Explications du conseiller d État Peter Hegglin, président de la CDF, audition CER-E, 25 août 2014, Palais fédéral, Berne

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1 Seul le texte prononcé fait foi Initiative parlementaire Leo Müller, «Imposition des gains immobiliers» et Motion Leo Müller, «Imposition des immeubles agricoles et sylvicoles» Explications du conseiller d État Peter Hegglin, président de la CDF, audition CER-E, 25 août 2014, Palais fédéral, Berne Monsieur le Président, Mesdames les Conseillères aux États, Messieurs les Conseillers aux États, Nous vous remercions de nous donner l occasion de présenter à votre commission la position de la CDF concernant les deux interventions du conseiller national Leo Müller sur l imposition des gains immobiliers. La CDF en a discuté lors de son assemblée plénière annuelle du 6 juin Nous rejetons l initiative parlementaire à l unanimité et la motion à une large majorité. Je développerai nos arguments contre l initiative parlementaire, puis ceux contre la motion. L initiative parlementaire (12.476) L initiative parlementaire «Imposition des gains immobiliers» exige le passage généralisé au système moniste de l impôt sur les gains immobiliers. Aujourd hui, une majorité de 17 cantons 1 fonde son régime fiscal sur le système dualiste ; 9 cantons 2 seulement appliquent le système moniste. Si l on ajoute l impôt fédéral direct, le système dualiste est clairement prédominant. Par l introduction généralisée du système moniste, l exception deviendrait la règle et impliquerait des changements majeurs de la part des cantons à régime dualiste et de la Confédération. La participation des communes aux impôts sur le revenu et le bénéfice, d une part, et 1 LU, OW, GL, ZG, FR, SO, SH, AR, AI, SG, GR, AG, TG, VD, VS NE et GE 2 ZH, BE, UR, SZ, NW, BS, BL, TI et JU Sekretariat - Haus der Kantone, Speichergasse 6, Postfach, CH-3000 Bern 7 T / F Mo paiv Müller_Besteuerung LW-Grundstückgewinne_DEF_F.docx

2 2 aux impôts sur les gains immobiliers, d autre part, répond en outre à des règles très différentes. Le passage obligatoire au système moniste pourrait avoir des effets très importants sur les parts aux recettes des communes. Par conséquent, des raisons de fédéralisme et d harmonisation fiscale justifient à elles seules le rejet de l initiative parlementaire Cette intervention pose par ailleurs un problème particulier en raison de l inégalité de traitement fiscal qu elle induit sur les gains en capital de la fortune commerciale. Les gains en capital sont inclus dans le revenu imposable d une personne indépendante ou dans le bénéfice imposable d une personne morale. Or, en vertu de l initiative déposée, les gains en capital réalisés sur les immeubles seraient désormais «sortis», à hauteur de l augmentation de valeur de l assiette de calcul de l impôt sur le revenu ou sur le bénéfice. Les commerçants professionnels d immeubles se verraient désormais exemptés de l impôt fédéral! Cette inégalité de traitement ne se justifie d aucune manière. Il convient de formuler d autres réserves sur l initiative parlementaire. Le changement de système n apporte aucune simplification, ni pour les autorités de taxation, ni pour les contribuables. Au contraire, la distinction entre amortissements récupérés et plus-values se traduit par des charges supplémentaires. Les cantons dualistes se trouveraient dans l impossibilité de distinguer les amortissements récupérés, qui seraient toujours soumis à l impôt sur le revenu ou sur le bénéfice, de la plus-value. Dans de nombreux cantons, les barèmes de l impôt sur les gains immobiliers sont nettement plus cléments que ceux de l impôt sur le revenu. Le système fiscal cantonal devrait être ajusté et impliquerait un remaniement fondamental des lois fiscales. Seuls les immeubles dont l augmentation de la valeur résulte d un changement de zone sont concernés par le prélèvement de la plus-value. La charge engendrée par ce prélèvement, qui ne touche qu un cercle restreint de contribuables, ne saurait donc justifier une généralisation des avantages fiscaux. Par ailleurs, le prélèvement de la plus-value est opéré sur la base d une assiette de calcul différente de celle utilisée pour les gains immobiliers, ce qui rend la comparaison malaisée.

3 3 En vertu du droit actuel, le bénéfice résultant de l aliénation d un immeuble nécessaire à l exploitation peut être neutralisé par un différé de l imposition lorsque le bien est remplacé. Il n est pas indiqué d accorder des avantages supplémentaires. L initiative parlementaire est liée à la motion relative à l imposition des immeubles agricoles ou sylvicoles. Elle vise à légitimer l imposition privilégiée des terrains à bâtir relevant à la fortune commerciale en privilégiant de la même manière tous les autres immeubles de la fortune commerciale. Les répercussions financières sont une raison supplémentaire de rejeter cette initiative parlementaire. Chaque année, le commerce des immeubles génère des milliards de francs de bénéfices. L introduction du système moniste et, partant, l exonération de ces gains de l impôt fédéral direct entraîneraient pour la Confédération des pertes fiscales considérables. Tous les cantons seraient touchés par la diminution de leur part à l impôt fédéral. À travers les plus-values réalisées, les contribuables qui exercent le commerce d immeubles à titre professionnel sont aujourd hui soumis simultanément à l impôt fédéral direct et à l obligation de cotiser à l AVS. La modification du régime de l impôt fédéral direct engendrerait donc de lourdes pertes aussi pour l AVS/AI. Pour toutes ces raisons, la CDF a rejeté à l unanimité l initiative parlementaire. Le remaniement de l imposition des gains immobiliers et l'ouverture d'un nouveau chantier de politique fiscale ne sont pas justifiés.. La motion ( ) La motion «Imposition des immeubles agricoles et sylvicoles» vise à définir la notion des immeubles agricoles et sylvicoles avec plus de souplesse que celle du Tribunal fédéral dans son arrêt récent (2C_11/2011). L imposition privilégiée des immeubles agricoles ou sylvicoles qui entrent dans la fortune commerciale doit être critiquée, comme l avait fait d ailleurs le Tribunal fédéral dans les considérations de son arrêté. 3 Dans son ensemble, la doctrine du droit fiscal postule par ailleurs que les immeubles agricoles ou sylvicoles devraient bénéficier du même traitement fiscal que les autres immeubles. Il est injustifié de privilégier 3 Cf. ATF 2C_11/2011, consid avec d autres renvois

4 4 fiscalement les terrains à bâtir qui ne relèvent plus de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) : d une part, les terrains concernés ont été exclus du circuit de la production primaire en vertu du droit sur l aménagement du territoire et, d autre part, l aliénation des terrains est en principe exemptée des restrictions du droit de disposer définies dans la LDRF. Le texte explicatif de la motion est globalement correct ; il précise qu à l inverse des autres PME, les entreprises agricoles ne peuvent pas détenir d immeubles agricoles dans leur fortune privée. En effet, les surfaces agricoles acquises par les agriculteurs sont exploitées en tant que parties de l ensemble de l entreprise et qu il n est donc pas possible de répartir entre fortune privée et fortune commerciale des biens immobilisés entrant dans la fortune commerciale. Cela dit, il en va de même pour toutes les PME. Un agriculteur a néanmoins la possibilité d inclure un terrain à bâtir dans sa fortune privée, pour autant qu il ne l utilise pas à des fins agricoles. L avantage est que ses immeubles agricoles seront imposés à leur valeur de rendement et qu il ne devra pas payer d impôt fédéral direct sur les immeubles agricoles au moment de les vendre, hormis pour ce qui est des amortissements récupérés, les plus-values étant exonérées de l impôt. Le remploi des immeubles agricoles selon la LDRF n a en principe toujours pas de conséquences fiscales directes. Dans l hypothèse où un agriculteur vendrait un terrain à bâtir n entrant plus dans le champ d application de la LDRF et n étant de ce fait plus destiné à la production primaire, il obtiendrait un bénéfice d aliénation conforme au prix du marché qui augmenterait considérablement sa capacité économique et qui lui donnerait les moyens financiers de payer les impôts prélevés sur ce gain. Au vu des buts de la LDFR, qui ne prévoit aucune thésaurisation des terrains à bâtir, il est évident qu une imposition privilégiée dépassant le champ d application de la LDFR serait moins compréhensible encore que le privilège fiscal accordé aux terrains soumis à la LDFR. Se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, l Administration fédérale des contributions a édicté la circulaire n 38 du 17 juillet 2013, approuvée par la majorité des cantons. Les changements de contexte juridique ont contraint de nombreux cantons à modifier leur pratique en matière d imposition.

5 5 Pour ces toutes ces raisons, la CDF rejette la motion à une forte majorité. Un retour à la pratique fiscale antérieure, fondée sur l usage réel, indépendamment du zonage, élargirait le privilège fiscal qui n est justifié par aucun motif matériel. Une minorité de notre Conférence approuve la motion et demande expressément une législation qui prévoie une solution transitoire pour amoindrir les effets d un changement de pratique. Je vous propose, au nom de la CDF, de rejeter l initiative parlementaire et la motion. Le professeur Cavelti et moi-même nous tenons à votre disposition pour tout renseignement complémentaire sur les questions de la politique fiscale.