droit de l'environnement l'environnement avait ses droits

Transcription

1 Centre québécois du droit de l'environnement Si l'environnement avait ses droits 1

2 Dans le cadre du Colloque Droit, Affaires et Développement D durable Le Centre québécois du droit de l'environnement et Dufresne Hébert Comeau présentent Jean-François Girard, avocat et biologiste dans 2

3 Les municipalités: vecteurs de développement durable Montréal 22 février 2008

4 Présentation du CQDE Organisme à but non lucratif fondé en 1989 Notre mission: Promouvoir les outils juridiques et les pratiques environnementales responsables. Dans l intérêt collectif, le CQDE privilégie le développement de modes de gestion de l environnement qui placent l action citoyenne au cœur des mécanismes de protection de la qualité de nos milieux de vie. En matière de conservation, le CQDE offre assistance juridique et conseils aux nombreux groupes qui travaillent à la conservation des caractéristiques patrimoniales du Québec. DUFRESNE HÉBERT COMEAU Étude d avocats spécialisés en droit municipal, environnement et conservation. 4

5 1) Vingt ans de développement durable: des constats

6 Développement durable: les origines Commission Bruntland en 1987: «Le développement durable est un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs.» Le développement doit lier les enjeux économiques, sociaux et environnementaux. 6

7 Développement durable: l évolution Le 19 avril 2006, le gouvernement du Québec adopte la Loi sur le développement durable. L article 2 propose la définition suivante de «développement durable»: «2. Dans le cadre des mesures proposées, le «développement durable» s'entend d'un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Le développement durable s'appuie sur une vision à long terme qui prend en compte le caractère indissociable des dimensions environnementale, sociale et économique des activités de développement.» 7

8 Depuis le rapport Bruntland De 1996 à 2006, en matière de gestion des déchets au Québec: la quantité de déchets produits a bondi de 55%, passant de 8,3 millions à 12,9 millions de tonnes; la quantité de déchets enfouis a augmenté de 26%, passant de 5,3 millions à 6,7 millions de tonnes, malgré la collecte sélective (source: recyc-quebec.gouv.qc.ca). 8

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10 Depuis le rapport Bruntland En novembre 2007, 52% des matières résiduelles potentiellement recyclables étaient réellement récupérées. Vraisemblablement, l objectif d un taux de récupération global de 65% de la Politique de gestion des matières résiduelles ne sera pas atteint en

11 Depuis le rapport Bruntland Le Canada ratifie l Accord de Kyoto le 17 décembre L objectif: réduire de 6% les émissions de GES par rapport au niveau de Les faits: entre 1990 et 2006, les émissions de GES du Canada ont augmenté de 26,6%. (source: 11

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13 Depuis le rapport Bruntland Le Québec a accéléré le développement de son territoire. Mises en chantier en 2002 : niveau le plus élevé depuis (données pour le Canada) Même si ces dernières années, la croissance des mises en chantier a ralenti, cette donnée demeure un indicateur important de la croissance économique. 13

14 2) L aménagement du territoire: du développement durable?

15 Mode usuel d aménagement du territoire (1950) 15

18 Mode usuel d aménagement du territoire Résultats Le mode usuel de développement du territoire favorise une utilisation optimale de l espace strictement à des fins de développement. Les revenus tirés du développement sont, en apparence, optimaux. Mais, ce type de développement entraîne la perte nette de milieux boisés milieux humides d habitats fauniques et floristiques et menace la survie des espèces menacées ou vulnérables. 18

19 Mode usuel d aménagement du territoire Constats Nos besoins de développement dans un espace fini.@ Questions: Quand aurons-nous terminé le développement? Qui a dit que la valeur des terrains devait toujours évoluer à la hausse? Le coup de baguette magique qui rend millionnaire! L épée de Damoclès: l expropriation déguisée! Sommes-nous condamnés à développer notre territoire? 19

20 Mode usuel d aménagement du territoire --- Constats 20

21 Qui a dit? «On estime que tous les boisés encore existants à l heure actuelle sur le territoire de la CMM auront été détruits d ici 2029 si rien n est fait pour les protéger?» a) Greenpeace b) Les amis de la Terre c) Équiterre d) Conservation de la Nature 21

22 Qui a dit? Le gouvernement du Québec! Gouvernement du Québec, Cadre d aménagement et orientations gouvernementales Région métropolitaine de Montréal , juin 2001, sans pagination, Quatrième partie, Septième préoccupation : «La protection et la mise en valeur des espaces verts et bleus ainsi que la protection du patrimoine et des paysages dans le cadre d une stratégie à l échelle métropolitaine». 22

23 Pourtant Les espaces boisés et les milieux humides remplissent plusieurs fonctions écologiques importantes: ils maintiennent de la biodiversité du territoire; ils servent de refuge et de milieu de vie à la faune; ils jouent un rôle important dans la régulation et l épuration de l eau; ils contribuent à diluer les eaux de surface contaminées par les activités humaines; ils participent au maintien de la nappe phréatique, laquelle contribue entre autres à l alimentation humaine et animale de même qu à l irrigation des cultures; ils captent la chaleur et peuvent servir de «refuges climatiques»; ils favorisent également la libération d eau pendant les périodes plus sèches. C est pourquoi, de l avis du gouvernement, la préservation des espaces boisés et des milieux humides constitue un élément indispensable quant à la gestion durable du milieu naturel. 23

24 Question Pourquoi interpeller les municipalités en matière de développement durable? Parce que les municipalités sont les premières responsables de l aménagement du territoire; En application du principe de subsidiarité. 24

25 Vers un mode souhaitable d aménagement du territoire? 25

26 3) La mise en oeuvre du développement durable par les municipalités

27 Développement durable et environnement L article 6 de la Loi sur le développement durable expose les 16 principes cardinaux du développement durable selon la Loi. Parmi ceux-ci, nous retenons plus particulièrement les suivants: 27

28 Développement durable et environnement a) «santé et qualité de vie»: les personnes, la protection de leur santé et l'amélioration de leur qualité de vie sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Les personnes ont droit à une vie saine et productive, en harmonie avec la nature; 28

29 Développement durable et environnement c) «protection de l'environnement»: pour parvenir à un développement durable, la protection de l'environnement doit faire partie intégrante du processus de développement; 29

30 Développement durable et environnement g) «subsidiarité»: les pouvoirs et les responsabilités doivent être délégués au niveau approprié d'autorité. Une répartition adéquate des lieux de décision doit être recherchée, en ayant le souci de les rapprocher le plus possible des citoyens et des communautés concernés; 30

31 Développement durable et environnement l) «préservation de la biodiversité»: la diversité biologique rend des services inestimables et doit être conservée pour le bénéfice des générations actuelles et futures. Le maintien des espèces, des écosystèmes et des processus naturels qui entretiennent la vie est essentiel pour assurer la qualité de vie des citoyens; 31

32 Développement durable et environnement m) «respect de la capacité de support des écosystèmes»: les activités humaines doivent être respectueuses de la capacité de support des écosystèmes et en assurer la pérennité; 32

33 Développement durable et environnement p) «internalisation des coûts»: la valeur des biens et des services doit refléter l'ensemble des coûts qu'ils occasionnent à la société durant tout leur cycle de vie, de leur conception jusqu'à leur consommation et leur disposition finale. 33

34 Développement durable, environnement et municipalités Chacun des principes susmentionnés nous semble interpeller les municipalités, dans l une ou l autre des facettes de leurs activités. Même plus, nous y voyons des interrelations importantes où la protection de l environnement est garante d une meilleure santé des populations et de la qualité de vie. 34

35 Développement durable et municipalités En application du principe de subsidiarité, il nous apparaît indéniable que les municipalités québécoises peuvent et doivent assumer un leadership de tous les instants dans l atteinte des objectifs du développement durable. En effet, étant constamment à l écoute de leurs citoyens et en interaction avec ceux-ci, les municipalités sont certainement mieux à même d implanter le développement durable au sein de leur collectivité. 35

36 Pour une intervention accrue des municipalités Affaire Spraytech c. Hudson ([2001] 2 R.C.S. 241): D entrée de jeu, la juge L Heureux-Dubé campe ainsi le jugement qu elle s apprête à rendre au nom de la majorité : «Le contexte de ce pourvoi nous invite à constater que notre avenir à tous, celui de chaque collectivité canadienne, dépend d un environnement sain. [ ] Notre Cour a reconnu que «[n]ous savons tous que, individuellement et collectivement, nous sommes responsables de la préservation de l environnement naturel la protection de l environnement est devenue une valeur fondamentale au sein de la société canadienne.» Application du principe de subsidiarité. 36

37 Pour une intervention accrue des municipalités Incidence de la nouvelle Loi sur les compétences municipales Environnement: compétence municipale spécifique (art. 4) Portée de l article 4? À définir en tenant compte de l article 2 de la Loi. 37

38 Pour une intervention accrue des municipalités Les développements jurisprudentiels récents marquent de plus en plus ce rôle de «fiduciaire de l environnement» qui incombe aux administrations publiques, particulièrement les municipalités. Affaire Frelighsburg c. Sibeca ([2004] 3 R.C.S. 304): La Cour suprême déclare que la protection des milieux naturels est une préoccupation légitime des municipalités. 38

39 Développement durable, environnement et municipalités Il devient par ailleurs primordial de protéger la biodiversité et d intégrer la notion de respect de la capacité de support des écosystèmes dans les schémas décisionnels de développement. Les deux sujets suivants illustrent davantage notre propos: I. La protection des milieux naturels; II. La protection des lacs et cours d eau. 39

40 La conservation des milieux naturels: un coût? - Quelques réalités incontournables et idées reçues On croit généralement que la logique des moyens étatiques de conservation conduit nécessairement vers l expropriation, ou l acquisition, ce qui peut coûter très cher. Par conséquent, la participation des pouvoirs publics aux projets de conservation est généralement considérée comme une stricte dépense ou un manque à gagner en revenus de taxes. 40

42 Pourtant Il appert de plus en plus que les municipalités disposent de tous les pouvoirs utiles pour protéger adéquatement les milieux naturels qui se trouvent sur leur territoire: Loi sur l aménagement et l urbanisme; Loi sur les compétences municipales; Jurisprudences: Spraytech, Sibeca, Rascall Trucking; GIRARD, J.F., «La protection des milieux naturels par les municipalités : effervescence d un droit en développement», dans Développements récents en droit de l environnement 2007, Cowansville (Québec), Les Éditions Yvon Blais, 2007, p

43 1) Les raisons de sécurité publique 43

44 1) Les raisons de sécurité publique (et leurs coûts ) Les coûts associés aux événements climatiques extrêmes: En 2002: 6 millions $ en dédommagement; En 2003:entre 12 et 15 millions $ en dédommagement; Et que dire du déluge du Saguenay, en 1996? Le 17 décembre 2003, le gouvernement a adopté le Programme général d aide financière lors des sinistres. 44

45 1) Les raisons de sécurité publique (et leur coûts ) L origine de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables: les inondations de 1974 et 1976; des indemnités de plus de 23 millions $ ont été versées; le 8 mars 1978, le Conseil des ministres invite les municipalités concernées par les zones d inondation désignées à zoner ce territoire de façon à ce qu aucune construction nouvelle ne soit permise dans les zones d inondation de grand courant. La mesure sera effective en 2005! 45

46 2) Les raisons de santé publique 46

47 La nécessaire connaissance préalable du territoire Absence d étude d impact pour les projets de développement résidentiel. Absence de respect de la capacité de support des écosystèmes par manque de connaissances. Inondations, algues bleues Il faut acquérir une connaissance actualisée du territoire qui devienne la condition sine qua non avant qu une municipalité autorise la réalisation de quelque projet de développement que ce soit. Le développement qui ne respecte pas cette condition engendre des coûts importants. 47

48 Revoir notre conception de la réglementation d urbanisme Adopter des règlements «intelligents» Éviter les normes absolues Utiliser des «discriminants» véritablement efficients Par exemple la concentration de phosphore dans le lac 48

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50 Le domaine du lac Rouge à Saint-Didace Source: 50

51 3) Le développement économique durable 51

52 3) Le développement économique durable Tiré de: L information du Nord Mont-Tremblant, 23 février 2007, p

53 3) Le développement économique durable En fait, à l heure actuelle, les cyanobactéries constituent la menace la plus sérieuse à l économie des régions de villégiature. 53

54 Conclusions 1) Le développement durable se réalisera d abord et avant tout par les municipalités; 2) Les municipalités peuvent et doivent assumer un leadership afin de mettre en œuvre le développement durable dans leur collectivité et ce, indépendamment de la volonté affichée ou non par les gouvernements fédéral et provincial; 54

55 Conclusions 3)La jurisprudence et les modifications législatives récentes ont confirmé le rôle grandissant des municipalités quant à la protection de l environnement, notamment par leur statut de fiduciaire de l environnement et par l application du principe de subsidiarité; 4)Avec les grands rôles viennent les grandes responsabilités; par conséquent, les municipalités doivent dorénavant assumer plus activement la protection de l environnement sur leur territoire; 55

56 Conclusions 5) Pour ce faire, les municipalités doivent : a. acquérir une connaissance accrue et sans cesse renouvelée de l état de leur territoire; b. intégrer la notion de capacité de support des écosystèmes, à l échelle du bassin versant, dans leurs schémas décisionnels; c. internaliser les coûts environnementaux et comprendre que les milieux humides ou boisés sont des infrastructures municipales déjà en place qui nous rendent des services environnementaux (épuration, rétention d eau, etc.) sans rien nous coûter; d. favoriser la collaboration et l échange d information avec les organismes environnementaux présents sur leur territoire; e. sensibiliser, informer et éduquer leur concitoyens, les municipalités doivent animer la vie communautaires et devenir un lieu d échange naturel entre concitoyens. 56

57 Conclusions La mise en œuvre du développement durable appelle un changement de paradigme. C est à un changement important et fondamental de nos comportements que nous sommes conviés. 57

58 Pour nous joindre Centre québécois du droit de l environnement 454, av. Laurier Est, 2 e étage Montréal (Québec) H2J 1E7 Tél: (514) Fax: (514) DUFRESNE HÉBERT COMEAU Municipal, environnement et conservation 800, Place Victoria C.P. 391, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Tél: (514) Fax: (514) Courriel: jfgirard@dufresnehebert.ca Internet: 58