., puisqu elle fait primer l intérêt général sur celui de certains résidents. De la même manière, dans Roy c. Tring-Jonction (Corp. municipale du village de) 7, la Cour supérieure a jugé que le droit d une municipalité de déverser dans un cours d eau les eaux que son système de traitement d eau ne pouvait traiter, le tout en vertu d un certificat de conformité délivré par le ministère de l Environnement, primait sur le droit d un propriétaire riverain de faire démolir le système de rejet des eaux usées parce que ce système polluait son cours d eau. Il a en effet été décidé que le certificat de conformité «consacrait» en quelque sorte le droit de la 5 Commentaires du ministre sur l article 981 C.c.Q., dans Commentaires du ministre de la Justice : le Code civil du Québec, Supra., note 3. 6 (1996) R.J.Q (C.S.). 7 J.E (C.S.).

8 municipalité de polluer les cours d eau qui recevaient les déversements pour procéder à l assainissement de ses eaux usées, et qu il n était donc pas dans l intérêt public de permettre la démolition des ouvrages. Le propriétaire qui s était plaint de la pollution de son cours d eau (et de la maladie de ses vaches qui en a résulté), a cependant eu droit à des dommages et intérêts de la part de la municipalité et de la Société québécoise d assainissement des eaux, puisque celles-ci n avaient jamais obtenu de servitude de la part des riverains pour avoir accès au cours d eau et n avaient pas non plus exproprié les propriétaires terriens, qui étaient désormais privés de l accès à leur cours d eau Les autres lois : Par ailleurs, plusieurs lois en plus du C.c.Q. forment le cadre juridique de la gestion de l eau et réglementent l usage de l eau. La loi fondamentale régissant les droits de propriété de l État est la Loi sur les terres du domaine de l État. 8 D autres lois telle que la Loi sur les mines, 9 la Loi sur le régime des eaux, 10 et la Loi sur les forêts 11 viennent également ajouter à ces dispositions. La Loi sur les terres du domaine de l État : La Loi sur les terres du domaine de l État s'applique à toutes les terres qui font partie du domaine de l'état, y compris le lit des cours d'eau et des lacs, de même que les parties du lit du fleuve Saint-Laurent et du golfe du Saint-Laurent appartenant au Québec par droit de souveraineté. Cette loi habilite le ministre des Ressources Naturelles à gérer les terres de la Couronne qui ne sont pas déjà administrées par un autre ministère 12, et confère ainsi à ce ministère les droits et pouvoirs inhérents au droit de propriété de ces terres 13. Cette loi permet en effet au ministre de décider de l affectation des terres de l État 14, de vendre ces terres 15 ou de les céder à titre gratuit 16, des décisions qui supposent la pleine propriété des terres en question. La Loi sur les mines : 8 L.R.Q., c. T Supra., note L.R.Q., c. R L.R.Q., c. F Article 3 de la Loi. 13 Article 2 de la Loi. 14 Articles 21 et suivants de la Loi. 15 Articles 34 et suivants de la Loi. 16 Articles 37 et suivants de la Loi.

9 La Loi sur les mines est la loi qui régit la propriété et l usage des ressources naturelles et minières du Québec. Elle traite donc des ressources minières se trouvant à la fois sur le sol et dans le sous-sol. L article 237 de cette loi habilite chaque détenteur de droits miniers ou propriétaire de substances minérales à détourner, faire écouler de l eau ou enlever de la boue de toute terre couverte par un étang, un lac ou un cours d eau aux fins de ses activités minières et selon les dispositions légales pertinentes. De plus, l article 238 de la Loi sur les mines habilite un exploitant de mine à : (1) aménager un cours d'eau pour le rendre navigable; (2) construire un canal reliant des cours d'eau pour aménager une voie de transport nécessaire à l'exploitation; (3) prendre de l'eau à toute source d'approvisionnement en respectant les droits de toute autre personne sur cette source. La loi sur les régimes des eaux : La Loi sur les régimes des eaux habilite le Ministre de Ressources Naturelles à vendre ou louer des lits de cours d eau ou du courant hydraulique. La location de courant hydraulique est limitée à certaines circonstances spécifiques, comme l édicte l article 3 de la Loi sur les régimes des eaux, qui se lit comme suit : «La location de force hydraulique du domaine de l'état n'est permise que dans les conditions suivantes: 1 lorsque la force hydraulique est nécessaire à l'exploitation, en un endroit donné d'un cours d'eau, d'une centrale hydroélectrique dont la puissance attribuable à la force hydraulique du domaine de l'état est supérieure à 50 mégawatts, chaque location doit être autorisée par loi; 2 lorsque la force hydraulique est nécessaire à l'exploitation, en un endroit donné d'un cours d'eau, d'une centrale hydro-électrique dont la puissance attribuable à la force hydraulique du domaine de l'état est égale ou inférieure à 50 mégawatts ou lorsque le locataire est une municipalité, la location doit être autorisée par le gouvernement et effectuée dans les conditions qu'il détermine. Avant de recommander au gouvernement de louer des forces hydrauliques en vertu du paragraphe 2 du deuxième alinéa, le ministre peut consulter une municipalité régionale de comté sur les implications d'un projet de développement hydroélectrique dans son territoire.»

10 C est notamment en vertu de ce dernier article que le nouveau régime d octroi et d exploitation des forces hydrauliques du domaine de l État pour les centrales hydroélectriques de 50 mégawatts avait été autorisé en mai L article 5 de la Loi sur le régime des eaux permet à un propriétaire riverain d utiliser un cours d eau aux fins industrielles : «5. Tout propriétaire est autorisé à utiliser et exploiter les cours d'eau qui bordent, longent ou traversent sa propriété, à y construire et établir des usines, moulins, manufactures et machines de toute espèce et, pour cette fin, y faire et pratiquer toutes les opérations nécessaires à leur fonctionnement, telles que canaux, écluses, murs, chaussées, digues et autres travaux semblables.» Cependant, une personne bénéficiant du droit d usage prévu à l article 5 est aussi tenue responsable des dommages causés par l exercice de ce droit: «(1) Le propriétaire ou l'exploitant d'un ouvrage construit dans un cours d'eau ou d'une usine, moulin, manufacture ou machine visés dans l'article 5 sont garants de tout préjudice qui peut résulter à autrui par la trop grande élévation des écluses ou autrement. (2) Ce préjudice est évalué et les dommages-intérêts sont fixés par le Tribunal administratif du Québec.» Enfin, l article 68 de cette loi prévoit que : «68. Tout détenteur de forces hydrauliques au Québec doit payer au ministre des Ressources naturelles, par kilowatts-heure d'électricité générée au cours de l'année et provenant de ces forces hydrauliques, une redevance fixée à : ( ) 2.44$ pour la période du 1er janvier 1998 au 31 décembre Indexation du taux de la redevance. À compter du 1er janvier 2001, le taux de la redevance est indexé le 1er janvier de chaque année selon l'augmentation en pourcentage, par rapport à l'année précédente, de l'indice général des prix à la consommation pour le Canada, publié par Statistique Canada en vertu de la Loi sur la statistique (Lois révisées du Canada (1985), chapitre S-19). À cette fin, l'indice des prix à la consommation pour une année est la moyenne annuelle calculée à partir des 17 (2001) 133 G.O. 1, 1270.

11 indices mensuels pour les 12 mois se terminant le 30 septembre de l'année précédente. Décimales. Si une moyenne annuelle ou le pourcentage calculé en vertu du deuxième alinéa ou si le taux de redevance ainsi indexé comporte plus de deux décimales, les deux premières seulement sont retenues et la deuxième est augmentée d'une unité si la troisième est égale ou supérieure à 5. Publication. Le ministre publie à la Gazette officielle du Québec le taux de redevance ainsi indexé. Redevance. La redevance prévue par le présent article s'ajoute à toute autre redevance conventionnelle que le détenteur pourrait être tenu de payer.» Les lois encadrant les municipalités La gestion des ressources en eau et de tout ce qui a trait à ces ressources est également d intérêt local. En effet, plusieurs articles du Code municipal 18 (comme par exemple les articles et , et ) permettent aux municipalités d intervenir afin de protéger l eau et les cours d eau. L article 557 permet en outre aux municipalités locales de faire des règlements pour pourvoir à l'établissement, à la protection et à l'administration d'aqueducs, d'égouts, de puits publics ou de réservoirs. Cet article permet aussi aux municipalités d accorder à «toute compagnie, personne ou société de personnes, qui se charge de la construction d'un aqueduc, d'égouts, de puits publics ou de réservoirs, ou qui en prend l'administration, un privilège exclusif n'excédant pas 25 années pour poser des tuyaux servant à l'approvisionnement d'eau ou aux égouts sur tout ou partie du territoire de la municipalité» L.R.Q., c. C Cet article permet à une municipalité de faire ou de modifier des règlements pour ordonner des travaux d'aménagement des rives, des terrains en bordure des rives des lacs et des cours d'eau municipaux ou autres situés sur le territoire de cette municipalité, dans le but d améliorer la qualité d un milieu aquatique et de favoriser l'accès à ce milieu. 20 Cet article prévoit qu une municipalité peut faire ou modifier des règlements pour ordonner des travaux d'endiguement dans le but de protéger son territoire contre les inondations. 21 Cet article permet la réglementation des cours d'eau municipaux, soit par procès-verbal, règlement ou acte d'accord. 22 Cet article édicte que les cours d'eau municipaux «doivent être tenus en bon ordre et libres de toute obstruction qui empêche ou gêne l'écoulement des eaux, en tout temps du 1er mai au 31 octobre suivant». 23 Article 557 de la Loi.

12 De la même manière, la Loi sur les cités et villes, 24 habilite le conseil d une ville à adopter des règlements pour empêcher la contamination des eaux des criques, rivières, étangs, lacs ou cours d'eau municipaux compris dans le territoire de la municipalité ou adjacents à celui-ci 25, de même que pour organiser le système d'égouts de la municipalité; pour construire ou autrement acquérir tout égout public et pour imposer une taxe aux propriétaires d immeubles pour amortir la construction ou l entretien du système d égouts 26, pour drainer des terrains 27 ou endiguer des cours d eau 28. Bref, les municipalités ont un droit de regard sur leurs ressources en eau et sur la gestion de celles-ci. La vente des eaux embouteillées et en vrac, quant à elle, est réglementée par la Loi sur les produits alimentaires 29, qui vise à uniformiser la salubrité et la qualité des produits destinés à la consommation humaine, en fixant des standards de préparation et de conservation de ces produits. Le Règlement sur les eaux embouteillées 30 qui avait initialement été promulgué sous l autorité de la Loi sur la qualité de l environnement, demeure en vigueur sous l article 40 de sa nouvelle loi habilitante, soit la Loi sur les produits alimentaires. Ce règlement oblige toute personne qui embouteille de l eau provenant d une source dans le but de la mettre en marché à se conformer à des standards de qualité et de propreté. Quant à la sécurité et la qualité de l eau potable, elle est bien évidement réglementée par la Loi sur la qualité de l environnement et son Règlement sur la qualité de l eau potable 31. La Loi sur la qualité de l environnement : Contrairement aux articles du C.c.Q. étudiés précédemment la Loi sur la qualité de l environnement 32 ( la «LQE») régit l eau en tant que telle, sans aucune allusion au titre de propriété de quiconque. Cette loi, entrée en vigueur en 1972 et modifiée à plusieurs reprises, établit un schéma classique de type «command-and-control» (planifié et contrôlé) qui se base sur quatre piliers : 1. Une prohibition générale contre la contamination de l environnement 2. Un système de permis 24 L.R.Q., c. C Article 413 al. 13 de la Loi. 26 Article 413 al. 22 de la Loi. 27 Article 413 al. 27 de la Loi. 28 Article 413 al. 32 de la Loi. 29 L.R.Q., c. P R.R.Q., c. Q-2, r R.R.Q., c. Q-2, r Décret no du 30 mai R.S.Q., c. Q-2.

13 3. Des décrets ministériels 4. Des règlements La prohibition générale contre la contamination de l environnement La disposition centrale de la LQE est l article 20, qui établit une prohibition générale contre la contamination de l environnement : «20. Nul ne doit émettre, déposer, dégager ou rejeter ni permettre l'émission, le dépôt, le dégagement ou le rejet dans l'environnement d'un contaminant au-delà de la quantité ou de la concentration prévue par règlement du gouvernement. La même prohibition s'applique à l'émission, au dépôt, au dégagement ou au rejet de tout contaminant, dont la présence dans l'environnement est prohibée par règlement du gouvernement ou est susceptible de porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité, au bien-être ou au confort de l'être humain, de causer du dommage ou de porter autrement préjudice à la qualité du sol, à la végétation, à la faune ou aux biens.» Le terme «environnement» est défini à l article 1 : «(4) «environnement» : l'eau, l'atmosphère et le sol ou toute combinaison de l'un ou l'autre ou d'une manière générale le milieu ambiant avec lequel les espèces vivantes entretiennent des relations dynamiques.» Le terme «eau» est également défini : «(1) «eau» : l'eau de surface et l'eau souterraine où qu'elles se trouvent;» Le terme «contaminant» est défini comme suit : «(5) «contaminant»: une matière solide, liquide ou gazeuse, un microorganisme, un son, une vibration, un rayonnement, une chaleur, une odeur, une radiation ou toute combinaison de l'un ou l'autre susceptible d'altérer de quelque manière la qualité de l'environnement;» De façon générale, l acte d émettre un contaminant dans l eau est une infraction au sens de la loi.

14 Le système de permis Le deuxième pilier de la LQE est le système de permis. Des certificats d autorisation, des permissions, des autorisations, des approbations sont octroyées par le ministre de l Environnement pour pouvoir contrôler l émission de contaminants dans l environnement. La disposition principale en ce qui a trait au système de permis est l article 22 de la LQE : «22. Nul ne peut ériger ou modifier une construction, entreprendre l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel ni augmenter la production d'un bien ou d'un service s'il est susceptible d'en résulter une émission, un dépôt, un dégagement ou un rejet de contaminants dans l'environnement ou une modification de la qualité de l'environnement, à moins d'obtenir préalablement du ministre un certificat d'autorisation. Cependant, quiconque érige ou modifie une construction, exécute des travaux ou des ouvrages, entreprend l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel ou augmente la production d'un bien ou d'un service dans un cours d'eau à débit régulier ou intermittent, dans un lac, un étang, un marais, un marécage ou une tourbière doit préalablement obtenir du ministre un certificat d'autorisation.» Le premier alinéa de l article 22 rend donc obligatoire l obtention d un certificat d autorisation pour ériger ou modifier un immeuble si cette activité cause une émission, un dépôt, un écoulement ou une décharge de contaminants dans l environnement ou un changement dans la qualité de l environnement. Le deuxième paragraphe de l article 22 rend aussi obligatoire l obtention d un certificat d autorisation si on veut ériger ou modifier un immeuble dans «un cours d eau constant ou intermittent, un lac, une mare, un étang, un marais, ou une fondrière». Il n est pas nécessaire de démontrer que telle activité a ou est susceptible d avoir, un effet néfaste sur le lac, la mare ou toute autre étendue d eau. Les lacs, mares, etc. sont considérés comme suffisamment sensibles aux changements environnementaux pour que la loi prenne pour acquis que tout travail dans un tel site aura un impact sur l eau, d où la nécessité d une autorisation préalable. Mis à part le deuxième alinéa de l article 22, les articles 32 à 46 de la LQE traitent de la qualité de l eau et la gestion des eaux usées. Certaines activités sont sujettes à l approbation du ministre

15 de l Environnement sous la forme d une autorisation, un permis d exploitation ou une permission. En plus du certificat d autorisation et d autres formes semblables d approbations on retrouve également la classe spéciale de certificats d autorisation qui sont émis par le gouvernement après une évaluation de l impact sur l environnement et une audition publique devant le Bureau d audiences publiques sur l environnement. 33 De plus, les articles 131 à 214 de la LQE contiennent des dispositions particulières s appliquant à la région de la Baie-James et du Nord-du-Québec. Les décrets ministériels En plus de l interdiction générale à la contamination de l environnement et le système de permis, l autre outil qui peut être invoqué par le ministre pour mettre en opération la politique de la Loi est le pouvoir qui lui est octroyé de proclamer des ordonnances ministérielles. Par exemple, le ministre a le pouvoir, en vertu de l article 32.5, de prendre une ordonnance pour obliger une municipalité à exploiter ou à acquérir les systèmes d aqueduc et d égout d un opérateur privé. En vertu de l article 34, il peut ordonner à l exploitant d un système d aqueduc, d égout ou de traitement d eau de faire tout le nécessaire en ce qui concerne la qualité du service, l extension du système, les rapports qui doivent être faits, le mode d exploitation ou les taux, et en vertu de l article 37 il peut obliger l exploitant d un système d aqueduc, d égout, de traitement d eau ou de pré-traitement d eau à agrandir ou à rénover ce système. Les Règlements Enfin il existe plusieurs règlements visant la protection de l'eau, dont certains sont adoptés en vertu de la LQE. On peut citer, notamment, le Règlement sur la qualité de l eau potable 34, le Règlement sur les effluents liquides des raffineries de pétrole 35, le Règlement sur les entreprises d aqueduc et d égout 36, le Règlement sur la prévention de la pollution de l eau par les établissements de production animale 37, le Règlement sur la protection des eaux du Lac 33 MEUNIER, Pierre B. et GAGNON, Hélène V., Le régime québécois actuel d évaluation environnementale et les réformes envisagées, (1997) 7 J.E.L.P R.R.Q., c. Q-2, r R.R.Q., c. Q-2, r R.R.Q., c. Q-2, r R.R.Q., c. Q-2, r. 18.

16 Mégantic contre les rejets des embarcations de plaisance 38, le Règlement sur l évacuation et le traitements des eaux usées des résidences isolées 39, le Règlement sur les protections des eaux du Lac Memphremagog contre les rejets des embarcations de plaisance 40 et le Règlement sur le captage des eaux souterraines 41. S ajoutent à cela le Règlement sur les eaux embouteillées 42, adopté sous la Loi sur les produits alimentaires et le Règlement sur les eaux souterraines 43, qui est adopté en vertu de la Loi sur les mines. Enfin, en plus de la LQE et de ces règlements, plusieurs autres lois complètent le portrait législatif de la protection de l eau. Les autres lois sectorielles : Tout d abord, la Loi sur les forêts contient des dispositions concernant la protection de l eau. La Loi sur les forêts contient un préambule qui stipule que son but est de promouvoir «l aménagement durable des forêts»; l aménagement durable des forêts est considéré comme un développement qui est favorable à, entre autre, la «conservation des ressources du sol et de l eau». Certaines dispositions particulières de la Loi sur les forêts ont comme principal objectif la protection des eaux et du milieu aquatique. Par exemple, l article 27 interdit, à moins d autorisation, de passer avec une machine destinée à l aménagement forestier dans la lisière de 20 mètres qui borde les lacs et les cours d eau (laquelle lisière est établie par règlement). L article 28 limite de même à certaines activités réglementées la possibilité d utiliser une machine destinée à l aménagement forestier sur le lit d un lac ou d un cours d eau, alors que l article 28.1 interdit de déverser des déchets de coupe, de l huile ou des produits chimiques (ainsi que tout autre contaminant) dans un cours d eau à l occasion d une activité d aménagement forestier. Enfin, l article 28.2 interdit toute activité d aménagement forestier dans une zone de 60 mètres de largeur de chaque côté d une rivière identifiée comme une rivière à saumon. De plus, l article 171 de la Loi habilite le gouvernement à promulguer des règlements en ce qui concerne, entre autres, «la protection des rives des lacs et des cours d eau», et la «protection de la qualité l eau». 38 R.R.Q., c. Q-2, r R.R.Q., c. Q-2, r R.R.Q., c. Q-2, r R.R.Q., c. Q-2, r R.R.Q., c. P-29, r R.R.Q., c. M-13, r.3.

17 Le Règlement sur les normes de la gestion des forêts dans le domaine de l État 44 contient plusieurs dispositions à cet égard. Ce règlement contient des règles particulières en ce qui concerne la protection des rives de lacs et des bordures des cours d eau. Ainsi, le détenteur d un permis de gestion doit préserver une bande de forêt de 20 mètres sur les rives de lacs ou les bordures des cours d eau avec un courant stable. De plus, ce règlement contient des dispositions sur la protection de la qualité de l eau. Par exemple, le détenteur d un permis de gestion de forêts qui abat des arbres au bord d un lac ou d un cours d eau doit enlever tout arbre ou partie d arbre qui tombe dans le lac ou le cours d eau en résultat de ses activités. De même, des chemins forestiers ne peuvent pas être construits à moins de 60 mètres de la rive d un cours d eau avec un courant stable ou d un lac, ni dans les 30 mètres d un cours d eau intermittent. D autres lois touchent de manière plus indirecte la réglementation des cours d eaux. Ainsi, la Loi sur les réserves écologiques 45 interdit dans ses réserves écologiques la chasse, le piégeage, la pêche, toute activité d'exploration et d'exploitation minières, gazières ou pétrolières, de recherche de saumure ou de réservoir souterrain, de prospection, fouille ou sondage, les activités d'aménagement forestier ainsi que, généralement, toute activité de nature à modifier l'état ou l'aspect des écosystèmes. Les cours d eaux et les eaux souterraines se trouvant dans de telles réserves bénéficient donc par le fait même d une protection accrue en raison de l écosystème qu elles abritent ou dont elles font partie. De même, la Loi sur les pesticides, 46 réglemente l utilisation et l octroi des permis nécessaires à l emploi des pesticides, afin d éviter une pollution de l environnement et des cours d eau par ces substances. 44 R.R.Q., c. F-4.1, r S.Q. 1993, c L.R.Q., c. P-9.3.

18 Chapitre 2 : L EAU DANS LE RÉGIME JURIDIQUE DES MUNICIPALITÉS ET LES MODES D INTERVENTION DU SECTEUR PRIVÉ : NAGEONS-NOUS TOUJOURS EN EAUX TROUBLES? 2.1 LES LOIS MUNICIPALES ET LE POUVOIR DE CONCLURE DES ENTENTES AVEC LE SECTEUR PRIVÉ : QUI FAIT QUOI? Après avoir fait la démonstration que l eau est non seulement essentielle à la vie mais aussi extrêmement présente dans les considérations de ceux qui légifèrent dans notre société, comme en témoigne le déluge de textes législatifs et réglementaires concernant cette ressource, nous pouvons maintenant aborder la question de l encadrement de l eau dans les municipalités Pouvoirs et devoir des municipalités Comme le mentionne le document d orientation du ministère de l Environnement du Québec, la législation relative à la gestion de l eau est partagée entre de multiples acteurs, ce qui favorise peu la concertation. Ainsi, huit ministères du gouvernement du Québec gèrent divers usages de la ressource en eau. Ajoutez à cela les centaines de municipalités locales et les 96 municipalités régionales de comté de même que pas moins de huit ministères fédéraux 47, et vous avez un avant-goût de la complexité administrative que peut engendrer un désir de changement dans la gestion des ressources en eau au Québec. Les municipalités possèdent une grande partie des pouvoirs en ce qui concerne la gestion de l eau. Afin de mieux saisir où se situe la frontière entre le public et le privé en ce qui a trait à la délégation de la gestion encore faut-il analyser ce que contiennent les lois municipales relativement à ces pouvoirs, et la manière ces derniers sont formulés. Plusieurs pouvoirs ayant pour objet de prévenir le gaspillage et la pollution de l eau sont dévolus aux municipalités afin que ces dernières fournissent de l eau de qualité à leurs contribuables. Les municipalités peuvent ainsi pourvoir sur leur territoire à l établissement d un aqueduc et à l installation d appareils pour la filtration et la purification de l eau 48. Pour couvrir les frais de la construction de l aqueduc et de son réseau de distribution, les municipalités sont autorisées à 47 Cadre général d orientation de la future Politique sur la de l eau, 4 juillet 2002, publié par le ministère de l Environnement du Québec et trouvé en ligne à l adresse suivante : 48 Loi sur les cités et villes, L.R.Q., c. C-19 art. 423

19 imposer une taxe foncière sur les immeubles imposables 49. Quant à la production de l eau de consommation, elle est habituellement financée soit par une taxe de service communément appelée «taxe d eau», soit par une compensation 50. La gestion des ressources hydrauliques est également laissée, en partie du moins, aux municipalités. Ainsi, une municipalité régionale de comté peut adopter des règlements afin de constituer, avec une entreprise du secteur privé, une société en commandite pour produire de l'électricité au moyen d'une centrale hydroélectrique dont la puissance attribuable à la force hydraulique du domaine de l'état est égale ou inférieure à 50 mégawatts 51. Les municipalités n ont toutefois n ont pas seulement des droits mais aussi des devoirs. En effet, lorsque la municipalité a pris la décision d établir un système de distribution d eau, elle doit fournir à ses contribuables une eau saine conforme aux normes de potabilité 52. La Loi sur les cités et villes : Par ailleurs, en examinant certaines dispositions de la Loi sur les cités et villes nous pouvons constater que les municipalités ont certains droits que les entreprises privées n ont pas : «415. Le conseil peut faire des règlements: 11 Pour réglementer l'usage des rues, allées, avenues, ponts, ponceaux, terrains publics, places publiques, pavages, trottoirs, traverses, gouttières, eaux et cours d'eau municipaux, et pour empêcher et faire cesser tout empiétement dans les, sur les, et au-dessus des rues, allées, avenues, terrains publics, places publiques et cours d'eau municipaux, et pour empêcher aussi qu'ils ne soient endommagés ou que l'on n'en fasse un mauvais usage, la municipalité étant responsable du mauvais état de ces rues, allées, avenues, ponts, ponceaux, terrains publics et places publiques, pavages, trottoirs, traverses, gouttières, eaux et cours d'eau municipaux; (nous soulignons) 49 Loi sur les cités et villes, art. 429 et 431; Code municipal, articles 557(3) et 979. Les municipalités peuvent adopter des modes de taxation différents pour leur usine d alimentation et leur réseau de distribution: Ville de Gatineau c. Ville de Hull, J.E (C.A.) 50 Loi sur les cités et villes, art. 432(4), 439 et 442; C.M., art. 557(3) et 558. Notons que certaines municipalités n imposent aucun frais pour le service de l eau qui est alors financé par la taxe foncière générale. Dans le cas des municipalités qui chargent un tarif ou une compensation pour l eau utilisée, il peut s agir d un montant fixé selon la catégorie de l usager ou encore d un montant qui varie selon la quantité d eau consommée 51 Article 678 du Code municipal. 52 DUPLESSIS, Yvon et HÉTU, Jean. Les pouvoirs des municipalités en matière de protection de l environnement, Québec, Éditions Yvon Blais inc. 1992, pages 103 et 104.

20 423. Le conseil peut faire des règlements pour pourvoir à l'établissement ou à l'acquisition, à l'entretien, à l'administration et à la réglementation d'aqueducs, de puits publics, citernes ou réservoirs, pour fournir de l'eau sur le territoire de la municipalité, pour installer des bornes-fontaines, des fontaines et des abreuvoirs publics et des appareils pour la filtration et la purification de l'eau La municipalité peut construire ou acquérir et entretenir, sur son territoire et dans un rayon de 48 km à l'extérieur de celui-ci, l'aqueduc, avec toutes les dépendances et accessoires, dont la construction ou l'acquisition est ordonnée par règlement en vertu de l'article 423; elle peut l'améliorer et en changer le site et construire et entretenir tous bâtiments, machines, réservoirs, bassins et autres ouvrages nécessaires pour la conduite de l'eau Les fonctionnaires et employés de la municipalité peuvent entrer sur tout terrain ou immeuble, rue ou voie publique ou privée, pour y poser ou réparer les conduites d'eau et d'égouts et pour y faire tous les autres travaux nécessaires à l'aqueduc et aux égouts.» Le Code municipal du Québec : Le Code municipal permet aux municipalités d adopter ou de modifier des règlements pour pourvoir à l'établissement, à la protection et à l'administration d'aqueducs, d'égouts, de puits publics ou de réservoirs, et empêcher que l'eau n'en soit salie ou dépensée inutilement; et pour acquérir, de gré à gré ou par expropriation, tout système d'aqueduc, d'égout, de puits public ou de réservoir existant sur son territoire ou se prolongeant en dehors de celui-ci 53. La municipalité peut également, par règlement, transférer ses droits et pouvoirs relativement à l'approvisionnement d'eau ou aux égouts, à toute compagnie, personne ou société de personnes, qui veut s'en charger. La seule condition exigée est que cette compagnie ne prélève pas, pour l'usage de l'eau ou des égouts, des taux plus élevés que ceux approuvés ou fixés par règlement. La municipalité peut également souscrire des actions dans telle compagnie ou lui avancer des sommes 54. Il devient donc assez évident, après une analyse de ces dispositions concernant les municipalités, que celles-ci possèdent toute une gamme de pouvoirs en matière de gestion des ressources en eau qui, s ils peuvent être délégués en partie au secteur privé, sont quand même l apanage unique du secteur public. La Loi sur la qualité de l environnement : 53 Article 557 alinéa 1 de la Loi. 54 Article 557 alinéa 12 de la Loi.

21 La LQE oblige toute personne qui veut établir un aqueduc, une prise d'eau d'alimentation, des appareils pour la purification de l'eau, ou encore procéder à l'exécution de travaux d'égout ou à l'installation de dispositifs pour le traitement des eaux usées, à soumettre les plans et devis au ministre de l Environnement et à obtenir son autorisation avant de commencer les travaux. Cette autorisation est également requise pour les travaux de reconstruction, d'extension d'installations anciennes et de raccordements entre les conduites d'un système public et celles d'un système privé. Le ministre a alors discrétion pour accepter les plans ou exiger des modifications 55 Il est à noter que la LQE traite différemment les municipalités et les entreprises privées en ce qui a trait à l exploitation d un système d aqueduc. Les entreprises privées doivent obtenir un permis d exploitation du ministère de l Environnement avant de pouvoir exploiter un tel système, ce qui n est pas le cas des municipalités 56. De plus, l entreprise demandant une telle autorisation doit préalablement demander à la municipalité si elle s objecte à sa demande et fournir la preuve au ministre que ce n est pas le cas. Si la municipalité refuse, le ministre tient une enquête en permettant aux deux parties d être entendues 57. Ce système permet aux municipalités de garder un contrôle sur la gestion des réseaux d aqueduc, puisqu elles conservent un droit de regard sur les personnes qui exploitent les réseaux d aqueduc sur leur territoire Les municipalités ont-elles tous les outils nécessaires pour faire davantage de place au secteur privé? Certains facteurs ont toutefois amené les gouvernements et les municipalités à se questionner sur les différents modes de financement des services publics et sur la capacité des municipalités à gérer leurs infrastructures. Une des alternatives proposées a été l intervention de l entreprise privée dans la gestion des services de l eau et des infrastructures 58. Selon un sondage, effectué par l UMQ, dans lequel on demandait aux municipalités quels types d infrastructures elles trouveraient souhaitable de privatiser, dans la mesure où leur cadre législatif le leur permettrait, les résultats réaffirment que peu de municipalités sont intéressées ou ont l intention d avoir recours à la privatisation. Toutefois, certaines municipalités (de petites municipalités n ayant pas les compétences et moyens requis) ont confié au secteur privé la gestion de leur équipement. 55 Article 32 de la Loi. 56 Article 32.1 de la Loi. 57 Article de la Loi. 58 DAOUST, Serge, La gestion des infrastructures et des services d eau (usine de filtration, aqueduc, égout, usine d épuration des eaux usées, Document de soutien à l atelier de travail de la Commission du 17 juin 1999 à Montréal, 8 juin 1999, page 3.

22 Actuellement les systèmes d aqueduc destinés à l approvisionnement en eau potable et les systèmes d égout destinés à l épuration des eaux domestiques et industrielles sont, pour la plupart, gérés par des municipalités. Certains sont cependant gérés par des entrepreneurs privés. Un autre exemple de collaboration des secteurs public et privé découle du fait que, en vertu de la LQE, les municipalités doivent analyser des échantillons d eau afin de s assurer de la qualité de l eau potable qu elles fournissent aux citoyens 59. Afin d effectuer ces analyses les municipalités doivent être accréditées, mais les analyses qu elles n effectuent pas elles-mêmes peuvent être confiées à des laboratoires privés. Ces laboratoires peuvent être régis par les municipalités, un organisme parapublic, une régie intermunicipale ou encore une entreprise privée. Les municipalités ont donc le pouvoir de faire appel au secteur privé dans ce domaine, ce qui est également le cas des contrats d exploitation des usines d épuration, qui peuvent être conclus avec l entreprise privée. À cet égard, un modèle standard de contrat, réalisé par plusieurs intervenants dans le domaine de l eau, est proposé aux municipalités. Les municipalités possèdent donc des pouvoirs étendus dans le domaine de l eau. Ces pouvoirs sont toutefois généralement discrétionnaires, ce qui signifie que la municipalité a le choix de les exercer ou non. Le ministre de l Environnement, en vertu de la LQE, a lui aussi certaines prérogatives, dont celle d ordonner à une municipalité d exercer certains de ses pouvoirs relativement à la qualité de l eau 60. Le ministre utilise ce pouvoir principalement dans les domaines de l approvisionnement en eau et de l évacuation et du traitement des eaux usées, domaines où, on s en doute, l inaction d une municipalité peut être problématique à ses citoyens. Ce n est pas parce que la municipalité décide de recourir au secteur privé qu elle pourra pour autant se dégager de tous ses devoirs. En effet, que ce soit la municipalité ou un organisme gouvernemental, un corps public devra s occuper de la planification des besoins, de la tarification et de la qualité du service puisque, même si le secteur privé exécute les plans de gestion des services. La Loi sur les cités et villes Le pouvoir de recourir au secteur privé se retrouve entre les mains des municipalités et du gouvernement, comme l édicte l article 444 de la Loi sur les cités et villes : «444. Le conseil peut, par règlement, transférer ses droits et pouvoirs, relativement à l'approvisionnement de l'eau, à toute personne ou société qui 59 Articles 45 et 45.1 L.Q.E. 60 Article 29 L.Q.E.

23 veut s'en charger, pourvu que cette personne ou société ne prélève pas, pour la consommation de l'eau, des taux plus élevés que ceux approuvés ou fixés par règlement du conseil. Ce règlement doit être soumis à l'approbation des personnes habiles à voter et du gouvernement.» Par ailleurs, le principe veut qu une municipalité possède des pouvoirs étendus de contracter avec une entreprise commerciale. En effet, un pouvoir général de contracter est prévu à l article 28 (1) 3 de la Loi sur les cités et villes : «28 (1) Toute municipalité, sous son nom, a succession perpétuelle et peut: [ ] 3 Contracter, transiger, s'obliger et obliger les autres envers elle dans les limites de ses attributions.» Toutefois, en réalité, diverses contraintes obligent les parties désireuses de conclure un partenariat public-privé à faire preuve de beaucoup de détermination et d imagination dans le développement d un projet. Par exemple, l article 29.3 de la Loi sur les cités et villes précise que la durée maximale pendant laquelle une municipalité peut engager son crédit est de 5 ans. Une exemption pourrait toutefois être accordée par le ministre. Voici le texte de l article 29.3: «29.3. Toute convention par laquelle une municipalité engage son crédit pour une période excédant cinq ans doit pour la lier être autorisée au préalable par le ministre des Affaires municipales et de la Métropole, sauf s'il s'agit d'une convention qui l'oblige au paiement d'honoraires pour services professionnels, d'un contrat de travail ou d'une entente intermunicipale. Le ministre peut exiger que la résolution ou le règlement décrétant l'engagement soit soumis à l'approbation des personnes habiles à voter sur les règlements d'emprunt selon la procédure prévue pour l'approbation de ces règlements.» De même, la Loi sur les cités et villes prévoit, à ses articles 573 et suivants, une série de règles entourant l adjudication des contrats. Plusieurs de ces articles s attardent à encadrer par un système de soumissions l octroi de contrats. Remarquons cependant les articles à L.C.V. qui permettent à une municipalité, sur permission du ministre des Affaires municipales et de la Métropole, de conclure un «contrat clé en main» dans l'exercice de sa compétence en matière d'assainissement des eaux usées sans être tenue de demander des soumissions ainsi que

24 l article L.C.V. qui permet à une municipalité de confier l'exploitation d'un ouvrage d'assainissement des eaux usées à une personne autre que la Société québécoise d'assainissement des eaux : La Loi sur la vente des services publics municipaux 61 : Cette loi prévoit à son article 1 qu une municipalité «ne peut vendre, céder ou autrement aliéner un service d'utilité publique lui appartenant, à moins que ce ne soit au moyen d'un règlement soumis à l'approbation des personnes habiles à voter et du gouvernement». Seule exception, l article 2 de la loi stipule que cet article ne s applique pas lorsque «l'acquéreur du service est une autre municipalité, une régie intermunicipale ou un organisme supramunicipal au sens des articles 18 et 19 de la Loi sur le régime de retraite des élus municipaux (chapitre R-9.3)». Cette loi impose donc une limite supplémentaire quant au type de contrat pouvant être conclu entre une municipalité et le secteur privé 62. Le Code du travail 63 L article 45 du Code du travail prévoit le maintien de l accréditation syndicale malgré l aliénation ou la concession totale ou partielle d une entreprise. Le nouvel employeur se trouve donc lié par l accréditation ou la convention collective, ce qui risque de causer un problème en ce que les entreprises privés n ont généralement pas les moyens d offrir aux employés les mêmes conditions que celles offertes par les municipalités. La position de l UMQ au sujet de l article 45 est la suivante : «Essentiellement, l UMQ clame que les municipalités n aliènent pas ( ) leurs services d utilité publique ( ). L UMQ réclame une réduction de la portée de l article 45 afin de permettre la sous-traitance, simple transfert de fonctions de travail, de sorte que les municipalités deviennent concurrentielles et fassent profiter d économie à leur contribuables. Les objectifs visés par les membres de l UMQ sont une réduction des coûts et de la recherche d une plus grande flexibilité dans la fourniture des services municipaux» L.R.Q., c. V-4 62 Voir aussi la Loi sur l aménagement et l urbanisme (L.R.Q., c.a. 19.1), la Loi sur l interdiction de subventions municipales (L.R.Q., c. I-15) et la Loi sur les immeubles industriels municipaux. 63 L.R.Q., c. C-27

25 Voici le texte de l article 45 du Code du travail : «45. L'aliénation ou la concession totale ou partielle d'une entreprise n'invalide aucune accréditation accordée en vertu du présent code, aucune convention collective, ni aucune procédure en vue de l'obtention d'une accréditation ou de la conclusion ou de l'exécution d'une convention collective. Sans égard à la division, à la fusion ou au changement de structure juridique de l'entreprise, le nouvel employeur est lié par l'accréditation ou la convention collective comme s'il y était nommé et devient par le fait même partie à toute procédure s'y rapportant, aux lieu et place de l'employeur précédent.» Devant les doutes qu entretiennent certains de laisser l entière gestion de l eau au secteur privé, il est apparu un chemin mitoyen. 64 Extrait du Mémoire présenté à la Commission de l économie et du travail, le 29 mai 2001, tiré du document Le Partenariat public-privé : une alternative prometteuse à quelles conditions?, Pierre Le François, Notes pour une intervention, Séminaire de formation sur le PPP, Montréal, le 17 octobre 2002

26 La Loi sur les sociétés d économie mixte : La tendance évolue de plus en plus vers le partenariat entre le public et le privé. En effet, avec l adoption de la Loi sur les sociétés d économie mixte 65, l idée de sociétés hybrides comme gestionnaires de services traditionnellement publics commence à prendre forme. Ce concept est émergent au Québec, mais pas entièrement nouveau. En fait, de telles sociétés existent en Europe et on en retrouve au Québec par exemple, dans le domaine de la gestion des déchets dans la municipalité régionale de comté du Haut-Richelieu. Aucun bilan n a cependant encore été tracé relativement à l efficacité ou à la rentabilité de telles sociétés. Cette loi permet aux municipalités de conclure des conventions avec les entreprises privées. Les sociétés d économie mixte créées par les municipalités sont des entreprises dont une partie des actionnaires proviennent de l entreprise privée et qui concluent des ententes avec les instances municipales régionales (municipalités régionales de comté, communautés urbaine, regroupements municipaux) pour fournir certains services. L utilité de la Loi sur les sociétés d économie mixte en matière de ressources en eau est cependant limitée. En effet, à son article 2, la loi liste les secteurs dans lesquels une société d économie mixte peut être constituée : «2. Tout organisme municipal ou tout ensemble formé exclusivement d'organismes municipaux peut, conformément à la présente loi, être l'un des fondateurs d'une société d'économie mixte. La compétence exercée par une telle société peut être l'une de celles qu'exerce l'organisme municipal, à l'exception de sa compétence en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement des eaux, de police ou de sécurité-incendie et de toute compétence dont l'exercice lui a été délégué temporairement autrement qu'en vertu d'une entente conclue avec le gouvernement dans le cadre d'une expérience-pilote.» (nous soulignons). On peut constater que le secteur de l eau potable et de l assainissement des eaux est encore un domaine sensible, au même titre que les forces de police, et qu il n est pas souhaitable selon le législateur que les activités qui en découlent soient confiées à une société d économie mixte. Ainsi, si la possibilité d une telle entité est présente, il faudra attendre des modifications législatives avant de voir naître des sociétés d économie mixte dans le secteur de la gestion des ressources en eau. 65 L.R.Q., c. S

27 Bref, pour le moment, il n existe pas de cadre facilitateur pour de véritables partenariats avec le secteur privé dans le domaine de l eau. S il existe tout de même une collaboration fréquente avec le secteur privé, c est par le biais de méthodes conventionnelles : impartition de service, soustraitance, contrat de construction, etc. La Loi sur les sociétés mixtes dans le secteur municipal démontre que le gouvernement est très prudent lorsque vient le temps de recourir au secteur privé. Loi concernant les partenariats en matière d infrastructure de transport La Loi concernant les partenariats en matière d infrastructure de transport 66 a tout de même innové. «Chapitre 1 1. La présente loi s'applique à toute entente de partenariat à long terme entre le gouvernement et une entreprise privée pour réaliser la construction, la réfection ou l'exploitation d'une infrastructure de transport. Une telle entente doit comporter un partage de risques entre le gouvernement et le secteur privé.» Les précédents en matière d encadrement législatif de partenariat public-privé existent bel et bien. Toutefois, comme nous le verrons, le domaine de la gestion de l eau en est un encore très sensible. Chapitre 3 : LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ : IL NE FAUT PAS DIRE : FONTAINE JE NE BOIRAI PAS DE TON EAU. 3.1 LE PPP : UNE AVENUE INTÉRESSANTE DANS UN CADRE JURIDIQUE NAISSANT La privatisation des services de l eau est certainement loin de faire l unanimité. Toutefois, avec le succès que connaissent certaines expériences en matière de partenariat public-privé (par exemple en matière d infrastructure de transport telle que démontrée ci-haut), des municipalités, à la recherche de nouvelles sources de financement caressent l idée de former des partenariats avec le secteur privé pour la gestion de leurs ressources en eau. Historiquement, la gestion des services d eau était d ordre privé. Ce n est que peu à peu, et suite à d importants incendies, à des épidémies et à des problèmes d eau potable que cette gestion 66 L.R.Q., c. P

28 devient l affaire des municipalités. Le service d eau se caractérise par une préséance du secteur public sur le secteur privé. De plus, l État en assure le développement social et économique. La création de partenariats entre le secteur public et le secteur privé est l une des formes de coopération émergentes la plus prometteuse. Son usage repose sur le principe reconnu qu autant le secteur public que le secteur privé peuvent bénéficier de la mise en commun de leurs ressources pour améliorer la fourniture des services de base à tous les citoyens. Toutefois, les efforts pour mettre en œuvre de tels partenariats au niveau local se heurtent à nombreuses difficultés. Pour les pouvoirs publics, la difficulté est surtout de trouver les moyens de s acquitter de leur responsabilité d assurer à tous les citoyens (et notamment aux plus démunis) l accès aux services de base, tout en prenant en compte les préoccupations de profit des investisseurs privés. Les partenariats impliquent également, pour de nombreux gouvernements, une redéfinition de leur rôle. De l État fournisseur et gérant des services d utilité publique, ils passent au statut de l État facilitateur et régulateur. Pour l investisseur privé, à l inverse, la difficulté est de se convaincre que les investissements dans un projet particulier de partenariat pour la fourniture de services publics de base seront plus rentables que d autres options d investissement qui pourraient s offrir à lui. L'engagement de ressources dans le cadre d un tel partenariat public-privé dépend de l analyse faite par l investisseur des risques associés au régime général de l investissement et du risque direct associé à la conception du projet spécifique envisagé. Pour le secteur privé, en fait, le domaine de la gestion des ressources en eau n est pas différent de tout autre domaine d investissement : il doit être rentable. La résolution de ces difficultés est encore compliquée par l existence des lacunes variées liées au manque de capacités aussi bien des acteurs publics que privés. Parmi ces lacunes figurent notamment : la méfiance réciproque et l incompréhension mutuelle des intérêts et des besoins du secteur public et du secteur privé; l absence d expériences locales et d informations sur la création de partenariats durables; et les obstacles sous-jacents, juridiques, politiques et institutionnels, qui s opposent à la formation de partenariats efficaces entre le secteur public et le secteur privé 67. Si la privatisation n est pas sur le point de s établir au Québec il en va tout autrement du partenariat public-privé. Mais comment ce partenariat peut-il être géré? Quelles sont les limites, 67 Partenariats public-privé pour l environnement urbain, le 10 juillet 2002, trouvé en ligne à l adresse suivante :

29 les barèmes à respecter? Jusqu où le secteur privé peut-il s infiltrer dans cette gestion de l eau traditionnellement de compétence publique? La Commission sur la gestion de l eau s oppose, quant à elle, à toute forme de privatisation. Elle qualifie les équipements servant au traitement de l eau comme un bien collectif qui doit en demeurer un. Il est cependant loisible aux municipalités, selon elle, de s engager dans des contrats d affermage ou de société d économie mixte à long terme à condition que celles-ci soumettent cet engagement aux citoyens par le biais d un référendum local. La Commission s exprime ainsi à ce sujet : «La privatisation complète sans aucune implication publique serait inacceptable au point de vue de la santé. Par contre, nous n écartons pas la possibilité d une certaine gestion déléguée, pour des besoins précis, si l État : reste imputable, au niveau de ses citoyens, de la quantité et de la qualité de l eau; reste impliqué au niveau des normes à respecter et des coûts; assure une certaine surveillance au niveau de la gestion et des acquisitions lui permettant d assurer le suivi technique à la fin du contrat68.» Le cadre juridique du partenariat public-privé dans le domaine de l eau est toutefois à l état naissant au Québec même s il peut bâtir sur l exemple des infrastructures du transport. Pour le faire évoluer, la Politique nationale de l eau devra nécessairement tenir compte de ce constat dans l élaboration de mesures concrètes. 3.2 VARIATIONS SUR UN MÊME THÈME : DIFFÉRENTS MODES DE PPP EN GESTION DE L EAU Les PPP ne se ressemblent pas tous! En effet, différents paramètres vont varier selon le partenariat conclu. Ce partenariat peut viser des services ou des infrastructures étant, selon le cas, existants, à réhabiliter ou à développer. Les objets visés vont également différer. De même, chaque accord doit prévoir le mode contractuel, le mode de rémunération de l entreprise privée, le degré d implication du privé et la durée du contrat. Lorsque l on parle du degré d implication du privé, cela implique que les pouvoirs publics pourront avoir recours à l entreprise privée à différents degrés. Les droits accordés pourront être 68 Commission sur la gestion de l eau, Une gestion de l eau responsable: Pour garder notre monde en santé, trouvé en ligne à l adresse suivante :

30 limités ou étendus et ceux-ci pourront être à court, moyen ou long terme pour en venir à une forme de délégation qui soit limitée, partielle ou totale ou encore qui équivaille à privatiser. Quant au mode de partenariat, différentes possibilités s offrent aux partenaires. Nous avons recensé différents modes de partenariats public-privé dont deux classements qui semblent sous certains points irréconciliables. 1) Le classement suivant est tiré de la conférence Le Partenariat public-privé : une alternative prometteuse à quelles conditions?, Pierre Le François, Notes pour une intervention, Séminaire de formation sur le PPP, Montréal, le 17 octobre Les modes de partenariat possibles seraient les suivants : La concession et l affermage. La concession est un contrat par lequel l autorité publique confie à un opérateur privé, sur une longue période, un service public pour lequel il est rémunéré pour l essentiel par les résultats de l exploitation du service. Si les installations préexistent à la délégation de service, on parlera plutôt d affermage. «DBFO», c est-à-dire «Concevoir-réaliser-financer-opérer» (Design-build-financeoperate) «BOOT», c est-à-dire «Réaliser-posséder-exploiter-transférer» (Build-own-operatetransfer) Le PFI (Private Finance Initiative) qui est une forme de PPP initiée par le gouvernement britannique au début des années 90; ce programme valorise la passation de contrats de longue durée par lesquels une administration confie au secteur privé le mandat de concevoir, financer et réaliser des infrastructures et le service public dont elles sont le support. Les sociétés d économie mixte La Régie intéressée, c est-à-dire un contrat où l exploitant privé est rémunéré, en partie, en fonction d économies, d amélioration du service et/ou de gains de productivité. * À noter : le simple contrat de gérance n est pas stricto sensu un PPP Modes de gestion des services municipaux et partenariats public-privé dans le monde : survol de quelques expériences, Série sur les enjeux internationaux de l eau, Volume 4, Ministère des Relations internationales du Québec, Décembre 1999, Québec

31 2) Le classement du document provenant du Ministère des Relations internationales du Québec Modes de gestion des services municipaux et partenariats public-privé dans le monde : survol de quelques expériences, Série sur les enjeux internationaux de l eau, Volume 4, Décembre 1999, Québec. Les divers modes de partenariat public-privé seraient les suivants: La sous-traitance Cette forme de partenariat est la plus répandue à travers le monde. Il s agit pour des villes de faire appel au secteur privé pour assumer des fonctions particulières et ponctuelles nécessitant des expertises spécialisées ou alors pour effectuer certains travaux de construction ou de réfection. Le contrat de gestion On confie à une firme privée des responsabilités limitées sur de courtes périodes de moins de cinq ans. Il peut s agir de la gestion d une usine de filtration ou d épuration ou, alors, de la réalisation de travaux de réfection. Le contrat peut contenir des clauses associant la rémunération à la performance du contractant. Des contrats de gestion sont en vigueur à Gdansk (Pologne), à Luanda (Angola) ainsi qu à Mexico. L affermage Dans une entente d affermage, les usagers rémunèrent directement la firme privée qui assume entièrement l exploitation des installations ainsi que les risques financiers qui en découlent. Le contrat d affermage définit la nature des services à offrir ainsi que des garanties pour les usagers. Des modalités de tarification et d ajustement des prix ainsi que de révision de l entente sont définies dans les contrats dont la durée varie de 15 à 30 ans. Un double contrôle par les élus et les tribunaux s applique sur ces contrats. Ce mode de gestion est appliqué en France, en Australie (Adelaide), en Nouvelle-Zélande, au Sénégal, en Jamaïque et en Guinée. Le contrat de concession Dans le contrat de concession, la firme contractante devient responsable de la gestion de l ensemble des installations pour une période de 25 à 30 ans, les autorités publiques demeurant propriétaires des installations. Le contrat de concession implique cependant le financement et la réalisation d investissements de la part de la firme contractante. Il peut s agir de travaux de réfection du réseau ou la construction de nouvelles installations. Les contrats de concession desservent 40 % de la population espagnole et sont présents en France, en Argentine, à Macao et en Côte d Ivoire (Abidjan). Une variante est le modèle construction-exploitation-transfert dans lequel l entreprise finance et construit une installation ou un réseau précis dont elle assume l exploitation pour une période variable à la suite de laquelle la propriété des installations est transférée aux autorités publiques. Ce type d approche est appliqué notamment en Australie (Sydney), en Chine et en Malaisie. La société d économie mixte Il s agit d une forme récente de partenariat dont l objectif est d intégrer les modes de gestion du secteur privé tout en maintenant un élément de contrôle administratif par les autorités publiques. Ce modèle permet également des transferts technologiques du privé vers le public et

32 inversement. Il ouvre également des perspectives de gains en capital ou sous forme de dividendes pour la ville impliquée. Des sociétés d économie mixte existent en Allemagne, en Suisse, au Portugal et en Espagne. La privatisation réglementée Selon ce modèle, l ensemble des actifs ainsi que l exploitation sont transférés au secteur privé dans un cadre réglementaire prédéfini. Une régie, ou une autre forme d organisme réglementaire, est chargée de définir des normes de qualité et de protection des consommateurs. Les tarifs sont également fixés par l organisme réglementaire et prélevés directement par la firme qui dispense les services. Les privatisations peuvent être accompagnées de plans d investissements comme ce fut le cas en Angleterre. Le Chili a aussi eu recours à ce modèle au cours des années Examinons quelques exemples de partenariats public-privé ayant été conclus dans le secteur de l eau. Nous étudierons différents partenariats ayant été conclus à l extérieur et à l intérieur du Canada. Ailleurs dans le monde 70 À Altanta, aux États-Unis, la United Water Services, une compagnie privé, s est vue attribuer en 1999 un contrat de 20 ans pour l exploitation et l entretien de deux usines de production d eau potable, de réservoirs, de stations de pompage et de conduites principales. Les économies projetées pour la durée du contrat sont de l ordre de 620 millions de dollars. À Wodonga, en Australie, le Gouvernement de Victoria a accordé à la compagnie PURAC Pty Ltd un contrat de 14 millions de dollars pour la mise à niveau d une station de traitement des eaux usés desservant une petite communauté ainsi qu un contrat de 10 ans pour son exploitation et son entretien, avec une possibilité de prolongation de cinq ans. À Tolt River, Washington, aux États-Unis, la Seattle Public Utilities a octroyé en 1997 à Azurix CDM, une compagnie privée, un contrat de 25 ans pour la conception, la construction et l exploitation d une usine de production d eau potable. Les économies potentielles sont estimées à 109 millions de dollars par rapport à la réalisation du projet en mode conventionnel. La ville d Oklahoma, aux États-Unis, a contracté avec la compagnie USFilter Operating Service en vue de l exploitation, l entretien et la gestion des quatre stations de traitement des eaux usées de la Ville. Les économies réalisées à ce jour sont de l ordre de 93 millions de dollars. 70 Ces exemples ont été tirés du document Le Partenariat public-privé : une alternative prometteuse à quelles conditions?, Pierre Le François, Notes pour une intervention, Séminaire de formation sur le PPP, Montréal, le 17 octobre 2002.

33 À Indianapolis, aux États-Unis, la Ville a attribué à un consortium privé un contrat de dix ans pour l exploitation et l entretien de deux stations de traitement des eaux usées. Les économies projetées pour la durée du contrat renouvelé pour 10 ans à compter de 1998 sont de l ordre de 387 millions de dollars ce qui représente 40% de moins que ce que la Ville payait auparavant pour le traitement de ses eaux usées. À Milwaukee, aux États-Unis, le Milwaukee Metropolitan Sewerage District et la United Water Services Milwaukee LLC ont conclu un contrat de dix ans pour la gestion, l exploitation et l entretien de deux stations de traitement des eaux usées. Les économies prévues, pendant toute la durée du contrat, sont de l ordre de 217 millions de dollars. Au Canada 71 -Station de traitement des eaux usées de la région de la capitale albertaine : Afin de rentabiliser leurs activités et d en améliorer l efficacité, les localités situées en périphérie d Edmonton ont commencé en 1984 à recourir à l impartition pour le traitement de leurs eaux usées. Le contrat qu OMI Canada a signé avec la Commission de traitement des eaux usées de la région de la capitale de l Alberta (CTERCA) est entré en vigueur en 1998 pour l exploitation et l entretien à prix fixe des installations jusqu en En vertu de l entente, OMI se charge des améliorations apportées aux installations à l aide des capitaux de la CTERCA. Le système dessert environ résidents de la banlieue d Edmonton. Il est prévu que les frais d amélioration capitalisés atteindront en tout 2,5 millions de dollars pendant toute la durée de l accord. Les revenus augmentent régulièrement en raison de l accroissement de la demande de services d épuration. -Fonds de mise en oeuvre de la stratégie d épuration des eaux usées d Edmonton En raison des capitaux importants qu il faut réunir pour installer des égouts collecteurs, ni la Ville d Edmonton ou les promoteurs locaux avaient les moyens de financer les coûts initiaux. Une stratégie a donc été mise au point pour financer ces infrastructures, avec la participation des promoteurs, en l occurrence les constructeurs immobiliers et la Ville. Cette initiative comprenait la création d un fonds fiduciaire partagé et autonome, qui devait servir à payer la construction d un égout collecteur de 430 millions de dollars, au cours des 50 prochaines années. Au lieu d avoir à emprunter des sommes considérables pour les nouveaux travaux de construction, le fonds permet d accumuler suffisamment de capitaux et d intérêts avant même que ne commencent les travaux de construction. En 2001, les revenus devraient atteindre 7,5 millions de dollars, tandis que les dépenses se chiffreront à 10 millions de dollars. Il est prévu que le fonds affichera un bilan positif tant qu il existera. -Solutions pour le port d Halifax 71 Ces exemples proviennent du document 100 Projets de partenariat public-privé au Canada, Résumés, Conseil canadien des sociétés publiques-privées, Industrie Canada, 2000, 2001

34 La Municipalité régionale d Halifax est à la recherche d une solution qui lui permettrait de faire construire et exploiter jusqu à quatre nouvelles stations d épuration des eaux usées, afin d assainir les rejets et les eaux de ruissellement à moindre coût qu à l interne. Deux consortiums ont répondu le 13 octobre 2000 à la demande de propositions visant la conception et la construction de réseaux collecteurs d eaux usées et la conception, la construction, le financement et l exploitation de quatre nouvelles stations d épuration. La Municipalité régionale d Halifax (MRH) conserverait la propriété des stations, à moins qu il faille procéder autrement pour appuyer un projet de financement. La période d exploitation s échelonne sur 30 ans, à partir du moment où la première installation est commandée. Le coût total du projet est évalué à 315 millions de dollars, et la MRH devra en assumer une tranche 210 millions. De ce montant, environ 50 millions de dollars ont déjà été réunis à l aide d une surtaxe sur l eau potable. -Traitement des eaux usées de Norfolk La société US Filter Operating Services a commencé en janvier 1998 à remplir le contrat qu elle avait signé avec la Municipalité régionale d Haldimand-Norfolk (maintenant Ville de Norfolk), une agglomération située dans le Sud-ouest de l Ontario. Le contrat d exploitation et d entretien s échelonne sur cinq ans et porte sur 13 stations de traitement des eaux d égout, 43 stations de pompage, des conduites maîtresses et la gestion du programme d épandage des biosolides. USF a offert au personnel municipal en place de meilleurs salaires, des avantages sociaux plus intéressants et de meilleures possibilités de promotion. L observation des normes environnementales s est améliorée, tout comme le programme d entretien. Un système informatisé de gestion de l entretien a été mis en place, et des mesures rigoureuses d entretien préventif et prédictif ont été adoptées. Les économies sont évaluées à 1 million de dollars par année, un rendement de 34 % supérieur à la gestion assumée auparavant par la municipalité. -Égout collecteur de la Région d York En mai 1999, la Municipalité régionale d York a lancé une demande de propositions pour la conception et la construction d un égout collecteur le long d une artère principale. Le conseil a décidé en juin 2000 d accorder 100 projets de partenariat public-privé au Canada Résumés Conseil canadien des sociétés publiques-privées 7 le contrat à un consortium privé composé de McNally International et de BFC Civil J.V. La proposition subsidiaire du consortium prévoyait une clause provisoire visant la pose d une conduite d égout attenante sous la Seizième avenue, activité qui permettrait à la Région de réaliser d importantes économies si elle ne faisait pas faire ces travaux séparément dans le cadre d une autre entente contractuelle. Le prix maximum garanti de l installation de l égout collecteur s élève à 35,3 millions de dollars, alors que le projet coûtera en tout 37 millions de dollars. L un des aspects uniques de ce projet, sur le plan du partenariat, a été la préparation d une charte des partenaires. Celle-ci est une entente n ayant pas force obligatoire, en vertu de laquelle l équipe de conception et de construction et la Région conviennent de collaborer de façon préventive pour éviter autant que possible de déranger la population et pour surveiller les dépenses. -Traitement de l eau et des eaux usées de Canmore À la suite de l émission d une demande de prix et d une demande de propositions en 1999, la Municipalité de Canmore a signé en mai 2000 une entente de gestion des services publics qui la liait pour 10 ans avec la société EPCOR, une entreprise spécialisée dans le domaine des services

35 publics et appartenant à 100 % à la Ville d Edmonton. La société s engageait par contrat à offrir des services de traitement de l eau et des eaux usées, de distribution d eau, de collecte des eaux usées, de collecte des eaux pluviales, de traitement des biosolides, de lecture de compteurs, de facturation et de gestion de comptes. La municipalité conserve la propriété de tous les éléments d actif et perçoit au jour le jour le produit des factures de services publics que les citoyens ont réglées. EPCOR se charge toutefois de la distribution des factures. Les économies prévues sont évaluées à plus de 1 million de dollars de frais d exploitation pour les cinq premières années du contrat et de plus de 3 millions de dollars d immobilisations au cours des trois premières années du contrat de 10 ans. -Services de traitement de l eau et des eaux usées de Goderich La Municipalité de Goderich a signé un contrat avec USF Canada inc. pour l exploitation et l entretien de ses installations de traitement des eaux et des eaux usées, de son réseau d aqueduc et de son réseau d égouts. Le contrat porte sur une période de cinq ans, à compter de décembre 2000, avec option de renouvellement pour une autre période de cinq ans. USF Canada a assumé tous les risques liés à l entretien des installations et a mis en place un programme d entretien informatisé de toute première catégorie. Grâce à l efficacité de ses méthodes, l entreprise pourra accroître sa clientèle au-delà des frontières de la municipalité. -Traitement de l eau et des eaux usées d Hamilton-Wentworth En 1995, la Municipalité régionale d Hamilton-Wentworth (maintenant Ville d Hamilton) a signé un contrat d exploitation et d entretien de 10 ans avec la société Philip Utilities Management Corporation (PUMC), pour le traitement des eaux usées et la purification de l eau, ainsi qu un deuxième contrat permettant à l entreprise d exploiter et d entretenir plus de 100 stations et installations éloignées. Les contrats prévoyaient une garantie de développement économique (création de 100 emplois à temps plein), la mise en commun du marketing et un investissement de 15 millions de dollars. En mai 1999, la Région signait un nouvel accord avec Azurix, qui a acheté le contrat que la Région avait signé avec PUMC pour la conception, la construction, le financement et l exploitation d un système modernisé de traitement préliminaire de 7,5 millions de dollars, à la station de traitement des eaux usées de l avenue Woodward. La Région obtient ainsi la garantie de réaliser des économies de $ par année (en dollars de 1995), Azurix reçoit la somme supplémentaire de 1 million de dollars, les employés reçoivent de l argent en vertu d un régime de participation aux bénéfices, et le reste des profits est partagé dans une proportion de 60/40 entre Azurix et la Région. -Station de traitement des eaux de Port Hardy Port Hardy a signé un contrat de performance de 20 ans avec EPCOR (Aqualta à l époque) en 1999 pour concevoir, construire et exploiter une station de traitement des eaux et d autres infrastructures du réseau d aqueduc. C était la première fois qu un service d aqueduc participait à un partenariat public-privé en Colombie-Britannique. Il existe également un autre contrat de cinq ans pour la gestion des eaux usées, du réseau d égouts et de deux stations de traitement. EPCOR assume la responsabilité de toutes les activités 100 projets de partenariat public-privé au Canada Résumés d ordre technologique et a pris en charge les risques associés à la modification des règlements sur la qualité de l eau, au cours des cinq premières années du contrat. L entreprise a garanti ses coûts pour la durée du contrat et reçoit des incitatifs si elle réussit à

36 faire des économies au chapitre des frais d exploitation. Le District de Port Hardy se charge de la perception des recettes. La construction de la station a coûté 3,67 millions de dollars; c est une économie considérable, car on estime que le projet aurait coûté 6 millions de dollars s il avait été réalisé à l interne. -Projet de distribution d eau d Halton En 1998, la Région d Halton a lancé un appel de propositions pour la conception et la construction de nouvelles infrastructures de distribution d eau. La Région d Halton a créé ce qu elle a appelé un «triangle de partenaires» pour satisfaire de façon rapide et rentable aux besoins en infrastructures de ce projet. Le trio est composé de la Région l autorité réglementaire du milieu des promoteurs immobiliers la source de financement et de l équipe de construction (coentreprise D Orazio-Walter) le consortium de conceptionconstruction. La première phase comprenait la pose de nouvelles conduites de distribution d eau et d égouts collecteurs, ainsi qu une station de pompage intermédiaire située le long du corridor de l autoroute 25. La phase deux comprendra le prolongement des principales conduites d eau et la construction d autres stations de pompage dans l ensemble de la Région. Les dépenses totales affectées aux premiers éléments du projet s élèvent à 29 millions de dollars, montant qui fait partie du programme général de renouvellement des infrastructures, dont le budget est fixé à 79 millions de dollars pour la première phase. Ce sont les promoteurs immobiliers qui se chargent de la quasi-totalité du coût des tuyaux, lequel était inférieur de 20 % aux premières estimations effectuées pour le projet. -Station de traitement de l eau de Lake Major Le Partenariat de traitement de l eau de Lake Major (PTELM) est une entente à parts égales entre Inland Pacific Waterworks (membre de la BC Gas inc.) et CH2M Waterworks (Canada) ltée, les deux entreprises qui ont été retenues à la suite d un appel de propositions lancé en La station, achevée en décembre 1998, dessert résidents de Dartmouth, en Nouvelle- Écosse. La capacité de production des installations est de 20 millions de gallons par jour et peut être portée à 32 millions de gallons. Le contrat prévoyait le versement de dommages-intérêts si le PTELM ne parvenait pas à achever le projet à temps. Le contrats à prix fixe protégeait les contribuables contre les dépassements de coûts. Comparativement aux estimations que la municipalité avait préparées en vue d entreprendre elle-même le projet, le PTELM a aménagé une station dont la construction a coûté $ de moins. -Installations de traitement des eaux de la région de London En novembre 2000, la Ville de London a lancé une demande de prix pour l exploitation et l entretien des réseaux d aqueduc principaux de la région de Lake Huron et Elgin, ainsi que plusieurs des réseaux d alimentation secondaires des environs. Six consortiums ont répondu à l appel et la municipalité enverra en mars 2001 une demande de propositions aux soumissionnaires qualifiés pour leur offrir un contrat de dix ans avec possibilité de prolongement de cinq ans. Un contrat d exploitation provisoire a été conclu avec l Agence Ontarienne Des Eaux jusqu à ce que l Office des eaux signe un nouveau contrat avec le soumissionnaire qui aura été retenu. La population globale desservie est actuellement de résidents, et la capacité de 100 projets de partenariat public-privé au Canada Résumés traitement est de 410 millions de

37 litres par jour. On s attend à ce que la transition à une exploitation privée débute en octobre 2000, et que les installations commencent à fonctionner à plein rendement en janvier Installation de traitement des eaux de Moncton En 1998, la Ville de Moncton a conclu un partenariat avec USF Canada, une société privée de gestion des eaux et des eaux usées, dans le cadre de deux contrats. Le premier concernait la conception, la construction et le financement d une nouvelle installation de traitement des eaux, destinée à servir les résidents de la Ville de Moncton et de deux villes voisines : Dieppe et Riverview. Le second contrat était une entente d exploitation et d entretien et un bail concernant l installation, d une durée de 20 ans. USF Canada a garanti un taux fixe pour les redevances d eau pendant toute la durée du contrat (elle vend l eau traitée à la Ville). Les économies prévues, pendant toute la durée du contrat de 20 ans, devraient être de 12 millions de dollars, d après les calculs faits par la Ville pour déterminer ce qu il en coûterait si elle exploitait elle-même l installation. La valeur totale des contrats de construction et d exploitation est de 85 millions de dollars. -Projet de filtration de Seymour En novembre 2000, la GVWD a reçu les soumissions de six consortiums en réponse à des demandes de manifestations d intérêt et d énoncés de qualifications. Il s agira d un contrat de conception construction-exploitation assujetti aux conditions suivantes : 1) une durée de cinq ans assortie d une option de renouvellement, pour GVWD, de 15 ans, ou 2) un contrat d une durée de 20 ans. On s attend à ce qu une liste restreinte soit annoncée au début de 2001, et le contrat sera adjugé à la fin de 2001, à la suite d une demande de propositions. L usine Seymour répondra au tiers des besoins en eau de la région ou résidents, lorsqu elle commencera ses activités (ce qui est prévu pour 2005). La production anticipée pourrait atteindre un milliard de litres par jour. -Traitement des eaux à Winnipeg La Ville de Winnipeg mène actuellement des études en vue d examiner diverses options publiques-privées, dont la conception, la construction, la propriété et l exploitation d une nouvelle installation de traitement des eaux. La conception de cette dernière est censée être terminée d ici 2003; sa construction débutera en 2004 et l exploitation commencera à l automne de Des travaux de remise en état de l aqueduc existant, d une valeur de 54 millions de dollars, se déroulent actuellement et devraient prolonger la vie de cette installation pendant une cinquantaine d années au moins. Le coût d investissement estimatif total d une nouvelle usine est de 204 millions de dollars, ce qui comprend les frais de conception, de construction et d autorisation environnementale. Les frais d exploitation sont estimés à 12 millions de dollars par année. En 1993, la Ville a constitué un fonds de réserve pour l usine de traitement des eaux, en vue de financer en partie le projet d ici 2006 (102 millions de dollars); le reste sera financé au moyen d une dette à long terme. Comme on peut le remarquer, certains modes de partenariat semblent avoir acquis davantage de popularité. En effet, dans plus de la moitié des cas, le partenariat se limite à l exploitation et à l entretien. De même, une bonne proportion des autres cas combinent la construction d un ouvrage à certaines des tâches suivantes : la conception, le financement et/ou l exploitation.

38 Au niveau des partenariats public-privé visant à assurer le développement d'infrastructures, le Ministère des Relations internationales du Québec a établi dans un document datant de décembre 1999 que «dans presque tous les cas, le consortium privé obtient un contrat du type BOT [buildoperate-transfer] ou une concession assortie d'engagements d'investissements qui nécessitent un apport financier important. C'est pourquoi les grands groupes internationaux détiennent une longueur d'avance sur les autres compagnies dans ce marché. En effet, ceux-ci disposent aisément d'un capital suffisant à la réalisation de ces investissements et sont financièrement assez solides pour attendre un retour sur leur capital sur une période pouvant s'étendre jusqu'à 30 ans.» 72 Il est à noter que la majeure partie des partenariats présentés ont permis aux villes de réaliser des économies substantielles comparativement à ce qui en aurait coûté à celles-ci en l absence de partenariat. Chapitre 4 : LA POLITIQUE NATIONALE DE L EAU Cette politique, rendue publique par le gouvernement le 27 novembre 2002, contient certaines réponses aux questions soulevées par notre document. La nouvelle politique demeure, toutefois, de manière un peu surprenante, très prudente quant à l utilisation sous différentes formes de partenariat public-privé. Nous reprenons ici quelques passages de la Politique nationale de l eau 73 dont les engagements 1 et 43 à 51, parmi les plus pertinents : «Comme il a déjà été mentionné, l eau de surface et l eau souterraine ont un statut de «chose commune» (res communis). La reconnaissance du caractère patrimonial de l eau confirme l importance pour l État d assurer la responsabilité de réglementer les usages de l eau afin d en préserver la qualité et la quantité dans l intérêt général. La responsabilité de l État de réglementer les différents usages de l eau se traduira par la révision du cadrejuridique (lois et règlements) concernant l eau. À cette fin le gouvernement s engage à : 1. Entreprendre la révision du cadre juridique concernant l eau et développer les outils légaux nécessaires à la mise en œuvre de la Politique. Cette révision permettra, entre autres : de revoir les modalités existantes pour rendre plus explicite la reconnaissance de l eau comme patrimoine collectif ; 72 Les marchés internationaux de l eau : exportations d eau douce et marché des infrastructures et des services urbains, Série sur les enjeux internationaux de l eau, Volume 3, Ministère des Relations internationales du Québec, Décembre 1999, Québec 73

39 de revoir les outils encadrant les usages de l eau, notamment pour des besoins fondamentaux de la collectivité ; de préciser les dispositions législatives encadrant les responsabilités des municipalités en matière de gestion des cours d eau municipaux ; d établir les modalités de mise en œuvre des principes utilisateur-payeur et pollueur-payeur, et des divers outils économiques (redevances, taxes, permis, conditionnalité, exemptions fiscales, mesures de dissuasion) susceptibles de les soutenir ; de définir progressivement les outils encadrant la gestion intégrée du bassin versant; de faire valoir, à l échelle nationale et internationale, les compétences et les pouvoirs du Québec dans le domaine de l eau et de renforcer sa participation aux accords internationaux et au sein des instances internationales dont les décisions ont des incidences sur son territoire.» 74 ( ) «ASSURER LA PÉRENNITÉ DES INFRASTRUCTURES MUNICIPALES ET AMÉLIORER LA GESTION DES SERVICES D EAU Les municipalités québécoises se sont dotées de réseaux d infrastructures d aqueduc et d égouts afin de répondre aux besoins de l urbanisation. Du milieu des années 1940 jusqu aux années 1990, 80 % des budgets destinés aux infrastructures étaient consacrés à la construction de nouvelles infrastructures, alors que seulement 20 % étaient destinés à la réfection. Aujourd hui, il est nécessaire de remplacer certaines infrastructures, puisque les matériaux utilisés à l époque et les conditions de sol ont accéléré leur vieillissement. À cet égard, et malgré une aide financière importante du gouvernement, les investissements municipaux dans les travaux de renouvellement des réseaux ne suffisent pas. Des sommes supplémentaires sont requises afin d assurer la pérennité des infrastructures, de garantir la protection de la santé publique et des écosystèmes aquatiques, de protéger les investissements publics et de maintenir l expertise québécoise. Voilà pourquoi l élaboration et la mise en œuvre, par les municipalités, d un plan d intervention s avèrent nécessaires. À cet égard, il est opportun que les municipalités améliorent la connaissance de leurs réseaux en faisant l inventaire des infrastructures et en formulant des diagnostics caractérisant leur état. Une meilleure connaissance de l état des réseaux leur permettra de planifier dans le temps les travaux à réaliser et d évaluer le financement requis. Elle favorisera également l utilisation de techniques de réhabilitation afin d atteindre leurs objectifs de renouvellement des réseaux. Ce plan d intervention devra comprendre des actions permettant d optimiser la gestion des services d eau afin de maintenir et même d améliorer la qualité des 74 Politique nationale de l eau, pages 15 à 17.

40 services offerts. L amélioration de la connaissance des coûts des services d eau, l utilisation d outils d étalonnage des performances, l emploi des meilleures façons de faire dans la gestion des services d eau et l implantation de mesures favorisant l économie de l eau potable sont des types d actions qui devront notamment faire partie du plan d intervention. Par ailleurs, le plan d intervention permettra aux municipalités de donner priorité aux travaux requis chaque année en fonction d un pourcentage de renouvellement et deprévoir un financement suffisant pour les travaux d infrastructures. Il leur permettra également de connaître le déficit d entretien des infrastructures et de l inscrire dans leurs états financiers. Le gouvernement exigera, graduellement d ici 2007, le dépôt d un plan d intervention avant de considérer une demande d aide financière des municipalités dans le cadre des programmes d infrastructures. LA PÉRENNITÉ DESINFRASTRUCTURES MUNICIPALES Les municipalités se doivent de mieux connaître l état de leurs réseaux d aqueduc et d égouts. Le caractère «non visible» des infrastructures souterraines et la planification à court terme des investissements publics ont fait trop souvent en sorte de minimiser les dépenses concernant les diagnostics des réseaux d aqueduc et d égouts et les travaux de réfection qui leur sont associés. Plusieurs municipalités doivent acquérir les connaissances, obtenir les ressources humaines et les moyens techniques et financiers pour dresser un portrait précis de leurs infrastructures. C est pourquoi un inventaire physique et un diagnostic de l état des infrastructures sont à la base de l élaboration de plans d intervention éclairés et de toute planification des investissements. Les techniques de réhabilitation des réseaux doivent être davantage utilisées qu elles ne le sont maintenant. À ce sujet, un accroissement de la réalisation de travaux de réhabilitation pourra certainement rentabiliser les sommes investies. Afin d inciter les municipalités à assurer la pérennité de leurs infrastructures, le gouvernement du Québec s engage à : 43. Inciter l ensemble des municipalités à atteindre un taux de renouvellement de leurs réseaux de 0,8 % par année d ici 2007 et de 1% par année d ici Afin de favoriser les travaux de réfection et de réhabilitation des réseaux, le gouvernement rendra conditionnel l octroi de toute aide financière dans le cadre d un éventuel programme d infrastructures à la réalisation par les municipalités d un seuil minimal d immobilisations en travaux de réfection et de réhabilitation des réseaux. À partir de 2007, le gouvernement exigera que toute demande d aide financière pour des travaux d infrastructures soit appuyée par une mise en priorité des travaux effectués à partir du plan d intervention. Il tiendra aussi compte des problématiques particulières ainsi que des investissements passés de chacune des municipalités afin d encourager les pratiques de gestion responsables. Cette mesure devrait permettre d assurer la pérennité des infrastructures pour les générations actuelles et futures. 44. Assurer le respect des normes de qualité lors de la construction, de la réhabilitation ainsi que du remplacement des infrastructures existantes.

41 Afin d assurer la qualité de la restauration des réseaux existants et la construction des nouveaux ouvrages, il apparaît fondamental d établir et de maintenir des mesures préventives. À cette fin, la conception, la réhabilitation ou le remplacement des infrastructures doivent demeurer assujettis à des règles, à des normes ainsi qu à des directives dont l application est contrôlée et suivie. Le gouvernement contribuera au développement et à la mise en vigueur de normes de qualité visant les matériaux, les techniques de réhabilitation et la mise en place des infrastructures. Il verra également à leur application. 45. Atteindre, à partir de 2005, un taux d utilisation des techniques de réhabilitation des réseaux de 25 % par rapport au remplacement. L insuffisance de demandes municipales en travaux de réhabilitation des réseaux a fait en sorte que le coût de ces interventions est moins compétitif par rapport à celui des travaux de remplacement. À partir de 2005, les municipalités devront viser un objectif de réhabilitation de 25 %. Entre-temps, le gouvernement soutiendra les municipalités et l industrie dans le développement de l expertise en cette matière. LA GESTION DES SERVICES D EAU La pérennité des infrastructures de traitement d eau potable et d épuration des eaux usées repose aussi sur une amélioration des pratiques de gestion dans ce domaine, notamment quant à la connaissance des coûts, à l utilisation des nouvelles technologies ainsi qu à une consommation plus économe de l eau. Le gouvernement rendra ainsi conditionnelle l obtention de contributions financières à l amélioration de ces pratiques. Une large part du budget des municipalités va au financement des services d eau. L importance du financement sera maintenue dans le futur en raison du vieillissement des infrastructures et de la mise aux normes des équipements. Ainsi, il est important que les municipalités continuent d assurer un financement suffisant des services d eau. De nouvelles méthodes de calcul des coûts de l eau doivent permettre d avoir une perception plus juste des coûts de cette ressource. En effet, les méthodes actuelles n incluent pas les coûts d amortissement des infrastructures. Cette situation peut expliquer en partie pourquoi la consommation québécoise par personne est largement supérieure à celle généralement observée dans le monde. Le gouvernement entend doter les municipalités d indicateurs leur permettant de mesurer leur performance et de la comparer à celle d autres municipalités. Ces indicateurs leur permettraient de maintenir et même d améliorer la qualité des services d eau, de gérer de façon proactive et de développer leur expertise dans ce domaine. De plus, ces indicateurs offriraient aux citoyens et aux citoyennes l accès à une information pertinente concernant la performance des services d eau de leur municipalité. Au Québec, la gouvernance de l eau est publique. Le secteur privé y participe par le biais de contrats d exploitation d usines de traitement de l eau potable et de stations d épuration des eaux usées. Ces contrats sont à portée limitée, c est-

42 à-dire qu ils sont de courte durée et qu ils sont limités à l exploitation des usines et des stations. Ils n obligent habituellement pas les entreprises privées responsables de l exploitation des usines et des stations à faire l entretien préventif des équipements, ce qui peut faire augmenter les coûts des services d eau à moyen et à long terme. Ainsi, afin d optimiser la gestion des services d eau, le gouvernement s engage à : 46. Développer, en 2003, un outil permettant d établir le coût de revient des services d eau. Cet engagement vise à améliorer la connaissance des municipalités concernant le coût de revient des services d eau afin de déterminer leur besoin de financement. À cet égard, les municipalités doivent être en mesure d évaluer adéquatement les dépenses en immobilisations déjà effectuées, soit celles requises afin d assurer un taux de renouvellement suffisant et les frais d exploitation. Cet outil permettra aux municipalités de calculer le coût des services d eau, incluant les dépenses relatives à l amortissement des réseaux, et de l inclure à leur planification financière. Le cas échéant, des ajustements pourront être effectués à la tarification des services d eau municipaux afin de rendre visible le coût réel de l eau. 47.Mesurer la performance de la gestion des services d eau par le développement d outils appropriés. Cet engagement vise à améliorer la productivité des services d eau des municipalités en leur offrant des outils permettant de comparer leur propre performance avec celle des services d eau d autres municipalités. Dans un souci de transparence de la gestion, il vise également à rendre disponibles aux citoyens des informations sur la performance des services d eau. 48. Accroître l expertise québécoise dans les services d eau en favorisant l utilisation de nouvelles technologies et des meilleures façons de faire. Cet engagement vise à favoriser l utilisation de nouvelles technologies disponibles et l application des meilleures façons de faire dans la gestion des infrastructures municipales. Il privilégie, par le biais des programmes d infrastructures, l expérimentation de nouvelles technologies afin de résoudre les problèmes les plus courants et les plus importants. 49. Élaborer une stratégie québécoise de conservation de l eau potable qui rende conditionnelle l attribution de toute aide financière à l adoption de mesures d économie d eau et de réduction des fuites de la part des municipalités. Les volumes unitaires d eau produits par les municipalités québécoises s avèrent supérieurs aux moyennes nord-américaines et européennes, ce qui entraîne inutilement une hausse des coûts d exploitation. Dans ce contexte, il apparaît nécessaire d éviter que les municipalités augmentent inutilement la

43 capacité de leurs ouvrages ou qu elles en construisent de nouveaux, lorsque cela peut être évité. Le gouvernement élaborera, en collaboration avec les municipalités, une stratégie québécoise de conservation de l eau destinée aux citoyens et aux citoyennes ainsi qu aux usagers industriels, commerciaux et institutionnels. Divers moyens pourront être étudiés tels que le recyclage, l installation d équipements à débit réduit, la réglementation, les programmes d éducation et de sensibilisation, etc. Cette stratégie doit viser une réduction d au moins 20 % de la consommation moyenne d eau par personne pour l ensemble du Québec, d ici 7 ans, et une réduction des pertes d eau par fuites à au plus 20 % du volume total d eau produit, d ici 10 ans. Ces mesures encourageront la production de bilans sectoriels des pertes d eau, ce qui permettra la réalisation de programmes ciblés de détection de fuites. Une telle stratégie favorisera la mise en place de mesures pour réduire la consommation d eau et sensibiliser les usagers à la valeur de l eau. 50. Implanter un programme de conservation de l eau dans les édifices gouvernementaux. Dans le cadre de la Stratégie québécoise de conservation de l eau potable, le gouvernement donnera l exemple en implantant un programme de conservation de l eau dans ses propres édifices. Ainsi, tout nouveau bâtiment public sera doté d un compteur d eau. Par la suite, de façon progressive, et ce, dès 2004, les édifices existants en seront également dotés, ce qui permettra alors d évaluer dans un premier temps la consommation réelle, et ultérieurement de faire payer l eau utilisée à son véritable coût. Également, dans une perspective de gestion environnementale des ressources collectives et en collaboration avec la Société immobilière du Québec, un plan de rénovation sera mis en place, dès 2005, pour l installation d appareils de réduction de la consommation d eau. 51. Encadrer les délégations de gestion au secteur privé en favorisant l utilisation de contrats types de gestion et de suivi. Cet engagement vise à aider les municipalités à mieux encadrer les délégations de gestion au secteur privé et à soutenir l élaboration et le suivi des contrats octroyés pour l exploitation d usines de traitement de l eau potable et de stations d épuration des eaux usées. À cet effet, il est impératif d empêcher que l état des équipements ne se dégrade en raison de contrats insuffisants ou de suivis déficients. LES SERVICES D EAU AU QUÉBEC ; UNE GOUVERNANCE PUBLIQUE L eau est la denrée la plus essentielle à la vie. Elle est une ressource collective, et les infrastructures nécessaires à son approvisionnement, son traitement, sa distribution et son épuration ont été payées par les citoyens et les citoyennes. Ces derniers les considèrent, à juste titre, comme faisant partie de leur patrimoine. En outre, l eau doit rester accessible à tous les citoyens et les citoyennes. Il est donc impératif que les infrastructures demeurent de propriété publique, tout comme le contrôle des services d eau. À l intérieur de ces balises

44 strictes, la gestion privée des services d eau, là où elle existe, doit assurer la pérennité des infrastructures, améliorer la qualité des services et entraîner une baisse du coût des services. Afin de combler les lacunes observées dans la gestion des contrats d exploitation des services d eau, notamment pour les usines de traitement de l eau potable et des stations d épuration des eaux usées, le gouvernement élaborera un contrat type d exploitation qui comportera des obligations de base pour les contractants. Le contrat devra assurer la pérennité des équipements et le respect des normes concernant l eau potable et l environnement. Le gouvernement obligera également les opérateurs d usines à avoir la formation requise et une certification. Il s avère donc obligatoire que les citoyens et les citoyennes reçoivent un service de qualité et que la pérennité des équipements ne soit pas mise en danger par des contrats mal définis ou par des suivis non rigoureux.» 75 (nos soulignés) On le voit, l État reste et restera au centre de la gestion de l eau. CONCLUSION : Actuellement, la gestion de l eau se heurte à divers problèmes, notamment d ordre financier et juridique considérant les limites imposées par le gouvernement du Québec. Il devient urgent d agir en ce qui a trait à l état des infrastructures, des normes de qualité et des coûts réels de l eau. La création de partenariats entre des institutions du secteur public et du secteur privé est l une des nouvelles formes de coopération les plus prometteuses pour faire face aux enjeux liés à la fourniture des services de base. En œuvrant de concert au niveau local, les pouvoirs publics, les entreprises et les communautés peuvent mettre en commun leurs ressources, leurs compétences et leurs approches spécifiques de la résolution des problèmes et ainsi relever les défis urbains dans toute leur complexité et sous tous leurs aspects Politique nationale de l eau pages 67 à Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), Partenariats Public-Privé pour l'environnement urbain, trouvé en ligne à l adresse suivante :