Le système fédératif de la Belgique

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1 Le système fédératif de la Belgique David RENDERS Professeur de Droit Université Catholique de Louvain Centre Montesquieu d'etudes de l'action Publique 1. Madrid est au cœur de l Espagne. En 1561, Philippe II abandonne Tolède, pour faire de Madrid la capitale du «Royaume des Espagnes». Les années ont passé. Madrid n a pas changé. Madrid est toujours au cœur de l Espagne. Madrid est la capitale du Royaume d Espagne. Chef du «Royaume des Espagnes», Philippe II n était pas seulement Roi des Madrilènes. Il était aussi Roi des Bruxellois. Car la Belgique d aujourd hui était l Espagne d avant-hier. Mais si les destins se sont liés un temps, le temps s est accommodé d autres destins. Certes, comme Madrid est le cœur de l Espagne, Bruxelles est le cœur de la Belgique. Certes, comme Madrid est la capitale d un Royaume, Bruxelles est également la capitale d un Royaume. Mais après avoir été successivement espagnole, autrichienne, française puis hollandaise, Bruxelles est, depuis 1831, Bruxelles est depuis l indépendance de la Belgique, Bruxelles est la capitale du Royaume de Belgique , cent soixante-dix-huit ans que le Royaume de Belgique tient debout et que Bruxelles en est la capitale. Mais l Etat belge connaît vous le savez de fortes tensions. Des tensions si fortes que l on a connu pas moins de trois gouvernements fédéraux en pas plus d une année, non sans avoir attendu le premier d entre eux pendant pas moins de six mois. Des tensions si fortes que l on peut, aujourd hui, se demander si Bruxelles ne va pas, bientôt, rejoindre Tolède au rang des capitales appartenant à l Histoire. 2. Pour mesurer le degré de réalisme de cette hypothèse, il faut, un instant, camper le décor. La Belgique est un Etat patchwork : au Nord, des Flamands, en majorité catholiques. Au Sud, des Wallons, en majorité laïcs. Au Centre, des Bruxellois, qui ne s estiment ni Flamands, ni Wallons. Et, pour ne rien simplifier, à l Est, des Germanophones qui ne s estiment ni francophones, ni Flamands, ni faut-il le dire? Bruxellois.

2 3. Bien qu étant un Etat patchwork, la Belgique a réussi, pendant près de 140 ans, à demeurer un Etat unitaire : un et un seul législateur pour toute la Belgique, quel que soit le bout de territoire concerné, quel que soit le citoyen concerné, quel que soit le domaine de compétences concerné. Certes, il ne s agissait pas d un Etat unitaire pur. La Belgique unitaire était une Belgique décentralisée. Un et un seul législateur : oui. Mais, aussi, 10 provinces et 589 communes, autrement dit cinq cent quatre-vingt-dix-neuf collectivités décentralisées, qui se voit reconnaître une autonomie, mais qui sont, dans le même temps, contrôlées par une autorité supérieure. 4. L Etat unitaire «Belgique» fût-il décentralisé et, peut-être surtout, parce que décentralisé vit. Il vit bien. Il vit bien pendant 140 ans. Mais, en mille neuf cent soixantedix, il craque. En mille neuf cent soixante-dix, la Flandre souhaite que la culture et, en particulier, que la langue de ses habitants soit davantage reconnue par une bourgeoisie francophone qui, jusqu alors, dominait le pays, de la tête aux pieds : c est la raison d être de ce qu il est convenu d appeler les Communautés. Des Communautés qui reçoivent le pouvoir de faire la loi. En matière culturelle. En matière linguistique. En matière d aide aux personnes. En matière d enseignement. Ces Communautés, elles sont au nombre de trois. L une d elles, c est la Communauté flamande. Une autre, c est la Communauté française. La troisième, c est la Communauté germanophone. Si, en mille neuf cent soixante-dix, la Flandre souhaite que les aspects culturels et linguistiques, en particulier, soient réglés séparément, les Wallons, pour leur part, émettent des velléités dans le domaine économique. C est que le tissu économique de la Wallonie est vieilli. Il doit être régénéré de façon substantielle. Pour la classe politique wallonne, pas de doute : cette régénérescence requiert que la Wallonie dispose, sur le plan économique, d une autonomie. C est la raison d être de ce qu il est convenu d appeler les Régions. Des Régions qui reçoivent également le pouvoir de faire la loi. En matière économique. En matière d aménagement du territoire. En matière de politique de l énergie ou encore en matière de politique des transports. Ces Régions, elles sont au nombre de trois. L une d elles, c est la Région wallonne. Une autre, c est la Région flamande. La troisième, c est la Région bruxelloise.

3 Les trois Communautés et les trois Régions dont il vient d être question, ce ne sont pas vous l aurez compris des collectivités décentralisées. Ces trois Communautés et ces trois Régions bénéficient, tout comme les collectivités décentralisées, d une autonomie : ça oui. Mais elles ne sont pas contrôlées par une autorité supérieure. Elles ne sont pas mises sous tutelle, comme on dit. Elles disposent je l ai dit du pouvoir de faire la loi, au même titre que l autorité nationale. Ce qui fait de ces Communautés et de ces Régions des collectivités fédérées, placées sur un pied d égalité avec l autorité nationale, désormais qualifiée d «autorité fédérale». En termes de décor, cela fait quoi, si je résume? Cela fait que la Belgique est un Etat fédéral, décentralisé : une autorité fédérale, trois communautés, trois régions, dix provinces, 589 communes, le tout dans une enveloppe que je qualifierai de «fédérative». 5. La Belgique fédérale décentralisée de 2009 est cependant un Etat sous tension et même sous tension permanente. Où la tension se localise-t-elle à l heure où je vous parle, c est-à-dire à un mois d élections européennes et régionales importantes, programmées, comme en Espagne et comme ailleurs en Europe, le 7 juin prochain? 6. La tension n est pas localisée au sein des collectivités décentralisées. Les témoignages de sympathie sont nombreux à l égard de la collectivité communale. L utilité pratique de la commune se distingue à l œil nu. La commune multiplie, en effet, à proximité des citoyens, les impulsions concrètes. La tension ne se situe pas davantage à l échelon provincial. En général, le citoyen belge ne côtoie la province qu au travers de la forêt dans laquelle il se promène. Rien de bien méchant, donc, dans le chef de la province, qui offre c est l avantage une division territoriale utile, par exemple en termes de maintien de l ordre ou en termes de protection civile. 7. La tension serait-elle communautaire? C est toujours ce que l on affirme, même en Belgique. Mais c est là une réalité passée. Pourquoi? Les Communautés à tout le moins les Communautés française et flamande ne cherchent pas à disposer de davantage de compétences. C est que les Communautés ont un problème de financement : elles ne sont pas

4 en mesure de lever l impôt. Du coup, elles doivent quémander. Ce qui pose, tous les dix ans, la question de leur survie. Vous me direz : mais pourquoi ne pas donner aux Communautés de quoi vivre un peu plus longtemps? La stratégie est simple. La Communauté française s appauvrit toujours plus vite que la Communauté flamande. Dès que la Communauté française est exsangue, la Flandre en profite pour négocier, contre de l argent frais, une plus grande autonomie régionale. La Communauté n est donc pas, pour elle-même, sous tension. Elle est vecteur de tension, ailleurs. Et cet ailleurs, il est d abord à situer au niveau des Régions. 8. Les Régions sont riches, donc plus susceptibles d accueillir de nouvelles compétences, ce que souhaite à nouveau aujourd hui une part substantielle de la classe politique flamande. Que veut la Flandre? La Flandre veut détricoter l une des dernières compétences fédérales : la sécurité sociale. Grosse tension, évidemment. Car si l on défédéralise la sécurité sociale, l on défédéralise l un des derniers grands liens de solidarité entre les Belges. 9. Mais la Flandre ne s arrête pas là. La sécurité sociale n est pas le seul enjeu régional. L autre enjeu régional, c est ni plus ni moins que la survie institutionnelle de la Région bruxelloise. Quel est le problème? Le problème, c est que la Flandre veut vivre de la façon la plus autonome possible, mais pas sans Bruxelles, qui constitue une vitrine internationale incontestable. La difficulté, c est que Bruxelles compte un million d habitants dont près de neuf cents milles francophones. Dans ces conditions, la Flandre veut dérégionaliser Bruxelles. La Flandre veut placer Bruxelles sous co-tutelle wallonne et flamande. Pourquoi cela? Pour gérer Bruxelles à égalité avec les francophones, nonobstant une inégalité flagrante en termes d habitants francophones et néerlandophones. 10. Grosse tension en matière de sécurité sociale, grosse tension à Bruxelles. La tension n est pas seulement régionale. Elle se localise aussi à l échelon fédéral. L autorité fédérale compte deux assemblées parlementaires : la Chambre des représentants et le Sénat. Dans les Etats fédéraux, la deuxième assemblée sert, le plus souvent, de lieu de discussion entre les collectivités fédérées.

5 Pour l heure, le Sénat de Belgique ne garantit pas la représentation nécessaire pour assurer cette fonction. Dans ces conditions, de deux choses l une. Soit le Sénat devient représentatif des collectivités fédérées : c est, pour l essentiel, le souhait des francophones. Soit le Sénat est supprimé : c est le souhait un peu moins aujourd hui de certains hommes politiques en Flandre. Grosse tension là aussi, avec, en toile de fond, une conception plus générale de l avenir du pays qui se dessine. Côté francophone, l on entend multiplier les lieux de discussion pour rester ensemble. Côté flamand, on entend diminuer ces lieux de discussion, dans la perspective d une séparation. 11. Tension régionale, tension fédérale : la tension n a pas encore atteint son comble. La tension atteint son comble je veux dire le sommet de l Etat, lorsqu il est question de la famille royale. Une famille royale qui, ces derniers années, fait l objet d attaques, dans les journaux flamands et au sein de la classe politique flamande. Il est, pourtant, une réalité indiscutable : si l on veut encore de la Belgique, le chef de l Etat ne peut être qu un Roi. Ce n est pas qu en droit, la seule formule ouverte soit celle du royaume. Ce n est pas non plus une question de sentiment ou de préférence. C est une question d équilibres sociologique et politique. Le caractère éclaté de la Belgique impose, plus que jamais, une figure emblématique dans laquelle chacun puisse se retrouver : les Flamands, les Wallons, les Bruxellois, les Germanophones, mais aussi les personnes étrangères qui habitent le Royaume. La famille royale plus qu un président de la république qui aurait nécessairement telle ou telle appartenance communautaire et idéologique est seule capable de fédérer. Quand on s attaque à la famille royale, la tension est à son comble car la Belgique ne peut se passer d un Roi. 12. La sécurité sociale, Bruxelles, le Sénat, le Roi : si vous l observez, ces institutions représentent des ciments de la Belgique, pour qui veut encore d elle, et constituent autant d obstacles sur le chemin du séparatisme, pour qui n en veut plus. Autre temps, autre lieu et tout autre drame il est vrai. Je ne dépeindrai pas, ici, à Madrid, le célèbre tableau de Guernica. Mais, si Bruxelles veut demeurer la capitale du Royaume de Belgique, il s impose que les tensions changent de cibles et, pour tout dire, s estompent, car il n y en a pas ou plus d autres. Non sans une certaine émotion, j affirme, ici, devant vous, que c est la survie de l Etat fédéral belge qui en dépend.

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