Gestion des Ressources en Eau en Europe: Vers une gouvernance de Patrimoine Commun?

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1 GouvRhône 10 Avril 2014 séminaire intermédiaire international Gestion des Ressources en Eau en Europe: Vers une gouvernance de Patrimoine Commun? Bernard Barraqué, DR CNRS émérite

2 Avant la DCE: peu ou pas de gestion intégrée (du moins sur les quantités et l hydromorphologie) Ou: «je t aime moi Nyon plus»???

3 Souveraineté et chacun chez soi Les cantons de Genève, du Valais et de Vaud régulent le niveau du lac tout seuls, faute de contribution française Mais la France régule les débits dès après la frontière avec ses barrages à partir de Génissiat A l époque de la grande hydraulique la France privilégie la gestion technologique avec la CNR (au service de la Nation) Parallèle avec la Tennessee Valley Authority: gestion multifonctions, mais le milieu aquatique est oublié On envisage même, puis on abandonne, un projet unilatéral de transfert de l eau du Léman jusqu à Paris en ignorant Genève

4 Politique européenne de l eau Au début, la Commission n est pas compétente en environnement: ne s occupe pas de gestion intégrée ou même quantitative de l eau Mais dès 1978, mise en place de la gestion partagée de la nappe du genevois entre le Canton et la préfecture de 74: exemple mondial! Avec le traité de Maastricht, 1992 : - Début de la politique environnementale commune ; développement des commissions internationales (CIPR, CIPEL, Baltique) Pollution du Rhin (incendie Sandoz) en 1986; convention d Helsinki Deux nouvelles directives sur les émissions urbaines et agricoles (DERU, 91/271/CE ; et DNA, 91/676/CE) - Débat autour de l approche combinée et souci des coûts élevés : - La 3ème Directive sur les immissions (qualité écologique des cours d eau) abandonnée

5 Politique européenne de l eau : la DCE Avec: traité d Amsterdam, convention d Aarhus, 1998: - Approche intégrée et participative; question de la tenabilité à long terme; mais fixation d objectifs larges et adaptables par les Etats membres - La DCE initiée sous présidence française; une task force a écrit un projet, suivi de houleux débats Conseil-Commission-Parlement, - Premier cas de conciliation selon traité d Amsterdam; adoption en Octobre 2000, grâce à la présidence portugaise (2000/60/CE); Groupes de travail de Guidelines; puis inondations, sécheresse La reconquête de la qualité du milieu aquatique entraîne l adoption du district hydrographique, y compris international, et encourage une gestion subsidiaire et communautaire entre acteurs méso (moins de souveraineté, plus de coopération économique )

6 Le changement introduit par la DCE On ne lutte plus seulement contre la pollution, on cherche à reconquérir la qualité du milieu aquatique; ex. Réglement REACH Dans ces conditions, l investissement dans du capital technique ne suffit plus : on fait partir les normes de la qualité voulue du milieu, aux dépens de l égalité devant la concurrence Cela devrait pousser les acteurs à se tourner vers la notion de capital naturel, et de paiements pour services écosystémiques: vers une résilience de la gestion de l eau par les territoires Surtout, on développe des approches intégrées et participatives par contrats multipartites. Patrimoine commun = Public Trust. Mais les usagers de l eau voudront-ils jouer le jeu?

7 Régimes institutionnels de Ressources

8 L eau comme bien public impur (d après P. Samuelson & V. & E. Ostrom) Rivalité entre Oui Usagers Non Oui Possibilité d Exclusion Non Private or Market Goods Chili / Eau minérale Wheeling pb Common Pool Resources Patrimoine commun Ex. Aquifère surexploité Petit cours d eau Toll or Club Goods Services publics dans les pays développés Fully Public Goods Phares / Rivières navigables / Eau Tiers Monde?

9 La notion de Régime Institutionnel de Ressources Cadre institutionnel qui contraint les usagers des ressources naturelles à certaines attitudes et fait évoluer leur répartition Approche développée par des collègues suisses: Knoepfel, Varone, Reynard, Kissling-Näf, Nahrath, etc. Reprise par des Belges (Cornut et Aubin) et des Néerlandais (Bressers et Kuks), en France Corinne Larrue Combine deux types de règles: les droits de l eau (propriété et usage) et les politiques d exploitation et de protection Permet une présentation synthétique des politiques et des styles nationaux de gestion des rivalités pour l eau

10 Deux éléments constitutifs des régimes Les droits de propriété sur la ressource : Droits de propriété formelle Droits de disposition Droits d usage simple (correspondent à une appropriation initiale) Les politiques publiques d exploitation et de protection Objectifs Modèle des causes et effets Groupes cibles Mise en Œuvre (arrangements) Résultats, bénéfices finaux (expriment la dynamique des rivalités par l intervention publique)

11 Intégration de la Gestion des Ressources en Eau: la Confrontation État - Communauté Pays centralisés Pays subsidiaires Ont adopté la gestion par bassin Ont plutôt choisi la Région administrative Droit romain Espagne: Confederaciones Hidrograficas & Comunidades de Usuarios de Aquiferos; France: Agences de l eau, Sage, mais Etat = police Angleterre & Galles: Coutumes RWA puis NRA puis germaniques Environment Agency; Catchment plans, puis retour des comtés Italie: Regioni, Province & Cittá mais Autoritá di bacino & ATO en Consorzi Idrici; Portugal: 5 régions administratives et 300 communes, 15 plans de bassins Cantons suisses Allemagne: Länder & LAWA, sauf Ruhr Genossenschaften; Pays-Bas & Belgique: provinces et waterschappen

12 la gestion de l eau en bien commun perdure Pays centralisés Pays subsidiaires Ont adopté la gestion par bassin Ont plutôt choisi la Région administrative Droit romain Espagne: Confederaciones Hidrograficas & Comunidades de Usuarios de Aquiferos; France: Agences de l eau, Sage, mais Etat = police Angleterre & Galles: RWA puis NRA puis Coutumes Environment Agency; germaniques Catchment plans, puis retour des comtés Italie: Regioni, Province & Cittá mais Autoritá di bacino & ATO en Consorzi Idrici; Portugal: 5 régions administratives et 300 communes, 15 plans de bassins Cantons suisses et Bisses Allemagne: Länder & LAWA, sauf Ruhr Genossenschaften; Pays-Bas & Belgique: provinces et Waterschappen Mais on assiste à un changement d échelle territoriale par rapport à l idéal ostromien

13 C.I.R.E.D. Communautés d irrigants en Espagne Remontent à Rome, mais s inscrivent dans la tradition wisigothique (Catalogne, Valence, Baléares, Roussillon) Technologie améliorée par les Arabes (cf Gerald Brennan, South from Granada) Prise en mains par l Etat autoritaire, puis réaction des irrigants: pompage des eaux souterraines Loi de 1985 propose la création des CUAS: remise en commun des droits de pompage Quelle articulation avec les confédérations hydrographiques?

14 Pays-Bas: La tradition des Wateringues (Waterschappen) Communautés de digues pour protection contre les inondations Remontent au haut Moyen-Age, mais à partir du 12 ème siècle, aussi drainage (moulins à vent) Depuis la Guerre, traitement des eaux usées des villes, et parfois gestion du milieu aquatique Représentation qualitative des usagers selon les tâches. Paiement actuel par ménage (2,5/1 personne)

15 Concentration : de 2500 à 24 depuis la Guerre Très forte concentration liée à la technicisation des tâches Mais constitutionnalisation dans leur régime communautaire Résistent aux pressions pour les fusionner aux 12 Provinces Ou avec les 10 entreprises publiques de distribution d eau

16 Allemagne > Rhénanie du nord Westphalie > Ruhr Ruhrgebiet Nordrhein Westfalen

17 La Ruhr (100 ans) : 3 rivières, 4 Genossenschaften Spécialisation des 3 rivières : Emscher au centre : évacuation eaux usées Ruhr au Sud : Usages nobles donc barrages réservoirs et stations d épurat. Lippe au nord : autres usages mais de la partie du BV qui est dans la région administr.

18 Typologie rapide des systèmes administratifs (Subsidiarité = décentralisation + coopération entre entités différentes) équité = égalité Droit romain Coutumes germaniques Centralisé Subsidiaire Espagne Portugal Italie Angleterre Pays Bas Allemagne

19 Gestion par bassin et agences de l eau

20 La France devrait être avec l Espagne, mais elle a créé les Agences de l eau Droit romain Coutumes germaniques Centralisé Espagne Portugal Angleterre Subsidiaire Italie Suisse Pays Bas Allemagne

21 Les 6 Agences de l eau créées en 1964 : des institutions typiquement inscrites dans le principe de subsidiarité, mais aux pouvoirs limités, et pourtant déjà considérées comme inconstitutionnelles!

22 les Agences de l eau sont des institutions partiellement subsidiaires Des comités de bassin composés de façon qualitative: 1/3 élus, 1/3 usagers industriels, 1/6 Etat, 1/6 société civile Les CB votent des programmes quinquennaux et les taxes sur les prélèvements et les rejets polluants, pour aider à 30-40% la réalisation des programmes de mesure et des PDH Elles n ont ni pouvoir de police, ni «maîtrise d ouvrage», mais prélèvent des «impôts affectés», pour financer les efforts Le dispositif français est désormais complété par les contrats de rivière (1980) et les SAGE (1992) ainsi que les EPTB (2003)

23 DCE et planification : le SAGE Les schémas d aménagement et de gestion des eaux : Sous-bassin ou groupement de sous-bassins Compatibilité au SDAGE Le SDAGE définit les SAGE à élaborer et les délais (phasage avec travaux DCE) mais on ne peut pas prescrire la participation! Elaboré par une Commission Locale de l Eau (CLE) tripartite comme les comités de bassin (élus territoriaux, usagers, Etat) Opposable aux tiers, et lie le Préfet dans ses autorisations de prélèvement et de rejet (police de l eau renforcée) Pas de maîtrise d ouvrage : émergence des EPTB, puis des EPAGE

24 Mais, le système n est pas assez tourné vers la gestion intégrée Les agences ont été longtemps placées dans le rôle de financeurs passifs de projets ponctuels (stations d épuration, barrages ) L industrie de l eau est historiquement héritière des génies civil et sanitaire (y compris multipurpose) plus que du génie de l environnement Il faudrait financer mieux et davantage le fonctionnement (et pas seulement l investissement), et des médiateurs - incitateurs Sur le Rhône en France, il existe un programme de recherche interdisciplinaire fournissant la connaissance: la ZABR, qui est aussi en partenariat avec les collègues suisses. Mais depuis le renouvellement de la concession de la CNR (obtenue par Suez) on découvre qu il manque une institution de gestion intégrée et participative du couloir du fleuve Rhône

25 La subsidiarité et la souveraineté: quels outils de souveraineté à quelle échelle? Différence entre institutions et organisations (souveraineté contre efficacité): capacité de contraindre les membres. Outil réglementaire: l institution peut-elle faire sa propre loi et/ ou dispose-t-elle de pouvoirs de police? Outil fiscal/économique: peut-elle faire payer des taxes et/ou des redevances, a-t-elle la maîtrise de son budget? Outil de planification: peut-elle faire des plans, les mettre en œuvre? A-t-elle la maîtrise d ouvrage? Subsidiarité et approche communautaire. Démocratie participative.

26 Conclusion: face à la DCE La DCE introduit un grand changement: fait partir la politique de l eau de la reconquête du milieu aquatique (territoires-immissions) et non plus des pollutions-émissions (et de la technologie) Le district hydrographique du Rhône est mieux connu, mais la question est de savoir si on a besoin de renforcer la coopération franco-suisse avec une institution tierce correspondant au territoire de GouvRhône Mais quel territoire : faut-il élargir au Rhône valaisan, et/ou à la Saône? S inspirer d autres exemples (Rhin, Meuse ou Escaut)? Point de départ: la double représentation ; quels sont les enjeux et les porteurs d enjeux? C est sur ce double enjeu qu il faut travailler simultanément, en conduisant à la fois les études scientifiques et les discussions entre les acteurs Merci de votre attention