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1 Variations Histoire et contradictions du state building par Richard Caplan et Béatrice Pouligny de façon aussi remarquable qu inattendue, la pratique internationale de ces dix dernières années a été marquée par le retour en grâce de l ingénierie de la construction étatique et des «protectorats internationaux». Qui aurait prédit en effet que l Organisation des Nations unies, mais aussi d autres institutions internationales, se verraient confier l administration provisoire de territoires dévastés par la violence et par la guerre? En Slavonie orientale, en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo et au Timor oriental, des autorités provisoires ont assumé des responsabilités de gouvernement sans pareilles dans l histoire récente. Des modalités similaires ont été proposées durant la même période pour mettre fin à d autres conflits en Somalie, en Sierra Leone, au Cachemire, dans la bande de Gaza, mais aussi en Afghanistan et en Irak. La résurgence de cette modalité spécifique de gestion des problèmes de sécurité internationale n est pas étrangère à l accroissement de l attention portée au respect tant des droits de l homme que des normes humanitaires et de gouvernance. Emblématique à cet égard est l extension de l agenda sécuritaire international et des interprétations relatives à la notion de «menace contre la paix, rupture de la paix ou acte d agression», selon l article 39 de la Charte des Nations unies, qui est à la base de l action du Conseil de sécurité de l ONU et du recours à des actions coercitives sous le Chapitre VII. S il y a bien eu des précédents dans les années 1960 et , jamais le contourne- 1. Plus précisément, l adoption de sanctions économiques et l embargo sur les armes et le pétrole contre la Rhodésie et l Afrique du Sud, en réaction aux politiques racistes conduites par ces deux régimes. Cf. les Résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies SC/232 (1966) et SC/418 (1977).

2 124 Critique internationale n o 28 - juillet-septembre 2005 ment du principe de souveraineté n a été autant pratiqué au nom de la reconstruction d États «effondrés» ou n assumant plus leur rôle, notamment auprès de leurs populations. Afghanistan, Angola, Bosnie-Herzégovine, Haïti, Irak, Libéria, Rwanda, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Timor oriental, ex-yougoslavie/kosovo : dans tous ces pays, l argument humanitaire a été utilisé pour justifier une action militaire internationale. En 1992 en Somalie, un groupe d États membres de l ONU a été autorisé à utiliser la force, au nom de l Organisation et pour la première fois de son histoire, pour intervenir dans un conflit interne à des fins humanitaires 2. Le Conseil de sécurité n a même pas cherché à justifier son action en invoquant les implications régionales de la crise, comme il l avait fait dans le passé. Il n était question que d «échec» et de «faillite» de l État (failed states, collapsed states). L utilisation de ces termes par les intervenants extérieurs révèle un renversement de perspectives au regard des approches traditionnelles des questions de sécurité : la guerre (ou la menace contre «la paix et [ ] la sécurité internationale») ne naît plus de la puissance des États mais de leur faiblesse. Les résistances que cette extension de l agenda sécuritaire du Conseil de sécurité soulève parmi les États membres de l ONU sont nombreuses, même s il est arrivé bien souvent que rien ne soit entrepris pour mettre fin aux violations massives et systématiques des droits de l homme dans des pays où l autorité locale était pour le moins défaillante à protéger sa population. On intervient au Kosovo et au Timor oriental mais pas en Tchétchénie, en Palestine, au Tibet ou au Cachemire. En fait, ce nouvel interventionnisme connaît une application hautement sélective. Dès lors, on comprend que la mise sur agenda puis la qualification des crises deviennent des enjeux internationaux majeurs dans les débats du Conseil de sécurité. Une crise peut être déclarée par le Conseil comme étant une «menace contre la paix» pour des raisons qui, bien souvent, relèvent plus des intérêts de certains États membres que d une analyse objective de la situation. Certes, les débats sont alimentés par de beaux discours pétris de références morales et humanitaires, mais ces discours cachent mal des enjeux de pouvoir ou de «puissance» bien plus cruciaux pour ceux qui les prononcent. Ainsi, face aux risques de déstabilisation que la crise en ex-yougoslavie représentait pour leurs propres territoires, les États membres de l Union européenne ont opté, après la fin de la guerre menée par l OTAN en 1999, pour une présence internationale massive et durable dans la région. Incapable d apporter une réponse effective à la crise des Balkans dans ses premières années, l UE a cherché à jouer un rôle central dans les arrangements de l après-guerre, en particulier dans l administration 2. Cf. la Résolution SC/794 (1992).

3 Histoire et contradictions du state building 125 des territoires. Une telle intervention visait autant à renforcer la crédibilité de l Union en matière de politique étrangère qu à instaurer une paix définitive à ses frontières. Le 20 janvier 2000, à Vienne, Bodo Hombach, coordinateur spécial du Pacte de stabilité pour l Europe du Sud-Est, a lancé un avertissement devant le Conseil permanent de l OSCE : «Nous devons tous comprendre que ce qui est en jeu [au Kosovo] ce n est pas seulement l autorité des 31 chefs d État et de gouvernement [de l OSCE] mais aussi la politique étrangère et de sécurité commune de l Union européenne ainsi que l avenir de millions de personnes en Europe du Sud-Est». De même, c est parce qu elles s inquiétaient des risques d instabilité que pouvait engendrer un flux accru de réfugiés sur leurs côtes septentrionales que les autorités australiennes se sont préparées à intervenir militairement bien avant l explosion de violence au Timor oriental. C est pour les mêmes raisons qu elles ont ensuite participé activement à l administration du territoire 3. Ainsi le state building a-t-il produit au cours de la dernière décennie des diagnostics et des réponses pratiques très variés. Mais il ne s agit là que des événements les plus récents. L histoire du monde est riche de nombreux précédents, plus variés encore que ne le laisse penser, par exemple, la référence récurrente dans le discours de l administration américaine à propos de l Irak et de l Afghanistan aux entreprises de reconstruction de l Allemagne et du Japon à partir de C est à ce rappel historique que nous consacrerons la première partie de cette analyse, avant de nous arrêter sur les modalités plus récentes du state building à la mode onusienne. Nous verrons également que les hommes comme les institutions ne semblent guère avoir retenu les leçons de ce passé, comme cela se produit souvent. Le projet politique de reconstruction des États en faillite, tel qu il nous est présenté aujourd hui, n est pas seulement lourd de présupposés idéologiques et d ambiguïtés ; il ignore ce que la sociologie historique a mis au jour de longue date quant aux processus complexes et ô combien ambigus de construction des États et des nations. Les précédents historiques L un des premiers «territoires internationalisés» (selon l appellation générique) de l histoire a été l Albanie en Déclaré comme étant 3. Entretiens avec des officiers de l UNTAET à Dili (Timor oriental). Dès mars 1999, les forces australiennes de défense (Australian Defence Force ADF) avaient prépositionné une brigade supplémentaire à Darwin et préparé d autres unités destinées à être déployées très rapidement, alors que les planificateurs militaires ne prévoyaient pas de crise humanitaire urgente au Timor. Cf. également James Cotton, «Against the Grain: The East Timor Intervention», Survival, 43 (1), 2001, p. 131.

4 126 Critique internationale n o 28 - juillet-septembre 2005 neutre, à la suite des guerres balkaniques, le pays a été placé sous l administration conjointe des principales puissances européennes de l époque (Autriche-Hongrie, France, Grande-Bretagne, Italie, Russie et Turquie) 4. En mai 1913, afin d éviter qu aucun État ne puisse prendre seul le contrôle de cette zone stratégique, les six puissances ont déployé une force militaire multinationale à Shkodra, au nord du pays. Celle-ci a rapidement étendu sa responsabilité administrative sur l ensemble de la région, ce qui a conduit à la création d un conseil municipal sous la supervision de fonctionnaires internationaux, d un comité médical et sanitaire pour combattre la typhoïde et la variole, d une force de police pour patrouiller le territoire, d un système judiciaire et d une autorité portuaire. Les six puissances ont également créé une Commission de contrôle international composée d un représentant de chacun des pays administrateurs et d un Albanais. Cette commission censée représenter l autorité gouvernante en Albanie pendant dix ans a cessé d exister dès le début de la première guerre mondiale, le pays étant rapidement de nouveau occupé par les puissances régionales 5. Au temps de la Société des Nations, plusieurs territoires ont été également placés sous administration internationale. Il s agissait notamment de territoires qui avaient eu une importance stratégique durant la guerre de Parmi eux, la «ville libre» de Dantzig (Gdansk). Cette enclave allemande sur la côte baltique de la Pologne, qui avait fait partie de la Prusse occidentale avant la guerre, fut le premier territoire administré de 1919 à 1939 par la SDN, «sous la protection» de laquelle elle avait été placée aux termes du Traité de Versailles (Article 102) 6. Représentée par un Haut- Commissaire, la SDN avait pour responsabilités d approuver la Constitution rédigée par «des représentants de la ville libre» régulièrement désignés et d en garantir l application ; de statuer en première instance sur toutes les contestations qui viendraient à s élever entre Dantzig et la Pologne qui, aux termes d un traité distinct 7, se voyait octroyer des droit spéciaux incluant l accès et le contrôle de la mer, du port, et des chemins de fer de la ville ; de veiller à ce qu au sein de la ville les citoyens polonais et les autres personnes d origine ou de langue polonaise ne subissent pas de discriminations 8. Bien qu elle ne gouvernât pas le territoire (Dantzig avait sa propre administration), 4. Erwin A. Schmidl, «The International Operation in Albania, », International Peacekeeping, 6 (3), 1999, p Tour à tour la Grèce, l Italie, la Serbie et le Monténégro, puis l Autriche-Hongrie et la Bulgarie. L indépendance de l Albanie fut internationalement reconnue par le traité de Tirana de Francis Paul Walters, A History of the League of Nations, Londres, Oxford University Press, 1960, chap Traité de Paris du 9 novembre Traité de Versailles, Art. 104.

5 Histoire et contradictions du state building 127 la SDN avait également l autorité pour approuver des amendements à la Constitution et le Haut-Commissaire pouvait opposer son veto à des traités qu il jugeait incompatibles avec les intérêts du territoire 9. La SDN assuma bien son rôle. En revanche, elle fut incapable de prévenir le contrôle, puis l occupation du territoire par le pouvoir nazi, même si, grâce à elle, les minorités qui résidaient dans la ville purent bénéficier, pendant un temps, d une relative protection (en comparaison avec les minorités qui vivaient en Allemagne). Bien plus ambitieuse fut l entreprise d administration du bassin de la Sarre de 1922 à Après la première guerre mondiale, la France réclama l annexion de la région d une haute importance stratégique du fait de ses mines de charbon. La Grande-Bretagne et les États-Unis ayant refusé d accéder à sa demande, il fut décidé que, pendant quinze ans, la SDN administrerait le territoire, via une Commission de cinq membres nommés par le Conseil de la SDN. Durant cette période, la France serait seulement autorisée à exploiter les mines de charbon à titre de paiement partiel des réparations de guerre dues par l Allemagne. Le Traité de Versailles octroyait à la Commission tous les pouvoirs de gouvernement appartenant antérieurement à l Empire allemand, à la Prusse et à la Bavière, y compris celui de nommer et de révoquer les fonctionnaires et de créer tous les organes administratifs et représentatifs qu elle estimerait nécessaires 10. Durant son mandat, la Commission assura donc toute la gamme des fonctions d administration du territoire. Elle créa des institutions civiles pour remplacer l organisation militaire mise en place par la France ; exerça une autorité budgétaire ; organisa les élections pour les assemblées locales ; légiféra dans de nombreux domaines de la police à la fiscalité en passant par la propriété publique et les transports et dut même faire face à des grèves de fonctionnaires et de mineurs 11. Si elle consultait régulièrement les responsables politiques de la Sarre ainsi que les structures législatives existantes, la Commission ne se sentait nullement tenue de prendre en compte les préférences que ceux-ci pouvaient exprimer. Ses propres activités faisaient l objet d un examen régulier du Conseil de la SDN qui pouvait, en principe, interférer dans ses affaires, ce qu il ne fit qu en de rares occasions. Sous l administration de la SDN, services publics, institutions civiles et vie économique furent remis en activité. À l issue des quinze années, la SDN organisa un plébiscite qui donnait à la population du territoire le choix entre le rattachement à la France, le ratta- 9. Steven R. Ratner, The New UN Peacekeeping: Building Peace in Lands of Conflict after the Cold War, New York, St Martin s Press, 1994, p Traité de Versailles, Partie III, Section IV, Annexe, S R. Ratner, The New UN Peacekeeping: Building Peace in Lands of Conflict after the Cold War, op. cit., p. 92.

6 128 Critique internationale n o 28 - juillet-septembre 2005 chement à l Allemagne ou le statu quo. En principe, la SDN n était pas obligée de respecter les souhaits de la population quant au choix de la souveraineté du territoire. Il lui fut toutefois impossible d ignorer ses préférences, car plus de 90 % des suffrages s exprimèrent en faveur de la réunification avec l Allemagne. Le 1 er mars 1935, le bassin de la Sarre fit à nouveau partie de l Allemagne. En marge le plus souvent des conflits de la guerre froide, l ONU a connu très tôt une expérience d administration similaire à celles dont avait été chargée la SDN. Ce fut notamment le cas avec «l administration provisoire» de la Nouvelle-Guinée occidentale en Depuis 1949, date de son indépendance, l Indonésie réclamait la souveraineté de ces îles alors néerlandaises. En mai 1962, elle envahit, puis occupa la Nouvelle-Guinée occidentale. Des négociations eurent alors lieu avec les Pays-Bas, à l issue desquelles un accord garanti par l ONU établit que l Organisation aurait pleine autorité pour administrer le territoire du 1 er octobre 1962 au 1 er mai 1963, période à l issue de laquelle elle transfèrerait la responsabilité à l Indonésie. Il était prévu que cette dernière organiserait ensuite une consultation auprès de la population locale pour savoir si elle souhaitait ou non rester indonésienne. Ce n est finalement qu en 1969, sous la pression de l ONU, que l Indonésie a organisé ledit référendum 12. Afin d éviter le risque d un rejet de son autorité, elle a décidé de renoncer à la formule conventionnelle d un homme-une voix recommandée par les Nations unies et de ne consulter que des conseils dits «représentatifs» qu elle avait elle-même constitués processus que l ONU approuva de facto 13. Comme l on pouvait s y attendre, le vote fut unanime en faveur d un retour à l autorité indonésienne. Pour administrer des territoires en situation de décolonisation, la SDN puis l ONU ont eu recours aux systèmes du mandat et de la tutelle 14. Ces deux systèmes permettaient l administration de territoires qui n étaient pas autonomes pour la plupart d anciennes colonies par des États «développés» agissant au titre de puissances administratives. Dans le cas de la SDN, le système du mandat fut utilisé notamment pour l administration d anciennes colonies et de territoires dépendants des empires ottoman et germanique au Moyen-Orient, en Afrique et dans la région Asie-Pacifique, en réponse à ceux 12. Cf. Thomas M. Franck, Nation against Nation, New York, Oxford University Press, 1985, p Voir l évaluation critique de cet épisode dans John Saltford, The United Nations and the Indonesian Takeover of West Papua, , Londres, Routledge Curzon, Sur ces deux systèmes, voir Quincy Wright, Mandates under the League of Nations, Chicago, University of Chicago Press, 1930 ; Ramendra Nath Chowdhuri, International Mandates and Trusteeship Systems: A Comparative Study, La Haye, Martinus Nijhoff, 1955 ; James N. Murray, The United Nations Trusteeship System, Urbana, University of Illinois Press, 1957 ; George Thullen, Problems of the Trusteeship System: A Study of Political Behavior in the United Nations, Genève, Droz, 1964 ; Neta C. Crawford, Argument and Change in World Politics: Ethics, Decolonization, and Humanitarian Intervention, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, chap. 6 et 7.

7 Histoire et contradictions du state building 129 qui, à l époque, prônaient une annexion pure et simple de ces territoires 15. L article 22 de la Convention de la SDN stipulait que les populations des territoires sous mandat n étant pas encore capables de s administrer ellesmêmes, cette responsabilité serait confiée à des nations «développées», plus avancées qu elles dans ce domaine 16. La puissance administrante désignée pour chaque territoire œuvrait sous la supervision de la Commission des mandats permanents de la SDN. L objectif annoncé était de promouvoir le bien-être et le développement de ces populations, ce qui pouvait conduire, dans certains cas, à la création d États indépendants 17. À ces mandats hérités de la SDN se sont ajoutés, à la fin de la seconde guerre mondiale, les territoires détachés d États de l Axe (seule l ancienne colonie italienne du Somaliland a finalement été concernée) ainsi que les territoires volontairement placés sous ce régime par les États responsables de leur administration 18. La différence majeure avec le système de la SDN était l objectif fixé par la Charte de l ONU, à savoir «l évolution progressive vers la capacité à s administrer [soi-même] ou l indépendance, compte tenu des conditions particulières à chaque territoire et à ses populations, ainsi que des aspirations librement exprimées par les populations intéressées» 19. Comme dans les arrangements de la SDN, l Assemblée générale, assistée du Conseil de tutelle, était chargée de superviser les territoires administrés. Les activités du Conseil ont été suspendues de fait, lorsque Palau le dernier territoire administré sous ce régime est devenu indépendant en mai Bien que le Timor oriental, ancienne colonie portugaise, ait été déclaré territoire non autonome par une résolution de l Assemblée générale de l ONU en , la mise sous tutelle n a jamais été appliquée. Le Portugal n a reconnu le droit des Est-Timorais à l autodétermination qu après le changement de régime politique à Lisbonne, en 1974, et l Indonésie a occupé le territoire dès l année suivante. L occupation de l Allemagne et de l Autriche par les Alliés, à la fin de la seconde guerre mondiale, s est également beaucoup inspirée du modèle des administrations provisoires. Les quatre forces d occupation États-Unis, France, Grande-Bretagne et Union soviétique opérant d abord à titre individuel, puis collectif (du moins pour le bloc occidental), ont dû faire face aux 15. Cf. Q. Wright, Mandates under the League of Nations, op. cit., p Convention de la Société des Nations, Articles 22 1 et Dietrich Rauschning, «International Trusteeship System», dans Bruno Simma (ed.), The Charter of the United Nations: A Commentary, Munich, C. H. Beck, 1995, p Charte des Nations unies, Chap. XII, Art Ibid. Art. 76 b. Certains analystes soutiennent toutefois que cet objectif était déjà implicite dans la Convention de la SDN. Cf. James Crawford, The Creation of States in International Law, Oxford, Clarendon, 1979, p Résolution AG/1542 (XV) du 15 décembre 1960.

8 130 Critique internationale n o 28 - juillet-septembre 2005 mêmes défis que les administrations internationales, en particulier en ce qui concernait le maintien de l ordre public, la réinstallation des réfugiés et des personnes déplacées, la réhabilitation des infrastructures et la reconstruction économique, ou encore le développement de nouvelles institutions politiques 21. À l origine véritable projet de «refondation» des sociétés, et plus encore des cultures politiques locales, le modèle appliqué aux années de gouvernement militaire au Japon ( ) et en Allemagne ( ) mérite une attention particulière, ne serait-ce que parce qu il a largement inspiré le projet de «remodelage démocratique» du Moyen-Orient annoncé au printemps 2003 par le Président George W. Bush 22. Il montre notamment le pragmatisme dont ont fait preuve les deux «proconsuls» de l époque (les généraux MacArthur au Japon 23 et Clay pour la zone allemande sous administration américaine). Dotés de ressources financières pratiquement illimitées, ils réduisirent leur rôle d orientation et de planification au strict minimum, laissant le champ relativement libre à un corps de fonctionnaires parfaitement au fait des réalités locales. Cette approche contrastait avec celle, beaucoup plus punitive, de l agenda initial, largement inspiré par l influent Secrétaire au Trésor de l époque, Henry Morgenthau 24. En Allemagne, le général Clay appuya largement l effort de reconstruction sur la mise en place d unités administratives locales autonomes 25, la reprise économique devant être le principal rempart contre le communisme. Dans les deux pays, les «proconsuls» axèrent très nettement leur action sur le soutien, d une part, à des élites locales converties au credo démocratique, d autre part, à la mise en place de dispositions de sauvegarde pour protéger le nouveau régime. Le state building à l américaine 26 vise la 21. Sur les administrations alliées de l Allemagne et de l Autriche, voir Edward N. Peterson, The American Occupation of Germany: Retreat to Victory, Detroit, Wayne State University Press, 1977 ; Roy F. Willis, The French in Germany, , Stanford, Stanford University Press, 1962 ; Ian D. Turner (ed.), Reconstruction in Post-war Germany: British Occupation Policy and the Western Zones, , Oxford, Berg, 1989 ; William Bader, Austria between East and West, , Stanford, Stanford University Press, Lors du dîner annuel de l American Enterprise Institute, à Washington DC, le 26 février 2003, George W. Bush a déclaré : «Il y eut un temps où nombreux étaient ceux qui prétendaient que les cultures du Japon et de l Allemagne étaient incapables de soutenir des valeurs démocratiques. Eh bien ils avaient tort. Certains disent la même chose de l Irak aujourd hui. Ils se trompent». 23. Sur l administration américaine du Japon, voir John W. Dower, Embracing Defeat: Japan in the Aftermath of World War II, Londres, Penguin, 2000 ; Toshio Nishi, Unconditional Democracy: Education and Politics in Occupied Japan, , Stanford, Hoover Institution Press, 1982 ; Edward M. Martin, The Allied Occupation of Japan, Westport (CT), Greenwood Press, John Gimbel, The American Occupation of Germany: Politics and the Military, , Stanford, Stanford University Press, E N. Peterson, The American Occupation of Germany: Retreat to Victory, op. cit. 26. Selon l expression de Roy Licklider. Cf. «The American Way of State Building: Germany, Japan, Somalia and Panama», Small Wars & Insurgencies, 10 (3), 1999, p

9 Histoire et contradictions du state building 131 «libération» de la nation (en fait, la société civile), c est-à-dire son autonomisation par rapport à l État et sa protection par de nouvelles institutions (d où le rôle important joué, en Allemagne, par le ministère de la Libération politique et le Comité consultatif pour la rééducation allemande, mais aussi l intervention des forces occupantes dans la rédaction de dispositions constitutionnelles, l établissement de médias libres et le contrôle du contenu des programmes scolaires). On retrouve là une des principales caractéristiques de la politique étrangère américaine, en particulier dans sa version républicaine : profondément idéologique d un côté, fondamentalement pragmatique de l autre. Le nouveau state building à la mode onusienne Les «protectorats internationaux» d aujourd hui ne manquent donc pas de références historiques. Ces dernières n ont pourtant que peu influencé l évolution plus récente de ce mode de gestion des problèmes de sécurité internationale. Bien souvent, les analystes et les praticiens ne se sont intéressés à ces expériences passées que rétrospectivement, pour tenter d y voir plus clair dans les défis posés par les dispositifs actuels 27. Depuis sa création, l ONU a certes été régulièrement impliquée dans des opérations de réforme des structures étatiques, dans le cadre de la décolonisation ou, à partir de la fin des années 1980, de la sortie de conflits. En 1992, galvanisée par les objectifs ambitieux de l Agenda pour la Paix énoncés la même année par son Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali, l Organisation a instauré l Autorité provisoire des Nations unies au Cambodge (APRONUC) et renoué avec l ambition de reconstruire un État, voire de faire renaître une nation de ses cendres. Les moyens sans précédent qui ont été déployés étaient à l échelle des objectifs affichés : quelque civils et militaires et plus de 1,6 milliard de dollars. Mais la mission a été aussi brève que massive : à peine dix-huit mois pour des résultats superficiels. Ce n est que dix ans plus tard que le développement progressif d une ingénierie politique du state building a abouti à la mise en place de véritables «administrations de transition». À maints égards, cette évolution a davantage été le fruit du hasard que le produit d une volonté délibérée, en dépit de l intérêt de certains analystes et des appels à un protectorat international 27. Il existe toutefois des exceptions à cet aveuglement historique. Voir notamment Gerald B. Helman, Steven R. Ratner, «Saving Failed States», Foreign Policy, 89, , p ; Peter Lyon, «The Rise and Fall and Possible Revival of International Trusteeship», Journal of Commonwealth & Comparative Politics, 31 (1), 1993, p ; William Pfaff, «A New Colonialism?», Foreign Affairs, 74 (1), 1995, p. 2-6.

10 132 Critique internationale n o 28 - juillet-septembre 2005 lancés, en particulier, pendant le conflit en Bosnie-Herzégovine 28. C est seulement après les accords d Erdut et de Dayton, respectivement sur la Slavonie orientale et la Bosnie-Herzégovine, en 1995, que l idée d une administration provisoire a vu le jour. Les signataires de l accord d Erdut ont demandé au Conseil de sécurité d autoriser le déploiement d une force internationale de maintien de la paix et de la sécurité dans la région et d établir une administration transitoire pour «gouverner» le territoire, mais la mission onusienne en Slavonie orientale ne se voyait guère comme une autorité administrante, ne serait-ce que parce qu elle manquait des ressources humaines et financières nécessaires pour gouverner le territoire au plein sens du terme 29. De même, telle que conçue à l origine, la fonction du Haut Représentant de Bosnie- Herzégovine s apparentait davantage à la mission d un coordinateur qu à celle d un constructeur d État, cette responsabilité étant dévolue aux parties en conflit elles-mêmes. Ce n est qu en décembre 1997 que le Comité international de mise en œuvre de l accord de Dayton lui a conféré une autorité gouvernante substantielle. Même dans les cas du Kosovo et du Timor oriental, le dispositif des administrations provisoires s est inscrit à maints égards dans la continuité des nouvelles missions de paix de l ONU. De fait, les opérations conduites depuis la fin des années 1980 n ont plus grand-chose en commun avec le classique «maintien de la paix». Elles embrassent désormais une large gamme d activités : de l assistance électorale à la surveillance du respect des droits de l homme en passant par le retour des réfugiés ; du désarmement, de la démobilisation et de la réinsertion des anciennes forces armées à la formation de nouvelles forces de police, etc. Jamais toutefois, dans l histoire des missions de paix onusiennes, ces opérations n avaient eu l autorité pour légiférer et pour mettre en œuvre des lois locales, exercer une fonction fiscale sur l ensemble d un territoire, nommer et révoquer les fonctionnaires, créer une banque centrale, établir et gérer des services de douanes, réguler les médias locaux, arbitrer des conflits fonciers, gérer des écoles, réguler une économie nationale, reconstruire et gérer des installations publiques. En d autres termes, jamais une mission de paix n avait été investie d une autorité exécutive, législative et judiciaire comparable à celle qu ont exercée les autorités internationales mises en place au cours de la dernière décennie. L étendue des tâches leur incombant (impliquant parfois l ambition de transformer 28. Cf. Zoran Pajic, «UN Trusteeship Can Halt Ethnic Ghettoes», Balkan War Report, 11, mai 1992, p. 1 ; Zarko Puhovski, «Bosnia-Herzegovina: UN Protectorate a Pre-requisite for a Political Solution», Balkan War Report, 15, octobre 1992, p Derek Boothby, «The Political Challenges of Administering Eastern Slavonia», Global Governance, 10 (1), 2004, p D. Boothby fut l adjoint de l administrateur provisoire de la Slavonie orientale de 1996 à 1997.

11 Histoire et contradictions du state building 133 totalement les sociétés considérées) et des pouvoirs qui leur ont été conférés a également renforcé leur caractère éminemment politique. Qu il s agisse de tenir les élections et d en décider les modalités, de choisir la monnaie nationale, de consulter les interlocuteurs locaux, de promouvoir la ré-intégration des différentes communautés ou, au contraire, d accepter une division de facto, de donner un plus grand rôle aux femmes dans la vie politique, de modifier les programmes scolaires, de nationaliser des entreprises ou de légiférer sur les partis politiques, l autorité des Nations unies mise en place avec un tel mandat doit faire de la politique, ce dont l ONU avait prétendu s abstenir dans les opérations passées. Les contradictions de l ingénierie actuelle du state building Il ne s agit pas de revenir ici sur les critiques habituelles relatives à l urgence et à l improvisation des opérations internationales, à l absence de coordination entre les intervenants, au manque de moyens dévolus à l ONU par les États membres ou encore aux difficultés organisationnelles récurrentes des missions sur le terrain. Tout cela est connu et n est nullement spécifique au state building. Nous limiterons notre propos aux contradictions majeures que l on peut relever dans les applications récentes du state building et que renforce une relecture des expériences passées. La première des ces contradictions découle directement des difficultés des responsables de l ONU à assumer les conséquences de leur entrée de plainpied dans la construction politique. Si l on analyse de près les différentes composantes de l ingénierie du state building à la mode onusienne, on se rend compte que celle-ci fait le double pari d une vision institutionnelle, formelle, de l État et d un projet fondamentalement constructiviste d État-nation, inspiré directement du modèle révolutionnaire français. Deux raisonnements sont implicitement à la base de ce modèle et expliquent assez bien ce que l on peut observer dans la pratique onusienne sur le terrain. Le premier raisonnement procède d une lecture pragmatique des enseignements de la sociologie historique : la création d un État ne se décrète pas, mais il s avère que presque tous les États sont nés d une construction arbitraire et que, finalement, la «greffe» a pris. Ce constat suffit à justifier l importation massive de structures, d institutions, de règles et de codes de loi (dont les constitutions) pratiquement clés en main. Les États ou territoires concernés sont incités à adopter le maximum d instruments internationaux, au risque de décalages considérables avec la réalité sociopolitique des pays en question. Reste alors à faire le pari que la réalité va finir par se rapprocher de ce qui est écrit sur le papier. Le second raisonnement s intéresse à l autre volet majeur

12 134 Critique internationale n o 28 - juillet-septembre 2005 de la construction étatique : l existence d une nation. Celle-ci n est pas l émanation d une hypothétique ethnie mais, comme le formulait Ernest Renan en 1882, une communauté soudée par un «plébiscite de tous les jours» : l adhésion générale et toujours renouvelée des citoyens au projet du «vivre ensemble» (ce qu Anderson a appelé la «communauté imaginée») 30. À la fin des années 1960, dans un ouvrage qui a servi de manuel à toute une génération d étudiants, Samuel Huntington soulignait combien la construction d une communauté politique et l établissement d une légitimité populaire constituaient les conditions de la stabilité d un État 31. De fait, le projet onusien est conçu comme un processus modernisateur qui doit rendre possible la construction d une nation. «Démocratisation», «justice» et «réconciliation» doivent permettre d élaborer un nouvel acte fondateur de l unité nationale et de la légitimité d un État par l expression de la volonté populaire. Certes, ce double projet est implicite, aucun des nombreux rapports publiés ces dernières années au nom de l Organisation n ayant pris le risque de s aventurer dans ce genre d analyse, mais il apparaît nettement à qui s attelle à une exégèse un tant soit peu rigoureuse. Le problème est alors que tout en prétendant (re)construire, voire fabriquer de l État, l ONU ne cesse de réduire son action à des dimensions parfois très techniques, voire à un pragmatisme minimaliste. À cet égard, la prudence qui caractérise les missions de «démocratisation» est très significative 32. Au niveau diplomatique, le temps n est plus à la frilosité idéologique qui obligeait, au moins dans le cadre onusien, à avancer à mots couverts sur le terrain des valeurs. L absence de réflexion politique de fond dans la plupart des débats qui président à l adoption de dispositifs de résolution de conflits s explique plutôt par le fait que c est non seulement le type de réponse qu il convient d apporter à une situation concrète qui est en cause mais aussi les enjeux de pouvoir très classiques entre États et les préoccupations électoralistes à très court terme des responsables politiques internationaux. Dans ces conditions, la cohérence de tel ou tel projet politique ou son adéquation au contexte sociologique considéré peut être une préoccupation de second ordre. Les représentants des principaux décideurs internationaux sont chargés de maintenir la pression sur les fonctionnaires des opérations onusiennes : il faut des résultats tangibles, rapides et à moindre coût, ce qui condamne le plus souvent toute approche 30. Ernest Renan, Qu est-ce qu une nation?, Paris, Calmann-Lévy, 1882 ; Benedict Anderson, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, Londres, Verso, Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale University Press, Cf. «Promouvoir la démocratie?», dossier coordonné par Catherine Perron, Critique internationale, 24, juillet 2004 ; B. Pouligny, «Promoting Democratic Institutions in Post-conflict Societies: Giving Diversity a Chance», International Peacekeeping, 7 (3), 2000, p

13 Histoire et contradictions du state building 135 respectant les processus endogènes. Du côté des praticiens, la création d un véritable marché de l ingénierie politique et la circulation en cercles fermés de petits groupes d experts ne favorisent pas les discussions et les débats de fond. Des deux côtés, l impréparation et l improvisation chronique, les difficultés à tirer les leçons des expériences de crises précédentes expliquent la tendance à une «technicisation» qui frappe aussi bien les programmes de démocratisation que ceux consacrés aux réformes judiciaires, à la formation de la police et plus encore à la promotion d une «bonne gouvernance» 33. Cette incurie peut avoir, de facto, pour conséquence de poser certains choix politiques 34, encourageant l instauration d une paix et d une démocratie de façade et mettant en place des institutions locales qui ne sont trop souvent que des «boîtes vides» et des arrangements politiques intenables sur le moyen et le long terme. La démesure «hollywoodienne» du déploiement des opérations dans les capitales en est d autant plus choquante et contraste avec une action excessivement prudente et qui s en tient le plus souvent aux apparences. Sur le plan politique, en dépit des pouvoirs absolus dont ils sont légalement dotés, les Représentants spéciaux du Secrétaire général (ou Hauts Représentants de la «communauté internationale» comme en Bosnie-Herzégovine) souffrent d un déficit à la fois en matière de légitimité démocratique et de connaissance des conditions locales. Il en résulte une oscillation permanente entre, d une part, une frilosité politique et des tentatives parfois cosmétiques de consultations, voire une véritable dévolution du pouvoir à des «autorités» locales (dont la représentativité et la légitimité sont difficiles à évaluer), d autre part, un interventionnisme tatillon et arbitraire, voire de véritables poussées d autoritarisme comme c est le cas très régulièrement en Bosnie-Herzégovine 35. Évidemment, cette ambivalence est très mal vécue par la population locale : de telles pratiques qui ne correspondent à aucune stratégie compréhensible et s appuient sur des critères plutôt volatils (notamment lorsqu il s agit de révoquer des élus, ce qui est très fréquent en Bosnie-Herzégovine), contribuent à renforcer l irresponsabilité des acteurs politiques locaux et à démotiver les électeurs. 33. Cf. David Chandler, «Introduction: Peace without Politics», International Peacekeeping, 12 (3), automne 2005, p Lors de la conférence qui s est tenue au CERI (Paris) le 15 octobre 2004, Alejandro Bendaña a souligné combien la bonne gouvernance et le state building reposaient sur des présupposés idéologiques profonds tout en prétendant apporter des solutions strictement techniques à des problèmes qui, par essence, sont de nature politique. Cf. A. Bendaña, «From Peace Building to State Building: One Step Forward and Two Backwards?», présentation à l Atelier de Critique internationale «Nation Building, State Building and International Intervention: Between Liberation and Symptom Relief», reprise dans Constructing Alternatives, Managua, Centro de Estudios Internacionales, 2005 (CEI, Apartado 1747, Managua, Nicaragua). 35. Voir le numéro spécial sur la Bosnie-Herzégovine paru dans International Peacekeeping, 12 (3), automne 2005.

14 136 Critique internationale n o 28 - juillet-septembre 2005 En ce qui concerne les questions de sécurité, dans de nombreux pays, l ampleur des moyens militaires, alors même que la guerre est terminée, contraste également avec la superficialité de l action internationale au moment où les problèmes d insécurité, qui changent de nature (poussée de la violence domestique, de la petite et grande délinquance voire du crime organisé, terrorisme ) mais ne disparaissent pas, continuent de menacer la vie des populations civiles. En outre, cette superficialité de l action internationale est renforcée par son côté éphémère. À peine déployés, les artisans de la construction étatique doivent préparer leur départ en bon ordre, leur exit strategy en langage onusien. Mais, comme on le dit souvent dans les couloirs de l ONU, les États membres du Conseil de sécurité sont plus soucieux de l exit que de la strategy. En dehors des Balkans, où la situation est différente du fait de leur proximité avec l Europe occidentale, cette équation pèse encore trop souvent. L histoire le montre pourtant : l accompagnement d un processus de (re)construction politique doit s inscrire dans la durée, à défaut de quoi les capitales des pays concernés, à l instar de Phnom Penh en , connaissent, en quelques mois, «l invasion» et le retrait aussi rapide d organismes et d aides en tout genre, sans aucun profit pour leurs populations. À ce stade, les intérêts des États qui interviennent en situation de crise peuvent s accorder à ceux des élites locales «consolider» le statu quo ou redistribuer les cartes sans impulser de changement majeur, ce qui est évidemment contraire aux promesses de «construction de la paix». Alors que la sociologie historique de l État ne cesse de nous rappeler que, sous tous les cieux, celui-ci s est construit par à coups et au prix de profonds bouleversements, les membres du Conseil de sécurité de l ONU pensent «ordre» et gel des situations, même les plus intenables sur le plan institutionnel, comme dans le cas du Kosovo. L enjeu de l après-guerre est pourtant considérable puisqu il s agit de mener une triple «transition» politique, socioéconomique et sécuritaire. Au-delà du passage de la guerre à la paix ou de la réduction des risques pour la sécurité internationale, ce qui se joue est bien la (re)définition du contrat social. À défaut de prendre la mesure de ce défi et de ce qu il suppose d ouverture et de flexibilité pour accompagner les changements en cours et permettre qu ils se produisent à travers des stratégies de coopération plutôt que d affrontement, les acteurs onusiens risquent bien de se retrouver en train de contribuer, involontairement, à la construction de futurs États défaillants. Haïti en est sans doute l exemple récent le plus patent. Enfin, on a prétendu jusqu à ce jour (re)construire des États en leur retirant les moyens économiques et financiers d assumer leur rôle et de faire face aux besoins élémentaires de leurs populations. En effet, lorsqu elle n alimente pas la corruption et l enrichissement rapide des anciens chefs de guerre, l aide

15 Histoire et contradictions du state building 137 internationale tend à privilégier des canaux non gouvernementaux qui privent l administration locale de toute capacité à impulser un projet cohérent. On est souvent très loin des plans Marshall annoncés dans la mesure où les pays qui, contrairement aux Balkans ou à l Irak, ne relèvent pas d intérêts prioritaires reçoivent des financements bien moindres, avec de forts décalages entre les montants prévus et ceux qui sont effectivement débloqués, et se voient imposer des plans de réformes et des programmes d investissement bien plus contraignants. Ce n est qu avec l établissement de la MINUK au Kosovo et de la MINUTO au Timor oriental, en 1999, que le modèle des administrations transitoires a été pleinement réintroduit au sein des Nations unies. Il s agissait alors de parer à l effondrement presque total des structures administratives et politiques sur les deux territoires concernés. On tirait également certaines leçons du difficile exercice de l autorité internationale dans la Bosnie-Herzégovine de l après Dayton. Depuis, les attaques du 11 septembre et la façon dont la lutte contre le terrorisme a été abordée ont imposé l idée selon laquelle l ordre international allait désormais nécessiter une action délibérée en faveur de la construction d États responsables. Les modalités d application de cette ingénierie politique sont cependant loin de faire l unanimité. Certains ont présenté le système des administrations provisoires comme l avatar d un nouvel impérialisme qui tairait son nom 36. Si tel était le cas, on se trouverait en présence d un impérialisme bien étrange, qui requiert la coopération d un plus grand nombre d États, entraîne des coûts bien plus importants que les gains stratégiques et matériels immédiats et n aspire qu à un contrôle provisoire et très partiel d un territoire. Nul ne saurait affirmer que les États membres qui décident d intervenir ne poursuivent aucun autre intérêt que ceux qui sont avancés par les administrations provisoires. Nul ne saurait nier non plus que les pratiques de certains administrateurs internationaux sont empreintes de forts relents colonialistes. Il n en reste pas moins que l on est en présence d un objet politique d un genre nouveau dont il est encore impossible de prédire et l avenir et l impact sur les transitions les plus récentes. En revanche, il est grand temps que la pensée politique s empare de cet objet et interroge les errements dans les usages qui en sont faits ainsi que les schémas sous-jacents à sa configuration. C est le seul moyen pour que la référence désormais généralisée à l ingénierie du state building s impose comme le tournant paradigmatique annoncé par tant d auteurs. 36. Cf. par exemple Noam Chomsky, A New Generation Draws the Line: Kosovo, East Timor and the Standards of the West, Londres, Verso, 2000.

16 138 Critique internationale n o 28 - juillet-septembre 2005 Richard Caplan est University Lecturer (maître de conférences) en relations internationales à Oxford University. Ses recherches portent sur les organisations internationales et la gestion des conflits. Il a récemment publié International Governance of War-Torn Territories : Rule and Reconstruction (Oxford University Press, 2005) et Europe and The Recognition of New States in Yugoslavia (Cambridge University Press, 2005) Adresse électronique : Béatrice Pouligny est chercheur au CERI et enseigne à Sciences Po. Elle travaille sur la résolution des conflits et sur les différentes dimensions de la construction de la paix, en particulier lorsque des violences de masse ont été commises. Ses recherches portent plus précisément sur les perceptions et les stratégies des acteurs locaux et sur les interactions entre les processus locaux et internationaux. Elle a récemment publié Ils nous avaient promis la paix. Opérations de l ONU et populations locales (Paris, Presses de Sciences Po, 2004). Adresse électronique :

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