Comité de pilotage, réuni le 23 juin 2008 à Sciences-Po Paris

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1 Iddri - Fondation de recherche pour le développement durable et les relations internationales Projet de recherche : «Financement des services urbains d eau potable et d assainissement dans les pays en développement : modalités de partage du coût global de long terme entre acteurs». Coordination : Claude de Miras Secrétariat scientifique : Sarah Botton Institut de recherche pour le Développement Laboratoire Population Environnement Développement Comité de pilotage, réuni le 23 juin 2008 à Sciences-Po Paris Etaient présents : Carine Barbier (Iddri), Guillaume Bonhoure (GDF), Sarah Botton (Iddri-IRD), Henri Coing (expert), Michel Colombier (Iddri), Claude de Miras (IRD-LPED), Samir Jazouli (Veolia), Vincent Renard (CNRS-Ceco / Iddri), Georges Valentis (Institut Véolia Environnement), Etaient excusés : Bernard Barraqué (CNRS-Cired), Aymeric Blanc (AFD), Sylvy Jaglin (Université de Nantes-Latts), Christelle Pezon (Engref / IRC-IHE Unesco) Fanny Quertamp (associée au LPED, programme Vietnam), Raphaële Yon-Araud (Suez), Marie-Hélène Zérah (IRD) La séance est ouverte à 10h30. L objet de ce premier comité de pilotage était : > De rappeler brièvement la genèse, l organisation, et l état d avancement du projet de recherche > De discuter collectivement des quatre points soulevés par le CA de la Fonddri en mai > De statuer sur la composition, les missions et l organisation du comité de pilotage du projet 1 A cet effet, une note synthétique («note complémentaire» à la présentation du projet) avait été préparée et diffusée avant la réunion du comité afin de répondre aux quatre points soulevés par le CA : l accès aux données ; l assainissement, l environnement et la gouvernance de l eau. 1

2 MC (Iddri) : Genèse et organisation du projet Fonddri L histoire de ce projet remonte à quelques années. L iddri avait organisé le séminaire «Accès aux services essentiels en milieu urbain dans les pays en développement» en auquel de nombreux intervenants des milieux de la recherche et de l entreprise avaient participé 2. A l issue de ce séminaire, la question du financement de long terme des services d eau et du partage des coûts entre acteurs avait été identifiée comme visiblement peu étudiée et donc comme particulièrement pertinente pour mener un programme de recherche (financement de la Fonddri). Après quelques mois de discussion et de montage, le projet a finalement été validé par le conseil d administration et par le conseil scientifique de la Fonddri, au moment où démarrait parallèlement le programme «ville» à l Iddri 3. Le projet de recherche «financement de long terme des services d eau» sera mené sur deux années au moins (voire trois). Le financement pour la première année a été débloqué à l issu du CA de mai Ce projet sera doté d un comité de pilotage (CP) qui en assurera le suivi régulier. Ce comité se compose de : - représentants des fondateurs intéressés sur le sujet - chercheurs impliqués sur le projet de recherche - experts des questions d eau et d assainissement dans les PED ; Une telle composition devrait permettre au CP de jouer un rôle d «incubateur» et de permettre de meilleurs retours en CA sur les orientations et avancées du projet de recherche. Le CP devrait se réunir environ 2 à 3 fois par an (la prochaine réunion aura lieu à la rentrée fin sept - début oct). Parallèlement, un groupe de travail, constitué des chercheurs directement impliqués sur les terrains d enquête devrait se réunir à une fréquence plus soutenue (réunions intermédiaires). CdM (IRD) : présentation et état d avancement du projet La problématique de recherche de ce projet est donc celle du financement des services d eau et d assainissement dans les PED et du partage des coûts entre acteurs sur le long terme 4. Le ciblage (pour la sélection des terrains de recherche) se fera sur des sites où une amélioration notoire de l extension a pu être observée sur une période donnée. On identifie deux aspects structurants de cette approche : > Une démarche méthodologique innovante (grande diversité des sites, mise en parallèle des situations) > Une mise en perspective de ces données de recherche pour penser les évolutions de la gouvernance de l eau. 2 Pour une présentation du séminaire, voir : Acces-aux-services-essentiels-en-milieu-urbain-dans-les-pays-en-developpement/; Pour un accès aux publications en ligne sur cette thématique, voir : 3 Remarque concernant les deux institutions : l Iddri (GIS puis association) a été pensé comme un «think tank» dédié au développement durable à la jonction des mondes de la recherche, de l université, des médias, des pouvoirs publics et des grandes entreprises. La fonddri (fondation), quant à elle, avait davantage vocation à financer des programmes de recherche. Une fusion de ces deux institutions est actuellement en cours (fusion qui aboutira au statut unique de fondation). 4 Pour une présentation détaillée de la problématique de recherche, des hypothèses et de la méthodologie proposées, voir la note de présentation du projet diffusée en mars 2008 : «Financement des services urbains d'eau potable et d'assainissement dans les pays en développement. Modalités de partage du coût global de long terme entre acteurs.» 2

3 Des difficultés ont été pressenties et soulignées par le CA puis le CS de la Fonddri : > La mise en place de la méthodologie de recherche > L identification des équipes sur le terrain (et de leur disponibilité) Concernant l organigramme du projet, il a été décidé par les CA et CS de la Fonddri que les rôles des différents participants au projet seraient répartis comme suit : Idée originale et financement : Iddri-Fonddri Suivi du projet : comité de pilotage Opérateur du projet : IRD Activités de recherche : groupe de travail Coordination du projet : Claude de Miras (LPED-IRD) Secrétariat scientifique : Sarah Botton (iddri-ird) Afin de définir le cadrage institutionnel et contractuel de ce projet, une convention devrait prochainement être établie entre l Iddri et l IRD (qui donnera lieu, par la suite à des conventions entre le projet et les équipes de recherche). Les principales équipes de recherche pressenties sont : le Cerna (école des Mines), le Latts (école des ponts et chaussées), le Cemagref (via Christelle Pezon, qui sera en fait prochainement rattachée à une équipe de l université de Delft aux Pays-Bas), l université de Toulouse. Calendrier : la prochaine étape pour le projet devrait donc être le cadrage contractuel Iddri-IRD à l horizon de la rentrée (septembre-octobre) pour un début effectif du projet vers la fin À propos des 4 points soulevés par le CA Remarques et questions préliminaires CB et MC (Iddri) remarques > L Iddri avait demandé une lecture externe pour évaluer le projet. Les quatre points soulevés par le CA de la Fonddri sont directement inspirés des résultats des rapports d évaluation. Il convient donc de rappeler que l extériorité des rapporteurs et leur distance par rapport au processus de réflexion sur le projet ont pu présenter certains décalages alors même que le projet intégrait les réflexions qu ils appelaient. Cependant, ces remarques fournissent une occasion de (re)préciser comment intégrer ces points dans l architecture globale du projet. > Par ailleurs, il serait nécessaire dans le cadre d une réflexion sur le financement de long terme des services d E&A - de préciser et de développer davantage le positionnement du projet par rapport à la distinction entre montage financier (financement du privé ou autre, ponctuel de CT) et ressources de long terme (dans lesquelles il existe aussi des formes de «privés» de type coopératives ou autres). GB (GDF) : l idée du projet est-elle d étudier et de comparer plusieurs modèles de gestion de l eau? CdM : le modèle de gestion ne constitue pas en soi un critère discriminant dans la recherche. Il n est pas une entrée de recherche. L idée n est pas d organiser une comparaison systématique de tous les modèles ni de donner à voir dans son exhaustivité la diversité des modèles possibles. Cependant, en fonction des possibilités d accès aux données de terrain (critère discriminant cette fois), le choix des sites présentera très certainement une variété de situation, permettant ainsi d avancer dans la réflexion sur la diversité des modes de gouvernance de l eau. 3

4 HC : il n est pas sûr que cette variable intervienne dans le raisonnement. Ce qui nous intéresse ce sont les facteurs de partage des coûts de long terme et non le financement des projets (dans ce cas, cette variable serait intéressante). GV (Véolia) : je pense au contraire qu on ne peux pas faire l impasse sur cette question des modes de gestion. Pour penser la durabilité des services, il fait penser en termes de «bonne gestion». Par exemple, à Montréal, au lieu de résoudre le problème des fuites dans le réseau (50%!), on a pensé en termes de besoin d investissement dans de nouveaux équipements (usines de traitement). Il aurait été plus pertinent de faire face au problème des fuites MC (Iddri) : une fois identifiée la nature des ressources mobilisables, il peut être intéressant de revenir sur les différents modes d organisation de gestion. En effet, les capacités institutionnelles sont différentes ensuite pour faire évoluer les subventions croisées, l accès aux ressources, etc. Certains modes de gestion interdisent ou fragilisent certains transferts financiers. HC : Oui mais il convient de bien distinguer ce qui peut se faire et ce qui se fait : à Bogota, par exemple, l organisme de régulation prévoit que 50% du tarif soit destiné à l investissement. Or, dans la pratique, on arrive à peine à 3%. VR (Iddri) : je suis étonné que la notion de «prix» ou de «tarif» n intervienne qu à ce stade de la discussion. Ce sont des aspects essentiels de la régulation. Qui paie l investissement? Le fonctionnement? SJ (Véolia) : on parle ici de partage des coûts, mais parle-t-on aussi de partage des bénéfices, qui sont les bénéficiaires de ces investissements en services? Quelles sont les retombées positives en termes de santé publique notamment? CdM : cette question renvoie directement à certains points soulevés par les rapporteurs (externalités environnementales, au sens large). Revenons donc aux 4 points. Assainissement CdM : la question de la place des services d assainissement dans le projet de recherche a été soulevée par les rapporteurs alors même qu elle fait partie intégrante du projet. Il s agit bien d une étude sur le financement de long terme des services d eau et d assainissement. GV (Véolia) (!) Remarque : une correction est à apporter au document : il n existe pas de système d osmose inverse pour l assainissement (traitement des eaux usées) mais seulement pour le processus de potabilisation de l eau. Par ailleurs, cette présentation dichotomique d une grande disparité de niveaux de financements entre des systèmes lourds et centralisés, d une part, et des solutions de systèmes décentralisés par lagunage, d autre part, ne correspond pas à la réalité. Si l on traite uniquement de l urbain, il faut s intéresser aux systèmes centralisés uniquement puisque c est l investissement dans le réseau (canalisations, question de la collecte et de l évacuation) qui pèse très majoritairement dans le financement, beaucoup plus que les modalités de traitement des eaux usées, usines, etc. (un rapport de 80% contre 20% environ). L argument visant à dire «certains systèmes importés dans les PED sont trop sophistiqués» ne tient pas : il est vrai que les financements requis sont plus élevés pour de l intensif que pour de l extensif mais, de toutes manières, ils ne correspondent qu à peine 20% de l investissement nécessaire. MC (Iddri) : il serait intéressant de travailler sur l extension où des procédés innovants ont été déployés en milieu périurbain. CdM : de même, il conviendra d intégrer les deux dimensions : rénovation des systèmes centraux et investissement dans des systèmes décentralisés. 4

5 MC : ces questions sont évoquées dans la thèse de Augustin Maria sur l Inde ou dans le cas de l assainissement en France : des systèmes de péréquation mis en place bénéficient finalement aux plus riches, qui peuvent se permettre des approvisionnement alternatifs en eau (forages, etc.) et, de fait, de factures réduites d eau mais aussi d assainissement (facturation proportionnelle à la consommation d eau de réseau) alors qu ils évacuent leurs eaux usées dans le réseau. Un intérêt particulier est donc à porter sur cette question des systèmes hybrides (ou comment capter les ressources pour financer l assainissement?) Environnement CdM : la question de la prise en compte des externalités environnementales dans le calcul des coûts de long terme des services d E&A est apparue comme l une des préoccupations du CA (calcul coûts/bénéfices). En réponse et afin de ne pas se disperser dans une recherche élargie aux contours flous, il a été décidé qu un recentrage était nécessaire autour de l idée de décision (en amont) des opérateurs d investir ou non dans les questions environnementales. En d autres termes, on se posera donc la question : la soutenabilité environnementale et sanitaire constitue-t-elle un facteur déclenchant dans l investissement? De quels outils disposent les opérateurs? Quelle mobilisation de fonds? Quelle inscription au contrat? Quelle inscription dans la tarification? GV (Véolia) : C est une question intéressante. En effet, les entreprises ne mesurent pas souvent ni régulièrement les avantages coûts / bénéfices. Ce sont des processus d enquête très longs et très coûteux. Dans le cas de Véolia, une grande enquête épidémiologique a été menée sur la zone de Tanger / Tétouan (du fait notamment des enjeux du tourisme dans la région et des alternatives de financement assainissement/ aménagements touristiques qui se sont posées). De manière générale, il y a très peu de prise en compte des questions environnementales dans les politiques (rien pour la biodiversité, concernant le carbone, c est embryonnaire, etc.) MC (Iddri) : il me semble qu il faut distinguer trois niveaux : > Est ce que ces questions entrent dans la décision? > [Hors du champ de l étude] quelle analyse coût/bénéfice? > Au nom de ces externalités, existe-t-il des possibilités d investir dans le secteur? Par exemple au Maroc, il y a eu le cas d une zone industrielle qui a financé des installations dans l assainissement puisque l investissement avait été jugé rentable. GV (Véolia) : il faut alors réfléchir en termes de combinaison de politiques. Par exemple, le fait de maintenir une forêt sur un bassin versant permet d obtenir un traitement moins cher. On sort du pur cadre sectoriel de la gestion de l eau urbaine. MC : dans le projet, on peut essayer de regarder si l environnement est «solvable» sans chercher à en évaluer la valeur. Gouvernance CdM : Bien entendu, l idée du projet n est pas uniquement de calculer les contributions ex post mais d analyser le comportement des acteurs par rapport à la question du financement, de proposer une analyse du «contrat social» de l eau. Il s agit certainement de réaffirmer l entrée «Gouvernance» du projet. Se pose alors la question méthodologique : comment analyser la motivation des acteurs? Comment comprendre et analyser les décalages entre financements ex ante et financements ex post? La gouvernance est évolutive : comment appréhender ces évolutions? Prenons l exemple de l ingénierie financière déployée dans les quartiers périphériques de certaines grandes villes : des innovations émergent à la suite de processus essai/erreur à l œuvre. HC : il s agit d une question cruciale pour le projet et le danger serait l autonomisation de cette partie «Gouvernance». L enjeu réside dans l articulation entre analyse quantitative et analyse des enjeux de 5

6 gouvernance. La clé est bien celle de la mise en relation des analyses ex ante et des analyses ex post. La condition pour qu une telle dimension soit abordée de manière pertinente est de définir de manière rigoureuse les modalités de constitution des données ex ante, des données ex post et de leur mise en relation. MC : pour éviter toute inquiétude sur le budget de recherche, il faudrait pouvoir identifier les données déjà existantes à partir d enquêtes. Cela vaudrait la peine de clarifier les différentes questions de gouvernance qui se posent et qui sont liées à l analyse : > Différence entre tarif et ressources finalement collectées > Capacité à collecter > Capacité à faire évoluer le tarif > Capacité à faire évoluer le programme, etc. Il existe différentes dimensions des questions sur la gouvernance. Ce n est pas toujours le même niveau qui pose question (planification, régulation, management, etc.). CdM : la gouvernance se décline à plusieurs niveaux : > C est un terme multi facette et polysémique > Il peut renvoyer à l acception de «bonne gouvernance» > Il invite à une réflexion sur la concertation entre acteurs. Plus que la concertation, c est la question de la péréquation entre acteurs qui peut être intéressante à explorer. A quel niveau se met en place la péréquation? CB : il serait utile de rédiger un document sur ce point. C est une partie essentielle du projet : l étude des dynamiques sociopolitiques qui aboutissent à ces contrats sociaux (approche par le contexte institutionnel, politique, etc. qui joue sur le partage des coûts) CdM : il me semble que le tour a été fait des questions théoriques et qu il serait plus pertinent désormais d aller sur le terrain pour avoir de premiers retours méthodologiques et analytiques. HC : J ai toujours fait l hypothèse que si l on faisait sérieusement une analyse des coûts ex ante et ex post, on allait avoir des surprises. La lecture de la répartition des coûts de long terme est un révélateur de la gouvernance (et cela permettra d éviter les dérapages ) SJ : à propos de la gouvernance, se posera très vite le problème du multi secteur, il y aura des choix à opérer dans les niveaux d analyse. L accès aux données MC : il s agit du problème central de ce projet d où l idée de mobiliser l AFD, Suez, Véolia et des chercheurs ayant déjà étudié certains sites. Le projet se déroulera en deux phases : - une validation méthodologique - la recherche d autres partenaires (élargissement du projet) Il me semble qu au-delà des deux dimensions présentées dans la note complémentaire (disponibilité / accessibilité), il existe une troisième dimension : la construction de données de recherche (on ne trouvera jamais de données homogènes) ; il s agit de trouver un moyen de faire dialoguer des données d ingénieur, des données comptables, etc. pour construire des données économiques, de permettre le passage d un statut à l autre. CdM : Pour chaque équipe, il faudra mettre au clair quel est le rapport et le niveau de dialogue avec l opérateur, le terrain. Il faut pouvoir organiser en amont l accessibilité des données d où l idée d un travail en commun avec Suez, Véolia, l AFD. 6

7 MC : de même il faudra définir les niveaux de «filtrage» de la confidentialité des données. Rappelons que le rapport final sera rendu public. HC : Certes, ce problème est délicat mais la facilité viendra certainement du fait que l information que l on recherche est la répartition entre acteurs. MC : deux éléments sont nécessaires : > Garantir un regard sur la confidentialité des données > S assurer qu il n y ait pas de droit de veto sur les analyses (responsabilité des auteurs) CdM : la question du coût de transaction de l accès aux données doit également être posée. MC : pour l automne il faudrait pouvoir définir un premier tour de table des sites identifiés, établir une liste des cas. GC (Véolia) : le cas de Véolia au Niger serait extrêmement intéressant à explorer. En effet, contre toute attente, c est un des contrats qui enregistre les meilleurs taux de recouvrement. Au-delà de la question de l accessibilité, le problème de la disponibilité risque de se faire sentir. Dans le cadre d une étude sur l élasticité prix de l eau, nous avons eu de grandes difficultés car de nombreuses données n existaient pas. De quelles données parle-t-on? HC : dans le cadre de l articulation des données ex post / ex ante, il sera nécessaire de définir quel statut donner à l analyse des coûts comptables. Quel rôle pour les données comptables dans la constitution du coût global? Par exemple, dans le cadre des études tarifaires, les analyses ne se réduisent pas à des lectures comptables. CdM : il faut parvenir à évaluer la disponibilité des données et les outils méthodologiques mobilisables pour les équipes. MC : > les coûts ex ante sont nécessairement optimisés dans les calculs (le réseau est conçu à la bonne dimension par rapport à la demande) mais correspondent rarement à la réalité. > Ensuite, en fonction des écritures comptables (qui intègrent ou non renouvellement des équipements, etc.), il faudra retraduire ces données. > Enfin, il faudra appréhender les dépenses réelles (via la comptabilité analytique par exemple) La séance est levée à 12h30. Au programme du prochain comité de pilotage (horizon : fin sept-début octobre) : - démarrage du projet, identification des équipes et ressources de recherche - contractualisation IRD-Iddri - travail préalable du groupe de recherche pour l élaboration de la grille standard (méthodologie) Remarque : Il est important - pour éviter tout risque de circularité - qu il y ait une certaine continuité dans la composition du comité de pilotage et que chaque institution veille, dans la mesure du possible, à se faire représenter par les mêmes interlocuteurs tout au long du processus. 7