La transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance publique en Tunisie November 2013
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- Adrien Éthier
- il y a 8 ans
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1 La transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance publique en Tunisie
2 Plan 1. Introduction: le projet budgétisation et gouvernance publique transparente en Tunisie 2. Le plan du rapport : les principales conclusions et recommandations 3. Les actions de renforcement des capacités 4. Les leçons à tirer 2
3 Introduction 3
4 Budgétisation et gouvernance publique transparentes en Tunisie Projet de 12 mois Analyse du processus budgétaire: focus sur la transparence Budgétisation axée sur les résultats Rôle du parlement dans le processus budgétaire Collecte de données et développement d indicateurs Activités de renforcement des capacités 4
5 Le plan du rapport : les principales conclusions et recommandations 5
6 Chaptire introductif 1. La notion de budget, son contenu et sa structure 2. La préparation de la loi du budget 3. L examen et vote par le parlement 4. L exécution du budget 5. Les contrôles externes 6. La transparence budgétaire 6
7 Chaptire introductif Cadre de l étude Le rapport ne traite pas des éléments suivants: Les marchés publics : cf. Examen du cadre d intégrité dans le secteur public en Tunisie, OCDE, Les entreprises publiques. Les collectivités locales (sauf quelques mentions. La question mériterait une étude propre, étant donné leur place dans la dépense publique et leur importance sociale). 7
8 Chaptire introductif Le contexte : une transparence budgétaire plus nécessaire que jamais Le contexte issu de la «Révolution pour la dignité» ; le choc de la découverte des malversations massives et la corruption du régime déchu. politique de la transparence budgétaire. Définition de la transparence : «faire pleinement connaître, en temps opportun et de façon systématique, l ensemble des informations budgétaires» Les dimensions de la transparence budgétaire : La transparence de l information la fourniture d une information budgétaire fiable, respectant les délais, pertinente et accessible ; La transparence des processus de prise de décisions budgétaires ; La transparence des rôles et responsabilités institutionnels dans ces processus. 8
9 Chaptire introductif La situation constitutionnelle et légale de transition en Tunisie Une constitution en élaboration (une légalité de transition : la loi constituante du 16 décembre 2011) Réforme de la Loi Organique du Budget en 2004 Réflexion sur la réforme de la LoB pour intégrer la GBO (en attendant l adoption de la constitution) 9
10 Chapitre introductif Les contraintes posées par une situation économique et financière fragile 10
11 Chaptire introductif Baisse du nombre de touristes 11
12 Chaptire introductif Augmentation du chômage: départ de certaines entreprises, surtout dans le textile et les services 12
13 Chaptire introductif Augmentation des dépenses de fonctionnement: augmentation des salaires/paix sociale 13
14 Chaptire introductif 1. La notion de budget, son contenu et sa structure 2. La préparation de la loi 3. Examen et vote par le parlement 4. Exécution du budget 5. Les contrôles externes 6. Transparence budgétaire 14
15 Chapitre 1 : la notion de budget, son contenu et sa structure La Tunisie dispose d un budget globalement complet et de bonne qualité. Le contenu actuel du budget de l Etat est très complet: «La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque année, l ensemble des charges et des ressources de l Etat dans le cadre des objectifs des plans de développement et compte tenu de l équilibre économique financier défini par le budget économique». Néanmoins, - l exhaustivité du budget reste à améliorer (EP, Sécurité sociale, finances locales) - le budget demeure axé sur les moyens et non sur les résultats à atteindre. D où une évolution qui est en cours et qui devrait modifier sa présentation. - La perspective de la réforme budgétaire par la gestion par objectifs est apparue depuis 1996 et surtout Une présentation du budget par programmes qui coïncide avec une présentation classique. 15
16 Chapitre 1 : la notion de budget, son contenu et sa structure Recommandations Mieux insérer le budget dans le cadre économique : Assurer le contrôle du budget de la sécurité sociale ; Améliorer la situation des finances locales ; Présenter au Parlement lors du dépôt du projet de loi de finances un rapport sur les perspectives économiques, sociales et financières: hypothèses du gouvernement à moyen terme ( par ex. 4 années). Gestion par objectif: Assurer la mise en œuvre effective de la GBO, la présentation du budget par programme, notamment au niveau local. 16
17 Chapitre introductif 1. La notion de budget, son contenu et sa structure 2. La préparation de la loi du budget 3. Examen et vote par le parlement 4. Exécution du budget 5. Les contrôles externes 6. Transparence budgétaire 17
18 Chapitre 2 : Les grands principes budgétaires et la préparation du budget Principales conclusions Les grands principes budgétaires en Tunisie sont classiques : annualité, unité, universalité et spécialité. La procédure de préparation du budget a été empiriquement définie par l administration. Elle relève uniquement du pouvoir exécutif, aujourd hui le chef du gouvernement. Elle est conduite par l administration, sous la direction du gouvernement. Elle a été modernisée en 2004, l examen du budget débute désormais par «les besoins de fonctionnement prévisibles» et évite l augmentation indéfinie des dépenses. 18
19 Chapitre 2 : Les grands principes budgétaires et la préparation du budget Recommandations Associer et informer le Parlement avant le début de la procédure budgétaire. Renforcer le rôle et les pouvoirs du parlement durant la procédure d adoption du budget Appuyer l effectivité de la date de dépôt du PLF en prévoyant des mesures en cas de dépôt tardif, par exemple, la tenue automatique d un débat parlementaire pouvant aboutir la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement ; Valoriser le rôle des commissions parlementaires (enquête et contrôle); Faire évoluer le droit d amendement des parlementaires de sorte, par exemple, à leur permettre de proposer plus facilement de nouvelles dépenses qui seraient gagées sur des recettes nouvelles. Enrichir les documents soumis au parlement, par exemple, prévoir la préparation par l administration d un rapport mensuel au parlement relatif à l exécution du budget. 19
20 Chapitre introductif 1. La notion de budget, son contenu et sa structure 2. La préparation de la loi 3. Examen et vote par le parlement 4. Exécution du budget 5. Les contrôles externes 6. Transparence budgétaire 20
21 Examen et vote par le parlement Le Parlement autorise par son vote les dépenses et les recettes. Examen du projet de budget par le parlement: Sous l ancien régime, les commissions et l assemblée plénière étaient plutôt des chambres d enregistrement. Aujourd hui, le travail est plus animé, cependant la question de la technicité du sujet et de l expertise des parlementaires demeure posée. Recommandations Renforcer le rôle et les pouvoirs du parlement durant la procédure d adoption du budget et durant la procédure d exécution du budget Améliorer le contrôle du parlement sur le budget exécuté Améliorer la place de l opposition dans la procédure budgétaire Doter le parlement des moyens matériels de remplir sa mission 21
22 Chapitre introductif 1. La notion de budget, son contenu et sa structure 2. La préparation de la loi 3. Examen et vote par le parlement 4. Exécution du budget 5. Les contrôles externes 6. Transparence budgétaire 22
23 Exécution du budget Principales conclusions Le degré de détails des crédits figurant au budget et la globalisation des crédits : parfois excessif. La comptabilité de caisse en vigueur en Tunisie ne correspond pas aux besoins modernes: passer à une comptabilité générale, voire d analyse des coûts Les systèmes d information : incomplets, et ne permettent pas la tenue d une vraie comptabilité générale. La loi de règlement tardive suscite un faible intérêt. Besoin de réduire les délais 23
24 Chapitre introductif 1. La notion de budget, son contenu et sa structure 2. La préparation de la loi 3. Examen et vote par le parlement 4. Exécution du budget 5. Les contrôles 6. Transparence budgétaire 24
25 Les contrôles externes Principales conclusions Multitudes de corps de contrôle : Le Haut comité de contrôle administratif et financier : rôle de coordination, mais ne semble pas suivre l exécution des rapports de ses membres. Les trois contrôles généraux de l administration : statuts juridiquement protecteurs et pouvoirs étendus, éléments essentiels du système de transparence et d efficacité de la dépense publique. Mais leur effectif total (150 dont ½ hors du corps) est trop réduit pour atteindre le meilleur seuil d efficacité. Les inspections ministérielles : elles semblent compétentes, il conviendrait d examiner les moyens de valoriser leurs rôles. Le CCE contrôle 210 entreprises publiques sur La cour des comptes : ses rapports ne sont publiés que sur autorisation du Président de la République (article 54 de la loi 1968 portant organisation de la Cour des Comptes) Elle n a pas la possibilité d assurer le suivi de ses rapports. Le Parlement ne réserve pas des séances de travail aux rapports de la Cour et une séance plénière au rapport annuel de celle-ci. 25
26 Les contrôles externes Schéma actuel 26
27 Les contrôles externes Recommandations Les organes de contrôle administratif et financier : Disposer d un corps de contrôle général de l administration efficace Valoriser les rôles des inspections ministérielles Mettre en place une culture du contrôle interne fondée sur les standards internationaux Possibilité de mise en place d un Comité d audit et d une charte d audit Les contrôles juridictionnels : Renforcer la Cour des comptes Élargir le rôle de la Cour de discipline financière 27
28 Les contrôles externes Schéma proposé Gouvernement Comité d audit Cellules de lutte contre la Corruption CCE Contrôle des dépenses publiques Départements Entreprises publiques Contrôle externe Cour des comptes Évolution des inspections départementales vers des corps d audit et contrôle Services d audit internes aux entreprises 28
29 Chapitre introductif 1. La notion de budget, son contenu et sa structure 2. La préparation de la loi 3. Examen et vote par le parlement 4. Exécution du budget 5. Les contrôles externes 6. Transparence budgétaire 29
30 Transparence budgétaire Analyse au regard des meilleures pratiques de l OCDE 1/3 Principe le budget Tunisie Le budget est exhaustif Sauf sécurité sociale, EP, collectivités locales Approbation du projet de budget par Parlement avant que l année budgétaire commence Dépenses dans leur montant brut Présentation des hypothèses économiques Soumission du projet de budget au Parlement suffisamment en avance 2 mois dans les textes, moins dans la pratique Présentation des donnés non financières sur les performances Seulement pour les 4 ministères pilotes de GBO Présentation d une perspective à moyen terme - Analyse des dépenses fiscales - Analyse des créances et des engagements, des actifs non financiers, des obligations liées aux pensions des agents publics et des engagements conditionnels Fiches explicatives détaillées de chaque programme de recettes et de dépenses - Oui pour les dépenses, recettes? 30
31 Transparence budgétaire Analyse au regard des meilleures pratiques de l OCDE 1/3 Principe les autres rapports Tunisie Publication d un rapport préalable au budget - Rapports mensuels Rapport en milieu d année Six mois après seulement, et le dernier date de Novembre 2012, mais rapports mensuel sur la dette publique - Rapport de fin d année Loi de règlement publiée, mais dans les deux ans Rapport préalable à des élections - Rapport sur le long terme Note d orientation couvrant ème plan quinquennal À partir de 2012? 31
32 Transparence budgétaire Analyse au regard des meilleures pratiques de l OCDE 3/3 Principe sincérité, contrôle et responsabilité La politique suivie en comptabilité Tunisie Pas d indication de la politique Système de contrôle financier interne Rapport de fin d année vérifié par la Cour des Comptes Oui, publié sur autorisation du PR Rapport d audit soumis à l examen du Parlement - Vérification des rapports budgétaires par le Parlement si nécessaire Mais manque des ressources Engagement du ministère des Finances à faciliter la compréhension du processus budgétaire par les citoyens 32
33 33
34 Les actions de renforcement des capacités 34
35 Les actions de renforcement des capacités Un programme d activités sur: - La transparence budgétaire; - Le rôle du parlement dans le processus budgétaire - La participation citoyenne (consultation avec la société civile) - La gestion budgétaire axée sur les résultats - La collecte de données et le développement d indicateurs 35
36 Les leçons à tirer : les préalables aux réformes des finances publiques 36
37 Coordination effective Corps indépendant de soutien, ressources, expertise Westminster system CSC MoF Centre of Gov Cabinet Parlement Gouvernement MoF Départe ments Universités Secteur Privé Société civile 37
38 Acteurs externes Parlement Gov. Bailleurs OIs Université Secteur privé Société civile Pays partenaires 38
39 Le rôle des acteurs internes et externes Acteurs internes Appui politique et technique à la réforme Coordination des efforts Cohérence des actions pour éviter les contradictions et les pertes de ressources Synchronisation des calendriers d autres réformes liées (marchés publics, établissements et entreprises publics, décentralisation) Acteurs externes Expertise de haut niveau Meilleures pratiques Raccourcis et leçons tirés des échecs Analyse indépendante et neutre Financements et appui budgétaire
40 Préalables Forte impulsion et implication des acteurs politiques dans la réforme (stabilité) Large concertation des partenaires sur la réforme, coordination institutionnelle et communication efficace Réorganisation administrative pour définir les chaînes de responsabilités et asseoir le pilotage par la performance Expertise technique appropriée, actions de formation des acteurs concernés et diffusion de documentations précises Planification stratégique, suivi et évaluation tout au long du processus 40
41 Défis Toutes réformes impliquent un changement culturel, alors : - Etre préparé aux résistances - Opter pour les petits succès (small wins) - Bâtir la confiance et la maintenir (société civile et media) - S adapter aux changements politiques et techniques - Avoir des attentes réalistes, des délais à respecter, promettre peu et réaliser plus (under promise and over deliver) Communiquer et impliquer tous les acteurs 41
42 Vidéo sur la GBO dans le cadre de la communication avec les différents acteurs, réalisée avec l appui de l OCDE 42
43 Amal Larhlid Director, Policy and Governance London This publication has been prepared for general guidance on matters of interest only, and does not constitute professional advice. You should not act upon the information contained in this publication without obtaining specific professional advice. No representation or warranty (express or implied) is given as to the accuracy or completeness of the information contained in this publication, and, to the extent permitted by law, PricewaterhouseCoopers LLP, its members, employees and agents do not accept or assume any liability, responsibility or duty of care for any consequences of you or anyone else acting, or refraining to act, in reliance on the information contained in this publication or for any decision based on it PricewaterhouseCoopers LLP. All rights reserved. In this document, refers to PricewaterhouseCoopers LLP (a limited liability partnership in the United Kingdom) which is a member firm of PricewaterhouseCoopers International Limited, each member firm of which is a separate legal entity.
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