Réunion d experts sur les droits sociaux des migrants et leur portabilité dans un cadre transnational

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1 Soutien au Processus de Rabat sur la Migration et le Développement Réunion d experts sur les droits sociaux des migrants et leur portabilité dans un cadre transnational Rabat, (Maroc) 31 mars 1er avril 2011 Séance 7. Eléments clés pour un système transnational de protection sociale (Pays destination Pays d origine) Dr. Christoph Schumacher. Spécialiste senior de la sécurité sociale, Bureau régional pour l Afrique (Addis- Abeba), Bureau International du Travail. M. Aly Cissé, Spécialiste de la sécurité sociale et les migrations internationales, Bureau régional pour l Afrique (Addis-Abeba), Bureau International du Travail. Document original en anglais. Projet financé par l'ue

2 ELEMENTS CLES POUR UN SYSTEME TRANSNATIONAL DE PROTECTION SOCIALE (PAYS DESTINATION - PAYS D'ORIGINE) Dr. Christoph Schumacher Spécialiste senior de la sécurité sociale. Bureau régional pour l'afrique (Addis-Abeba) Bureau International du Travail M. Aly Cissé Spécialiste de la sécurité sociale. Bureau régional pour l'afrique (Addis-Abeba) Bureau International du Travail Introduction Dans une économie mondialisée, la migration n est pas un phénomène marginal. Elle a substantiellement augmenté ces dernières années. On estime la migration mondiale totale à 214 millions de personnes, soit environ 3 % de la population mondiale. La migration transnationale de main-d œuvre est en augmentation et les tendances démographiques dans les pays développés, notamment en Europe, entraîneront une pénurie de travailleurs qualifiés. L Union européenne (UE) a décidé de développer des politiques de gestion de l immigration régulière dans le respect des compétences nationales afin d aider les États membres (EM) à répondre à leurs besoins futurs de main-d œuvre. En 2009, la directive établissant les conditions d entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d un emploi hautement qualifié a été adoptée. Cette première étape montre que l UE réalise que l immigration de ressortissants de pays tiers est essentielle à sa croissance économique et à sa stabilité sociale. Parallèlement, trois propositions de directives relatives aux ressortissants de pays tiers sont en discussion au sein de l UE. Par ailleurs, le chômage est en augmentation dans les pays en développement, en particulier en Afrique sub-saharienne. La main-d œuvre jeune et qualifiée de plus en plus nombreuse est attirée par le marché de l emploi européen. Mais les flux migratoires progressent également en Afrique. Le nombre de migrants des pays de la CEDEAO est estimé à environ 7,5 millions. Les systèmes de sécurité sociale sont gouvernés par le principe de territorialité. Cela signifie que chaque système dépend des traditions et du développement économique du pays qu il concerne. L objectif est de protéger les habitants du pays. La dimension externe est très peu envisagée. C est pourquoi les systèmes diffèrent en termes de structure et d objectifs. Si quelqu un vit toute sa vie dans un pays, il s intègre au système national et est pleinement conscient des droits acquis et de sa protection. Les travailleurs migrants qui transitent entre pays et systèmes sont souvent dans une situation de grande vulnérabilité. Le risque de perdre les prestations acquises dans le pays d origine et de ne pas

3 accéder au système dans le pays d accueil sera déterminant pour le travailleur migrant et sa famille. La portabilité des prestations dépend de la législation nationale du pays d origine et de destination. L'égalité de traitement avec les ressortissants du pays n est pas automatique en ce qui concerne l accès à ces avantages. Principales caractéristiques d un système transnational Une condition préalable à un système transnational est l existence de systèmes intégraux de sécurité sociale. Un système transnational coordonnerait les systèmes de sécurité sociale de même qu il faciliterait la mobilité entre les pays. L'objectif global devrait être d intégrer la migration dans un système transnational de protection sociale. Les inconvénients devraient être minimisés ou totalement compensés. En fin de carrière, il faut éviter l absence de protection et la perte de droits acquis du fait de la migration. Si une personne travaille dans différents pays, il/elle devrait percevoir, à l issue de sa carrière, les prestations acquises des contributions versées au système national. Afin d acquérir et de conserver le droit à ces avantages, toutes les périodes de cotisation doivent être prises en compte en vertu des lois des pays concernés. Les accords bilatéraux et multilatéraux conclus entre deux pays ou plus visent à coordonner les divers systèmes de sécurité sociale. Le terme «coordination» signifie que les systèmes en tant que tels ne sont pas concernés par l accord mais que celui-ci permet de les relier. Les effets négatifs, à savoir la perte de prestations en vertu de la législation nationale, devraient être contrebalancés par la couverture de la protection sociale. Les accords bilatéraux et multilatéraux facilitent la migration, le recrutement de la main-d œuvre nécessaire, la vie de famille du migrant et bien entendu le retour dans le pays d'origine. Accords Les accords sont l instrument de protection des travailleurs migrants qui se déplacent de leur pays d origine au pays d accueil. Néanmoins, ces accords varient et les travailleurs migrants ne sont généralement pas totalement protégés. En effet, ces accords bilatéraux ou multilatéraux peuvent varier en fonction des intérêts des parties en présence. De nombreux accords définissent la portée matérielle et personnelle de manière différente. Les instruments européens de coordination de la sécurité sociale (Reg. 1408/71 ou 883/2204 par exemple) couvent les aspects et les risques classiques (Convention 102 de l'oit). Les accords bilatéraux, conclus avec des pays tiers, sont principalement limités à la portée matérielle aux personnes âgées et handicapées, aux accidents de travail, aux maladies contractées sur le lieu de travail et aux pensions de décès. Certains sont élargis aux allocations de maladie, de maternité et de chômage. En fait, il existe diverses approches des aspects couverts. Les accords comprennent uniquement, dans leur portée materielle, les branches qui sont en vigueur dans les systèmes des parties contractantes. La motivation à conclure un accord bilatéral peut varier. Avant tout, les deux parties doivent avoir un intérêt (économique) à conclure un accord. Par ailleurs, certains pays ne sont disposés à négocier que si le système de l autre pays correspond plus ou moins au sien. De plus, l exigence de réciprocité

4 est également importante. Ainsi, si l une des parties ne prévoit rien en matière de santé, l autre n acceptera pas d inclure cette question dans la portée matérielle. Enfin, la motivation peut également être plus politique, la France concluant des accords avec des pays francophones par exemple. Principes des accords : L égalité de traitement est un principe essentiel également consacré par les conventions de l OIT. Les personnes s inscrivant dans la portée personnelle de l accord sont traitées de la même manière que les ressortissants nationaux par la partie contractante. La portabilité des prestations signifie que les prestations, en particulier les pensions, doivent être versés à toute personne résidant sur le territoire de la partie contractante. La législation applicable signifie qu'elle s applique là où l'activité est exercée (principe de «lex loci laboris»). Agrégation des titres et des calculs : toutes les prestations acquises dans les pays concernés doivent être prises en compte. Accords transnationaux avec des pays africains et entre ces derniers Les pays européens n ont conclu des accords qu avec quelques pays africains. Le Maroc et la Tunisie ont conclu des accords avec les principaux pays d accueil européens. Les pays francophones d Afrique occidentale et centrale n'ont généralement conclu des accords qu'avec la France. Les pays africains ont conclu un nombre limité d accords bilatéraux entre eux, par exemple la Tunisie avec le Maroc ou la Côte d Ivoire avec le Burkina Faso. Les accords multilatéraux ne sont toujours pas en vigueur. Ils sont pleinement négociés dans le cadre des pays CEDEAO mais ne sont pas encore appliqués. Même si la liberté de mouvement s applique, la sécurité sociale n est pas garantie dans des situations transnationales. Règlement CE n 883/2004 Le système de coordination le plus développé est celui de l UE. La mobilité et la sécurité sociale sont liées. Les systèmes de 30 pays y sont coordonnés. Le risque de perdre des droits acquis n existe plus. La Cour de justice de l Union européenne (CJUE) a renforcé les droits sociaux des migrants. À la différence de la plupart des accords bilatéraux, la portée matérielle est étendue à tous les domaines. Règlement de l UE applicable aux ressortissants de pays tiers En principe, la portée personnelle du règlement est restreinte aux ressortissants des EM. Après un débat long et controversé, les règlements 859/03 et 1231/10 ont été adoptés par le Conseil. Ils étendent le système de coordination de l UE aux ressortissants de pays tiers s installant dans l Union.

5 S ils retournent dans leur pays d origine, la portabilité des droits acquis n est toujours réglementée que par le droit national. Si elle est totalement exclue, le travailleur migrant n a pas accès à ses prestations dans le pays d origine. Accord d association de l UE avec le Maroc, l Algérie et la Tunisie par exemple Sous la présidence espagnole, le Conseil a adopté des mesures d application des règles de coordination prévue dans les accords. Si cette décision du Conseil est approuvée par le Conseil d'association 2011, les EM devront appliquer le principe d'égalité de traitement et exporter les pensions acquises à ces pays. Cela améliorera en particulier le statut juridique des travailleurs algériens, qui ne bénéficient d aucun accord bilatéral avec les EM de l UE. Proposition de directives de l UE Au sein de l UE, trois propositions de directives sont en discussion : la directive sur le permis unique, la directive sur les travailleurs saisonniers et la directive sur les transferts interentreprises. Elles amélioreront le statut juridique des ressortissants de pays tiers. Ceux-ci jouiront de droits communs. Certains EM hésitent à appliquer le principe d égalité de traitement à l'exportation des prestations. Le débat déterminera si l Europe traitera les ressortissants de pays tiers, qui ont contribué aux systèmes de sécurité sociale, de manière juste et décente. Conventions et recommandations de l OIT Dans plusieurs de ses conventions, l OIT a consacré les principes d égalité de traitement et de nondiscrimination. Concernant la sécurité sociale, elle renforce également la nécessité d accès aux droits sociaux et recommande à ses membres de conclure des accords. La Recommandation 167 propose un accord sur le maintien des droits dans la sécurité sociale. Diagnostic général Les accords bilatéraux et multilatéraux peuvent en partie compenser l absence de protection dans le pays d origine et d accueil. Les systèmes transnationaux diffèrent dans leur portée matérielle et personnelle. Les ressortissants de pays tiers sont confrontés à des problèmes graves si, par exemple, leur famille reste dans le pays d'origine sans mutuelle et s ils rentrent chez eux. Il n existe aucune garantie légale que les prestations acquises peuvent être exportées. L accès ne sera possible que s ils demeurent dans le pays. Par conséquent, les travailleurs migrants peuvent se voir contraints de demeurer dans le pays d accueil s ils dépendent de ces prestations. En Afrique, on décèle une progression vers la mise en œuvre d accords sur la sécurité sociale, mais elle n est pas encore réellement visible. C est pour cela que les travailleurs migrants dépendent de la législation nationale, très développée dans certains pays. Ainsi, le Rwanda exporte ses prestations en cas de migration vers un autre pays.

6 On peut conclure que les travailleurs migrants d Afrique ne sont protégés que partiellement par le système transnational. Aucune évolution majeure n'est prévue à ce sujet dans un avenir proche. Les accords très limités conclus ces dernières décennies par les pays parties au processus de Rabat ne sont pas très encourageants. Propositions de nouvelle stratégie L évolution démographique en Europe et en Afrique sont un défi pour les deux continents. La pénurie de travailleurs qualifiés en Europe est une question débattue dans plusieurs EM. Une nouvelle politique d immigration est nécessaire. La migration et la sécurité sociale sont liées. C est pourquoi une nouvelle stratégie doit être développée. À l avenir, il serait absurde que les 27 EM de l UE négocient des accords bilatéraux avec les États africains. L Europe doit développer une dimension externe en matière de protection des travailleurs migrants. L Europe sociale doit prendre la responsabilité de l égalité de traitement des travailleurs migrants. Exportation des prestations selon la contribution de l UE à l Afrique Arrêt de la Cour européenne des droits de l homme (CEDH) Les travailleurs migrants contribuent aux systèmes de sécurité sociale, le plus souvent sans que leur droits soient garantis. La portabilité et le maintien des droits acquis doivent être considérés comme des droits de base. C est pourquoi les ressortissants de pays tiers doivent recevoir leur retraite dans leur pays d origine. Dans son arrêt le plus récent sur la sécurité sociale (3 mars 2011), la CEDH a disposé que le droit à pension basé sur l emploi peut dans certaines circonstances être assimilé à un droit de propriété. La Cour estime qu une personne affiliée à un régime de pension de vieillesse, fondé sur l adhésion obligatoire (...), peut nourrir une espérance légitime de percevoir une pension au moment de la retraite, ce qui s analyse donc en un bien au sens de l article 1 du Protocole n 1. Conformément à cet arrêt, la restriction à la portabilité des droits à pension peut être considérée comme une violation de la Convention européenne des droits de l homme (CEDH). Les EM de l UE et les parties contractantes à la CEDH qui refusent d exporter les bénéfices de contributions obligatoires doivent réfléchir à cet arrêt. Cela pourrait être le cas même si un EM n exporte pas la pension de ses propres ressortissants résidant dans un pays tiers. Accès à l assurance volontaire Les travailleurs migrants qui ne peuvent attendre (jusqu à leur pension de vieillesse par exemple) devraient avoir accès à l assurance volontaire afin de répondre aux conditions. Certains pays

7 nécessitent des périodes d attente très longues et même les migrants ayant cotisé durant plus de 20 ans n auront aucune chance de toucher leur pension. De plus, certains pays ne prévoient des contributions volontaires que pour leurs propres ressortissants. Remboursement des contributions à la sécurité sociale Là où les ressortissants de pays tiers ne remplissent pas les conditions d'acquisition des droits de sécurité sociale et en l'absence d'accords applicables, le remboursement des contributions non payées doit être envisagé comme un instrument de traitement équitable. Approches communautaires et initiative de socle de protection sociale de l ONU En Afrique, le nombre de travailleurs de l économie formelle couverts par les systèmes nationaux de sécurité sociale est faible. En effet, seule une petite proportion de travailleurs migrants est susceptible d être couverte par une sécurité sociale bilatérale. Dans ce contexte, il convient d envisager de nouvelles stratégies afin d étendre la protection sociale aux travailleurs migrants et à leur famille. Ces stratégies peuvent inclure des approches basées sur la communauté et l utilisation de transferts de fonds des travailleurs migrants pour développer des systèmes de micro-assurance pour les familles qui demeurent au pays. L initiative de l ONU pour un socle de protection sociale pourrait également être une alternative de poids pour les travailleurs migrants en Afrique Sub-saharienne. L initiative de l ONU pour un socle de protection sociale L idée d un socle socio-économique et son lien avec la protection sociale a été soulignée par la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation qui a indiqué qu «Un certain seuil minimum de protection sociale a besoin d être un élément accepté et indiscutable du socle socio-économique de l économie mondiale». Depuis, l expression socle social ou socle de protection sociale a été utilisée pour se référer à un ensemble de droits sociaux, services et facilités de base dont le citoyen mondial doit jouir. L expression socle social peut correspondre à la notion existante d obligations essentielles afin d assurer que, du moins, un minimum de niveaux essentiels de droits soient inclus dans les traités internationaux. Cependant, aucune définition universellement agréée n existe à ce stade. Par contre, un socle de protection sociale pourrait consister en deux éléments principaux qui aideront à accomplir les droits humains respectifs : Services essentiels: accès géographique et financier aux services de base (eau et assainissement, nutrition adéquate, santé et éducation) Transferts sociaux : un ensemble de base de transferts sociaux essentiels, en espèces ou en nature, payé aux pauvres et aux personnes vulnérables (enfants, personnes âgées et groupes

8 actifs qui n ont pas la capacité d avoir un revenu suffisant sur le marché du travail) afin de fournir un minimum de sécurité de revenu et d accès aux services de santé de base. Dans de nombreux cas, ceci aurait besoin d être appuyé par le développement ou la réforme du système législatif afin de soutenir et de protéger les droits des personnes qui pourraient potentiellement être affectées. L initiative est appropriée par les acteurs nationaux, y compris les gouvernements (ministères du travail, de la santé, des finances, de l agriculture, ), les partenaires sociaux et ONGs nationales, etc., avec l appui des agences de l ONU telles le BIT, l OMS, la FAO, le FMI, le HCDH, les Commissions régionales de l ONU, l ONUSIDA, le PNUD, le DAES, l UNESCO, le FNUAP, l UNICEF, UNHABITAT, le HCR, l UNODC, l UNRWA, le PAM, l OMM, d autres organisations internationales telles la Banque Mondiale et les Banques de développement régionales, les bailleurs bilatéraux et les ONGs internationales. Le BIT estime qu un ensemble de transferts minimum n est pas coûteux en termes de coût par habitant, même s il pourrait requérir un appui financier externe dans les contextes les plus pauvres. Les travailleurs migrants et leurs familles en Afrique pourraient être couverts si le Socle de protection sociale était basé sur la résidence et non sur la nationalité tel qu il est recommandé. Coopération entre des groupes de pays À l avenir, la dimension extérieure de l UE devra être développée. La coopération entre les pays de la CEDEAO et l UE pourrait renforcer la compréhension mutuelle et développer la sécurité sociale des travailleurs migrants. Le processus de Rabat et la conférence ministérielle peuvent également permettre d'établir un échange régulier. Questions à débattre 1. Le cadre transnational ne protège les travailleurs migrants que partiellement. Comment l améliorer? 2. La coopération entre les pays de l UE et d Afrique n est pas bien développée dans le domaine de la protection sociale. Que faire pour développer la dimension externe et la responsabilité de l Europe et de l Afrique? 3. Les conventions du BIT protègent les travailleurs migrants. Les standards du BIT doivent être pris en considération dans le cadre du Processus de Rabat. Existe-t-il une volonté politique en Afrique pour ratifier ces conventions et, sinon, existe-t-il la possibilité de créer ou de renforcer une telle volonté politique?