Investissement dans l emploi et la croissance

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3 Commission européenne Investissement dans l emploi et la croissance La promotion du développement et de la bonne gouvernance dans les régions et villes de l UE Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Bruxelles, 2014

4 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Ce rapport a été adopté par la Commission européenne le 23 juillet Éditeur responsable: Lewis Dijkstra, Commission européenne, Direction générale de la politique régionale et urbaine. Cet ouvrage peut être consulté en ligne sur le lien suivant: Il a été réalisé avec le soutien technique d Applica (Belgique). Les commentaires sur cet ouvrage sont bienvenus, ils doivent être envoyés à l adresse suivante: Commission européenne Direction générale de la politique régionale et urbaine Direction B B-1049 Bruxelles Illustrations en couverture (de gauche à droite): Free Graphic Download Deymos Photo/Shutterstock.com Eleonora Cugini et Gianluca Bernardo Artens/Shutterstock.com Pour les photos non protégées par les droits d auteur de l Union européenne, il convient de demander directement l autorisation aux détenteurs desdits droits d auteur pour toute utilisation ou reproduction. Europe Direct est un service destiné à vous aider à trouver des réponses aux questions que vous vous posez sur l Union européenne Un numéro unique gratuit (*): (*) Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs, hôtels ou cabines téléphoniques). De nombreuses autres informations sur l Union européenne sont disponibles sur l internet via le serveur Europa (http://europa.eu). Luxembourg: Office des publications de l Union européenne, 2013 ISBN (print) ISBN (epub) doi /79633 (print) doi /81307 (epub) Union européenne, 2014 Reproduction autorisée, moyennant mention de la source. Printed in Belgium Imprimé sur papier blanchi sans chlore élémentaire (ECF)

5 Avant-propos La crise a eu des répercussions majeures sur les régions et les villes de l Union européenne. Le processus de réduction des disparités économiques régionales s est interrompu et le chômage s est rapidement accru presque partout dans l UE. Le phénomène de la pauvreté et de l exclusion a lui aussi pris de l ampleur, y compris dans de nombreuses villes d États membres plus développés. Ce sixième rapport de cohésion marque un tournant par rapport aux éditions précédentes. Il met en lumière les liens entre la politique de cohésion et la stratégie Europe 2020 en proposant des chapitres consacrés à la croissance intelligente, inclusive et durable; il décrit de quelle manière la politique de cohésion a évolué pour mieux contribuer à la réalisation des objectifs européens en matière de croissance et d emploi; et il montre toute l importance d une bonne gouvernance pour en assurer l efficacité. La politique de cohésion a d ores et déjà amélioré la compétitivité régionale et la qualité de vie des citoyens de l UE. Elle a soutenu des entreprises en démarrage et aidé de très nombreuses personnes à obtenir des qualifications et un nouvel emploi. Elle a étendu l accès à la large bande et investi dans l amélioration des liaisons ferroviaires et routières dans les régions moins développées de l UE. Et elle a assuré le raccordement d un nombre considérable de ménages supplémentaires à des réseaux d approvisionnement en eau potable et à des stations d épuration des eaux résiduaires. Les Fonds Structurels et d investissement européens ou Fonds ESI jouent un rôle de plus en plus important dans la réalisation des objectifs Europe 2020, en matière d emploi et de réduction de la pauvreté plus particulièrement. Ils sont devenus la première source d investissement public dans plusieurs États membres où la réduction des déficits budgétaires impose de restreindre les investissements nationaux. Les Fonds ESI investiront davantage jusqu en 2020 dans le passage à une économie sobre en carbone, l innovation et les PME, la qualité de l emploi, la mobilité de la main-d œuvre et l inclusion sociale, ainsi que dans le réseau RTE-T central et dans les réseaux numériques, l éducation, la formation, l apprentissage tout au long de la vie et la réforme de l administration publique. La politique de cohésion est désormais étroitement liée au semestre européen et aux recommandations par pays qui lui sont associées. Le cadre législatif 2014 des Fonds ESI a instauré de nouvelles règles visant à garantir qu une structure réglementaire et macroéconomique adéquate soit en place pour que cette politique ait un impact optimal. Les Fonds ESI investiront davantage également dans le renforcement des capacités administratives car il est largement admis aujourd hui qu il n y aura pas de taux élevé de croissance ni de convergence économique sans bonne gouvernance. iii

6 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Conjuguées à une plus grande focalisation sur les résultats, ces réorientations permettront à la politique de cohésion de mieux remédier aux disparités régionales en termes de performance économique et de niveau de vie tout en contribuant à la réalisation des objectifs Europe Johannes Hahn Commissaire européen à la politique régionale László Andor Commissaire européen à l emploi, aux affaires sociales et à l inclusion iv

7 Table des matières Avant-propos...iii Lexique...xi Investissement pour l emploi et la croissance... xv 1. Introduction... xv 2. Une politique en évolution: investir dans la compétitivité des régions pour améliorer la vie de la population...xviii 3. La réalisation des objectifs est au centre de la nouvelle politique de cohésion... xx 3.1 Les programmes de la politique de cohésion ont besoin d un environnement propice... xx 3.2 Les programmes de la politique de cohésion doivent concentrer les ressources sur un petit nombre de priorités et maximiser leur valeur ajoutée... xxi 3.3 Les programmes de la politique de cohésion doivent définir des objectifs et des résultats clairs... xxi 3.4 Les programmes de la politique de cohésion doivent donner plus de poids aux villes...xxii 3.5 Les programmes de la politique de cohésion doivent mieux associer les partenaires à tous les niveaux...xxii 4. De la théorie à la pratique: nouvelles données tirées des négociations...xxii 5. Conclusion...xxvi Résumé...xxix Chapitre 1: Une croissance intelligente Introduction La crise: un coup d arrêt à la réduction des disparités régionales Maintien d un puissant secteur industriel dans les États membres du centre et de l est mais nécessité pour eux de poursuivre la modernisation de leur agriculture Secteurs les plus durement frappés par la crise: la construction et l industrie La crise à l origine de pertes d emplois mais aussi de gains de productivité La croissance des régions métropolitaines: une alternance de forte expansion et de récession plus marquée qu en régions rurales Les régions-capitales métropolitaines ont réalisé de bonnes performances jusqu à ce que la crise y provoque des pertes d emplois supérieures à la moyenne Le PIB en régions rurales: un moindre taux d accroissement avant la crise mais une plus grande résilience pendant celle-ci Les facteurs déterminants de la création de start-ups et de l entrepreneuriat: l initiative individuelle et un environnement institutionnel porteur Innovation: persistance d une concentration spatiale R&D et objectif Dépôt de brevets dans l UE et aux États-Unis Augmentation du nombre de diplômés de l enseignement supérieur, mais persistance de fortes disparités Lacunes dans les réseaux numériques et de transport progressivement comblées, mais efforts supplémentaires encore nécessaires Extension inégale des réseaux numériques...40 v

8 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 10.2 Persistance d un moindre développement du réseau routier dans les États membres du centre et de l est Attrait limité des trains par rapport à la voiture dans les États membres centraux et orientaux en raison de leur faible vitesse et de leur fréquence insuffisante Croissance dans l UE 12 stimulée par le commerce et l investissement direct étranger La compétitivite régionale à l origine de retombées positives limitées dans les régions de l UE Conclusion...54 Chapitre 2: Une croissance inclusive Introduction Les gains d emploi acquis depuis 2000 balayés par la crise Baisse rapide des taux d emploi dans les régions les plus touchées par la crise Le chômage le plus élevé dans l UE depuis plus de dix ans Taux de chômage féminin beaucoup plus élevé dans les régions méridionales de l UE La diminution du décrochage scolaire en bonne voie Stagnation de la formation continue Amélioration nécessaire de la littératie et de la numératie des adultes dans plusieurs États membres de l UE selon le PIAAC de l OCDE Pauvreté et exclusion sociale accrues par suite de la crise Privation matérielle sévère la plus forte dans les villes moins peuplées, les banlieues et les zones rurales des États membres moins développés La très faible intensité de travail concentrée dans les villes en ce qui concerne les États membres plus développés Risque de pauvreté plus grand dans les villes des États membres plus développés et dans les villes moins peuplées, les banlieues et les zones rurales des États membres moins développés Rapprochement des objectifs 2020 du côté des villes des États membres moins développés mais retard du côté des villes des États membres plus développés Qualité de vie variable dans les villes européennes Taux de criminalité élevés en régions urbaines, en régions frontalières et dans les destinations touristiques La circulation des personnes à l intérieur des états membres et entre ceux-ci impulsée par des disparités en termes d emploi, de salaire et de santé Déjà fortement urbanisée, l UE poursuit son urbanisation mais lentement Principale source de croissance démographique au cours des années 2000: l excédent migratoire Arrivée sur le marché du travail avec plus ou moins de réussite d un nombre accru de travailleurs nés à l étranger Une espérance de vie élevée, mais des disparités régionales persistantes Le développement humain en progression dans les États membres centraux et orientaux, mais ralenti par la crise en Espagne, en Grèce et en Irlande Conclusion...97 Chapitre 3: Une croissance durable Introduction L Union européenne doit atténuer le changement climatique et s y adapter L UE doit réduire ses émissions de gaz à effet de serre afin d atteindre les objectifs d Europe L UE doit augmenter son utilisation d énergies renouvelables en vue d atteindre les objectifs de L UE doit s adapter à des risques naturels plus fréquents et plus lourds de conséquences vi

9 Table des matières 3. Une transition vers des transports plus durables peut augmenter l efficacité énergétique et améliorer la qualité de l air Améliorer l accessibilité et l efficacité énergétique Les grandes villes offrent un meilleur accès aux transports publics Encombrements importants dans plusieurs grandes villes de l UE La qualité de l air peut encore être améliorée dans de nombreuses régions de l UE Rendre les villes plus attrayantes peut stimuler la politique de l UE en matière d utilisation efficace des ressources Les villes utilisent les sols plus efficacement Les politiques nationales et locales peuvent influencer l intensité d utilisation des sols des nouveaux aménagements et leur localisation en promouvant des villes plus compactes L amélioration des écosystèmes et la réduction des conséquences environnementales peuvent améliorer l efficacité de l Union européenne et la qualité de vie de ses habitants Préserver la qualité de l eau et protéger les espèces et les habitats Le traitement des eaux urbaines résiduaires est nécessaire pour garantir une eau de haute qualité La gestion des déchets solides s améliore, mais le chemin à parcourir reste long dans de nombreuses régions de l UE Des écosystèmes sains rendent de nombreux services vitaux Conclusion Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Introduction Diminution de la part des dépenses propices à la croissance dans le total des dépenses publiques Des déficits publics aggravés par la crise L investissement public à l appui de la croissance économique Dépenses publiques en baisse après une hausse Investissement public en hausse puis en forte baisse Rôle clé des autorités régionales et locales dans les dépenses publiques et l investissement public Autorités régionales et locales en charge d une large part des dépenses publiques Gestion par les autorités régionales et locales de la majorité des investissements publics Interruption par la crise d une longue période d accroissement des dépenses publiques effectuées par les autorités régionales et locales Investir en temps de crise: financement direct et investissement régional et local Source principale des recettes au niveau infranational: les transferts Déficit public et dette publique des administrations infranationales Contribution de la politique de cohésion à l investissement public dans les États membres Investissements, aides d État et prêts de la BEI Politique de concurrence La Banque européenne d investissement Conclusion Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social Pourquoi l Union européenne devrait-elle se focaliser sur la bonne gouvernance? L environnement est plus propice aux entreprises dans le nord de l Union européenne La plupart des Européens sont d avis que la corruption constitue un problème majeur et très répandu Les indicateurs de gouvernance varient entre les États membres et au sein de ceux-ci vii

10 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 4.1 Une qualité largement supérieure (ou inférieure) de l administration publique dans certaines régions Compétences de plus en plus larges des régions de l UE Une gouvernance médiocre limite l efficacité de la politique de cohésion Une gouvernance médiocre peut ralentir les investissements et entraîner partant des pertes en termes de financement Une gouvernance médiocre peut réduire l effet de levier de la politique de cohésion Conclusion Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Introduction Simplification de la géographie parallèlement à l accroissement des financements Les dépenses au titre de la politique de cohésion: une part croissante du RNB Simplification de la politique de cohésion entre 1989 et Maintien de la focalisation du financement sur les régions moins développées Les Fonds structurels et d investissement européens et la politique de cohésion Déclin des intensités d aide dans les régions moins développées après une hausse jusqu en L évolution des objectifs au fil du temps Une focalisation initiale sur la formation et la mobilité Chômage structurel et mutations rapides dans le secteur agricole et l industrie manufacturière durant les années 1970 et Infrastructures clés insuffisantes dans les pays rejoignant l UE au cours des années 1980 et Amélioration des infrastructures de transport et de protection de l environnement L agenda de Lisbonne et l agenda de Göteborg Europe 2020, réduction de la pauvreté, atténuation des changements climatiques et au-delà du PIB Au-delà du PIB: pauvreté, développement humain et bien-être Quels sont les objectifs de la politique de cohésion? Une intégration progressivement plus poussée des raisons économiques qui sous-tendent la politique de cohésion Une approche de la politique de cohésion allant désormais au delà des facteurs de croissance de première nature Capacité de la politique de cohésion d impulser la croissance en investissant dans les facteurs de croissance de «seconde nature» La politique de cohésion: une impulsion à l intégration des marchés et à l accélération de la croissance des régions moins développées Répartition des fonds entre domaines d action: une évolution parallèle à celle des objectifs de la politique L impact de la crise sur la période Le FSE et la réaction à la crise Conclusion Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion Introduction Les résultats des programmes en Le Fonds européen de développement régional et le Fonds de cohésion Le Fonds social européen viii

11 Table des matières 3. Données d évaluation concernant l impact de la politique de cohésion Bilan et défis des programmes cofinancés par le FEDER et le Fonds de cohésion Données d évaluation de programmes relevant du FEDER et du Fonds de cohésion Données d évaluation de programmes relevant du FSE Modélisation de l impact de la politique de cohésion et Conclusion Chapitre 8: La politique de cohésion en Principaux éléments de la réforme Nouvelle géographie et nouveau financement Concentration thématique à l appui de la stratégie Europe Renforcement de l efficacité des investissements Obtenir des résultats et les démontrer Alignement des investissements de l UE sur le semestre européen Une approche stratégique des réformes de l administration publique Bonne gouvernance économique Préservation des investissements favorables à la croissance Établissement d un lien entre la vérification de l additionnalité et les programmes de stabilité et de convergence Renforcement du rôle des instruments financiers Resserrement de la coopération en Europe Évaluation préliminaire des négociations sur la programmation Priorités de financement en Alignement des investissements sur les recommandations par pays Vers un impact accru des investissements et l obtention de résultats concrets Estimation de l impact de la politique de cohésion Estimation de l impact au niveau national Estimation de l impact au niveau régional Références Liste des graphiques, cartes, tableaux et encadrés ix

12 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale x

13 Lexique Politique de cohésion: Fonds structurels: Sigles et acronymes AEE: AMECO: BEI: CCR: CITE: COH: DG BUDG: DG COMP: DG ECFIN: DG EMPL: DG MOVE: DG REGIO: EFGS: FC: FEADER: FEAMP: FEDER: FSE: FSIE: INS: OCDE: SPA: UE: Couvre l ensemble des programmes financés par les fonds suivants: le Fonds social européen (FSE), Le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion (FC) 1. Elle est aussi connue sous le nom de politique régionale. Le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen de développement régional (FEDER). Agence européenne pour l environnement Base de données macroéconomique annuelle de la Commission européenne, Direction générale des affaires économiques et financières Banque européenne d investissement Centre commun de recherche de la Commission européenne Classification internationale type de l éducation Les pays de la cohésion y compris les États membres moins développés et moyennement développés (voir ci-après) Commission européenne, Direction générale du budget Commission européenne, Direction générale de la concurrence Commission européenne, Direction générale des affaires économiques et financières Commission européenne, Direction générale de l emploi, des affaires sociales et de l inclusion Commission européenne, Direction générale de la mobilité et des transports Commission européenne, Direction générale de la politique régionale et urbaine Forum européen pour la géostatistique Fonds de cohésion Fonds européen agricole pour le développement rural, autrefois connu sous le nom de Fonds européen d orientation et de garantie agricole (FEOGA). Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, autrefois connu sous le nom de Fonds européen pour la pêche (FEP) et avant cela sous le nom d Instrument financier d orientation de la pêche (IFOP). Fonds européen de développement régional Fonds social européen Fonds structurels et d investissement européens. Couvre l ensemble des programmes financés par le FSE, le FEDER, le FC, le FEADER et le FEAMP. Institut national de statistique Organisation de coopération et de développement économiques Standard de pouvoir d achat Union européenne, autrefois connue sous le nom de Communauté européenne du charbon et de l acier (CECA), Communauté économique européenne (CEE) et Communauté européenne (CE). États membres et acronymes BE BG CZ DK DE EE IE EL ES Belgique Bulgarie République tchèque Danemark Allemagne Estonie Irlande Grèce Espagne 1 Le FEADER et le Fonds pour la pêche ont été considérés comme partie intégrante des fonds structurels ou de la politique de cohésion durant certaines périodes. Ils seront toutefois traités séparément dans ce rapport. xi

14 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale FR HR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK France Croatie Italie Chypre Lettonie Lituanie Luxembourg Hongrie Malte Pays-Bas Autriche Pologne Portugal Roumanie Slovénie Slovaquie Finlande Suède Royaume-Uni Regroupements des États membres Selon la date d adhésion Pour plus de facilité, le rapport utilise le sigle UE (Union européenne) pour faire référence aussi à la Communauté économique européenne (CEE) et à la Communauté européenne (CE). UE 6: les six États membres fondateurs: BE, DE, FR, IT, LU et NL UE 9: UE 6 plus DK, IE et UK UE 10: UE 9 plus EL UE 12: UE 10 plus ES et PT (lorsque le texte fait référence aux données de la période ) UE 12: tous les États membres ayant rejoint l UE en 2004 et 2007: BG, CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK UE 13: tous les États membres ayant rejoint l UE en 2004, 2007 et 2013: BG, CZ, EE, HR, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK UE 15: UE 12 plus AT, SE, FI UE 25: UE 15 plus CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, SI, SK UE 27: UE 25 plus RO et BG UE 28: UE 27 plus HR Selon la position géographique États membres du centre et de l est: BG, CZ, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SI, SK États membres du sud: EL, ES, IT, CY, MT, PT États membres de l ouest: UE 15 États membres nordiques: DK, FI, SE États baltes: EE, LV, LT Benelux: BE, LU, NL Selon le niveau de développement États membres moins développés: BG, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SK, RO (PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne de l UE en 2012). États membres moyennement développés: CZ, EL, CY 2, MT, PT, SI (PIB par habitant entre 75 % et 90 % de la moyenne de l UE). 2 Chypre est incluse ici car elle est éligible au Fonds de cohésion. Son PIB par habitant en SPA s élevait en 2012 à 92 % de la moyenne de l UE et devrait être inférieur à 90 % en xii

15 Lexique États membres très développés: BE, DK, IE, ES, FR, DE, IT, LU, NL, AT, FI, SE, UK (PIB par habitant au-dessus de la moyenne de l UE). Selon le statut Les pays candidats: la Turquie, le Monténégro, la Serbie et l ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM). Les pays potentiellement candidats: Albanie, Bosnie-et-Herzégovine, le Kosovo (selon le statut défini par la résolution 1244/99 du Conseil de sécurité des Nations Unies) et l Islande. Typologies régionales Les régions métropolitaines Cette classification a été développée en collaboration avec l OCDE et consiste en une approximation NUTS 3 de toutes les zones urbaines fonctionnelles de plus de habitants telles que définies par la méthodologie de l UE OCDE. Les régions essentiellement urbaines, les régions intermédiaires et les régions essentiellement rurales Cette classification s appuie sur la classification de l OCDE, mais a été révisée par la Commission. Une méthodologie détaillée est intégrée dans l Annuaire régional d Eurostat Les régions frontalières Les régions frontalières sont des régions NUTS 3 éligibles aux programmes de coopération transfrontalière dans le cadre du règlement du Fonds européen de développement régional. Typologies locales Degré d urbanisation Villes: Unités administratives locales où plus de 50 % de la population vit dans un centre urbain. Villes moins peuplées et banlieues: Unités administratives locales où plus de 50 % de la population vit dans des clusters urbains mais moins de 50 % dans un centre urbain. Zones rurales: Unités administratives locales où plus de 50 % de la population vit dans des carreaux ruraux. Pour plus d informations: Villes et zones d influence Villes: voir la définition ci-dessus. Zones d influence: Unités administratives locales contiguës où au moins 15 % de la population active se déplace quotidiennement vers une ville. Pour plus d informations: xiii

16 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale xiv

17 Investissement pour l emploi et la croissance 1 1. Introduction Bien que les gouvernements aient dû réduire leurs dépenses ces dernières années afin d équilibrer leurs budgets et que le financement privé se soit tari à cause de la crise économique et financière, les fonds de la politique de cohésion ont continué à parvenir aux États membres et aux régions, afin de contribuer aux investissements essentiels dans la croissance et l emploi. La crise a eu une incidence profonde sur les budgets nationaux et régionaux, en limitant les fonds disponibles dans tous les secteurs d investissement. Dans l ensemble de l Union européenne, l investissement public a diminué de 20 % en termes réels entre 2008 et 2013 (graphique 1). En Grèce, en Espagne et en Irlande, cette diminution était d environ 60 %. Dans les pays d Europe centrale et orientale, où le financement de la politique de cohésion revêt une importance particulière, l investissement public (mesuré en formation brute de capital fixe) a reculé d un tiers. Sans la politique de cohésion, les investissements dans les États membres les plus touchés par la crise auraient connu une baisse supplémentaire de 50 %. Les fonds de cohésion représentent actuellement plus de 60 % du budget d investissement dans ces pays (graphique 2). Graphique 1 Incidence de la politique de cohésion sur l investissement public, Milliards d'euros aux prix de Investissement public UE-28 (FBCF) 220 Investissement public UE-28 sans les paiements au titre de la politique de cohésion pour (FEDER, FSE, FC) Sources: Eurostat et DG REGIO La crise économique a inversé une tendance de longue date marquée par un PIB et un taux de chômage convergents au sein de l Union, en particulier dans les régions du sud de l Europe. La crise a aussi entraîné une augmentation de la pauvreté et de l exclusion sociale, compliquant à son tour la réalisation de plusieurs objectifs de la stratégie Europe COM(2014) 473 final xv

18 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 2 Part de la politique de cohésion dans l'investissement public, moyenne Financement de la politique de cohésion et cofinancement national en % de l'investissement 100 public total Slovaquie Hongrie Bulgarie Lituanie Estonie Malte Lettonie Pologne Portugal Sources: Eurostat et DG REGIO Par exemple, dans 210 des 277 régions de l Union, le chômage a augmenté entre 2007 et Dans 50 de ces régions, ce taux a plus que doublé. La situation est particulièrement préoccupante pour les jeunes puisque, en 2012, dans près de la moitié des régions, le taux de chômage des jeunes était supérieur à 20 %. En conséquence, de nombreuses régions n ont pas encore été en mesure de contribuer à la réalisation de l objectif principal d Europe 2020 visant à ce que 75 % de la population âgée de 20 à 64 ans ait un emploi d ici Tout en maintenant l accent sur la lutte contre les obstacles structurels à long terme au développement, la Commission et les États membres ont répondu à la crise en réorientant certains investissements dans la cohésion vers des secteurs dans lesquels l incidence sur l activité économique et l emploi serait directe et immédiate. En conséquence, plus de 45 millions d euros (soit 13 % du total des fonds) avaient été réaffectés fin Ce transfert de fonds a permis d appuyer des mesures d atténuation du chômage et de l exclusion sociale croissants et de soutenir l investissement dans l innovation et la recherche et le développement (R&D), l aide aux entreprises, les énergies durables, ainsi que les infrastructures sociales et d éducation. La Commission a également proposé des mesures visant à améliorer la liquidité pour les États membres les plus touchés par la crise. L adoption de ces mesures par le Parlement européen et le Conseil a permis de réduire les contributions nationales, et a entraîné le versement de plus de 7 milliards d euros d avances supplémentaires. Une nouvelle réduction du cofinancement national, de près de 2,1 milliards d euros, a aussi été approuvée. Les données montrent que les investissements de la politique de cohésion ont eu une incidence significative. Entre 2007 et 2012, le Fonds européen de développement régional (FEDER) a permis de créer près de emplois. Cela représente près de 20 % du nombre estimé de pertes d emplois au cours de la même période, depuis le début de la crise financière. Il a investi dans projets de petites et moyennes entreprises (PME) et dans jeunes entreprises, financé projets comprenant une coopération entre la xvi

19 Investissement pour l emploi et la croissance recherche et les entreprises, offert une couverture haut débit à 5 millions de personnes et connecté 5,5 millions de personnes au réseau de traitement des eaux usées. Par ailleurs, les investissements de l Union européenne au titre de la politique de cohésion ont permis de construire km de réseaux européens de transport essentiels (15 % du réseau RTE-T total) et de doubler le volume du financement public en faveur de la R&D dans les États membres moins développés. Entre 2007 et 2012, le Fonds social européen (FSE) a soutenu 68 millions de participations à des projets. Après avoir reçu une aide du FSE, 5,7 millions de personnes sans emploi ou inactives ont trouvé un emploi, et près de 8,6 millions de qualifications ont été obtenues grâce à l aide du FSE. Plus de cas de nouvelles jeunes entreprises et de personnes devenues travailleurs indépendants ont été signalés. Tout cela a contribué soit à limiter la chute du PIB dans de nombreux pays, soit à prévenir de nouvelles augmentations du chômage. Les effets de ces investissements se multiplieront encore au cours des prochaines années, étant donné que les États membres ont jusqu à la fin de l année 2015 pour utiliser les fonds des programmes et qu il y a un délai entre le moment où un investissement est réalisé et le moment où son effet peut être mesuré. Avec un budget total de plus de 450 milliards d euros (cofinancement national inclus) pour la période de programmation , la politique de cohésion sera le principal outil d investissement de l Union européenne. Elle apportera la plus grande contribution au soutien aux PME, à la R&D et à l innovation, à l éducation, à l économie à faible intensité de carbone, à l environnement, à la lutte contre le chômage et l exclusion sociale, au développement d infrastructures en vue de connecter les citoyens européens et à la modernisation des administrations publiques. Ses investissements, combinés aux réformes structurelles, joueront un rôle essentiel dans le soutien à la croissance et à la création d emplois et dans la réalisation des objectifs de croissance intelligente, durable et inclusive de la stratégie Europe La difficulté est de garantir que ces ressources sont utilisées de la manière la plus efficace et la plus efficiente possible, afin de maximiser leur effet, de consolider la reprise et d aider l Union européenne à sortir de la crise plus forte et plus compétitive qu avant. La nouvelle politique de cohésion cadre parfaitement avec la stratégie Europe 2020 et ses principaux objectifs en matière d emploi, de recherche et de développement, de climat et d énergie, d éducation et de lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale, et est liée au semestre européen et au processus de gouvernance économique de l Union. Dès lors, les investissements au titre de la politique de cohésion serviront également à soutenir les politiques mises en œuvre par les États membres au titre des lignes directrices intégrées et des programmes nationaux de réforme, ainsi qu à suivre les recommandations par pays (RPP) émises par le Conseil. La Commission peut aussi demander aux États membres de modifier leurs accords de partenariat et leurs programmes opérationnels afin de relever les nouveaux défis mis en évidence dans les RPP. La présente communication résume les réalisations du financement de cohésion au cours de la période de programmation précédente. Elle décrit les principaux éléments de la réforme de la politique de cohésion introduits pour la période et les tendances qui émergent des négociations en cours sur le programme entre la Commission et les États membres. Elle est accompagnée d un document de travail des services de 2 Règlements (UE) Nos 1299/2013 à 1304/2013 xvii

20 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale la Commission 3 qui analyse les défis socioéconomiques et de gouvernance auxquels les États membres et les régions sont confrontés et qui apprécie l incidence de la politique de cohésion et de l investissement public sur les disparités économiques et sociales. 2. Une politique en évolution: investir dans la compétitivité des régions pour améliorer la vie de la population Le traité de l Union européenne fixe comme objectif pour la politique de cohésion de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales en apportant un soutien particulier aux régions moins développées. Au fil du temps, la politique a contribué à améliorer le niveau de vie et les possibilités économiques dans les régions de l Union en améliorant les compétences et l employabilité, en favorisant l accès aux régions, en soutenant le renforcement des capacités administratives, en établissant des liens entre les instituts de recherche, les universités et le milieu des affaires, et en fournissant des services aux petites et moyennes entreprises. En soutenant les principaux moteurs de la croissance économique, la politique de cohésion aide les régions de l Union à connaître une croissance plus rapide. Tout en restant fidèle à ses racines, la politique de cohésion s est développée et a progressé. À ses débuts, la politique avait une orientation purement nationale et finançait des projets déterminés au préalable dans les États membres, avec peu d influence au niveau européen. Au fil du temps, des principes essentiels ont été introduits, tels que la programmation pluriannuelle, un investissement plus stratégique et une plus grande participation des partenaires régionaux et locaux. L essentiel du soutien financier au titre de la politique a toujours été axé sur les régions et les États membres moins développés. L investissement a toutefois été réorienté des infrastructures vers le soutien aux PME, à l innovation, et à des politiques sociales et de l emploi plus innovantes. Cette réorientation a été rendue possible grâce au développement des infrastructures dans les États membres (ceux qui sont entrés dans l Union après 2004 et les «anciens» États membres), soutenu au titre de la politique de cohésion au cours des périodes précédentes. La proportion de l investissement consacrée aux infrastructures lourdes (les transports, en particulier) était élevée lors du lancement de la politique et après l élargissement de 2004, lorsque les pays qui manquaient clairement d infrastructures ont rejoint l Union (graphique 3). Avec la création du Fonds de cohésion (FC) dans les années 1990, l investissement environnemental a pris de plus en plus d importance, et a aidé les États membres et les régions à se conformer aux directives et aux règlements de l Union dans ce domaine. L investissement dans le secteur de la production, et dans les PME en particulier, est resté relativement stable. L investissement dans les personnes (éducation, emploi et inclusion sociale) a toutefois légèrement reculé en termes relatifs. Néanmoins, le rôle du FSE en tant qu instrument d investissement dans le capital humain s est considérablement renforcé, plus récemment en raison de l effet dramatique de la crise économique sur les marchés du travail des États membres. À titre de nouvelle mesure pour y remédier, le cadre réglementaire pour affecte une part minimale (23,1 %) du budget de la politique de cohé- 3 SWD(2014) 242 final xviii

21 Investissement pour l emploi et la croissance Graphique 3 % du total 100 Composition de l'investissement de la politique de cohésion dans les régions moins développées, Assistance technique Environnement Emploi, éducation, inclusion sociale Infrastructures (transports, énergie, télécommunications) Soutien aux entreprises, R&D et innovation Source: DG REGIO sion au FSE. Ceci est important afin de garantir le volume des investissements dans le capital humain, l emploi, l inclusion sociale, la réforme de l administration publique et le renforcement des capacités institutionnelles nécessaires pour atteindre les objectifs de la stratégie Europe Pour la première fois, la politique de cohésion (en particulier via le FSE) a, au cours de la période , apporté une aide à la modernisation et à la réforme des administrations publiques et des systèmes judiciaires dans les pays convergents. Cette aide vise à améliorer le fonctionnement, l accessibilité et la qualité des services publics, à faciliter l élaboration de politiques fondées sur des données probantes et à mettre les politiques en œuvre conjointement avec les partenaires sociaux et la société civile. Enfin, la proportion des ressources consacrée à l assistance technique a augmenté de manière significative depuis , ce qui montre que des institutions fonctionnelles revêtent une importance cruciale pour la gestion efficace des programmes de la politique de cohésion. En adaptant les investissements aux niveaux de développement économique, la politique de cohésion a pu s adapter aux besoins variables de chaque région avec le temps. Cependant, l évolution de la politique n a pas été aussi décisive qu escompté. Les données montrent par exemple que l introduction, en , de l affectation obligatoire d une partie des fonds aux priorités de l Union a été une avancée, mais que les résultats ont été mitigés et que les fonds sont encore trop dispersés. Il est aussi apparu de plus en plus clairement que l efficacité de la politique de cohésion dépend de politiques macroéconomiques solides, d un environnement favorable pour les entreprises et d institutions fortes. Dans certains cas, des politiques inadéquates et des faiblesses administratives et institutionnelles ont limité l efficacité des fonds. Des lacunes subsistent également dans la transposition de la législation européenne en droit national dans les domaines directement liés à la politique de cohésion. Bien que l on ait tenté de définir les cadres stratégiques, institutionnels et administratifs en place, leur application est restée discrétionnaire et non systématique. xix

22 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Enfin, la mise en œuvre des fonds s est davantage concentrée sur les dépenses et le respect des règles de gestion que sur la réalisation des objectifs. Les objectifs du programme ont parfois été vagues, ce qui a rendu le suivi et l évaluation des performances difficiles. La définition des objectifs est complexe et certains États membres ont fixé des objectifs qui n étaient pas suffisamment ambitieux. Cela a limité la capacité d évaluer les effets des interventions et de comprendre quelles mesures étaient les plus efficaces et pourquoi. 3. La réalisation des objectifs est au centre de la nouvelle politique de cohésion Les résultats des négociations sur la réforme de la politique de cohésion, qui ont pris fin en décembre 2013, abordent ces lacunes. La réforme est axée sur la mise en œuvre d une politique d investissement. Les objectifs de la politique de cohésion ont été harmonisés avec la stratégie Europe 2020, et les RPP pertinentes sont systématiquement prises en considération lors de la planification des investissements. Le mode de fonctionnement de la politique de cohésion a aussi été réformé, sur la base de cinq idées principales. 3.1 Les programmes de la politique de cohésion ont besoin d un environnement propice La nouvelle politique de cohésion est liée au processus de gouvernance économique de l Union et au «semestre européen», car un investissement au titre de la politique de cohésion ne peut être considéré en dehors du contexte économique dans lequel il est entrepris. Afin d éviter les politiques budgétaires ou économiques non durables qui compromettent l efficacité du soutien de l Union au cours de la période , le financement peut être suspendu si un État membre ne se conforme pas aux recommandations qu il a reçues dans le cadre du processus de gouvernance économique de l Union. L efficacité de l investissement ne doit pas être compromise par des politiques peu judicieuses ou des entraves réglementaires, administratives ou institutionnelles. Les États membres et les régions doivent donc remplir une série de conditions préalables. Celles-ci sont destinées à garantir que l investissement s inscrit dans un cadre stratégique clair permettant la transposition rapide du droit de l Union relatif à la mise en œuvre des fonds de cohésion, que les capacités administratives sont suffisantes, et que le respect des exigences minimales en matière, par exemple, de non-discrimination, d égalité entre les hommes et les femmes, de handicap, de marchés publics et d aides d État est assuré. Chaque secteur d investissement doit notamment disposer d une stratégie bien définie. Par exemple, aucun investissement dans les transports ne peut être réalisé tant qu une stratégie nationale ou régionale globale en matière de transports n est pas en place. De même, l investissement dans le domaine de la R&D et de l innovation doit s inscrire dans une «stratégie de spécialisation intelligente», qui implique d élaborer un cadre conceptuel, de dégager un avantage concurrentiel, de définir des priorités stratégiques et d utiliser des politiques intelligentes afin de maximiser le potentiel de chaque région xx

23 Investissement pour l emploi et la croissance à un développement fondé sur la connaissance. En résumé, les projets doivent suivre les stratégies et non l inverse. 3.2 Les programmes de la politique de cohésion doivent concentrer les ressources sur un petit nombre de priorités et maximiser leur valeur ajoutée Les États membres et les régions doivent concentrer le financement sur un nombre limité de domaines qui présentent un intérêt pour l Union. Une part importante du FEDER sera affectée aux quatre priorités qui constituent le cœur de la stratégie Europe 2020: l innovation et la recherche, l agenda numérique, le soutien aux PME et l économie à faible intensité de carbone. Le FSE se concentrera sur un maximum de cinq priorités d investissement contribuant ainsi à consolider les réalisations et les résultats au niveau européen. Cela garantira également un lien plus clair avec la stratégie européenne pour l emploi et les lignes directrices intégrées pour l emploi. Au moins 20 % du budget du FSE sera affecté pour soutenir l inclusion sociale et lutter contre la pauvreté et la discrimination. Compte tenu du besoin urgent de lutter contre le chômage des jeunes, une initiative pour l emploi des jeunes (IEJ) bénéficiant d un budget de 6 milliards d euros a été lancée. Celle-ci prévoit un financement spécifique pour soutenir la mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse dans toute l Union. Elle garantit que chaque jeune se voit offrir une formation ou un emploi adéquat dans les quatre mois qui suivent la fin de sa scolarité ou son inscription au chômage. Le financement de l IEJ sera concentré sur les régions qui affichent des taux de chômage des jeunes particulièrement élevés. Les régions et les États membres doivent poser des choix clairs concernant leurs objectifs. Cela permettra d atteindre une masse critique de ressources, afin d assurer un effet significatif et de garantir que les investissements sont réalisés dans les domaines qui ont une incidence directe et immédiate sur la croissance et l emploi. 3.3 Les programmes de la politique de cohésion doivent définir des objectifs et des résultats clairs Le succès de la politique de cohésion sera mesuré en fonction de ses résultats et de son incidence. Les réformes s attèlent donc à garantir que l accent soit davantage mis sur les résultats grâce à de meilleurs indicateurs de performance, un meilleur compte rendu et une meilleure évaluation. Lorsqu ils conçoivent les programmes, les États membres et les régions doivent définir les résultats qu ils entendent obtenir au terme de la période de programmation. Les programmes devront décrire comment les actions proposées contribueront à atteindre ces objectifs et établiront des indicateurs de performance avec des points de référence et des objectifs clairs afin de mesurer les progrès accomplis. Chaque programme disposera d un cadre de performance afin de renforcer la transparence et la responsabilité. À titre de mesure d encouragement supplémentaire, environ 20 milliards d euros (soit 6 % du budget de la politique de cohésion) ont été mis de côté afin d être affectés en xxi

24 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 2019 aux programmes qui montrent qu ils sont en bonne voie d atteindre leurs objectifs. 3.4 Les programmes de la politique de cohésion doivent donner plus de poids aux villes Les villes peuvent jouer un rôle essentiel dans la politique de cohésion et dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe Plus de deux tiers des Européens vivent en ville. Les villes sont productives et innovantes, et elles peuvent ouvrir la voie de la croissance intelligente. Elles peuvent utiliser les ressources de manière plus efficiente (par exemple en limitant l occupation des terres, l imperméabilisation et la consommation d énergie) et participer à la réalisation d une croissance durable, par exemple grâce aux infrastructures vertes. Compte tenu des différences de richesse, de la concentration des exclus sociaux et de la concentration de la pauvreté dans les villes, elles ont un rôle essentiel à jouer pour relever le défi de la croissance inclusive. C est la raison pour laquelle environ la moitié du FEDER devrait être dépensé dans les villes en La nouvelle politique de cohésion vise aussi à doter les villes des moyens nécessaires pour concevoir et mettre en œuvre des politiques qui contribuent à atteindre les objectifs d Europe 2020, en fixant un montant minimal (5 % du FEDER) à consacrer à l investissement intégré dans le développement urbain durable, et en garantissant que les villes jouent le rôle principal dans la sélection des projets. La Commission va aussi lancer des appels à projets au titre du nouveau programme dédié aux actions urbaines innovantes, afin de soutenir les villes qui souhaitent tester de nouvelles idées en matière de développement urbain. 3.5 Les programmes de la politique de cohésion doivent mieux associer les partenaires à tous les niveaux Le cadre de la politique repose sur le principe que tous les partenaires aux niveaux national, régional et local, dont les partenaires sociaux et les organisations de la société civile, dans le respect des principes de la gouvernance multiniveaux, participeront à toutes les étapes de la programmation. Pour la première fois au niveau européen, le code de conduite européen sur le partenariat 4 guide les États membres en vue de nouer le dialogue avec ces partenaires et de les mobiliser lors de l élaboration des programmes, tout au long de leur mise en œuvre et au cours du suivi et de l évaluation. Les partenariats pourraient aussi s avérer particulièrement efficaces dans la mise en œuvre de stratégies de développement local mené par les acteurs locaux. Des mesures de renforcement des capacités des partenaires sociaux et de la société civile figurent aussi dans la nouvelle réglementation. 4. De la théorie à la pratique: nouvelles données tirées des négociations À l heure d adopter la présente communication, la Commission avait reçu l ensemble des 28 accords de partenariat (AP) et environ 150 programmes opérationnels (PO) 5. Les 4 Voir le règlement délégué de la Commission du , COM(2013) 9651 final. 5 La Commission a déjà adopté quatre AP. xxii

25 Investissement pour l emploi et la croissance négociations avec les États membres et les régions sont en cours. Ce qui suit ne constitue donc qu une indication de la mesure dans laquelle les principaux éléments de la réforme ont été intégrés aux nouvelles stratégies et aux nouveaux programmes. Les informations disponibles montrent des tendances très encourageantes et quelques difficultés. Au total, quelque 336 milliards d euros sont affectés aux programmes nationaux et régionaux au titre de l objectif d investissement pour la croissance et l emploi (ICE). Les ressources sont réparties comme suit: 187,5 milliards d euros au FEDER, 63 milliards d euros au Fonds de cohésion, et 85 milliards d euros au FSE, soit un montant supérieur à l enveloppe minimale de 80 milliards d euros qui est légalement requise pour le FSE 6. Quelque 124 milliards d euros sont affectés à la R&D et à l innovation, aux TIC, aux PME et à l économie à faible intensité de carbone (graphique 4). Cela représente une hausse de près de 22 % par rapport à Cette somme est en grande partie financée par le FEDER (116,5 milliards d euros) et le reste, par le Fonds de cohésion. Graphique 4 Dotation aux priorités de financement par Fonds, FSE FEDER FC Innovation et R&D 02. TIC 03. Soutien aux PME 04. Économie à faible émission de carbone 05. Adaptation au changement climatique 06. Environnement 07. Infrastructure de réseau 08. Emploi 09. Inclusion sociale 10. Éducation 11. Bonne gouvernance % du total des Fonds (hors Assistance technique) Sources: Accords de partenariats (versions finales et préliminaires) en date du 1 juin 2014 Une somme de 98 milliards d euros sera investie dans les mesures pour l emploi, l inclusion sociale et l éducation. Cette somme est en grande partie financée par le FSE: emploi (30,7 milliards d euros), inclusion sociale (20,9 milliards d euros), et éducation (26,3 milliards d euros). Un budget de 59 milliards d euros est affecté aux infrastructures des réseaux de transport et d énergie, ce qui représente une diminution de 21 % par rapport à Les ressources financières pour l objectif ICE incluent le FEDER (à l exclusion du soutien à la coopération territoriale européenne), le FSE et le Fonds de cohésion. Les chiffres reflètent la situation au 1 er juin et sont sujets à modification dans le contexte des négociations du programme. xxiii

26 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Près de 4,3 milliards d euros seront investis dans le renforcement des capacités institutionnelles des autorités publiques et dans l efficacité des administrations et des services publics («bonne gouvernance»). Cela représente une augmentation de 72 % par rapport à la dernière période. La nouvelle période de programmation s accompagne donc d une réorientation claire des priorités de financement par rapport à (graphique 5). Les États membres et les régions investiront davantage dans les priorités du FEDER (R&D et innovation, TIC, PME et économie à faible intensité de carbone) et dans les priorités du FSE (emploi, inclusion sociale, éducation et gouvernance). Un budget moindre sera pour sa part investi dans les infrastructures de réseaux et les infrastructures environnementales. La diminution de l investissement dans les infrastructures est particulièrement marquée dans les États membres plus développés. L accent particulier que la Commission a mis sur l économie à faible intensité de carbone a entraîné une augmentation visible de ce type d investissement: plus de 38 milliards d euros contribueront à la transition vers une économie à faible intensité de carbone et résiliente sur le plan climatique. Plusieurs pays ont particulièrement insisté sur l efficacité énergétique ou le développement des énergies renouvelables. Dans certains cas, cependant, il convient de préciser le lien entre l investissement et les résultats escomptés concernant les objectifs liés au changement climatique. Graphique 5 Dotation aux priorités de financement, et Priorités de concentration FEDER Priorités FSE Infrastructure de réseau Adaptation au changement climatique et Environnement % du total (hors Assistance technique) Sources: Accords de partenariats (versions finales et préliminaires) en date du 1 juin 2014 et DG REGIO Compte tenu des défis que constituent le taux de chômage élevé et la pauvreté croissante, certains AP pourraient mettre davantage l accent sur la croissance inclusive. La Commission est aussi d avis que le financement affecté à l éducation n est actuellement pas suffisant pour mettre en œuvre les priorités définies. Dans certains AP, la priorité accordée aux mesures actives pour l inclusion sociale est faible. Afin de garantir de meilleurs résultats sociaux et des investissements qui répondent mieux au changement social, la réforme de la politique sociale doit être mieux intégrée dans la programmation. xxiv

27 Investissement pour l emploi et la croissance De plus, concernant l IEJ, les informations utiles dans certains AP et PO sont plutôt générales et ne décrivent pas comment cette nouvelle initiative sera mise en œuvre ni comment elle contribuera à la mise en œuvre des programmes de la garantie pour la jeunesse, ou si elle y contribuera. Dans certains programmes, les actions soutenues par l IEJ doivent être davantage axées sur l aide à la création d emplois. Nonobstant l existence d une RPP sur l intégration de la minorité rom, certains États membres ne prévoient pas de priorité spécialement consacrée aux communautés marginalisées; il est dès lors plus difficile d évaluer la part du financement qui sera affectée à ce domaine d action. Certains États membres ne répondent pas suffisamment aux besoins de ce groupe cible ou doivent développer davantage leur stratégie et leur logique d intervention. La modernisation administrative et la qualité de la justice sont reconnues comme des facteurs essentiels pour la compétitivité et la croissance inclusive. De nombreux États membres prévoient des mesures en vue de renforcer leurs institutions publiques et d améliorer leur capacité de mettre en œuvre des politiques plus efficaces, de meilleurs services administratifs, des procédures judiciaires plus rapides, une transparence accrue et une plus grande intégrité des institutions publiques, et une participation publique accrue dans les différentes phases de l élaboration des politiques. Pourtant, dans plusieurs États membres où la réforme de l administration publique est considérée comme un défi, une stratégie claire fait défaut et les objectifs sont incomplets et mal définis, alors qu une telle réforme est indispensable pour soutenir l emploi, la croissance et la compétitivité. Par ailleurs, certains États membres manquent d un engagement politique clair envers cette réforme. Il apparaît clairement que la nécessité de se préparer à l investissement en remplissant des conditions avant la mise en œuvre des programmes a été prise au sérieux. Le processus n a pas été facile et, dans de nombreux cas, la Commission devra adopter des plans d action afin de garantir la pleine conformité avec les exigences dans des délais bien définis. Les conditions que les États membres ont jugées particulièrement difficiles à remplir concernent des domaines dans lesquels les directives européennes doivent être transposées ou dans lesquels les règlements européens doivent être appliqués efficacement. Des stratégies de spécialisation intelligentes ont été conçues aux niveaux national et régional afin d accélérer la transformation économique et de combler les lacunes dans les connaissances. L accent doit davantage être mis sur les formes douces de soutien, sur le soutien à la recherche dictée par le marché et à la coopération avec les entreprises. Il y a un risque qu une routine s installe dans l aide aux PME, au lieu d adapter l aide à leurs besoins et à leur potentiel de croissance afin de garantir un effet de levier élevé et une utilisation rapide. Certains États membres ont également conçu des programmes qui établissent des liens clairs entre l économie numérique et l innovation. Cet élément est important, car des investissements dans le haut débit à large bande et les TIC sont nécessaires pour surmonter certains obstacles et pour encourager les solutions fondées sur le marché. Il est par exemple essentiel d axer l investissement dans le haut débit sur les réseaux de nouvelle génération afin de garantir que les régions moins développées n accusent pas un retard encore plus important. Les synergies entre la politique de cohésion, Horizon 2020 et d autres programmes européens sont aussi cruciales dans le contexte des stratégies de spécialisation intelligentes aux niveaux national et régional. xxv

28 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale En , quelque 88 programmes dans 16 pays seront des programmes plurifonds, qui combinent les ressources du FEDER, du FC et du FSE. Cela devrait encourager l adoption d une approche intégrée conjuguant différentes politiques, différents fonds et différentes priorités. Afin d améliorer l efficacité de la politique et de l orienter davantage sur les résultats et les performances, les États membres et les régions devront définir des objectifs et des cibles détaillés. Il est essentiel que les programmes n expriment pas leurs objectifs de manière trop générale, en incluant un grand nombre d actions possibles pour maintenir un maximum de flexibilité dans la sélection des projets à un stade ultérieur. Ce point est crucial: si les objectifs et les cibles ne sont pas suffisamment ambitieux et détaillés, il sera très difficile d évaluer la politique et de tenir un débat public utile à ce sujet. Au cours du processus de négociation, la Commission se concentrera sur ces risques. Les accords de partenariat ont dans une large mesure été élaborés dans le cadre d un dialogue raisonnable avec les partenaires, bien qu il semble que, dans certains cas, ce dialogue ait été insuffisant, d importants partenaires n ayant pas été invités ou des commentaires n ayant pas été repris dans les versions ultérieures des documents. La Commission examinera très attentivement la manière dont les États membres ont appliqué le code de conduite sur le partenariat afin de garantir une véritable participation des partenaires. Enfin, et ce n est pas le moins important, la nouvelle période nécessite des mécanismes de gouvernance et de coordination forts aux niveaux national et régional afin de garantir la cohérence entre les programmes, le soutien à Europe 2020 et aux RPP, et d éviter les chevauchements et les lacunes. Ceci est particulièrement important au vu de l augmentation générale du nombre de programmes régionaux (pour les programmes du FSE, cette augmentation est de près de 60 % par rapport à ). 5. Conclusion Au cours de la période , la politique de cohésion guidera l investissement d un tiers du budget de l Union européenne afin de contribuer à atteindre les objectifs paneuropéens de croissance et d emploi et de réduire les disparités économiques et sociales. C est aussi le plus grand instrument d investissement au niveau de l Union en vue d atteindre les objectifs d Europe Elle fournit la contribution la plus importante dans plusieurs domaines, dont le soutien aux PME, la R&D et l innovation, l investissement dans une main-d œuvre qualifiée et compétitive, la lutte contre le chômage et l exclusion sociale, le changement climatique et l environnement. Des modèles économiques donnent une indication de son incidence macroéconomique. Par exemple, dans les principaux pays bénéficiaires, grâce à la politique de cohésion, le PIB devrait augmenter en moyenne de 2 % et l emploi de 1 % au cours de la période de mise en œuvre. Cependant, les effets positifs de la politique de cohésion sur la productivité continuent de se manifester après la fin des programmes. D ici 2030, on estime que le PIB de ces pays sera plus de 3 % supérieur au niveau escompté en l absence de politique. Cela signifie qu au cours de la période , pour chaque euro dépensé dans les principaux pays bénéficiaires, le PIB devrait s élever de plus de trois euros. xxvi

29 Investissement pour l emploi et la croissance Toutefois, pour que ces effets se concrétisent, il est essentiel que les États membres et les régions mettent les réformes en œuvre et utilisent la politique comme un outil d investissement efficace. L issue des négociations en cours, visant à élaborer des stratégies solides, à mettre en évidence un petit nombre de priorités d investissement essentielles, à définir des objectifs ambitieux et à garantir que les conditions micro- et macroéconomiques portent à son maximum l incidence de l investissement cofinancé au titre de la politique de cohésion, sera par conséquent cruciale. La Commission présentera un premier rapport d avancement sur les programmes au Parlement européen et au Conseil en Celui-ci donnera un aperçu de l avancée des États membres et des régions sur la voie de la réalisation des objectifs fixés dans leurs programmes, en indiquant s ils obtiennent ou non les résultats escomptés. xxvii

30 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale xxviii

31 Résumé Le présent rapport est publié à l aube d une nouvelle période de programmation de sept ans de la politique de cohésion et dans un contexte fondamentalement différent de celui qui prévalait au début de la période précédente. En 2007 en effet, l Union européenne bénéficiait encore d une phase prolongée de croissance économique caractérisée par une hausse des niveaux de revenu, des taux d emploi et des investissements publics ainsi que par une réduction de la pauvreté et de l exclusion sociale et une atténuation des disparités régionales. Force est toutefois de constater que les disparités entre régions sont restées importantes à bien des égards en dépit de ces tendances positives. La donne a totalement changé avec l arrivée de la crise puisque, depuis 2008, la dette publique est en forte hausse, le revenu de très nombreux citoyens de l UE est en baisse, les taux d emploi sont en recul dans la plupart des États membres et le chômage n a plus été aussi élevé depuis vingt ans au moins, tandis que le phénomène de pauvreté et d exclusion sociale s étend. Dans le même temps, les disparités régionales en termes de taux d emploi et de chômage se sont accentuées, tout comme les écarts en termes de PIB par habitant, lesquels se sont accrus dans de nombreux pays et ont cessé de se combler dans d autres. Ces évolutions signifient que les objectifs de la stratégie Europe 2020 en matière d emploi et de lutte contre la pauvreté sont plus éloignés encore qu au moment où ils ont été fixés, et qu il va falloir déployer des efforts considérables au cours des six prochaines années pour les réaliser dans un contexte de forte contraintes budgétaires. Chapitre 1: la crise a eu dans sa phase initiale une incidence majeure sur la construction et l industrie manufacturière. L emploi a chuté dans ces deux secteurs par suite de l éclatement d une bulle immobilière dans certains États membres et d une réduction des investissements publics dans le cas du premier, et par suite d une diminution de la demande mondiale de biens d investissement en particulier dans le cas du second. On a toutefois assisté plus récemment à une expansion des marchés mondiaux et la hausse des exportations a généré une certaine croissance dans le secteur manufacturier un développement particulièrement important pour de nombreux États membres d Europe centrale et orientale, où ce secteur représente une contribution majeure à la valeur ajoutée. L impact territorial de la crise a été inégal. Il s avère que, presque partout dans l UE, les régions métropolitaines ont connu une plus grande alternance de forte expansion et de récession, et que les régions rurales ont été, de façon générale, plus résilientes. La performance des régions métropolitaines secondaires a été conforme à la moyenne au sein de l UE 15, mais supérieure à celle des autres régions dans l UE 13. Les régions rurales de l UE 15 ont enregistré une moindre diminution de leur PIB que les autres régions entre 2008 et 2011 grâce à un accroissement plus important de leur productivité; dans l UE 13 également, un taux de progression supérieur de la productivité a permis de combler l écart par rapport à d autres régions. En dépit d un contexte économique difficile, la proportion de diplômés de l enseignement supérieur a augmenté ces dernières années dans la plupart des pays et les taux de décro- xxix

32 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale chage scolaire sont en baisse. Les objectifs européens à ces deux égards pourraient donc bien être atteints d ici 2020, voire plus tôt. Les dépenses de R&D exprimées en pourcentage du PIB n ont pas diminué pendant la crise: elles ont même amorcé une hausse au cours des douze ou vingt-quatre derniers mois, sans atteindre pour autant l objectif de 3 % fixé pour L innovation reste pour sa part très concentrée en termes spatiaux et rien n indique son expansion vers les régions accusant un retard. Les investissements dans les infrastructures numériques et de transport ont permis de combler les lacunes que connaissaient ces réseaux dans de nombreuses régions rurales et moins développées. L accès au réseau internet via la technologie de la nouvelle génération pose en revanche de nouveaux défis aux régions rurales, où cette technologie est pratiquement inexistante. Par ailleurs, l achèvement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) va encore demander vingt années au moins d investissements substantiels, en particulier dans la plupart des États membres centraux et orientaux. L UE a connu avec la crise de fortes diminutions des échanges commerciaux et des flux d investissement direct étranger, lesquels sont des sources importantes de croissance pour les États membres moins développés. Les exportations des pays de l UE 13 vers d autres États membres ont heureusement connu une bonne reprise et représentent aujourd hui une part plus importante de leur PIB qu avant la crise; un redressement est également observé du côté des IDE. La compétitivité reste faible dans la plupart des régions des États membres centraux et orientaux, même si les régions-capitales font généralement exception: ces dernières tendent en effet à être très compétitives, sans générer encore pour autant de retombées positives mesurables dans d autres régions. Il apparaît donc que, dans ces pays, la plupart des régions proches de la capitale ne bénéficient pas de manière perceptible de cette proximité, alors que les régions voisines des capitales des États membres plus développés tendent à afficher elles aussi des niveaux élevés de compétitivité. On constate même, dans des États membres tels que les Pays-Bas, l Allemagne et l Italie, que des régions abritant une grande ville secondaire ont un niveau de compétitivité supérieur à celui de la région-capitale. Chapitre 2: La crise a effacé la moitié des gains réalisés en matière d emploi entre 2000 et le début de la récession, dans les États membres méridionaux en particulier. Il en résulte que les taux d emploi sont inférieurs de 10 points de pourcentage environ à l objectif national dans les régions en transition et moins développées, contre 3 points de pourcentage seulement dans les régions plus développées. La montée du chômage a également été plus importante dans les premières avec une hausse moyenne de 5 points de pourcentage entre 2008 et 2013 contre 3 points de pourcentage dans les régions plus développées. Si 2013 a été la première année durant laquelle le taux moyen de chômage de l UE a été le même parmi les femmes et parmi les hommes, d importantes disparités subsistent néanmoins sur certaines parties du territoire européen le taux de chômage féminin étant beaucoup plus élevé que le chômage masculin dans de nombreuses régions méridionales. Les taux d emploi des femmes restent inférieurs à ceux des hommes dans toutes les régions de l UE. Si l écart est relativement modeste dans une série de régions suédoises et finlandaises, il atteint plus de 20 points de pourcentage en Italie, en Grèce et dans plusieurs régions de Roumanie, de République tchèque et de Pologne. Or en termes xxx

33 Résumé d éducation, les femmes sont, au sein du groupe des 30 à 34 ans et dans neuf régions sur dix, plus nombreuses que les hommes à posséder un diplôme de l enseignement supérieur. L accroissement du risque de pauvreté ou d exclusion sociale est un autre héritage de la crise économique. L UE compte actuellement 9 millions de personnes exposées au risque de pauvreté ou d exclusion, lequel risque a augmenté de façon plus marquée en Grèce, en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni. La variation du phénomène à l intérieur des frontières nationales constitue une problématique particulièrement préoccupante. Le risque de pauvreté tend à être nettement moindre dans les villes qu ailleurs dans le cas des États membres moins développés, alors que l inverse est vrai dans le cas des États membres plus développés. La réalisation des objectifs nationaux adoptés en matière de pauvreté dans le cadre de la stratégie Europe 2020 exige donc dans ces derniers une réduction majeure du nombre de personnes en risque de pauvreté ou d exclusion sociale dans les centres urbains, tandis que le défi à relever par les pays moins développés consiste plutôt à agir dans ce sens dans des zones davantage rurales. Les fortes disparités en termes d emploi, de niveau de revenu et de bien-être social sont au nombre des principaux facteurs qui sous-tendent les déplacements de population au sein de l UE. Dans les États membres centraux et orientaux, les gens ont eu tendance, au cours des vingt dernières années, à quitter les zones rurales pour s installer en zones urbaines, et plus particulièrement dans la capitale, ainsi que dans d autres parties de l Union. La combinaison de la diminution naturelle de la population et de l émigration a donné lieu, au cours des dix dernières années, à une forte réduction du nombre d habitants vivant dans les régions rurales de l UE 13. En ce qui concerne l UE 15, en revanche, la population s est accrue en moyenne dans les régions rurales par suite d une immigration nette qui a plus que compensé la diminution naturelle de la population. Au cours de la dernière décennie, la contribution de l immigration nette à la croissance démographique de l UE 15 a été trois fois supérieure à celle de l augmentation naturelle de la population. Du côté de l UE 13, l émigration nette a contribué deux fois plus que la diminution naturelle à la décroissance démographique. D importantes variations subsistent dans l ensemble de l UE en termes d espérance de vie et de taux de mortalité. En ce qui concerne la première, l écart est de plus de 9 ans entre les dix régions où elle est la plus élevée et les dix où elle est la plus faible. De même, les taux de mortalité infantile et de décès sur les routes par rapport à la population diffèrent par un facteur de quatre entre les dix régions affichant les meilleurs résultats et les dix les moins performantes. Chapitre 3: La crise a eu des effets mitigés sur l environnement. La baisse de l activité économique et des revenus a permis de réduire plus aisément les émissions de gaz à effet de serre, mais l amélioration limitée de l efficacité énergétique pourrait faire en sorte que ce processus de réduction s inverse dès la reprise de la demande. La crise a également réduit le coût des droits d émission dans le système d échange de quotas de l Union européenne, diminuant ainsi les incitants économiques à l investissement dans l efficacité énergétique et les énergies renouvelables, et retardant la transition vers une économie sobre en carbone. Ces faibles prix ont poussé la Commission européenne à reporter les enchères relatives à certains de ces quotas. xxxi

34 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale L UE a accompli des progrès dans le traitement des eaux urbaines résiduaires et des déchets solides. Davantage de villes satisfont désormais aux normes de qualité définies dans la directive européenne relative au traitement des eaux urbaines résiduaires; une quantité supérieure de déchets solides sont recyclés ou incinérés avec valorisation énergétique; et moins de déchets sont mis en décharge. Il convient cependant de déployer des efforts supplémentaires et de consentir des investissements considérables dans ces deux domaines, notamment dans bon nombre d États membres et régions moins développés. La qualité des «services» rendus par les écosystèmes varie considérablement sur le territoire de l UE. Les services en question peuvent remplir des fonctions importantes: épurer l air et l eau, retenir l eau et diminuer ainsi les risques d inondations, et éliminer le carbone. Les récentes crues survenues dans de nombreuses parties de l Union ainsi que la mauvaise qualité de l air dans beaucoup de villes montrent à quel point ces services peuvent être utiles sans compter qu il s agit d un investissement qui offre un bon rapport coût-efficacité tout en contribuant à limiter les pertes de biodiversité. La dimension urbaine de la croissance durable est très contrastée. D une part, l air est de mauvaise qualité dans de nombreuses villes, et les encombrements ne font que le polluer davantage; les villes sont plus exposées aux vagues de chaleur en raison de l effet «îlot de chaleur»; elles sont également plus vulnérables aux inondations, étant donné leurs vastes étendues de surfaces imperméables ainsi que leur proximité, dans de nombreux cas, de cours d eau et de la mer. Par ailleurs, les villes présentent des avantages considérables en matière d efficacité énergétique du fait que la proximité des différents sites limite les distances à parcourir. La disponibilité de transports publics est plus grande en ville, et offre un mode de transport plus efficace en termes de consommation énergétique. De plus, les citadins consomment en moyenne moins d énergie pour chauffer leur habitation. Les villes utilisent en outre les sols bien plus efficacement que d autres zones où la densité de population est nettement moins élevée, mais l espace bâti par habitant est beaucoup plus important. Chapitre 4: La plupart des États membres ont enregistré un déficit budgétaire important durant la période de crise tandis que leur dette publique augmentait fortement pour dépasser largement les 100 % du PIB dans certains cas. La détérioration des finances publiques a donné lieu à la mise en œuvre généralisée de mesures d assainissement budgétaire et bon nombre de gouvernements ont procédé à des coupes sombres dans l investissement public. Ce dernier a diminué en moyenne de 20 % en termes réels au niveau de l UE, mais de plus de 60 % en Grèce, en Espagne et en Irlande et de 32 % dans les pays de l UE 12, où les financements au titre de la politique de cohésion jouent un rôle particulièrement important. Cette situation pourrait bien nuire aux taux de croissance à moyen terme. Les restrictions imposées aux dépenses nationales se traduisent par une dépendance accrue à l égard de la politique de cohésion pour financer des investissements propices à la croissance. En , les fonds alloués au titre de cette politique ont représenté l équivalent de 21 % de l investissement public dans l ensemble de l UE et de 57 % dans les pays de la cohésion considérés ensemble, et plus de 75 % en Slovaquie, en Hongrie, en Bulgarie et en Lituanie. Sans ce soutien financier, l investissement public dans les États membres moins développés aurait enregistré une baisse encore plus importante. xxxii

35 Résumé En charge de près des deux tiers de l ensemble de l investissement public au sein de l UE, les administrations locales et régionales ont été durement touchées par les restrictions imposées. L autonomie politique des régions s est généralement renforcée au cours des quelques dernières dizaines d années, et de manière très substantielle dans de nombreux États membres. En Italie notamment, les régions ont désormais davantage d autonomie que dans les États fédéraux que sont l Allemagne, l Autriche et la Belgique. Chapitre 5: L Union européenne accorde depuis quelques années une attention croissante à l importance de la gouvernance et à la qualité des institutions publiques, y compris en ce qui concerne les programmes relevant de la politique de cohésion. Un rapport anticorruption a ainsi été adopté en 2014, et nombre de recommandations par pays formulées dans le contexte du semestre européen portent sur des préoccupations en matière de capacité administrative. Des initiatives telles que l administration en ligne ou la passation électronique de marchés publics peuvent contribuer à la fois à améliorer la performance et à réduire les possibilités d abus de pouvoir. De plus, l élaboration de stratégies nationales de lutte contre la fraude et la corruption pourrait renforcer la capacité administrative et conduire à une utilisation plus efficiente des fonds. Le renforcement des capacités institutionnelles et de l efficacité des administrations publiques constitue l un des onze objectifs thématiques de la politique de cohésion pour la période Ce choix s explique notamment par le lien observé entre une efficacité médiocre des administrations publiques et le taux d absorption des fonds de la politique de cohésion pour la période taux parfois tellement bas que certains États membres pourraient perdre une part importante des fonds mis à leur disposition. Alors que les États membres du nord de l Europe obtiennent de bons résultats dans les études consacrées à la gouvernance et à l existence d un environnement propice aux entreprises, les administrations publiques d un nombre trop élevé d États membres sont perçues comme étant de piètre qualité, et beaucoup de personnes déclarent avoir déjà versé un pot-de-vin. Une nouvelle étude a révélé que l existence d un environnement propice aux entreprises et la qualité des institutions variaient également à l intérieur même de nombreux États membres, ce qui pourrait requérir des interventions davantage ciblées pour le rattrapage des régions accusant un retard à cet égard. La même étude constate que les problèmes de gouvernance peuvent ralentir le développement social et économique, et limiter l efficacité des financements consentis au titre de la politique de cohésion. Reconnaissant le rôle majeur des autorités locales et régionales dans l investissement public, l OCDE a récemment adopté des principes relatifs à la gestion efficace de cet investissement, lesquels s appliquent à tous les niveaux de gouvernement. Chapitre 6: La politique de cohésion est née d une inquiétude de voir des obstacles au développement économique tels que les insuffisances en termes d innovation, de compétences de la main-d œuvre, d infrastructures ou de qualité institutionnelle, entraver en permanence la croissance et la productivité, et faire baisser le niveau de vie. Le soutien financier alloué au titre de cette politique, conçu pour surmonter ces obstacles et systématiquement concentré sur les régions moins développées, a été réorienté au fil des années, les investissements en infrastructures lourdes cédant progressivement le pas à l aide aux entreprises et l innovation, l emploi et l inclusion sociale. xxxiii

36 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale La nature et les objectifs de la politique de cohésion ont également évolué. La couverture géographique a été simplifiée puisque toutes les régions deviennent éligibles au bénéfice d une certaine aide, et la politique de cohésion veille, en sus de sa focalisation sur la réduction des disparités économiques, à s aligner davantage sur la stratégie globale de l UE. C est ainsi que les financements ont été étendus aux infrastructures environnementales et de transport transeuropéen au cours des années 1990, et qu ils ont été directement axés au cours des années 2000 sur la poursuite des stratégies de Lisbonne et de Göteborg en faveur de la croissance et du développement durable. En ce qui concerne la nouvelle période de programmation, la politique de cohésion fait partie intégrante de la stratégie Europe 2020 avec un accent particulièrement marqué sur l emploi, l innovation, la durabilité et la réduction de la pauvreté et de l exclusion sociale. Les élargissements successifs de l UE ont modifié les défis que la politique de cohésion est appelée à relever et accru la difficulté d y parvenir. Ils se sont traduits non seulement par une forte augmentation du nombre de régions moins développées au sein de l Union, mais également par un accroissement de la diversité territoriale au sein de celle-ci. La cohésion territoriale étant devenue un objectif explicite de la politique de cohésion avec l adoption du traité de Lisbonne, un accent plus marqué est mis désormais sur l accès aux services, la géographie fonctionnelle, l analyse territoriale et la durabilité. Cette réorientation se retrouve dans la focalisation accrue sur la croissance durable dans le cadre de la stratégie Europe 2020 ainsi que dans la reconnaissance de la nécessité d aller au-delà du PIB lors de l évaluation du développement territorial. Le débat quant à la manière de mesurer les progrès et quant au rôle de la politique de cohésion à cet égard est toujours en cours. Chapitre 7: La politique de cohésion a largement contribué à la croissance et à l emploi au cours de la période On estime en effet qu elle est à l origine d une progression du PIB plus élevée de 2,1 % par an en moyenne en Lettonie, de 1,8 % par an en Lituanie et de 1,7 % par an en Pologne par rapport à ce que la hausse aurait été sans les investissements que cette politique a financés. On estime également qu elle a fait augmenter le niveau de l emploi de 1 % par an en Pologne, de 0,6 % en Hongrie et de 0,4 % en Slovaquie et en Lituanie. Les estimations sont plus encourageantes encore en ce qui concerne les effets de longue haleine en raison de l impact de la politique de cohésion sur le potentiel de développement des économies. Tant en Lituanie qu en Pologne, le PIB serait en 2020, selon les estimations, supérieur de plus de 4 % à ce qu il aurait été sans les investissements au titre de cette politique, et de 5 % en Lettonie. Durant la même période, la politique de cohésion a joué un rôle déterminant dans le maintien des dépenses publiques dans des domaines essentiels tels que la R&D, l aide aux PME, les énergies renouvelables, le développement des ressources humaines et l inclusion sociale. Elle a également contribué, dans plusieurs États membres, à intensifier les efforts nationaux de réforme, en particulier pour ce qui concerne les systèmes éducatifs, le marché du travail et l administration publique. Il apparaît très clairement que la politique de cohésion produit des résultats tangibles dans de nombreux domaines. Elle avait soutenu fin 2012 plus de projets de RTD, plus de coopérations entre entreprises et centres de recherche, et près de entreprises en démarrage. Les fonds alloués ont permis en outre à plus de 5 millions de personnes d avoir une connexion large bande, à 3,3 millions de bénéficier d un meil- xxxiv

37 Résumé leur approvisionnement en eau potable, et à 5,5 millions d être raccordées à un réseau d assainissement et à une station d épuration des eaux résiduaires. Entre 2007 et 2012, la politique de cohésion a financé 68 millions de participations 1 à des programmes liés au marché du travail; les femmes en ont représenté 35 millions, les jeunes 21 millions, les chômeurs 22 millions et les personnes peu instruites (scolarité obligatoire au maximum) près de 27 millions. Le FSE a aidé 5,7 millions de personnes à trouver un emploi et pratiquement 8,6 millions à obtenir une qualification, les États membres signalant en outre qu elle a contribué au démarrage de plus de entreprises ou activités indépendantes. Des résultats importants sont encore attendus des programmes d ici la fin de l année Il ressort néanmoins des données relatives aux paiements qu il est temps d accélérer l achèvement de ces programmes. En dehors du décalage inévitable entre les dépenses sur le terrain et les versements effectués par la Commission, on constate en effet que la sélection et l exécution de projets ont pris un sérieux retard dans une série de pays. Tel est plus particulièrement le cas dans des domaines tels que la RDTI, les chemins de fer, les TIC et la large bande, de même qu en ce qui concerne les investissements tant dans les énergies renouvelables que dans les économies d énergie autant de domaines dans lesquels les autorités manquent encore d expérience ou dans lesquels les projets sont relativement complexes. Chapitre 8: En , un tiers du budget de l UE sera investi au titre de la politique de cohésion pour contribuer à la fois à l atténuation des disparités entre régions et à la réalisation de la stratégie Europe Ces deux objectifs sont parfaitement compatibles car la réalisation de la stratégie Europe 2020 peut être envisagée comme un moyen de promouvoir le développement régional et de consolider les divers éléments qui sous-tendent le potentiel de croissance des régions. La nouvelle politique de cohésion est non seulement totalement alignée sur la stratégie Europe 2020 et ses grands objectifs, mais elle est également associée au processus du semestre européen et au processus de gouvernance économique de l UE ceci afin d éviter que des politiques économiques et budgétaires peu judicieuses compromettent l efficacité des investissements. Les États membres et les régions sont également invités à mettre en place des cadres réglementaires, administratifs et institutionnels solides pour que ces investissements aient un impact maximal. Conjuguée à une concentration des ressources sur un nombre restreint de priorités et à une plus grande focalisation sur la performance et les résultats, cette approche devrait optimiser l utilisation des fonds et la contribution de la politique de cohésion à la croissance et à la création d emplois. 1 Ce chiffre comptabilise toutes les participations, y compris les fréquentes participations multiples des mêmes personnes. Une participation va d un bref entretien à la fourniture de conseils, d une formation ou d une expérience de travail. xxxv

38 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale xxxvi

39 Chapitre 1: Une croissance intelligente 1. Introduction La politique de cohésion a fortement investi dans la croissance intelligente au cours des quelques dernières dizaines d années. Elle a cofinancé l innovation et l éducation ainsi que les réseaux numériques et de transport, et cet investissement a contribué à la création d un marché unique qui stimule la croissance, la productivité et la spécialisation sur l ensemble du territoire de l UE et renforce dès lors la position de celle-ci sur des marchés mondiaux où elle doit assurer sa compétitivité face à la fois à des régions aux coûts peu élevés et à des concurrents très innovants. Ce premier chapitre décrit les tendances liées à la croissance inclusive dans les régions et les villes de l UE en soulignant les effets de la crise à leur égard. Il couvre un large éventail de thèmes parmi lesquels la dimension territoriale de la crise, l innovation, l enseignement supérieur, l entrepreneuriat, l extension des réseaux numériques et de transport, et l intégration des marchés grâce au commerce et à l investissement direct étranger. Le fil conducteur de ce chapitre est une volonté de mettre en évidence, d une part, la performance des régions moins développées et de types particuliers de zones (villes et zones rurales notamment) et, d autre part, la poursuite des objectifs nationaux Europe 2020 en termes de dépenses de R&D, d enseignement supérieur et d apprentissage tout au long de la vie. La plupart des tendances à long terme décrites ici sont positives en termes de performance des économies de l Union. Elles se concrétisent par une intégration plus poussée des marchés, des échanges et des flux d investissement direct étranger (IDE), par un glissement de l emploi vers des secteurs davantage productifs, par un élargissement de l accès aux réseaux numériques et de transport, et par l augmentation constante du nombre de diplômés de l enseignement supérieur. La crise a cependant eu un effet très perturbateur dans de nombreuses parties de l UE. Elle a inversé une tendance de longue date à l atténuation des disparités régionales. Elle a engendré un ralentissement de l activité économique et une réduction de l emploi dans la plupart des États membres. Fort heureusement les premiers signes d un redressement se manifestent par rapport à plusieurs aspects analysés puisqu une progression des échanges commerciaux et une croissance positive du PIB ont été enregistrées dans la dernière partie de l année 2013 dans la quasi-totalité des États membres de l UE. Si la politique de cohésion a largement contribué à une croissance intelligente et à la réduction des disparités, les faibles niveaux d innovation de nombreuses régions, la persistance d écarts économiques et les lacunes au niveau des réseaux physiques et numériques continuent de requérir des investissements majeurs au cours des prochaines années et au-delà de l actuelle période de programmation. 2. La crise: un coup d arrêt à la réduction des disparités régionales Un habitant de l UE sur quatre vit dans une région (NUTS 2) dont le PIB par habitant exprimé en SPA 1 est inférieur à 75 % de la moyenne de l Union (carte 1.1). La plupart de ces régions se situent dans les États membres du centre et de l est de l Europe, mais également en Grèce, en Italie méridionale, au Portugal et dans la plupart des régions ultrapériphériques. Entre 2000 et 2011, toutes les régions des États membres du centre et de l est ont enregistré une hausse de leur PIB par habitant exprimé en SPA par rapport à la moyenne de l UE. La progression la plus marquée a généralement été observée dans les régions-capitales: tel a été le cas en Slovaquie, en Roumanie et en Bulgarie dont les régionscapitales ont enregistré une hausse du PIB par habitant exprimé en SPA atteignant respectivement 186 %, 122 % et 78 % de la moyenne de l UE; elle a été plus de deux fois supérieure à la moyenne nationale dans les deux premiers de ces pays. Dans les régions moins développées de Grèce, d Italie et du Portugal (hormis les Açores), en revanche, le PIB par habitant n a pas augmenté par rapport à la moyenne de l UE en raison des graves répercussions de la crise pour ce qui concerne la Grèce et en raison 1 Le produit intérieur brut (PIB) par habitant exprimé en standard de pouvoir d achat (SPA) représente la valeur totale de l ensemble des biens et services produits par habitant. Le standard de pouvoir d achat (SPA) élimine les différences de pouvoir d achat qui découlent de différences de niveaux de prix entre pays. 1

40 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 2

41 Chapitre 1: Une croissance intelligente Graphique 1.1 Coefficient de variation du PIB par habitant, du taux d'emploi (15-64) et du taux de chômage, régions NUTS 2 de l'ue-27, Coefficient de variation, 2000=100 PIB par habitant Taux de chômage Taux d'emploi Sources: Eurostat, calculs de la DG REGIO partiellement de taux de croissance relativement faibles avant la crise dans les deux autres cas. Jusqu à ce que la crise survienne en 2008, les écarts entre économies régionales tendaient à se combler au sein de l UE (le coefficient de variation du PIB régional par habitant a baissé de 10 % entre 2000 et 2008 graphique 1.1). En 2000, le PIB moyen par habitant des 20 % de régions les plus développées était 3,5 fois supérieur environ à celui des 20 % de régions les moins développées. En 2008, il n était plus que 2,8 fois supérieur une évolution provenant principalement de ce que les régions ayant les PIB par habitant les moins élevés affichent un taux de progression supérieur à la moyenne et effectuent un rattrapage par rapport aux régions plus prospères (notion de béta-convergence). La crise semble toutefois avoir donné un coup d arrêt à une évolution dans ce sens puisque les disparités régionales se sont accrues entre 2008 et 2011 (légère augmentation du coefficient de variation). Cette rupture de la tendance à la convergence est confirmée par d autres indicateurs économiques pour lesquels des données plus récentes sont disponibles; tel est notamment le cas en ce qui concerne l emploi et le chômage. Alors que les écarts régionaux tant en termes de taux de chômage qu en termes de taux d emploi avaient diminué entre 2000 et 2007, ils ont considérablement augmenté depuis Les écarts étaient, dans les deux cas, supérieurs en 2013 à ce qu ils étaient en Des changements dans le même sens sont constatés au niveau des taux de croissance réelle du PIB par habitant. La quasi-totalité des régions ont affiché une croissance positive entre 2001 et 2008 avec des taux supérieurs à 5 % par an dans de nombreuses régions de l UE 13 (carte 1.2). Entre 2008 et 2011, deux régions sur trois ont connu une baisse de leur PIB par habitant, laquelle a dépassé 3 % par an en Grèce ainsi que dans des régions de Roumanie, du Royaume-Uni et d Irlande (carte 1.3). Les disparités régionales se sont accentuées au cours des quelques dernières années du fait que la crise économique n a pas eu la même incidence partout: certaines régions ont été durement frappées, d autres n ont pratiquement pas été affectées. Ce constat est particulièrement évident à la lecture des taux régionaux de chômage: en 2008, cinq régions avaient un taux de chômage supérieur à 20 %; en 2013, elles étaient 27. Dans le même temps, le chômage a baissé dans de nombreuses régions d Allemagne grâce à la tenue relativement forte de l économie allemande depuis la récession mondiale de Un même schéma se dégage clairement du côté du PIB régional par habitant, même si les derniers chiffres disponibles n illustrent que le début de la crise. Dans certaines régions, le PIB par habitant en termes réels (à savoir à prix constants) a fortement diminué: tel a notamment été le cas de la région Közép-Dunántúl (Hongrie) et en Estonie, où il a chuté de 15 % entre 2008 et Dans d autres régions, il a poursuivi sa progression: ce fut le cas de la région de Pomorskie (Pologne) et Åland (Finlande), où il a respectivement enregistré une hausse de 4 et de 6 %. L impact de la récession mondiale engendrée par la crise financière de 2008 ne correspond pas à un tracé géographique clair dans la mesure où il affecte à la fois les économies avancées et celles qui le sont moins. Entre 3

42 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 4

43 Chapitre 1: Une croissance intelligente Graphique 1.2 Indice Theil, PIB par habitant, régions NUTS 2 de l'ue-28, Indice Indice Theil Entre États membres Entre États membres (proj.) Dans les États membres Sources: Eurostat, calculs de la DG REGIO 2008 et 2009, le PIB réel par habitant a fortement baissé dans les trois États baltes, mais également en Finlande, en Suède et en Italie. De même, ce recul du PIB réel par habitant a été relativement modeste en France et en Belgique, mais également à Chypre et à Malte, tandis que la croissance se poursuivait en Pologne. Parmi les treize régions où la baisse du PIB réel par habitant a dépassé 10 %, six avaient un PIB par habitant supérieur à la moyenne de l UE en Les disparités entre régions d un même pays se sont, elles aussi, fortement accentuées entre 2000 et 2011 dans un certain nombre de cas. Le phénomène a été particulièrement marqué en Bulgarie et en Roumanie (où le coefficient de variation a respectivement augmenté de 22 et de 12 points de pourcentage) en raison principalement d un taux élevé de croissance dans la région-capitale. Le PIB par habitant des autres régions de ces deux pays a poursuivi sa convergence vers la moyenne de l UE, mais à un rythme beaucoup plus lent. Les disparités régionales se sont également accentuées en Grèce et au Royaume-Uni au cours de ces onze années (le coefficient de variation ayant connu dans ces deux pays une hausse de 12 et de 8 points de pourcentage respectivement) mais cette tendance s explique partiellement, dans les deux cas, par la baisse du PIB par habitant de plusieurs régions moins développées par rapport à la moyenne de l UE: c est ainsi que le PIB par habitant est passé de 71 à 55 % de la moyenne de l UE dans la région Ipeiros (Grèce) et de 72 à 64 % de cette moyenne dans la région West Wales and the Valleys (Royaume-Uni). L indice Theil 2 est un autre indicateur des disparités régionales. Il peut être décomposé en deux sous-indices mesurant respectivement les disparités entre les États membres et les disparités à l intérieur de ceux-ci. Il montre que les disparités en termes de PIB par habitant entre régions NUTS 2 à l intérieur des États membres (les données disponibles permettant le calcul jusqu en 2011 seulement) se sont légèrement accentuées depuis 2004, ce qui reflète surtout le taux élevé de croissance d un certain nombre de zones urbaines (régions-capitales le plus souvent) dans l UE 13 (graphique 1.2). Cette tendance a été compensée par une forte atténuation des disparités entre les États membres jusqu en 2009, ce qui a conduit à une réduction globale des disparités régionales au sein de l UE 28. La crise économique a interrompu ce processus de convergence puisque les disparités sont restées inchangées en 2009 avant de s accroître en 2010 et Les données des comptes nationaux pour 2012 et les prévisions les plus récentes formulées au niveau des États membres jusqu en 2015 suggèrent néanmoins qu il pourrait s agir d une interruption temporaire et que le processus de convergence pourrait bien avoir été réamorcé dès 2012 pour autant qu il n y ait pas d augmentation importante des disparités régionales à l intérieur des frontières nationales. L impact de la crise économique sur le processus de longue haleine visant à réduire les disparités régio- 2 L indice Theil mesure essentiellement à quel point l inégalité entre régions en termes de PIB par habitant diffère d une situation dans laquelle toutes les régions sont au même niveau. 5

44 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 1.3 Taux de croissance du PIB par habitant dans les États membres moins développés ou moyennement développés, Variation annuelle moyenne (%) UE-27 BG CZ EE CY LV LT HU MT PL PT RO SI SK Les barres représentent les régions NUTS 2. Pas de données pour la Grèce. Sources: Eurostat, calculs de la DG REGIO nales au sein de l UE transparaît également de l expérience de régions individuelles. Entre 2003 et 2011, 50 des 63 régions situées dans les États membres moins développés ou moyennement développés ont enregistré un taux de croissance supérieur à la moyenne de l UE (graphique 1.3). Au cours de la période précédant la crise ( ), 56 de ces régions avaient progressé plus rapidement que la moyenne de l UE, mais durant la crise ( ), elles n étaient plus que 45 dans ce cas. Il y a de bonnes raisons de penser que le long processus de convergence au sein de l UE se poursuivra une fois la crise terminée. Étant donné qu il est partiellement impulsé par l adoption par les régions moins développées de technologies et de méthodes de travail mises au point et expérimentées dans d autres régions, les premières tendent à rattraper les secondes en termes de productivité. Soutenu par des investissements financés au titre de la politique de cohésion, ce processus verra sans doute les régions moins développées renouer au cours des prochaines années avec un taux de croissance supérieur à celui des parties plus développées de l Union, exactement comme ce fut le cas entre 2003 et L analyse des variations du PIB par habitant entre 2000 et 2011 confirme que la convergence résulte essentiellement, à long terme, d un rattrapage de la part des régions les moins développées plutôt que d un ralentissement de la croissance des plus développées. Ainsi par exemple, 37 régions (NUTS 2) avaient un PIB par habitant inférieur à 50 % de la moyenne de l UE en 2000 mais elles n étaient plus que 20 en 2011 avec un PIB par habitant attei- Graphique 1.4 Taux de croissance du PIB par habitant en termes réels, UE-28, Variation annuelle moyenne (%) États membres moins développés États membres moyennement développés États membres très développés Source: Eurostat 6

45 Chapitre 1: Une croissance intelligente gnant la fourchette de 50 à 75 % de la moyenne de l UE dans 16 régions et de 75 à 100 % de cette moyenne dans une région (Yugozapaden, région-capitale de la Bulgarie). La région Bucureşti-Ilfov (Roumanie) a également affiché un rythme de convergence remarquable entre 1995 et 2011 puisque son PIB par habitant est passé de moins de 50 % à plus de 120 % de la moyenne de l UE. inférieur en mais devrait le dépasser à nouveau d ici à Le PIB par habitant a augmenté plus rapidement en termes réels dans les États membres moins développés au cours de la période et cette tendance devrait se maintenir en 2014 et 2015 (graphique 1.4). Le taux de croissance des États membres moyennement développés est en revanche passé en deçà de celui des États membres très développés en 2010; il lui est resté Turquie La Turquie compte 75 millions d habitants et connaît une forte croissance démographique (hausse de près de 10 millions au cours des dix dernières années). L économie affiche elle aussi une progression rapide avec 5 % par an entre 2002 et C est ainsi que le PIB par habitant exprimé en SPA a atteint 56 % de la moyenne de l UE à la fin de cette période, soit un taux supérieur à celui de la Roumanie ou de la Bulgarie, mais inférieur à celui de la Croatie. Il existe néanmoins d importantes disparités régionales. Les régions occidentales d Istanbul (50 % de plus que la moyenne nationale en 2011), Kocaeli (41 % de plus), Ankara (32 % de plus) et Bursa (31 % de plus) affichent des niveaux relativement élevés de PIB par habitant (carte 1.4). Trois régions orientales affichent pour leur part des niveaux qui n atteignent pas la moitié de la moyenne nationale. Ces écarts se sont accrus entre 2004 et 2007, mais ont quelque peu diminué entre 2007 et Le secteur agricole représente encore près du quart de l emploi total et une contribution importante, bien que beaucoup plus modeste, au PIB (9 % en 2012). 7

46 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Disparités économiques régionales dans le monde D importantes disparités régionales peuvent être observées au niveau de la zone couverte par l accord de libre-échange nordaméricain (carte 1.5) ainsi que dans la zone BRIC (carte 1.6). Ces disparités ne peuvent être directement comparées à celles relevées en Europe en raison d une trop grande différence de taille entre les régions concernées. L Inde et la Chine, qui comptent chacune plus d un milliard d habitants, nécessiteraient plus de 700 régions pour être comparables aux régions NUTS 2 de l Union européenne. En ce qui concerne les États- Unis, la comparabilité exigerait que le PIB par habitant couvre 160 régions au lieu de 50 États. L accord de libre-échange nord-américain (ALENA) facilite depuis 1994 une intégration économique plus poussée entre le Canada, les États-Unis et le Mexique grâce à une intensification des échanges commerciaux et des investissements directs étrangers. À l inverse de l UE, l ALENA ne prévoit pas la libre circulation des personnes avec pour conséquence que beaucoup de Mexicains travaillant aux États-Unis sont des immigrés clandestins. Durant les dix premières années de l accord ( ), la croissance du PIB réel par habitant n a atteint au Mexique qu une moyenne de 0,8 % seulement par an. Ce taux a été trois fois supérieur au Canada et aux États-Unis au cours de la même période. Le faible taux général de croissance du Mexique n est pas la conséquence de l accord de libre-échange, mais probablement d un faible niveau d instruction, d un environnement peu propice aux entreprises et d une pénurie d infrastructures de transport. Étant donné que, contrairement à la politique de cohésion, l ALENA n est pas assorti d une politique de développement, il faut beaucoup plus longtemps aux régions mexicaines pour bénéficier de l intégration commerciale. Entre 2004 et 2012, toutefois, l économie mexicaine a amélioré sa performance en dépit de la crise avec une croissance du PIB réel par habitant de 1,5 % par an en moyenne, soit un taux deux fois supérieur à celui du Canada et des États-Unis. Cette amélioration de la performance économique du Mexique ne s est cependant pas traduite par une atténuation des disparités régionales au sein de l ALENA un constat qui s explique principalement par l incapacité de nombreuses régions mexicaines moins développées de combler leur retard. Alors que les disparités régionales tendent généralement à s accentuer aux premières étapes du développement économique, tel n a pas été le cas des pays BRIC. Ces disparités se sont atténuées en Chine et au Brésil entre 2000 et 2010, même si elles se sont accrues en Inde et en Russie. En Chine, les régions littorales affichent un PIB par habitant largement supérieur à celui des régions situées davantage à l intérieur des terres. En Russie, Moscou et Saint-Petersbourg, et leurs régions environnantes, enregistrent un PIB par habitant largement supérieur à celui des régions situées au sud du pays. De façon plus générale, le PIB par habitant tend à être plus élevé dans le nord que dans le sud en raison de l extraction de ressources naturelles. Le Brésil et l Inde présentent également des disparités régionales importantes le PIB par habitant de leurs principales zones urbaines dépassant largement celui des régions rurales plus éloignées. Ces pays cherchent tous de nouveaux moyens de réduire leurs disparités régionales et s intéressent dès lors au fonctionnement de la politique de cohésion. Au cours des huit dernières années, la Commission a signé des protocoles d accord de coopération en matière de politique régionale avec la Chine, la Russie et le Brésil, et des accord de coopération avec le Chili, le Pérou et le Japon, ainsi qu avec l Ukraine, la Moldavie et la Géorgie dans le cadre du partenariat oriental. Dans ce dernier contexte, la Commission a organisé des activités qui, relevant de la politique régionale et urbaine, ont donné lieu à des échanges en matière d assistance technique, à la réalisation d études, à des visites d études, à des cours de formation, à des conférences, à la création de réseaux et à l établissement de contacts entre régions et villes de l UE et de ces autres pays. 8

47 Chapitre 1: Une croissance intelligente 9

48 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Balkans occidentaux Les Balkans occidentaux comprennent trois pays candidats (Monténégro, Serbie et ancienne République yougoslave de Macédoine) et trois pays potentiellement candidats (Albanie, Bosnie-Herzégovine et Kosovo selon le statut défini par la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies). Le Monténégro compte la plus petite population avec habitants environ, mais le PIB par habitant le plus élevé (même s il n atteignait en 2012 que 46 % de la moyenne de l UE exprimée en SPA); son taux de chômage s établit à 20 %, ce qui signifie qu un seul autre pays de ce groupe affiche un taux inférieur. La Serbie a la population la plus nombreuse (7 millions) et l économie la plus importante. Le PIB s y est accru de 6 % par an entre 2003 et 2008, mais la croissance y a reculé pour ne plus dépasser 1,2 % par an entre 2008 et Le PIB par habitant représentait un tiers seulement de la moyenne de l UE et le taux de chômage était de 24 % en L ancienne République yougoslave de Macédoine compte à peine un peu plus de deux millions d habitants. Son PIB a progressé de 5 % par an entre 2003 et 2008, et de 2 % au cours des quatre années suivantes. Le taux de chômage y est très élevé (31 % en 2012) et le PIB par habitant est proche de celui de la Serbie (35 % de la moyenne de l UE). Les trois pays potentiellement candidats enregistraient en 2012 un PIB par habitant exprimé en SPA se situant entre 23 et 30 % de la moyenne de l UE. C est l Albanie qui affichait le taux de chômage le plus faible (14 %), bien que largement supérieur à la moyenne de l UE; les taux affichés par la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo étaient supérieurs encore, et de loin, à cette moyenne avec 29 % et 35 % respectivement. Un seul des six pays (Albanie) a un taux d emploi de plus de 50 % parmi la population âgée de 15 à 64 ans (aucun État membre de l UE n affiche de taux inférieur à 50 %). En Bosnie-Herzégovine, le taux d emploi atteignait 40 % seulement en 2012 et, au Kosovo, moins d un quart de la population en âge de travailler occupait un emploi, ce qui est évidemment une proportion très frappante. Tableau 1.1: Indicateurs clés sur les Balkans occidentaux, Population (en milliers) PIB par habitant en SPA (UE 28=100) Taux de chômage (%) Taux d emploi, (%) Taux de croissance réelle du PIB (% par an) Monténégro ,2 1,2 Ancienne République ,7 1,9 yougoslave de Macédoine Serbie ,0 0,2 Albanie ,0 3,8 Bosnie-Herzégovine ,2 0,6 Kosovo (selon la ,6* résolution 1244 du Conseil de sécurité des NU) * Sources: Eurostat, Banque mondiale et WIIW 10

49 Chapitre 1: Une croissance intelligente 3. Maintien d un puissant secteur industriel dans les États membres du centre et de l est mais nécessité pour eux de poursuivre la modernisation de leur agriculture En 1970, le secteur industriel assurait plus de 30 % de l emploi total et de la valeur ajoutée brute dans l UE 6 (à savoir les six États membres de l époque). La montée du secteur des services, l automatisation de la fabrication et la délocalisation d une partie de celle-ci vers des économies émergentes sont à l origine d une diminution progressive de la part de l emploi et de la valeur ajoutée brute de l industrie manufacturière (sans la construction) dans l économie européenne (graphique 1.5). Cette tendance ne s est guère modifiée avec les élargissements successifs jusqu à ceux de 2004 et 2007, qui ont tous deux engendré une légère augmentation de la part représentée par l emploi industriel. En 2012, la contribution de l industrie à la valeur ajoutée brute ne dépassait plus 19 % et sa contribution à l emploi 16 %. La part de l industrie est cependant plus importante au sein de l UE 12 que de l UE 15, et elle est restée plus stable au fil du temps. La contribution de l industrie à la valeur ajoutée brute est restée de l ordre de 27 % de 1995 à La contribution de l industrie à l emploi est passée de 26 à 22 % au cours de ces dix-sept années, tout en restant beaucoup plus importante que dans l UE 15, où l industrie représentait 14 % seulement de l emploi total (graphique 1.6). La part de l agriculture a connu pour sa part une évolution substantielle. En 1970, le secteur agricole assurait 12 % de l emploi total et 6 % de la valeur ajoutée brute de l UE6 (graphique 1.8). En 2012, ces contributions respectives ne représentaient plus que 5 et 2 % respectivement au sein de l UE 27. L incidence des divers élargissements est plus visible ici avec des hausses de la part de l emploi après les élargissements de 1981, 1986, 2004 et Étant donné toutefois le faible niveau de productivité agricole des pays rejoignant l UE, la contribution de l agriculture à la valeur ajoutée brute n a pas enregistré de hausse importante c est ainsi par exemple que l agriculture de subsistance contribue à l emploi dans le secteur agricole mais ne contribue pratiquement pas à sa valeur ajoutée brute. Dans l UE 12, la part de l emploi agricole est passée de 25 % en 1995 à 15 % en 2012 et on peut supposer, étant donné la hausse de productivité, qu elle est appelée à diminuer encore (graphique 1.7). Elle ne représentait que 3 % dans l UE 15 en Parallèlement à la diminution du nombre d emplois dans l agriculture et l industrie, la création d emplois s est accélérée dans les services. Ceci étant dit, le passage d un emploi agricole ou industriel à un emploi dans le secteur des services requiert souvent l acquisition de toute une série de compétences nouvelles, et l offre d une formation aux travailleurs désireux de se réorienter vers un autre secteur peut faciliter cette transition. Graphique 1.5 Part de l'industrie (hors construction) dans l'ue, % du total Emploi VAB UE-9 UE-10 UE-12 UE-15 UE-25 UE-27 Source: AMECO 11

50 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 1.6 % du total 30 Part de l'industrie (hors construction) dans l'ue-12, Emploi VAB 30 Graphique 1.7 % du total 30 Part de l'agriculture dans l'ue-12, Emploi VAB Source: AMECO Source: AMECO Graphique 1.8 Part de l'agriculture dans l'ue, % du total Emploi VAB UE-9 UE-10 UE-12 UE-15 UE-25 UE-27 Source: AMECO 4. Secteurs les plus durement frappés par la crise: la construction et l industrie Les États membres moins développés tendent à avoir une structure économique différente du reste de l UE avec une contribution plus importante de l industrie à l emploi et à la valeur ajoutée brute (tableau 1.2). En 2012, l industrie y assurait 22 % de l emploi, soit un taux une fois et demie supérieur à celui des États membres très développés (15 %) et on ne voit pratiquement pas de signe de convergence. L industrie a réalisé entre 2000 et 2012, dans ces États membres moins développés, davantage de croissance de la valeur ajoutée brute que les autres secteurs: celle-ci y a en effet progressé, y compris en période de crise (2008 à 2012), de 2 % par an alors qu elle reculait de 1 % par an dans les pays moyennement comme dans les pays très développés. L emploi dans l industrie est lui aussi resté globalement inchangé jusqu en 2008 dans les États membres moins développés alors qu il était en recul ailleurs. L adhésion à l UE et au marché unique a créé un potentiel supplémentaire de spécialisation et de «clusterisation spatiale». Il n est pas impossible dès lors que les États membres moins développés soient parvenus à conserver une part plus importante d emploi industriel parce que la combinaison des coûts salariaux, de la productivité et de l accessibilité en fait un site d implantation attrayant pour les fabricants. Le secteur de la construction a connu, dans les trois groupes de pays, une forte baisse d emploi et de valeur ajoutée brute durant la crise. C est dans les trois États baltes, en Irlande, en Grèce et en Espagne que ce recul 12

51 Chapitre 1: Une croissance intelligente Tableau 1.2 Variation de l emploi et de la VAB par secteur et par groupe d États membres, et Emploi VAB Moins développés Moyennement développés Très développés UE 28 Moins développés Moyennement développés Très développés Part en 2012 (%) Agriculture, sylviculture et pêche 15,9 8,3 2,5 5,2 4,5 2,7 1,5 1,7 Industrie (sauf construction) 21,7 18,6 14,5 16,0 25,9 20,5 18,5 19,1 Construction 7,3 7,5 6,4 6,6 7,4 4,5 5,8 5,9 Commerce de gros et de détail; transport; hébergement 25,0 29,1 27,7 27,4 26,8 27,1 23,2 23,6 et restauration; information et communication Activités financières et d assurance; activités immobilières; 8,8 11,6 17,2 15,3 18,8 23,0 27,6 26,9 activités spécialisées, scientifiques et techniques; activités de services administratifs et de soutien Administration publique; activités extra territoriales 21,2 24,9 31,6 29,4 16,6 22,3 23,4 22,9 Total Variation annuelle moyenne (%), Agriculture, sylviculture et pêche -2,5-2,5-1,6-2,2 2,6-1,9 0,8 0,9 Industrie (sauf construction) 0,1-0,3-1,1-0,7 5,8 3,7 1,0 1,4 Construction 4,6 0,8 1,5 1,9 6,5 1,2 1,4 1,7 Commerce de gros et de détail; transport; hébergement et restauration; information et communication Activités financières et d assurance; activités immobilières; activités spécialisées, scientifiques et techniques; 2,0 1,8 1,1 1,3 5,4 4,6 2,4 2,7 3,1 3,1 2,8 2,8 4,7 2,9 2,5 2,6 activités de services administratifs et de soutien Administration publique; activités extra territoriales 1,2 1,8 1,4 1,4 1,7 1,9 1,5 1,6 Total 0,8 1,0 1,0 1,0 4,7 3,0 1,9 2,1 Variation annuelle moyenne (%), Agriculture, sylviculture et pêche -1,3-2,0-1,5-1,5-3,1-0,5-1,8-1,9 Industrie (sauf construction) -2,9-3,6-2,0-2,3 2,0-1,2-1,0-0,8 Construction -3,5-7,1-3,9-4,1-0,3-13,3-3,9-4,1 Commerce de gros et de détail; transport; hébergement -0,4-1,8-0,2-0,3 0,9-3,5-0,1-0,3 et restauration; information et communication Activités financières et d assurance; activités immobilières; 2,3-0,2 0,5 0,6 0,7-1,0 0,3 0,3 activités spécialisées, scientifiques et techniques; activités de services administratifs et de soutien Administration publique; activités extra territoriales 0,2-1,0 0,7 0,5 0,3-0,7 0,8 0,7 Total -1,0-2,3-0,4-0,6 0,8-2,4-0,2-0,3 Source: Eurostat UE 28 13

52 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale a été le plus marqué autant de pays où une «bulle immobilière» a éclaté en même temps que la crise. Les services financiers et aux entreprises représentent une part de l emploi et de la valeur ajoutée brute nettement moins importante dans les États membres moins développés, tout en se rapprochant progressivement des taux que ce secteur combiné affiche dans les pays très développés. L impact sectoriel de la crise a été limité dans les États membres moins développés puisque les services financiers et aux entreprises y ont poursuivi leur croissance à la fois en termes d emploi et en termes de valeur ajoutée brute, mais à un rythme moins soutenu. La restructuration et la modernisation du secteur agricole sont toujours en cours dans les États membres moins développés. En 2012, le secteur représentait 16 % de l emploi total, soit une proportion plus de six fois supérieure à celle relevée dans les États membres très développés (2,5 %). La contribution de l agriculture à la valeur ajoutée brute, tout en étant beaucoup plus modeste, reste trois fois supérieure à celle enregistrée dans les pays très développés (4,5 contre 1,5 %). L un et l autre de ces chiffres tendent à diminuer du fait que l emploi continue de décroître et que l accroissement de la valeur ajoutée brute est à la traîne par rapport à d autres secteurs. Il n en reste pas moins que l agriculture représentait encore en 2012 une part plus importante de l emploi dans les pays moins développés que dans l UE 6 en 1970 (12 %). La crise a frappé plus durement les pays moyennement développés puisque les taux de valeur ajoutée brute et d emploi ont reculé de plus de 2 % par an entre 2008 et Cette diminution a été particulièrement marquée dans la construction, l industrie manufacturière, la distribution, les transports et les communications. Les pays très développés ont été, de façon générale, moins affectés par la crise puisque l emploi y a reculé de 0,4 % à peine, et la valeur ajoutée brute de 0,2 %, par an entre 2008 et Le recul le plus marqué, tant en termes d emploi que de valeur ajoutée brute, a été enregistré dans la construction, l industrie manufacturière et l agriculture. 5. La crise à l origine de pertes d emplois mais aussi de gains de productivité La valeur ajoutée brute par habitant a augmenté dans l UE de 1,7 % par an en termes réels entre 2001 et 2008, principalement alimentée par un accroissement de la productivité de 1,2 % par an. La hausse du taux d emploi y a contribué pour sa part à hauteur de 0,5 % par an tandis que l augmentation de la proportion de la population en âge de travailler par rapport à la population totale a eu une incidence modeste mais positive de 0,1 % (tableau 1.3). Durant la période de crise, à savoir entre 2008 et 2012, la valeur ajoutée brute par habitant a diminué de 0,5 % par an et le taux d emploi de 0,8 % tandis que la productivité progressait de 0,3 % par an. La différence entre les États membres moins développés et le reste de l UE a été fort marquée durant l une comme l autre de ces deux périodes. Entre 2001 et 2008, l augmentation de la valeur ajoutée brute par habitant a été nettement supérieure dans les États membres moins développés (5,2 % par an), en raison essentiellement d un accroissement de la productivité de 4,2 % par an; la hausse de la part représentée par la population en âge de travailler par rapport à la population totale (qui se traduit par une augmentation du nombre de personnes occupées quel que soit le taux d emploi) y a également contribué de manière significative avec 0,4 % par an. Entre 2008 et 2012, la valeur ajoutée brute par habitant a poursuivi sa progression dans les États membres moins développés considérés globalement, mais à un rythme beaucoup moins soutenu (1,2 % par an), tandis qu elle déclinait dans la quasi-totalité des autres États membres. La principale source de la croissance enregistrée durant cette période a été la productivité (en hausse de 1,8 % par an), l emploi subissant pour sa part un recul important (1,1 % par an). Les pays moins développés ont tous connu des pertes d emploi entre 2008 et 2012 ainsi que des gains de productivité, hormis la Roumanie et la Hongrie avec une situation inverse. Dans cinq de ces pays, l accroissement de la productivité a compensé la réduction de l emploi et la valeur ajoutée brute par habitant est restée inchangée. L impact de l augmentation de la proportion de la population en âge de travailler par rapport à la population totale a été moins marqué durant cette période (contribuant à la croissance à hauteur de 0,2 % supplémentaire par an au lieu de 0,4 %), tout en restant important en Bulgarie, en Pologne et en Slovaquie (de 0,4 à 0,5 % supplémentaire par an). En Croatie, la proportion représentée par la population en âge de travailler par rapport à la population totale a diminué (entraînant une baisse de valeur ajoutée brute par habitant de 0,6 % par an) en raison de la combinaison de trois facteurs: un mouvement d émigration, des taux de fécondité peu élevés et un vieillissement démographique. 14

53 Chapitre 1: Une croissance intelligente Tableau 1.3 Ventilation de la variation moyenne annuelle de la VAB par habitant, et Variation annuelle moyenne (%) VAB par habitant Productivité Taux d emploi Proportion de la population en âge de travailler VAB par habitant Productivité Taux d emploi Proportion de la population en âge de travailler UE 28 1,7 1,2 0,5 0,1 UE 28-0,5 0,3-0,8 0,0 Moins développés 5,2 4,2 0,6 0,4 Moins développés 0,9 1,8-1,1 0,2 Hongrie 3,3 3,0 0,0 0,2 Croatie -2,7 0,4-2,5-0,6 Pologne 4,5 2,9 0,6 0,9 Roumanie -1,2-1,1 0,0-0,1 Croatie 4,5 2,2 2,0 0,2 Hongrie -1,2-1,4 0,3 0,0 Estonie 6,2 4,0 1,8 0,3 Lettonie -0,5 3,8-4,5 0,3 Slovaquie 6,4 4,4 1,1 0,8 Estonie 0,0 1,2-1,4 0,3 Bulgarie 6,4 3,2 3,3-0,3 Lituanie 0,4 0,9-0,7 0,1 Roumanie 7,0 8,2-0,8-0,4 Bulgarie 1,0 3,8-3,1 0,4 Lettonie 8,5 5,0 3,1 0,2 Slovaquie 1,2 2,3-1,6 0,5 Lituanie 8,8 5,8 2,5 0,4 Pologne 2,7 3,3-1,0 0,4 Moyennement développés 2,7 2,1 0,5 0,1 Moyennement développés -2,5-0,2-2,0-0,3 Portugal 0,6 0,8-0,2 0,0 Grèce -5,2-0,8-3,7-0,8 Malte 1,8 1,3-0,1 0,6 Chypre -3,2 0,4-4,4 0,8 Chypre 1,9 0,6 0,5 0,7 Slovénie -2,4-0,5-2,0 0,1 Grèce 3,2 1,6 1,4 0,1 Portugal -0,8 1,8-2,4-0,2 Slovénie 4,3 3,3 0,8 0,1 Rép. tchèque -0,5-0,3 0,0-0,2 Rép. tchèque 4,7 4,2 0,3 0,2 Malte 0,4-0,8 1,2-0,1 Très développés 1,3 0,9 0,4 0,0 Très développés -0,7 0,1-0,7-0,1 Italie 0,2-0,5 0,9-0,3 Luxembourg -2,6-2,5-0,5 0,3 Danemark 0,8 0,6 0,6-0,4 Irlande -1,8 2,4-3,6-0,6 France 0,9 1,0-0,2 0,1 Italie -1,8-0,8-0,9-0,1 Espagne 1,3 0,1 0,7 0,5 Finlande -1,7-0,9-0,4-0,4 Belgique 1,4 1,0 0,4 0,0 Espagne -1,5 2,7-3,9-0,1 Allemagne 1,7 1,3 0,7-0,4 Royaume-Uni -1,4-0,7-0,5-0,1 Pays-Bas 1,7 1,5 0,4-0,1 Danemark -1,2 0,7-1,3-0,5 Irlande 1,7 1,0-0,2 0,8 Pays-Bas -0,9-0,3-0,3-0,3 Autriche 2,0 1,4 0,6 0,0 Belgique -0,5-0,2-0,5 0,1 Royaume-Uni 2,0 1,7 0,1 0,2 France -0,3 0,3-0,4-0,2 Luxembourg 2,1 1,8 0,3 0,0 Autriche 0,0-0,4 0,3 0,0 Suède 2,3 2,2 0,1 0,0 Suède 0,5 0,9-0,2-0,2 Finlande 2,5 1,5 1,0-0,1 Allemagne 0,7-0,1 0,6 0,2 Pour l Irlande et Malte les données portent sur le PIB réel et non la VAB réelle. Sources: Eurostat, AMECO et calculs de la DG REGIO 15

54 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale La valeur ajoutée brute par habitant a augmenté de 1,3 % par an entre 2001 et 2008 dans les pays très développés, mais elle y a diminué de 0,7 % par an entre 2008 et Durant la première période, l accroissement de la productivité (0,9 % par an) a contribué davantage à cette progression que l augmentation de l emploi (0,4 % par an), la part de la population en âge de travailler demeurant inchangée. Entre 2008 et 2012, le taux d emploi a reculé (de 0,7 % par an) tandis que la productivité n affichait qu un accroissement marginal et que la part de la population en âge de travailler enregistrait une baisse qui, également marginale en moyenne, était plus marquée (0,5 % par an) en Irlande, au Danemark et en Finlande. Parmi les États membres très développés, l Irlande et l Espagne se distinguent pour avoir subi le recul le plus important en termes de taux d emploi (3,6 et 3,9 % par an) et enregistré l accroissement le plus élevé de leur productivité (2,4 et 2,7 % par an) une situation qui s explique partiellement par l effondrement de la construction (secteur à faible productivité) mais également par des gains de productivité dans d autres secteurs. L Allemagne et la Suède sont les deux seuls États membres très développés où la valeur ajoutée brute par habitant s est accrue durant la crise. La répartition des contributions respectives de la productivité et de l emploi y a toutefois été très différente: en Allemagne, l emploi (le taux d emploi et la part de la population en âge de travailler étant considérés conjointement) a enregistré une progression quelque peu supérieure à celle de la valeur ajoutée brute, en raison effectivement d un léger recul de la productivité. En Suède, c est la productivité qui s est accrue davantage que la valeur ajoutée brute, et le taux d emploi qui a chuté. Les pays moyennement développés (groupe comprenant la Grèce, le Portugal, Chypre, Malte, la République tchèque et la Slovénie) ont été, de façon collective, davantage frappés par la crise que les autres États membres. Après avoir augmenté de 2,7 % par an au cours de la première période, la valeur ajoutée brute par habitant y a diminué de 2,5 % par an au cours de la seconde en raison principalement d une baisse du taux d emploi (2 % par an) mais également d une diminution (0,3 % par an) de la part représentée par la population en âge de travailler dans la population totale et d une baisse de la productivité (0,2 % par an) laquelle baisse a amorti, ne seraitce qu un peu, l incidence de la diminution de la valeur ajoutée brute sur l emploi. Les pays de ce groupe ont néanmoins connu des schémas de développement très différents durant cette période. À Malte, la valeur ajoutée brute par habitant a légèrement augmenté (seul pays du groupe à être dans ce cas), mais la baisse relativement importante de la productivité (0,8 % par an) s est accompagnée d une forte hausse du taux d emploi (1,2 % par an). Au Portugal, en revanche, la valeur ajoutée brute par habitant a diminué mais à un rythme moins soutenu que la moyenne du groupe tandis que la productivité affichait une hausse nettement supérieure au reste du groupe (1,8 % par an), entraînant un recul important du taux d emploi (2,4 % par an). À Chypre, la valeur ajoutée brute par habitant a fortement baissé (3,2 % par an), mais la productivité a augmenté (0,4 % par an), contrairement aux autres pays du groupe (Grèce et Slovénie), où la forte hausse (0,8 %) de la part Ventilation de l accroissement de la valeur ajoutée brute par habitant L accroissement de la valeur ajoutée brute par habitant est ventilé en trois composantes principales: variation de la productivité (valeur ajoutée brute par personne occupée), variation du taux d emploi (emploi par rapport à la population en âge de travailler) et variation de la proportion de la population en âge de travailler par rapport à la population totale. Par conséquent Valeur ajoutée brute Population totale = Valeur ajoutée brute Emploi x Emploi Population en âge de travailler x Population en âge de travailler Population totale La même équation peut être exprimée en termes de variation. Le taux d emploi est généralement tiré de l enquête sur les forces de travail et se base sur le lieu de résidence de la personne occupée. La productivité, en revanche, est calculée sur la base de l emploi sur le lieu de travail (tiré des comptes nationaux). Pour que cette simple équation reste juste, le taux d emploi se base ici sur l emploi recensé dans les comptes nationaux plutôt que dans l enquête sur les forces de travail. 16

55 Chapitre 1: Une croissance intelligente de la population en âge de travailler dans la population totale par suite d une immigration importante est à l origine d une chute du taux d emploi (4,4 % par an, soit un taux plus élevé que dans n importe quel autre pays). 6. La croissance des régions métropolitaines: une alternance de forte expansion et de récession plus marquée qu en régions rurales 6.1 Les régions-capitales métropolitaines ont réalisé de bonnes performances jusqu à ce que la crise y provoque des pertes d emplois supérieures à la moyenne En 2011, les régions métropolitaines (carte 1.7) représentaient 59 % de la population, 62 % de l emploi et 67 % du PIB de l UE. Il s agit donc de pôles d emploi et d activité économique où le niveau de productivité est plus élevé qu ailleurs. Dans tous les États membres de l UE, le PIB par habitant des régions métropolitaines dépasse celui des autres régions, même si cela ne signifie pas toujours que les taux de croissance y soient plus élevés. Ainsi observe-t-on que le PIB par habitant a enregistré une croissance plus rapide dans les régions non métropolitaines d Allemagne, d Autriche, de Suède, de Finlande, du Portugal et d Espagne entre 2000 et Il n en reste pas moins que, tant dans l UE 15 que dans l UE 13, le PIB réel par habitant a augmenté plus rapidement en régions métropolitaines qu ailleurs entre 2000 et 2008 (tableau 1.4). Les taux de croissance ont été particulièrement élevés dans les régions-capitales, ce qui s explique notamment par un taux supérieur de croissance de leur productivité en ce qui concerne l UE 15 et de leur emploi en ce qui concerne l UE 13. Le taux de croissance dans les régions métropolitaines secondaires a été identique au taux national, mais inférieur à celui des régions-capitales métropolitaines. Les petites régions métropolitaines ont enregistré une croissance plus lente qu ailleurs: dans l UE 15, leur taux de croissance a été le même que celui des régions non métropolitaines, et dans l UE 13 il a été sensiblement inférieur à celui des régions non métropolitaines. La crise a eu entre 2008 et 2011 des répercussions différentes sur les régions métropolitaines de l UE 15 et de l UE 13. Dans le premier cas, le PIB des régions-capitales métropolitaines a enregistré un recul parallèle à celui des autres régions. Dans le second, le PIB des régions-capi- Tableau 1.4 Variation du PIB par habitant, de la productivité et de l emploi par habitant selon le type de région métropolitaine, et Variation annuelle moyenne réelle (%) PIB par habitant Productivité Emploi par habitant PIB par habitant Productivité Emploi par habitant UE 15 Région-capitale métropolitaine 1,4 0,9 0,6-0,8 0,3-1,1 Région métropolitaine secondaire 1,3 0,7 0,6-0,8 0,1-0,9 Région métropolitaine de petite taille 1,2 0,7 0,5-0,6 0,2-0,8 Région non métropolitaine 1,2 0,8 0,4-0,8 0,2-1,0 Total 1,3 0,8 0,5-0,7 0,2-0,9 UE 13 Région-capitale métropolitaine 5,5 3,6 1,9-0,3 1,0-1,3 Région métropolitaine secondaire 4,9 4,1 0,8 1,4 1,3 0,1 Région métropolitaine de petite taille 3,7 3,6 0,1 1,4 1,2 0,2 Région non métropolitaine 4,5 4,4 0,0 0,6 1,7-1,1 Total 4,9 4,3 0,6 0,7 1,4-0,8 UE 28 Région-capitale métropolitaine 1,9 1,0 0,9-0,7 0,5-1,2 Région métropolitaine secondaire 1,6 1,0 0,6-0,6 0,1-0,7 Région métropolitaine de petite taille 1,3 0,8 0,5-0,5 0,2-0,8 Région non métropolitaine 1,6 1,3 0,3-0,5 0,5-1,0 Total 1,6 1,1 0,5-0,5 0,4-0,9 Sources: Eurostat et calculs de la DG REGIO 17

56 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Tableau 1.5: Variation du PIB par habitant, de la productivité et de l emploi par habitant selon la typologie urbaine-rurale, et Variation annuelle moyenne réelle (%) PIB par habitant Productivité Emploi par habitant PIB par habitant Productivité Emploi par habitant PIB par habitant (SPA) indice UE 28=100 UE 15 Urbaine 1,3 0,8 0,5-0,9 0,2-1,0 124 Intermédiaire 1,2 0,7 0,5-0,6 0,3-0,8 100 Rurale 1,2 0,7 0,5-0,5 0,4-0,9 90 Total 1,3 0,8 0,5-0,7 0,2-0,9 110 UE 13 Urbaine 5,5 3,6 1,9 0,7 0,9-0,2 108 Intermédiaire 4,6 4,2 0,4 0,5 1,5-1,0 57 Rurale 4,3 4,5-0,2 0,6 1,6-1,1 46 Total 4,9 4,3 0,6 0,7 1,4-0,8 64 UE 28 Urbaine 1,5 0,9 0,7-0,8 0,2-0,9 122 Intermédiaire 1,5 1,0 0,5-0,4 0,4-0,9 90 Rural 1,7 1,5 0,2-0,3 0,7-1,0 74 Total 1,6 1,1 0,5-0,5 0,4-0,9 100 Sources: Eurostat et calculs de la DG REGIO tales métropolitaines a diminué tandis qu il augmentait dans les autres régions. Le processus s est accompagné dans les deux cas d une baisse de l emploi plus importante qu ailleurs. Dans les régions métropolitaines secondaires et de petite taille de l UE 15, l accroissement de la productivité a été lent et l emploi a diminué la baisse du PIB par habitant y étant similaire à celui de l UE 15 considéré globalement. Dans les régions métropolitaines secondaires et de petite taille de l UE 13, l augmentation du PIB par habitant a été deux fois supérieure à la moyenne de l UE 13 par suite d un accroissement important de la productivité et du maintien du taux d emploi. Il sera intéressant de voir si cette évolution annonce une période de croissance plus élevée en dehors des régions-capitales métropolitaines et, à terme, une atténuation de l écart avec celles-ci en termes de PIB par habitant. Une nouvelle étude ESPON 3 spécifiquement consacrée à la performance des villes secondaires conclut que, même si certaines d entre elles contribuent de manière substantielle à l économie nationale, leur contribution n est pas aussi importante que celle des capitales. L étude fait 3 Parkinson, M. et al., 2012 valoir qu elles pourraient pourtant contribuer davantage à condition de bénéficier d un soutien européen et national plus important. Il apparaît que de nombreux pays ont fortement tendance à surinvestir dans les capitales et à sous-investir dans les villes secondaires, et il conviendrait sans doute que les autorités supérieures inversent cette tendance en adoptant des politiques territoriales spécifiquement axées sur les villes secondaires. Ce constat met en évidence l importance d une politique de développement adaptée au contexte local et tenant explicitement compte de l impact territorial des politiques nationales en matière de R&D, d innovation, d éducation et de compétences, et de transport et de connectivité. 6.2 Le PIB en régions rurales: un moindre taux d accroissement avant la crise mais une plus grande résilience pendant celle-ci Dans les régions rurales de l UE 28 (carte 1.8 et encadré), le PIB réel par habitant s est accru de 1,7 % par an entre 2000 et 2008 (tableau 1.5), soit un taux proche de celui d autres types de régions la seule différence étant que 18

57 Chapitre 1: Une croissance intelligente Taille urbaine, économies d agglomération et gouvernance métropolitaine Dans tous les pays de l OCDE, la productivité et les salaires augmentent avec la taille des villes (graphique 1.9). Leur niveau élevé de productivité et leur seule taille font que les grandes agglomérations urbaines contribuent de manière substantielle à la croissance nationale. Pourquoi les grandes villes sont-elles plus productives? La productivité des villes dépend de toute une série de facteurs, parmi lesquels la présence d entreprises innovantes et de travailleurs qualifiés. Mais elle augmente, jusqu à un certain point du moins, avec leur taille et il est intéressant de se demander pourquoi. Premièrement, les grandes villes tendent à disposer d un capital humain plus important, même si la relation avec la taille de la ville n est généralement pas linéaire dans la mesure où le pourcentage de travailleurs très qualifiés et de travailleurs peu qualifiés augmentent simultanément. Deuxièmement, les grandes villes se caractérisent le plus souvent par une présence plus importante de secteurs à haute productivité tels que les services de consultance, juridiques et financiers. Troisièmement, les grandes villes sont davantage susceptibles d être des plaques tournantes ou des centres de services où circulent les flux commerciaux, financiers et autres flux qui requièrent généralement la prestation de services à forte valeur ajoutée. Quatrièmement, les villes tirent profit des «économies d agglomération», à savoir qu en moyenne la productivité d une personne augmente avec la taille de la ville dans laquelle elle vit et travaille. Le graphique 1.10 illustre les niveaux de productivité de villes allemandes et américaines avec ajustement pour tenir compte des différences de niveau de capital humain. Selon de récentes estimations de l OCDE, la productivité augmente de 2 à 5 % chaque fois que la population double (Ahrend et al., 2014a), ce qui correspond à des études analogues réalisées pour des pays particuliers (Combes et al., 2011). Les économies d agglomération sont généralement considérées comme découlant d un processus de partage, d appariement et d apprentissage (voir notamment Duranton et Puga, 2004). Dans les grandes agglomérations, les entreprises tirent avantage d une mise à disposition plus importante de biens publics locaux, ainsi que d infrastructures partagées ou communes telles que des laboratoires publics ou des universités. Il est également plus facile pour elles de trouver des fournisseurs répondant mieux à leurs besoins. De même, un marché du travail plus étendu permet davantage de flexibilité et une meilleure adéquation entre travailleurs et emplois. La création, diffusion et accumulation plus aisées de connaissances dans des agglomérations de plus grande taille facilitent elles aussi l accès aux technologies et aux compétences. Il apparaît en outre que les économies d agglomération sont liées au fait que les habitants des grandes villes sont mieux «connectés» qu ailleurs, et qu elles pourraient être générées par la présence d un «capital de connaissances» (actifs immatériels) plus important dans les entreprises qui y sont implantées. Les avantages de l agglomération ne découlent pas uniquement de la taille de la population de la ville elle-même: ils peuvent également être «empruntés» à des agglomérations avoisinantes. On estime que chaque fois que la population d une agglomération située dans un rayon de 300 km double, la productivité de la ville située au centre augmente de 1 à 1,5 % (Ahrend et al., 2014a) ce qui pourrait expliquer pourquoi la productivité des agglomérations urbaines augmente généralement davantage avec la taille de la population aux États-Unis qu en Europe: la raison pourrait en effet essentiellement résider dans le fait que les distances entre les agglomérations tendent à être moindres en Europe et que les petites villes sont dès lors moins défavorisées puisqu elles peuvent «emprunter» des avantages d agglomération auprès de villes avoisinantes. Le rôle des structures de gouvernance métropolitaine pour l efficience économique et le bien-être Les zones métropolitaines couvrent le plus souvent de multiples entités administratives et il n est guère surprenant dès lors qu elles se trouvent régulièrement confrontées à une fragmentation des décisions stratégiques entre toute une série voire des centaines Graphique 1.9 Les grandes régions métropolitaines sont plus productives VAB par personne employée - USD (SPA) 0,5 à 1 million d'habitants 1 à 2 millions d'habitants 2 à 5 millions d'habitants Plus de 5 millions d'habitants États-Unis/Canada Europe (OCDE) Japon/Corée Mexique/Chili 0 Source: Base de données de l'ocde sur les régions métropolitaines 19

58 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 1.10 Taille de la population et productivité par ville Graphique 1.10 Taille de la population et productivité par ville Allemagne Productivité des villes (normalisée) 0,25 Allemagne de l'ouest 0,25 0,3 États-Unis Productivité des villes (normalisée) 0,3 0,00 0, Allemagne de l'est -0,25-0, Population (échelle log10) Source: Ahrend et al., 2014a -0, Population (échelle log10) -0,3 d autorités locales. Laissées libres de poursuivre leurs politiques indépendamment les unes des autres, ces dernières ne parviendraient probablement pas à relever le défi que constitue le développement adéquat du potentiel économique de l ensemble de la zone métropolitaine et du bien-être de ceux qui y vivent. Des études réalisées par l OCDE montrent que la fragmentation municipale freine effectivement la croissance économique (graphique 1.11) ainsi que la productivité des zones métropolitaines puisque, selon les estimations, le doublement du nombre de municipalités de habi- Graphique 1.11 Les régions métropolitaines les moins fragmentées ont connu une croissance plus forte Croissance annuelle moyenne du PIB par habitant, (%) 1,5 1, ,5 0,5 Faible Faible-modéré Modéré-élevé Élevé Degré relatif de fragmentation tants s accompagne d une diminution de 5 à 6 % de la productivité. L offre sous-optimale d infrastructures de transport pourrait partiellement expliquer le phénomène: on peut citer à cet égard l exemple des lignes qui, dans de nombreuses zones métropolitaines, s arrêtent sans raison apparente lorsqu elles atteignent une frontière administrative ce qui augmente également le risque d exclusion sociale des personnes vivant dans les zones mal desservies. Il reste néanmoins possible d atténuer assez fortement les répercussions potentiellement négatives de la fragmentation des municipalités par l instauration de mécanismes de gouvernance. On estime plus précisément que l existence d un organisme central de gouvernance métropolitaine réduit de moitié environ l incidence négative de la fragmentation sur la productivité (Ahrend et al., 2014a). Les zones métropolitaines dotées d un organisme central de gouvernance connaissent, en moyenne, moins d étalement urbain en raison peutêtre d une utilisation plus efficace des sols et d une meilleure planification des transports (graphique 1.12). De même, les habitants tendent à se déclarer beaucoup plus satisfaits du système de transports publics dans les zones métropolitaines dotées d une autorité de transport ou d un autre organisme chargé de coordonner les transports; les niveaux de pollution atmosphérique tendent en outre à être sensiblement inférieurs dans ces zones (Ahrend et al., 2014b). Source: Ahrend et al., 2014b Graphique 1.12 Institutions de de gouvernance et et résultats sélectionnés Graphique 1.12 résultats sélectionnés Organismes centraux de gouvernance et évolution de l'étalement urbain* 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0-0,2-0,4-0,6 Avec organisme de gouvernance Sans organisme de gouvernance * En tenant compte des effets fixes propres aux pays Source: Ahrend et al., 2014c 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0-0,2-0,4-0, Autorités de transport et % de citoyens satisfaits du système de transport public Avec autorité de transport Sans autorité de transport

59 Chapitre 1: Une croissance intelligente la productivité y a augmenté plus rapidement tandis que l emploi par rapport à la population y a progressé plus lentement. Dans les régions rurales de l UE 15, l augmentation du PIB par habitant a été un peu plus lente du fait que l accroissement de la productivité y a été inférieur à celui enregistré dans d autres régions; l emploi par rapport à la population a augmenté pour sa part au même rythme que dans les autres régions. Dans les régions rurales de l UE 13, le PIB par habitant a également connu une croissance plus lente que d autres régions entre 2000 et 2008, bien que l accroissement de la productivité y ait été supérieur et que l emploi par rapport à la population y ait reculé alors qu il augmentait ailleurs. Il pourrait y avoir un lien entre les deux tendances dans la mesure où le taux d accroissement plus élevé de la productivité s explique par un rattrapage en termes d utilisation des technologies et par l adoption de méthodes de travail plus efficientes, y compris en agriculture, ce qui a pour effet de réduire l emploi. La crise a eu des effets divers sur les régions rurales. Dans l UE 15, la baisse du PIB par habitant entre 2008 et 2011 a été moins prononcée dans ces régions qu en régions urbaines. Dans l UE 13, les taux de croissance du PIB par habitant, tout en restant positifs, ont été nettement inférieurs entre 2008 et 2011 à ce qu ils avaient été durant la période précédente. Le PIB par habitant a augmenté un peu plus dans les régions urbaines qu ailleurs. L emploi a reculé dans tous les types de régions, davantage en régions urbaines dans l UE 15 et davantage en régions rurales dans l UE 13. La productivité a poursuivi sa progression dans l UE 15 et surtout dans l UE 13. Dans un cas comme dans l autre, cette progression a été plus marquée dans les régions rurales qu ailleurs. En 2011, les écarts en termes de PIB par habitant entre les trois types de régions étaient nettement moindres dans l UE 15 que dans l UE 13. Dans le premier cas, le PIB moyen par habitant atteignait 90 % de la moyenne de l UE dans les régions rurales et 124 % de la moyenne dans les régions urbaines, soit une différence de 34 points de pourcentage. Dans l UE 13, en revanche, le PIB par habitant ne dépassait pas 46 % de la moyenne de l UE dans les régions rurales et s établissait à 108 % de cette moyenne dans les régions urbaines, soit une différence de 62 points de pourcentage. 7. Les facteurs déterminants de la création de start-ups et de l entrepreneuriat: l initiative individuelle et un environnement institutionnel porteur La démographie des entreprises reflète le dynamisme d une économie au travers de l adaptation des structures économiques et des entrepreneurs à l évolution des conditions du marché. La politique de cohésion s attache fortement au cours de la période à soutenir une croissance intelligente en mettant plus particulièrement l accent sur l innovation et les entreprises à forte croissance, autrement dit en déployant des programmes destinés à étayer la capacité d innovation des PME. Une part substantielle des fonds alloués à la politique de cohésion au cours des périodes précédentes a déjà servi à améliorer l environnement des entreprises et à soutenir l entrepreneuriat. Les indicateurs régionaux de démographie des entreprises montrent le lieu d implantation et la rapidité de croissance des nouvelles entreprises. Deux indicateurs principaux sont examinés ici: le taux de création d entreprises (nombre d entreprises créées par rapport au nombre d entreprises en activité dans la région concernée) et le taux de mortalité (nombre d entreprises fermant leurs portes après avoir exercé leur dernière activité dans la région par rapport au nombre total d entreprises actives). Le taux de création d entreprises est l un de principaux moteurs de l emploi et du développement économique. Les nouvelles entreprises innovantes tendent à accroître la compétitivité d une économie tant de façon directe qu en poussant indirectement les concurrents à devenir plus performants. Le taux de mortalité tend à indiquer pour sa part les activités économiques qui ne sont plus rentables. En 2010, les nouvelles entreprises étaient généralement plus nombreuses dans les régions-capitales (ou autour de celles-ci), tant dans les pays plus développés de l UE que dans les moins avancés. Les taux de création sont également élevés dans les régions où l économie a poursuivi sa progression (en Pologne plus particulièrement) ou a connu un redressement rapide après la forte récession de 2009 (Slovaquie par exemple) (graphique 1.14). La France, pays qui enregistre en moyenne un taux élevé de création d entreprises, se caractérise par de fortes 21

60 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 22

61 Chapitre 1: Une croissance intelligente Lien entre la définition UE OCDE de la ville et de la zone d influence, et les régions métropolitaines La nouvelle définition UE OCDE est liée aux régions métropolitaines. Les villes telles que nouvellement définies sont les mêmes que celles recensées sur la base du degré d urbanisation (voir plus haut). Une ville est définie comme une ou plusieurs municipalités (unité administrative locale de niveau 2) dont 50 % au moins de la population vit dans un centre urbain. La zone d influence d une ville est définie comme englobant l ensemble des municipalités contigües dont 15 % au moins des habitants occupant un emploi se rendent quotidiennement dans la ville en question pour y travailler. Les municipalités qui n atteignent pas ce seuil, mais qui sont entourées de municipalités qui le dépassent, sont également incluses dans la zone d influence. (Pour de plus amples informations, voir Dijkstra et Poelman 2012 et OCDE 2012). La ville et sa zone d influence forment une zone urbaine fonctionnelle. Cellules à forte densité de population, centre urbain et ville (Graz) Cellules à forte densité de population (> hab. par km²) Municipalités Centre urbain (clusters de cellules à forte densité avec une population > hab.) Commune > 50 % de la population vit dans un centre urbain Ville de l Audit urbain Le présent rapport contient des données relatives aux centres urbains (voir accès aux transports publics), aux villes (voir risque de pauvreté) et aux villes et leur zone d influence (voir qualité de l air). Les régions métropolitaines 1 sont formées de villes comptant plus de habitants et de leurs zones d influence. Lorsque plus de 50 % de la population d une région NUTS 3 vit dans ce type de ville, y compris sa zone d influence, ladite région NUTS 3 est considérée comme une (partie de) région métropolitaine. La typologie distingue trois types de régions métropolitaines: 1. les régions-capitales (à savoir les régions abritant la capitale nationale); 2. les régions métropolitaines secondaires; 3. les petites régions métropolitaines. Les régions métropolitaines secondaires sont les villes les plus importantes du pays hormis la capitale. Une rupture naturelle en termes de taille de population a été utilisée pour établir la distinction entre régions métropolitaines secondaires et petites régions métropolitaines. 1 Eurostat, Régions métropolitaines, 23

62 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Flux pendulaires et délimitations géographiques fonctionnelles L écart entre le PIB par habitant des régions urbaines et celui des autres régions s explique partiellement par les flux pendulaires, lesquels tendent à fausser la comparaison. Les personnes qui travaillent en région urbaine et vivent dans une région intermédiaire ou rurale avoisinante font augmenter le PIB par habitant dans la région urbaine (en contribuant à son PIB mais pas à sa population) et font diminuer le PIB dans la région où ils habitent (en accroissant sa population mais pas son PIB). Cette incidence est le plus souvent limitée, mais il arrive qu elle soit très importante. Ainsi par exemple, la moitié des personnes qui travaillent à Bruxelles vivent hors de la région bruxelloise, de sorte que le PIB par habitant calculé pour Bruxelles est environ deux fois supérieur à ce qu il serait sans les «navetteurs». Dans une situation de ce type, le PIB par habitant ne peut être un indicateur valable du revenu par habitant. L utilisation de régions fonctionnelles telles que des bassins d emploi 1 ou des régions métropolitaines évite cette distorsion même si 42 des 272 régions métropolitaines englobent à la fois des zones urbaines, intermédiaires et rurales, ce qui implique que la différence entre les trois types de régions risque d être exagérée du fait des flux pendulaires. Une façon de montrer l incidence des déplacements entre le domicile et le lieu de travail consiste à comparer le PIB par habitant (faussé par ces flux pendulaires) avec le PIB par personne occupée les personnes occupées étant comptabilisées sur la base de leur lieu de travail, ce qui évite la distorsion liée aux flux pendulaires. Le PIB par personne occupée est nécessaire- ment beaucoup plus élevé que le PIB par habitant, étant donné que seule une moitié environ de la population totale occupe un emploi. Dans une région fonctionnelle sans flux pendulaires entrant ou sortant, cette différence correspondrait à la proportion de la population au travail. Toutefois, dans le cas de la région métropolitaine de Paris, par exemple, le PIB par habitant dépasse largement ce que serait cette différence impliquerait dans les deux zones caractérisées par un flux pendulaire net entrant, mais il est largement inférieur dans les zones caractérisées par un flux pendulaire sortant (graphique 1.13). Cet exemple illustre bien l inflation du PIB par habitant dans les régions qui comptent plus d emplois que d habitants au travail, et sa diminution dans les régions qui sont dans la situation inverse (lesquelles sont en réalité des régions «dortoirs» pour la région où se concentre l activité économique). Un consensus de plus en plus large se forge quant à la nécessité d axer les politiques économiques et les stratégies de développement sur des régions davantage fonctionnelles plutôt que sur des parties spécifiques d une zone économique ou d un marché du travail. Une évolution dans ce sens est attestée par l émergence de nouveaux instruments de gouvernance des zones métropolitaines en France, au Royaume-Uni et dans d autres pays. C est également la raison pour laquelle plusieurs régions NUTS 2 ont été combinées au moment d évaluer la compétitivité régionale, afin d éviter qu une zone métropolitaine unique soit divisée en régions multiples. Graphique 1.13 PIB par habitant et par personne employée dans la région métropolitaine de Paris, Indice, région métropolitaine de Paris=100 Hauts-de-Seine Paris Val-de-Marne Essonne Yvelines Seine-Saint- Denis Sources: Eurostat et calculs de la DG REGIO PIB par habitant PIB par personne employée Val-d'Oise Seine-et-Marne Eurostat a créé un groupe de travail chargé d étudier diverses méthodes basées sur le marché du travail. Ses conclusions seront disponibles en

63 Chapitre 1: Une croissance intelligente Nouveau degré d urbanisation et nouvelle typologie urbaine-rurale La Commission européenne a développé, depuis le cinquième rapport de cohésion, une nouvelle typologie des zones locales associée à une typologie des régions 1. Les deux typologies se fondent sur un nouvel outil analytique, le carroyage de population, pour définir trois types de carreaux: 1. le centre urbain (ou cluster à forte densité de population): carreaux contigus d un km 2 ayant une densité minimale de habitants par km 2 et une population minimale de habitants; 2. le cluster urbain: carreaux contigus d un km 2 ayant une densité minimale de 300 habitants par km 2 et une population minimale de habitants; 3. le carreau rural: les carreaux se trouvent en dehors des clusters urbains. Ces carreaux servent ensuite à définir comme suit trois types de municipalités (unité administrative locale de niveau 2): 1 Eurostat, Typologie urbaine-rurale, eu/statistics_explained/index.php/urban-rural_typology 1. les villes, dont 50 % au moins des habitants vivent dans un centre urbain; 2. les villes moins peuplées et banlieues, dont moins de 50 % des habitants vivent dans un centre urbain, mais plus de 50 % dans un cluster urbain; 3. les zones rurales, où 50 % au moins des habitants vivent dans des carreaux ruraux. Ces carreaux servent également à définir comme suit les régions NUTS 3: 1. les régions essentiellement urbaines, dans lesquelles moins de 20 % de la population vit dans un carreau rural; 2. les régions intermédiaires, dans lesquelles 20 à 50 % de la population vit dans un carreau rural; 3. les régions essentiellement rurales, dans lesquelles 50 % au moins de la population vit dans un carreau rural. Un lien particulièrement étroit est ainsi créé entre régions rurales et zones rurales, qui sont définies exactement de la même façon. disparités à cet égard des taux supérieurs étant relevés dans les régions ultrapériphériques et méridionales, ainsi qu autour de Paris et dans les régions voisines de la Belgique et de l Allemagne. Les taux de création d entreprises ont été particulièrement faibles en Autriche et en Italie. On observe aussi d importantes disparités régionales dans d autres pays, même si cette situation est principalement liée à une seule région: tel est notamment le cas d Ilfov en Roumanie, de la région NUTS 3 autour de Budapest et de Byen København (avec un taux élevé) et Bornholm (taux faible) au Danemark. Le taux de mortalité d entreprises a été particulièrement élevé en Roumanie, en Slovaquie et dans la plupart des régions de Pologne, ainsi que dans les régions méridionales de l Espagne (Andalucia et Murcia notamment) et de l Italie (Calabria entre autres), et les régions orientales Graphique 1.14 Taux de création d'entreprises, % de la population d'entreprises Moyenne nationale Région NUTS AT IT ES RO HU FI NL SI DK BG CZ EE PT FR SK PL 4 Source: Eurostat 25

64 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 1.15 Taux de mortalité d'entreprises, % de la population d'entreprises Moyenne nationale Région NUTS NL AT FR SI BG IT FI HU ES EE DK PL SK RO 4 Source: Eurostat du Danemark (graphique 1.15). Ce taux a été faible aux Pays-Bas, en Autriche, dans le nord-est de l Italie et dans plusieurs régions de France. Il est intéressant de noter que des régions de Pologne et de Slovaquie tendent à afficher des taux élevés à la fois de création et de mortalité, ce qui indique un taux important de rotation ou de renouvellement des entreprises. En Roumanie, les taux élevés de mortalité se sont accompagnés de faibles taux de création en 2010, un constat qui atteste d une nouvelle contraction de l économie après la forte récession de Cette nouvelle série de données concernant la démographie régionale des entreprises pourrait devenir un indicateur stratégique essentiel pour mesurer leur dynamique au niveau régional. Elle permet en effet d établir où les taux de création sont sensiblement inférieurs à la moyenne, et quelles sont les régions caractérisées par un taux élevé de mortalité ou un faible taux de survie des entreprises. Chacune de ces trois situations devrait faire l objet d une analyse plus poussée afin de déterminer les raisons pour lesquelles l environnement ne semble pas optimal pour les entreprises dans les régions concernées. L entrepreneuriat est un moteur important du développement économique, du processus de restructuration et de la croissance des régions. Il peut être envisagé comme une interaction dynamique et institutionnellement intégrée entre les attitudes, les compétences et les aspirations de personnes individuelles, qui oriente l attribution des ressources par la création de nouveaux projets et l exploitation de projets existants. L entrepreneuriat reflète donc un processus complexe dans lequel interviennent à la fois des prises de décisions individuelles et le contexte plus large dans lequel elles s inscrivent. Le phénomène a été étudié à la fois sous l angle individuel et sous l angle contextuel, mais jamais encore la relation complexe entre les deux n avait été analysée à l échelon régional. Les variations de l entrepreneuriat ainsi mesuré dans les 125 régions sont importantes (carte 1.9) avec un indice quatre fois supérieur dans la région classée en tête (Hovedstaden au Danemark) à celui enregistré dans la région occupant la dernière position (Macroregiunea doi en Roumanie). Quatre régions suédoises, deux régions danoises, deux régions britanniques, une région française et une région irlandaise forment le «top 10», la région Hovedstaden étant suivie des deux régions abritant les plus grandes villes de l UE, à savoir Greater London et l Île de France. D autres régions plus développées abritant de grandes villes et ayant un PIB plus élevé par habitant se classent généralement mieux que les régions moins développées du même pays. Presque partout, les régionscapitales occupent la tête du classement. Les régions affichant les moins bons résultats se situent en Roumanie, en Hongrie et en Grèce. L indice se fonde sur des indicateurs à la fois individuels et institutionnels ou environnementaux (voir encadré) pour refléter le contexte régional. C est ainsi qu un facteur tel que la perception du risque est le résultat de la combinaison d un facteur institutionnel (le risque réel auquel les entreprises en démarrage se trouvent confrontées, mesuré sur la base du taux de fermeture d entreprises) et d un facteur individuel (l acceptation personnelle du risque de la part des entrepreneurs, mesurée sur la base du pourcentage de la population âgée de 18 à 64 ans qui 26

65 Chapitre 1: Une croissance intelligente 27

66 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale L indice régional d entrepreneuriat et de développement REDI Un récent projet européen 1 a élaboré un indice (REDI Regional Entrepreneurship and Development Index) qui décrit le processus entrepreneurial en tenant compte à la fois des attitudes et caractéristiques individuelles et du contexte régional autrement dit, non seulement de la volonté personnelle de démarrer une entreprise, mais également de l existence des conditions nécessaires dans la région concernée. L indice comprend trois sous-indices qui couvrent respectivement les attitudes entrepreneuriales, les compétences et les aspirations, et qui comportent chacun un élément individuel (en rapport avec le comportement décisionnel individuel) et un élément institutionnel (en rapport avec le contexte). Les attitudes entrepreneuriales décrivent les attitudes de la population d une région par rapport à l entrepreneuriat, en ce compris des aspects tels que la perception des opportunités et des risques, le soutien culturel et le réseautage. Ces éléments sont mesurés à l aide d indicateurs de concentration de marché, de capital social et d ampleur de la corruption. Les compétences entrepreneuriales visent des caractéristiques présentées par les entrepreneurs et entreprises en démarrage à fort potentiel de croissance telles que l adoption de technologies, le niveau de capital humain et le degré de concurrence. Les indicateurs utilisés couvrent le niveau d instruction, le degré de sophistication des entreprises et la liberté d exploitation de celles-ci. Les aspirations entrepreneuriales portent sur le caractère distinctif et stratégique de l activité entrepreneuriale, tel que l innovation en termes de produit et de processus ou l accès au financement. Elles sont mesurées à l aide d indicateurs d innovation, de R&D et de développement du marché financier. Les indicateurs peuvent concerner des régions (NUTS 1 ou NUTS 2) ou des pays. 1 Szerb, L. et al., 2013 affirme que la crainte d un échec ne la dissuaderait pas de démarrer une entreprise). L analyse des aspects individuels donne une autre image que celle fournie par l indice combiné (carte 1.10). Les dix régions classées en tête de l indice «individuel» en comprennent cinq parmi celles qui figurent dans le «top 10» de l indice combiné (London, Hovedstaden et Île de France notamment), mais également les deux régions slovènes et les deux régions irlandaises. Les dix régions au bas du classement incluent, contrairement à la liste établie sur la base de l indice combiné, trois régions allemandes et quatre régions polonaises. Cette analyse peut aider les régions à affiner leurs stratégies en vue de supprimer les principaux obstacles et de libérer le potentiel d entrepreneuriat, y compris d entrepreneuriat social. 8. Innovation: persistance d une concentration spatiale Comme en témoigne largement la littérature économique, la recherche et l innovation jouent un rôle déterminant dans la performance économique des pays et des régions. L innovation, entendue au sens large pour couvrir l innovation en termes de produit, de processus de marché et d organisation, est considérée comme l un des grands moteurs de la croissance économique, de l emploi et de la durabilité écologique. Elle revêt par conséquent une importance critique pour le progrès social et la prospérité. L innovation est un facteur décisif de croissance de la productivité à long terme et, partant, de maintien de la compétitivité des entreprises par rapport à leurs concurrents élément particulièrement important pour les entreprises européennes, de plus en plus souvent appelées à concurrencer des entreprises implantées dans des régions moins développées du monde et dans des économies émergentes. Non seulement les concurrents en question effectuent un rattrapage rapide en termes de technologies, mais ils continuent de tirer avantage de coûts salariaux moins élevés partiellement liés à l application de normes différentes dans l organisation du marché du travail, à un manque de protection sociale des travailleurs et à de moindres attentes en termes de revenu, même s il convient d ajouter que ces faibles coûts salariaux sont compensés dans une certaine mesure par une moindre productivité. Envisagée sous cet angle, 28

67 Chapitre 1: Une croissance intelligente l innovation, ainsi que la capacité d assimiler l innovation développée ailleurs, doivent être considérées comme une condition importante du maintien des spécificités du modèle social européen. De surcroît, à l inverse de la croissance découlant d une restructuration de l économie, la croissance engendrée par l innovation est en principe sans limites ce qui en fait un facteur déterminant de croissance et de développement économiques à long terme 4. L un des grands indicateurs permettant d évaluer l investissement dans l innovation est le niveau des dépenses régionales en recherche et développement (R&D) 5. Étant donné en effet que les progrès techniques découlent largement des activités de R&D, ces dépenses sont une indication de l effort consenti par le secteur public et les entreprises pour générer des innovations et ouvrir de nouvelles perspectives de marché 6. Le rôle assumé par la R&D à l appui des principaux moteurs de croissance en ont fait l un des grands objectifs de la stratégie Europe 2020, qui spécifie que 3 % du PIB de l UE devrait être investi dans la R&D à l horizon Selon les dernières données disponibles, les dépenses en R&D dans l UE 28 représentaient environ 2 % du PIB en 2011 (carte 1.11). Cette moyenne masque toutefois de fortes variations puisqu elles allaient jusqu à 8 % du PIB dans certaines régions Braunschweig en Allemagne et Brabant Wallon en Belgique alors qu elles atteignaient 0,1 % à peine du PIB dans d autres (Ciudad Autónoma de Ceuta en Espagne, Dytiki Makedonia et Notio Aigaio en Grèce, et Severozapaden en Bulgarie). Les dépenses consacrées à la R&D au sein de l Union ont régulièrement augmenté au cours des dix dernières années puisqu elles sont passées de 1,8 % du PIB de l UE 27 en 1995 à 2,0 % en Cet accroissement est cependant trop lent pour combler le retard par rapport à d autres économies très développées dans le monde, telles que le Japon où les dépenses en R&D représen- 4 Ce rôle important est attesté par l initiative phare «Une Union pour l innovation» qui, lancée en 2010 dans le cadre de la stratégie Europe 2020, vise à impulser la recherche et l innovation sur l ensemble du territoire de l UE en s appuyant sur 34 points d action. 5 Il convient de préciser néanmoins que les dépenses en R&D sousestiment probablement les activités relevant de l innovation, en particulier dans les secteurs non manufacturiers où l innovation non technologique est fréquente (voir ci-après la section consacrée au tableau de bord régional de l innovation). 6 Il est à noter que les dépenses en R&D sont une mesure d intrant qui ne saisit pas à quel point les dépenses en question se transforment effectivement en innovations et, plus spécifiquement, en innovations commerciales. taient 3,7 % du PIB en 2011 ou les États-Unis où elles en représentaient 2,9 %. De façon générale, les régions affichant de fortes dépenses en R&D sont les plus développées. Parmi les 20 régions de l UE où ces dépenses sont les plus élevées, 16 ont un niveau de PIB par habitant supérieur à 100 % de la moyenne européenne. La grande majorité des régions affichant de faibles niveaux de dépenses en R&D sont situées dans des États membres du sud, du centre ou de l est, ou sont des régions situées dans des États membres occidentaux mais se caractérisant par un PIB par habitant relativement faible. 8.1 R&D et objectif 2020 En 2011, les dépenses en R&D n ont dépassé l objectif Europe 2020, à savoir 3 %, que dans 32 régions de l UE, et elles ont été inférieures à 1 % dans 100. Dans la majorité des régions, les dépenses restent largement inférieures à l objectif national, lequel est le plus souvent moins ambitieux que l objectif européen (tableau 1.6 et carte 1.12). Seules 32 régions ont atteint l objectif national et on observe, même dans les États membres où les dépenses ont été proches de cet objectif (Danemark, Suède et Allemagne notamment), la persistance d importantes disparités régionales 7. Toutes les régions ne sont toutefois pas en mesure d atteindre ou d essayer d atteindre l objectif national, étant donné que les écarts régionaux dans ce domaine sont inhérents à la localisation, comme indiqué plus loin. Les dépenses en R&D sont généralement importantes dans les régions abritant une grande ville, même si les régions abritant la plus grande ville (la capitale dans la plupart des cas) n affichent pas toujours les niveaux les plus élevés. En effet, de nombreuses régions consacrant des investissements considérables dans la R&D n abritent pas de très grande ville: tel est le cas notamment pour Oulu en Finlande et la Styrie en Autriche. Cette situation s explique partiellement du fait que l activité manufacturière, source principale de R&D, est généralement peu représentée dans les très grandes villes. La R&D n englobe absolument pas la totalité des investissements en matière d innovation. Si elle mobilise une large part des dépenses consacrées à l innovation dans l industrie manufacturière, elle laisse de côté la plus grande partie de celles consenties dans les services. Étant donné la concentration spatiale de la production manufacturière, il serait irréaliste de s attendre à ce que toutes 7 Voir ESPON, 2013, Territorial Dimension of the Europe 2020 Strategy 29

68 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 30

69 Chapitre 1: Une croissance intelligente Tableau 1.6 Total des dépenses en R&D et écart par rapport à l objectif pour 2020 dans les régions de l UE 28, 2011 Plus développées En transition Moins développées R&D en % du PIB, ,3 1,3 0,8 2,1 Écart par rapport à l objectif national 0,4 1,4 0,9 0,9 (différence en points de pourcentage) % des régions* ayant atteint l objectif national * concerne uniquement les régions avec un objectif national et pour lesquelles les données sont disponibles. Sources: Eurostat et calculs de la DG REGIO UE 28 les régions soient capables d atteindre l objectif national en matière de dépenses de R&D. Les externalités ou retombées positives provenant de la concentration de l innovation technologique en quelques endroits seulement conduisent en effet à penser que beaucoup de régions ne devraient pas ambitionner d atteindre l objectif national fixé en matière de R&D, mais se concentrer plutôt sur d autres moyens d innover. L innovation est un facteur clé de développement de toutes les régions de l UE, et pas uniquement des régions de haute technologie. Or les régions enregistrent des performances très différentes dans ce domaine. Certaines sont proches de la frontière technologique globale et leur croissance repose généralement sur la capacité de la R&D et de l innovation technologique de la repousser encore. D autres s efforcent de rattraper les régions de tête en absorbant les technologies existantes, et le grand défi réside ici dans le renforcement de la capacité de leurs travailleurs et de leurs entreprises de mener ce processus à bien. Dans une série d autres régions, ce sont la moindre dotation en infrastructures et la qualité de l environnement des entreprises qui imposent des limites. Il est donc important de prendre en compte d autres aspects de l innovation que la simple R&D, voire l innovation technologique, pour obtenir une image plus précise et plus complète de la géographie de l innovation dans l UE. Telle est l approche adoptée par le tableau de bord régional de l innovation (RIS Regional Innovation Scoreboard) pour évaluer la performance des régions NUTS 1 et NUTS 2 à cet égard. Le RIS couvre un total de 190 régions d Europe toutes celles de l UE plus celles de Norvège et de Suisse 8. Il se base sur 11 indicateurs reflétant divers aspects importants pour l innovation tels que «Ressources humaines», «Financements et aides», «Investissements des entre- 8 Des précisions concernant la méthode et les indicateurs utilisés pour établir le tableau régional de l innovation sont données dans le rapport «Regional Innovation Scoreboard 2014» de la Commission européenne. prises» et «Collaborations et entrepreneuriat» (indicateur visant les efforts entrepreneuriaux et les efforts connexes en matière de collaboration) ainsi que «Résultats» (à savoir le nombre d entreprises ayant introduit des innovations sur le marché ou au sein de leur organisation avec les répercussions en termes d emploi, d exportations et de ventes). Aux fins de l analyse, les régions sont regroupées en quatre catégories (carte 1.13): les leaders en matière d innovation (34 régions), les suiveurs en matière d innovation (57 régions), les innovateurs modérés (68 régions) et les innovateurs modestes (31 régions). La performance régionale mesurée correspond, de façon générale, à la performance nationale. La plupart des leaders et suiveurs régionaux sont des régions situées dans des pays recensés comme tels dans le tableau de bord de l innovation de l Union européenne (IUS Innovation Union Scoreboard), et il en va de même des innovateurs régionaux modérés et modestes. Toutes les régions leaders sont regroupées dans 8 États membres à peine (Danemark, Allemagne, Finlande, France, Irlande, Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni), attestant ainsi de la concentration de l excellence en matière d innovation sur des territoires relativement peu nombreux du continent européen. Les moins bonnes performances ont été relevées dans des régions situées en Bulgarie, en Croatie, en Grèce, en Pologne et en Roumanie. On observe toutefois certaines variations de la performance régionale à l intérieur d un même pays. C est ainsi que 14 pays comptent des régions dans deux catégories différentes et quatre (France, Portugal, Slovaquie et Espagne) en ont dans trois catégories. Seules l Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la République tchèque et la Grèce ont toutes leurs régions dans le même groupe. L analyse effectuée pour la période montre que la performance en matière d innovation s est améliorée dans la plupart des régions (155 sur 190, voir carte 1.14). Les régions affichant des progrès relativement importants se répartissent un peu partout dans l UE puisqu une région au moins de chaque pays a réalisé une 31

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72 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale amélioration de sa performance supérieure à la moyenne de l Union. Tel est le cas de toutes les régions d Autriche, d Irlande, des Pays-Bas et de Suisse. Par ailleurs, dans la moitié des pays (14), la performance s est détériorée dans une région au moins durant la même période. Elle a reculé de plus de 2,5 % par an dans 7 régions polonaises, dans 4 régions espagnoles et dans une région de Croatie, d Italie et de Roumanie. Ce recul est encore plus marqué (plus de 10 % par an) dans les régions Ciudad Autónoma de Ceuta et Ciudad Autónoma de Melilla en Espagne, et Podlaskie et Kujawsko-Pomorskie en Pologne. De façon générale, les résultats ne semblent indiquer aucun rattrapage, autrement dit aucun rapprochement de la performance des régions moins innovantes avec celle des régions qui le sont davantage. La grande majorité des régions très innovantes (leaders de l innovation et suiveurs très performants) obtiennent de bons résultats pour la plupart des indicateurs (ressources humaines, dépenses en R&D, esprit d entreprise et innovations en termes de produits et de procédés notamment). À l inverse, la majorité des innovateurs modérés et des innovateurs modestes affichent des résultats très variables à ces différents égards. Si une attitude personnelle positive vis-à-vis de la nouveauté (telle que constatée au travers de l enquête sociale européenne) est un facteur déterminant à la fois pour l entrepreneuriat et pour l innovation, la performance régionale dépend aussi dans une large mesure de l existence d un système avancé de soutien public à l innovation dont bénéficient, sous une forme ou une autre, de nombreuses entreprises. En d autres termes, le financement public pourrait compenser l insuffisance de fonds privés pour impulser l activité d innovation. L analyse confirme, de manière générale, la grande diversité des régions de l UE en termes de performance d innovation, ce qui renforce l idée que cette dernière revêt une forte dimension régionale. Cette diversité implique une nécessité pour les programmes à l appui de l innovation, y compris les programmes relevant de la politique de cohésion, de prendre explicitement en compte le contexte local ou régional au moment de décider du soutien le plus adéquat. 8.2 Dépôt de brevets dans l UE et aux États-Unis Au cours des années 2008 et 2009 cumulées, quelque 135 demandes de brevet par million d habitants ont été adressées à l Office européen des brevets (OEB). Durant la même période, 408 demandes par million d habitants étaient introduites aux États-Unis un taux supérieur qui reflète une économie plus innovante, mais également une plus grande tendance à demander des brevets. Même s il existe de fortes variations régionales tant au sein de l UE qu aux États-Unis, la plupart des États américains affichent un nombre de brevets par habitant largement supérieur à celui relevé dans les régions européennes. Les régions de l UE où les taux de demande de brevets sont les plus élevés sont le Noord- Brabant (559 par million d habitants), Stuttgart (544) et Mittelfranken (505); on trouve d autres régions ayant des taux relativement élevés en Allemagne, dans le sud de l Angleterre, en Suède et en Finlande. La majorité des régions de l UE se caractérisent néanmoins par un nombre relativement faible de brevets par habitant (cartes 1.15 et 1.16). Aux États-Unis, les États qui enregistrent le plus grand nombre de demandes de brevet sont situés sur la côte est et la côte ouest, et il convient de citer plus particulièrement ici le Massachusetts (879 par million d habitants) et la Californie (864). Les chiffres relatifs aux demandes de brevet conduisent à penser que, même si certaines régions de l UE s approchent sans doute de la frontière de la connaissance globale dans certains domaines d activité économique, tel n est pas le cas de la plupart d entre elles. Il semble que les États américains soient plus nombreux à relever de la première catégorie. 9. Augmentation du nombre de diplômés de l enseignement supérieur, mais persistance de fortes disparités Étant donné ses liens avec la recherche et l innovation, l enseignement supérieur peut contribuer à fournir le capital humain hautement qualifié dont l UE a besoin pour générer l emploi, la croissance économique et l amélioration de la protection sociale 9. Une main-d œuvre bien formée est un facteur clé de prospérité. On observe d ailleurs une étroite corrélation entre le niveau de formation de la main-d œuvre d une région et les revenus médians qui y sont enregistrés. Acquérir à un 9 Commission européenne, 2012, Rapport de suivi de l éducation et de la formation

73 Chapitre 1: Une croissance intelligente Programme-cadre pour la compétitivité et l innovation Le programme-cadre pour la compétitivité et l innovation (CIP) est l un des programmes de financement de l UE qui soutient l innovation (et notamment l éco-innovation) dans l Union, facilite l accès au crédit et fournit des services d appui aux entreprises. Doté d un budget de 3,6 milliards d euros pour la période , le programme s adresse aux petites et moyennes entreprises (PME); la cohésion ne figure pas parmi ses objectifs explicites, même si les grands projets qu il finance contribuent à la réalisation des objectifs de la politique de cohésion. Le programme aide principalement les PME au moyen d instruments financiers (fonds représentant 1 milliard environ), tout en prévoyant également des réseaux, des plateformes et des agences (Réseau Enterprise Europe, PRO INNO Europe et Europe INNOVA par exemple). D autres initiatives sont axées sur les clusters européens (Observatoire européen des clusters et Initiative européenne pour des clusters d excellence entre autres) et sur le soutien à l éco-innovation, à des projets de première application commerciale et à des projets-pilotes liés aux TIC. Le CIP soutient également l analyse statistique de l innovation régionale. Le projet RIM Plus (contrôle de l innovation régionale) offre une plateforme pour le partage des connaissances concernant les tendances de la politique d innovation dans les régions de l UE. Le tableau de bord régional pour l innovation (RIS) permet pour sa part l évaluation comparative de la performance des régions européennes en matière d innovation. L édition 2012 du RIS confirme la forte diversité de cette performance et la faible évolution des disparités au fil du temps. Seules quelques régions ont effectivement amélioré leur performance entre 2007 et S appuyant sur les enseignements tirés du CIP, deux programmes vont appuyer la compétitivité et l innovation durant la période de programmation Il s agit du programme COSME (programme pour la compétitivité des entreprises et des PME), axé sur les aspects de la compétitivité intéressant plus particulièrement les petites et moyennes entreprises, et du programme-cadre Horizon 2020 pour la recherche et l innovation. Le renforcement des synergies entre COSME, Horizon 2020 et les Fonds structurels est un élément essentiel de ces nouveaux programmes. Les régions sont invitées à mettre en place à leur échelon des stratégies de spécialisation intelligente afin d améliorer l impact de leurs investissements, de tirer un meilleur parti du potentiel innovant et créatif du marché intérieur et de veiller à une adéquation entre leurs atouts en matière de recherche et d innovation et les besoins des entreprises. Le financement au titre de la politique de cohésion peut constituer une source majeure d appui au déploiement d une fabrication manufacturière de pointe, à la modernisation des usines et au développement de technologies génériques clés. 70 Graphique 1.16 Proportion de la population diplômée de l'enseignement supérieur par pays et extrêmes régionaux, 2013 % de la population âgée de ans Maximum régional Moyenne Minimum nationale régional Inner London Moyenne nationale Helsinki- Prov. Brabant Uusimaa Wallon País Southern Stockh Vasco and olm Hovedstaden Eastern Luxemb Utrecht Île de ourg France Cyprus Mazowieckie Bratislavský Estonia Berlin Yugozapaden Praha Kraj Lithuania Zahodna Attiki Közép- Bucuresti - Latvia Slovenija Magyarország Ilfov Wien Border, Midtjylland Lisboa Åland Midland Jadranska and Prov. Western Tees Valley Hrvatska Norra Lazio Hainaut Malta and Mellansverige Zeeland Vzhodna Durham Ciudad Picardie Arnsberg Slovenija Autónoma Lubuskie de Ceuta Severozapaden Kontinentalna Notio Burgenland (ES) Hrvatska Aigaio Észak-Magyarország Západné Slovensko Região Puglia Sud - Severozápad Autónoma dos Muntenia Açores (PT) FI IE CY LU UK EE SE BE DK LT NL ES FR LV DE SI EL PL BG HU AT CZ SK HR PT MT IT RO Source: Eurostat

74 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 36

75 Chapitre 1: Une croissance intelligente Graphique 1.17 Proportion de la population peu instruite par pays et extrêmes régionaux, % de la population âgée de ans Maximum régional Moyenne Minimum nationale régional Moyenne nationale Região Autónoma dos Açores (PT) Malta Extremadura Anatoliki Makedonia, Puglia Thraki Lisboa Prov. Picardie Border, Hainaut Midland West and Midlands Sud-Est Zeeland Western Kontinentalna Nordjylland Észak- Lazio Hrvatska Alföld Vorarlberg Cyprus Luxem Comunidad de Severoiztochen Småland Bremen bourg Madrid med öarna Åland Vzhodna Warminsko- Slovenija Mazurskie Severozápad Attiki Utrecht Southern Východné Prov. Bretagne and Eastern Latvia Estonia Hovedstaden Slovensko Brabant Jadranska Highlands Övre Kärnten Lithuania Wallon Bucuresti - Hrvatska Középand Islands Norrland Helsinki- Zahodna Ilfov Magyarország Uusimaa Slovenija Yugozapaden Slaskie Bratislavský Chemnitz Kraj Praha PT MT ES IT EL BE FR NL IE RO CY UK DK LU HR BG HU SE AT FI SI DE LV PL EE SK CZ LT Source: Eurostat niveau d instruction relativement élevé atténue en outre le risque de connaître le chômage. La proportion de diplômés de l enseignement supérieur âgés de 25 à 64 ans varie cependant fortement selon les régions (carte 1.17 et graphique 1.16). En 2013, cette proportion dépassait 40 % dans 10 % seulement des régions. C est dans les régions Inner London, Brabant Wallon et Helsinki qu elle était la plus élevée. Ce sont, dans la plupart des cas, les régions abritant ou jouxtant les capitales qui affichent le pourcentage le plus élevé de diplômés de l enseignement supérieur 10. Ce pourcentage était en revanche de moins de 15 % dans quinze régions, principalement situées en Italie et en Roumanie. Des variations régionales importantes peuvent exister au sein d un même pays. Au Royaume-Uni, le pourcentage de diplômés de l enseignement supérieur va de 28 à 63 %, soit une variation supérieure à celle observée entre les États membres, laquelle va de 16 à 42 % seulement. À l autre extrême, un quart environ des habitants de l UE âgés de 25 à 64 ans n ont suivi qu une scolarité de base (autrement dit n ont pas été jusqu au deuxième cycle de l enseignement secondaire). Beaucoup de régions caractérisées par un pourcentage très élevé d habitants n ayant pas dépassé ce niveau d instruction se trouvent dans les États membres méridionaux, le chiffre dépas- 10 Il convient de préciser néanmoins que l organisation très diversifiée des systèmes éducatifs au sein de l UE on songe par exemple à la formation beaucoup plus longue qu ailleurs exigée des travailleurs manuels en Allemagne ou en Autriche en dehors du système universitaire, lesquels acquièrent dès lors un niveau élevé de qualification fait en sorte que les diplômés de l enseignement supérieur ne sont pas nécessairement un indicateur fiable de la main-d œuvre hautement qualifiée, voire même d une main-d œuvre bien formée. sant 50 % dans un certain nombre de cas (carte 1.18 et graphique 1.17). Les extrêmes régionaux semblent suivre le plus souvent les moyennes nationales. On relève cependant quelques exceptions: ainsi la Roumanie a-t-elle un pourcentage de personnes peu instruites supérieur à celui du Royaume- Uni ou du Danemark, mais ce pourcentage est moins élevé dans la région Bucureşti Ilfov que dans n importe quelle région de ces deux États membres. Diplômés de l enseignement supérieur et objectif 2020 La stratégie Europe 2020 vise à ce qu au moins 40 % de la population âgée de 30 à 34 ans ait un diplôme de l enseignement supérieur d ici Les États membres ont fixé à cette fin des objectifs nationaux allant de 26 % (en Italie) à 60 % (en Irlande). La proportion de ces diplômés a fortement augmenté dans l UE 27 puisqu elle est passée de 31 % en 2008 à 36 % en 2012 une progression qui permet de supposer que l objectif européen de 40 % devrait être atteint sans trop de difficulté. La situation prévalant en 2013 varie toutefois considérablement selon les régions (carte 1.19 étant donné la taille relativement petite de l échantillon sur lequel se fondent les données, une moyenne sur trois ans est appliquée aux régions pour une plus grande fiabilité des chiffres). Alors que 29 % des 124 régions plus développées disposant de données et d un objectif national ont d ores et 37

76 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 38

77 Chapitre 1: Une croissance intelligente Tableau 1.7 Population de 30 à 34 ans diplômée de l enseignement supérieur dans les régions de l UE 28, moyenne 2013 Plus développées En transition Moins développées Population de 30 à 34 ans diplômée de 41,3 32,3 28,9 36,8 l enseignement supérieur, 2013 Variation en points de pourcentage ,7 1,1 8,1 5,8 Variation en points de pourcentage ,3 9,1 8,5 8,6 Écart par rapport à l objectif national 1,0 12,2 8,7 4,3 (différence en points de pourcentage) % des régions* ayant atteint l objectif national * concerne uniquement les régions avec un objectif national et pour lesquelles les données sont disponibles. Sources: Eurostat et calculs de la DG REGIO. UE 28 Programmes-cadres de recherche Les programmes-cadres de recherche sont le principal instrument de financement de la recherche et de l innovation au sein de l UE. Leur objectif essentiel est le renforcement de la base scientifique et technologique de l UE, et de sa compétitivité internationale, grâce à une recherche en coopération avec des partenaires d autres pays. Le 7 e programme-cadre de recherche (7 e PC), doté d un budget de quelque 50 milliards d euros pour la période , avait pour ambition de faire de l UE le leader mondial en matière de recherche en soutenant l excellence de la recherche où qu elle soit menée. Le financement a porté sur une série d actions parmi lesquelles l incitation à une participation plus intensive des PME aux activités de recherche, et l appui à la création d une infrastructure de recherche paneuropéenne de grande envergure 1 et à l optimisation de l utilisation des installations et équipements existants. Le programme vise également à améliorer le potentiel d innovation des régions en favorisant l émergence de clusters de recherche (y compris le triangle chercheurs-entreprises-pouvoirs publics) grâce à l initiative «Régions de la connaissance» et en soutenant des centres de recherche d excellence dans les régions de convergence grâce à l initiative «Potentiel de recherche». Horizon 2020, le nouveau programme européen pour la recherche et l innovation, se déroulera de 2014 à 2020 avec un budget de près de 80 milliards d euros (à prix courants) auquel s ajouteront les investissements privés que le programme compte attirer. Il vise à associer recherche et innovation en soutenant l excellence scientifique, la primauté industrielle et des mesures destinées à relever les défis sociétaux. Son objectif est de contribuer à doter l UE d une science de classe mondiale, à lever les obstacles à l innovation et à faciliter la collaboration entre secteur public et secteur privé pour générer l innovation. Le programme Horizon 2020 regroupe tous les fonds alloués par l UE à la recherche et à l innovation en un seul et même pro- 1 Commission européenne, Forum stratégique européen pour les infrastructures de recherche (ESFRI), roadmap.htm gramme couvrant le 7 e programme-cadre en cours ainsi que les activités en matière d innovation déployées par le programmecadre pour la compétitivité et l innovation et l Institut européen d innovation et de technologie l intention étant d assurer aux projets novateurs un financement intégré depuis le laboratoire jusqu à l exploitation commerciale, et de réunir des activités auparavant distinctes pour mieux gérer les défis sociétaux en matière de santé, d énergie propre et de transport. Le programme couvre toutes les formes d innovation, y compris en matière de services et d innovation sociale, et contribue également au développement d un marché pour les innovations réalisées, ainsi qu à l étude des dispositions législatives pertinentes concernant la passation des marchés publics, la fixation de normes, etc. Le but est d attirer les meilleurs chercheurs, où qu ils se trouvent, et le financement continuera d être attribué sur la base d appels à propositions concurrentiels sans tenir compte des régions dont les propositions émanent. Il convient toutefois de compléter cette approche de mesures garantissant l accès d un large éventail de candidats, situés dans les régions moins développées surtout, au bénéfice de ce financement. Les régions relevant de la politique de cohésion recevront donc une aide pour développer leur capacité de recherche et d innovation. Comme ce fut le cas durant la période de programmation précédente, une partie de la recherche financée portera sur des problématiques régionales. C est ainsi que le volet axé sur la recherche en sciences socioéconomiques et humaines, doté d un budget de 623 millions d euros pour la période , prévoyait l analyse de la performance régionale, de la spécialisation intelligente, de l innovation sociale, des problèmes urbains, des régions rurales mises sous pression par la mondialisation, et de la cohésion sociale dans les villes. Horizon 2020 va poursuivre le financement d études de ce type au titre de sa priorité «Défis de société», ainsi que de travaux de recherche en matière d aménagement du territoire et de planification urbaine en vue de la création d environnements durables et inclusifs. 39

78 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 1.18 Ménages raccordés aux réseaux d'accès de nouvelle génération (NGA) par type de zone, fin 2011 % des ménages dans chaque type de zone Zone rurale Zone urbaine UE-27 EL IT FR CZ SE IE PL UK DE HU ES RO DK AT BG EE PT SI FI LU LT LV SK MT BE NL Source: Commission européenne, 2013, Broadband lines in the EU: situation au 1er juillet 2012, Document de travail du Comité «Communications» déjà réalisé ce dernier, tel n a été le cas d aucune région en transition et de quatre seulement des régions moins développées (tableau 1.7 et carte 1.20). Les régions où moins de 20 % de la population de 30 à 34 ans a un diplôme de l enseignement supérieur se situent en Italie, en Roumanie, en Grèce, en Slovaquie, en République tchèque, en Grèce et en Hongrie. L éloignement moyen par rapport à l objectif national a été réduit de 9 points de pourcentage entre 2000 et 2008 dans les trois types de régions. Entre 2008 et 2013, c est dans les régions moins développées que cette distance a fait l objet de la plus forte réduction (8 points de pourcentage); viennent ensuite les régions plus développées avec 5,7 points de pourcentage. Dans les régions en transition, la distance par rapport à l objectif national n a pas connu de réduction importante entre 2008 et 2013, date à laquelle elle représentait encore 12 points de pourcentage contre un seul point de pourcentage pour les régions plus développées et 9 points de pourcentage pour les moins développées. En d autres termes, si les tendances actuelles se maintiennent, les objectifs seront probablement atteints dans les régions plus et moins développées, mais des efforts supplémentaires devront être faits dans les régions en transition pour y parvenir. 10. Lacunes dans les réseaux numériques et de transport progressivement comblées, mais efforts supplémentaires encore nécessaires 10.1 Extension inégale des réseaux numériques L accès à des réseaux de télécommunications à haut débit est un facteur clé de compétitivité et de croissance économique. L offre de services numériques et la capacité de bien fonctionner dans une économie mondialisée exigent des connexions à large bande qui soient rapides et performantes. Les infrastructures TIC s avèrent donc déterminantes pour le potentiel de développement des régions de l Union. De façon générale, les régions les plus prospères en semblent déjà bien pourvues, mais des lacunes importantes subsistent ailleurs. La couverture des réseaux large bande s est considérablement étendue ces dernières années sur le territoire de l UE. En 2012 en effet, 96 % des ménages de l UE 27 avaient accès au minimum à un réseau large bande fixe 11 ; en ce qui concerne les technologies sans fil, 95 % d entre eux avaient un accès par paquets haut débit (HSPA) et tous les États membres sauf quatre (Estonie, Lettonie, Lituanie et Suède) disposaient d une couverture satellite en bande Ka à haut débit sur l intégralité de leur territoire. Le taux de couverture est cependant largement supérieur 11 Commission européenne, 2013, Broadband lines in the EU, Document de travail du Comité «Communications» 40

79 Chapitre 1: Une croissance intelligente au taux d utilisation puisqu en 2012, 70 % seulement des ménages disposant d un accès (67 % du total) avaient un abonnement large bande fixe. Des disparités importantes sont également constatées entre régions, et plus particulièrement entre régions urbaines et régions rurales. En 2012, l UE comptait 9,1 millions de foyers sans couverture de réseau fixe à large bande, et 90 % d entre eux vivaient en zones rurales. La couverture était inférieure à 40 % dans ce type de zones en Pologne et en Bulgarie. La couverture est pratiquement complète dans la plupart des zones urbaines et des villes, même si elle n atteint pas 90 % dans un certain nombre d entre elles, situées pour la plupart dans le nord de la Suède et de la Finlande, ainsi que dans le sud et l est de l Europe; elle est inférieure à 75 % dans quelques régions, toutes situées en Pologne. Les disparités sont beaucoup plus marquées en ce qui concerne l accès de nouvelle génération 12 (graphique 1.18). En 2011, 78 % des ménages ruraux de l UE disposaient d un accès large bande, mais 12 % seulement avaient accès à un réseau NGA. À l inverse de ce que l on observe pour la large bande de type classique, les régions à la traîne ici se situent pour la plupart dans les États membres de l UE 15. Alors que la couverture atteint 100 % ou presque aux Pays-Bas, en Belgique et à Malte, elle est inférieure à 40 % en France, en Irlande, en Italie, en Grèce, en Pologne et à Chypre. Les foyers vivant en zones rurales n ont aucun accès à un réseau NGA au Luxembourg, en Irlande, en Italie, à Chypre, en Slovaquie, en Lettonie et en Pologne, et ne disposent que d une couverture marginale en Allemagne. L utilisation effective de la large bande par les ménages a fortement augmenté ces dernières années parallèlement à la couverture. Si, en 2009, l UE comptait 56 % seulement de ménages ayant un abonnement large bande, le chiffre dépassait 76 % en Des écarts importants n en subsistent pas moins entre régions (carte 1.21). Dans les régions Severozapaden (Bulgarie), Kentriki Ellada et Nisia Aigaiou Kriti (Grèce) et Nord-Est (Roumanie), le taux d utilisation n atteignait pas 50 % en 2013 alors qu il était supérieur à 90 % dans les régions Flevoland et Utrecht (Pays-Bas), London et South West (Royaume- Uni), Helsinki-Uusimaa (Finlande) et Bremen (Allemagne). La situation se présente de façon identique du côté des entreprises. La proportion de sociétés de l UE 28 occu- 12 Les réseaux NGA (Next Generation Access) sont des réseaux d accès câblés constitués en tout ou en partie d éléments optiques et capables de fournir des services d accès à large bande avancés (débit supérieur, par exemple) par rapport à ceux qui sont fournis via les réseaux cuivre en place. pant dix personnes ou davantage et ayant souscrit un abonnement large bande est passée de 84 % en 2010 à 90 % en En Finlande, en France et au Danemark, le taux d utilisation dépassait 96 %. Il était en revanche d un peu moins de 80 % en Bulgarie, en Grèce, en Croatie et en Pologne, et de 61 % seulement en Roumanie Persistance d un moindre développement du réseau routier dans les États membres du centre et de l est En 1955, seules quelques sections du réseau routier central de transport transeuropéen (RTE-T) permettait de se déplacer à une vitesse moyenne supérieure à 80 km à l heure (carte 1.22), tandis que la grande majorité des liaisons s effectuait à une vitesse moyenne inférieure à 70 km à l heure. En 1970, la situation s était considérablement améliorée puisque de nombreuses sections permettaient des vitesses moyennes de plus de 80 km à l heure en Allemagne, en Italie, dans le Benelux et au Royaume-Uni; tel n était cependant le cas que de rares liaisons, voire d aucune liaison du tout, dans le reste de l UE, y compris dans les pays centraux et orientaux. L écart entre le nord-ouest de l Europe plus l Italie et le reste de l Union s était encore accentué en De nombreuses liaisons atteignaient dans le premier cas une vitesse moyenne supérieure à 90 km à l heure, alors que le Portugal, la Grèce et les États membres centraux et orientaux ne disposaient à cette date d aucune liaison permettant une vitesse moyenne supérieure à 80 km à l heure laquelle vitesse moyenne était parfois infé- Stratégie numérique pour l Europe On estime que les TIC ont impulsé la moitié de la croissance de la productivité en Europe au cours des dix premières années du 21 e siècle 1. Le développement de réseaux TIC est donc important pour la cohésion économique de l Union, les régions moins développées tendant à accuser un retard en termes d accès à la large bande. Les objectifs poursuivis par la stratégie numérique pour 2020 sont (1) la couverture de la totalité de la population par des réseaux rapides à large bande (plus de 30 Mbps), (2) l utilisation par la moitié au moins de la population de l UE d une large bande ayant une vitesse de 100 Mbps ou davantage et (3) une multiplication par deux des investissements publics en R&D dans le domaine des TIC. 1 Commission européenne, 2010, Europe s Digital Competitiveness Report,

80 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 42

81 Chapitre 1: Une croissance intelligente rieure à 60 km à l heure. En Espagne, la seule liaison pouvant être effectuée à une vitesse moyenne supérieure à 80 km à l heure était celle entre Valence et Barcelone. En 1990, les vitesses moyennes s étaient accrues, mais les écarts entre pays subsistaient. En 2000, la vitesse moyenne avait fortement augmenté en Grèce, en Espagne et au Portugal puisqu elle dépassait 100 km à l heure sur certaines sections du réseau européen central. En 2012, les vitesses effectuées sur ces sections en Espagne et au Portugal avaient rattrapé celles enregistrées dans les États membres très développés. L amélioration de la vitesse sur le réseau routier principal de ces trois pays a été largement financée au titre de la politique de cohésion. Les vitesses sur les liaisons situées en Pologne, dans les États baltes, en Roumanie et en Bulgarie restent en revanche peu élevées par rapport au reste de l UE. L achèvement du réseau routier central RTE-T d ici à 2030 devrait faire considérablement augmenter les vitesses moyennes, en particulier dans les États membres centraux et orientaux. Des fonds sont affectés à la fois par la politique de cohésion et par le nouveau mécanisme pour l interconnexion en Europe à la mise en place du réseau central multimodal RTE-T Attrait limité des trains par rapport à la voiture dans les États membres centraux et orientaux en raison de leur faible vitesse et de leur fréquence insuffisante La part des voyageurs-kilomètre du transport par chemin de fer diminue depuis les années 1970 en raison d une utilisation de plus en plus répandue de la voiture. Le rail offre cependant une alternative attrayante et plus efficace en termes de ressources que la voiture ou l avion dans deux cas: le parcours de distances moyennes et les déplacements entre le domicile et le lieu de travail. Les réseaux ferroviaires classiques permettent de raccourcir le temps du trajet de porte à porte par rapport aux lignes aériennes pour des distances allant jusqu à 350 km, et les lignes ferroviaires à grande vitesse pour des distances allant jusqu à 800 km. Le système ferroviaire à grande vitesse n a cessé de prendre de l expansion. Les lignes sur lesquelles la vitesse peut dépasser 250 km à l heure totalisaient km en 1990 et km en Le nombre de voyageurs-km sur ces lignes est passé entre ces deux dates de moins de Une politique commune dans le domaine du transport favorise la cohésion et le développement régional en améliorant l accessibilité Un marché unique ne peut être totalement intégré sans bonnes connexions entre les différentes parties de son territoire. Or des connexions franchissant les frontières nationales font encore souvent défaut, surtout dans les États membres centraux et orientaux, ce qui tend à couper le centre de l UE de sa périphérie et à freiner le développement du commerce intra-ue. La politique commune des transports vise à développer des modes de transport financièrement abordables, compétitifs et à haut rendement énergétique susceptibles de réduire le caractère périphérique des régions éloignées du centre de l UE, et de favoriser le développement de régions en retard où les réseaux de transport sont insuffisants et les coûts du transport élevés. Elle prévoit notamment le développement de lignes maritimes à courte distance, d «autoroutes de la mer» et de voies navigables intérieures, ainsi qu une utilisation plus efficace des réseaux ferrés existants. Le RTE-T 1 comporte deux phases: un réseau central dont l achèvement est prévu en 2030 et un réseau complet destiné à alimenter ce réseau central à l horizon Le réseau central sera l épine dorsale du marché unique à l intérieur duquel il facilitera la circulation des biens et des personnes, y compris dans les États membres moins développés (Carte 1.22). Il assure le raccordement de 94 grands ports européens à des réseaux ferroviaires et routiers; la liaison ferroviaire entre 38 aéroports principaux et de grandes villes; la transformation de km de voies ferrées en lignes à grande vitesse; et 35 projets transfrontaliers visant à réduire les goulets d étranglement. Un nouvel instrument de financement, à savoir le mécanisme pour l interconnexion en Europe 2, soutiendra la mise en œuvre du réseau RTE-T en triplant le budget alloué aux infrastructures de transport au cours de la période budget qui atteindra 26 milliards d euros et servira de capital d amorçage pour stimuler de nouveaux investissements de la part des États membres. L expérience montre que le financement des infrastructures RTE-T tend à avoir un effet de levier considérable. Chaque million d euros de financement européen devrait générer, au cours de la prochaine période de programmation, environ 5 millions d euros émanant des gouvernements nationaux ou, à condition que des instruments financiers innovants soient mis en place, jusqu à 20 millions d euros émanant du secteur privé. 1 Règlement (UE) No 1315/ Règlement (UE) No 1316/

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84 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 20 milliards par an à près de 100 milliards 13. S il s achève comme prévu en 2030, le réseau RTE-T à grande vitesse devrait s étendre sur plus de km. Il existe toutefois de fortes disparités entre régions en termes de couverture de réseaux ferroviaires, qu ils soient à grande vitesse ou de type classique. En Belgique, en France, en Espagne, en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni, d importants tronçons du réseau conventionnel ont été modernisés afin de pouvoir être utilisés par des trains à grande vitesse, parallèlement à la construction de nouvelles lignes à grande vitesse (carte 1.24). La France, la Belgique, la Suède et la Finlande sont les pays qui comptent le plus grand nombre de kilomètres (par habitant) de voies ferrées permettant la circulation des trains à des vitesses supérieures à 120 km à l heure. Beaucoup de ces lignes ont été financées avec l aide du FEDER, du Fonds de cohésion, d attributions RTE-T et de subventions de la BEI. 100 En dépit d investissements importants dans la modernisation du réseau ferroviaire, la vitesse des trains reste inférieure à 120 km à l heure sur certains réseaux régionaux, situés pour la plupart dans les États baltes, en Pologne, en Hongrie, en Roumanie et en Bulgarie. Dans certaines zones en outre, tel le centre de la Pologne, les vitesses ont diminué depuis 1990 (cartes 1.23 et 1.24 et graphique 1.20). La capacité du chemin de fer d offrir une alternative attrayante aux déplacements en voiture dépend non seule- 13 Commission européenne, 2009, European high-speed rail An easy way to connect Graphique 1.19 Longueur des voies ferrées permettant la circulation des trains à des vitesses supérieures à 120 km/h, 2013 km par million de personnes 250 plus de 200 km/h 250 plus de 160 km/h plus de 120 km/h Graphique 1.20 Variation de la longueur des voies ferrées permettant la circulation des trains à des vitesses supérieures à 120 km/h, km par million de personnes 200 plus de 200 km/h plus de 160 km/h plus de 120 km/h PL CZ NL HU EL DK IT UK DE PT IE AT ES FI FR BE SE Sources: RRG 2013 et calculs de DG REGIO PL CZ NL HU EL DK IT UK DE PT IE AT ES FI FR BE SE Sources: RRG 2013 et calculs de la DG REGIO ment de la vitesse, mais également de la fréquence des trains. Le nombre moyen de trains par jour sur les axes ferroviaires de la plupart des régions des États baltes, de Pologne et d Irlande était inférieur à 25 en 2010 (carte 1.25), soit moins d un par heure dans chaque sens. Des fréquences aussi faibles incitent la plupart des personnes qui en ont les moyens de recourir à la voiture. Aux Pays-Bas et au Danemark, en revanche, le nombre moyen de trains par jour sur les lignes du réseau central RTE-T atteignait 130, voire davantage, ce qui se traduit par un moindre temps d attente, de meilleures correspondances et une offre plus attrayante de façon générale

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87 Chapitre 1: Une croissance intelligente Graphique 1.21 Échanges commerciaux entre l'ue-12 et l'ue-27 par rapport au PIB, % du PIB de l'ue Source: Eurostat Les orientations RTE-T énoncent l objectif de parvenir à un véritable réseau multimodal paneuropéen, y compris le chemin de fer, en construisant de nouvelles infrastructures, mais également en améliorant les infrastructures existantes. L importance attachée à des modes de transport durables et moins polluants, tel le rail, se reflète dans les objectifs du mécanisme pour l interconnexion en Europe ainsi que dans les priorités du Fonds de cohésion en matière d investissement dans les transports. C est à proximité des grands aéroports de Londres, Paris, Frankfort et Amsterdam que l accès aux vols passagers est le plus aisé (avec plus de vols par jour) (carte 1.26). La quasi-totalité des régions de l UE 15 ont accès à plus de 10 vols par jour à moins de 90 minutes de route. Tel n est pas le cas en Roumanie, Bulgarie, Pologne, Estonie et Lettonie, en raison notamment de la piètre qualité du réseau routier, mais également de la demande limitée de vols au départ et à destination de certaines régions. 11. Croissance dans l UE 12 stimulée par le commerce et l investissement direct étranger Exportations de l'ue-12 vers l'ue-27 Importations de l'ue-12 en provenance de l'ue-27 Même si la politique de cohésion est partiellement née d une préoccupation quant à l incidence du marché unique sur les régions moins développées, l intégration des pays du centre et de l est a généré un accroissement considérable de leurs échanges avec l UE 15 ainsi qu entre eux En 2004, les importations en provenance de l UE 27 comme les exportations à destination de l UE 27 représentaient une moyenne de 20 % environ du PIB de ces pays. Ce chiffre a fortement augmenté depuis lors en dépit d un léger recul en 2008 et 2009 en raison de la crise. En 2012, ces flux représentaient, tant à l importation qu à l exportation, 40 % du PIB des pays en question, soit un doublement en huit ans. Grâce à la rapidité de leur intégration dans le marché unique, ces économies ont pu se spécialiser et devenir plus productives processus qui a entraîné à son tour l augmentation des taux de croissance à la fois dans les pays concernés et dans l ensemble de l UE (graphique 1.21). L investissement direct étranger (IDE) a donné lui aussi une forte impulsion aux économies de l UE 12. Il provient principalement d autres États membres, mais la crise en a considérablement réduit les flux. En 2007, l UE 12 a bénéficié d IDE à hauteur de 55 milliards d euros, mais ce montant ne dépassait plus 23 milliards en Les flux se sont accrus depuis lors pour revenir à 30 milliards d euros environ en 2012, mais ils restent néanmoins largement inférieurs à ce qu ils étaient même en 2005 (graphique 1.22). Dans tous les États membres de l UE 15 et de l UE 12, la région-capitale représente une part relativement importante, souvent même la plus importante, de l emploi dans des entreprises étrangères. Son accessibilité plus aisée, la concentration de sièges de grandes sociétés sur son territoire et les bonnes liaisons avec le marché national sont autant d éléments qui tendent à attirer des firmes du secteur des services aux entreprises en particulier. Les régions proches des frontières intérieures de l UE se caractérisent généralement par une proportion d emploi dans des firmes étrangères plus élevée qu ailleurs (carte 1.27). Cette constatation concerne surtout les entreprises manufacturières, la proximité du reste du marché intérieur de l UE étant sans doute pour elles particulièrement importante. 49

88 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 1.22 Investissement direct étranger dans l'ue-12, Stocks d'investissements directs hors UE-27 (axe de droite) Stocks d'investissements directs UE-27 (axe de droite) Total des flux d'investissements directs (axe de gauche) Flux d'investissements directs UE-27 (axe de gauche) 60 milliards d'euros milliards d'euros Source: Eurostat 0 La part de l emploi représentée par les firmes étrangères est relativement faible dans de nombreuses régions du sud de l Italie, du sud de l Espagne, du nord du Portugal, de l est de la Pologne et de l est de la Hongrie, de même que dans la quasi-totalité des régions grecques. Le fait que ces régions soient assez éloignées de la plus grande partie du marché unique pourrait être une explication, même si cela n a pas empêché des régions tout aussi distantes situées dans les pays nordiques et dans les États baltes d avoir une part d emploi plus importante dans des firmes étrangères. 12. La compétitivite régionale à l origine de retombées positives limitées dans les régions de l UE 13 L indice de compétitivité régionale (RCI) a été mis au point pour mesurer les différentes dimensions de la compétitivité au niveau régional. Il se fonde sur 73 indicateurs principalement régionaux pertinents pour la compétitivité 14. L indicateur agrégé comprend onze «piliers» organisés en trois groupes: les piliers de base: (1) qualité des institutions, (2) stabilité macroéconomique, (3) infrastructures, (4) santé et (5) qualité de l enseignement primaire et secondaire. Ces piliers sont particulièrement importants pour les régions moins développées; 14 Annoni, P. et Dijkstra, L., 2013 les piliers axés sur l efficacité: (6) enseignement supérieur et formation continue, (7) efficacité du marché du travail et (8) taille du marché. Ces piliers sont importants pour toutes les régions; les piliers axés sur l innovation: (9) maturité technologique, (10) degré de sophistication des entreprises et (11) innovation. Ces piliers sont importants pour les régions intermédiaires et surtout pour les régions très développées. Pour tenir compte du niveau de développement d une région donnée, les trois groupes sont pondérés en fonction du PIB par habitant (tableau 1.8). L indice s applique à un ensemble modifié de régions NUTS 2 pour tenter d éviter que des zones économiques fonctionnelles soient divisées entre plusieurs régions. Des régions NUTS 2 ont été combinées pour former les zones économiques fonctionnelles de Londres, Bruxelles, Amsterdam, Vienne, Prague et Berlin. L indice, qui permet d évaluer les variations de compétitivité à l intérieur d un même pays, révèle la forte dimension régionale de celle-ci un aspect d autant plus important que les autorités régionales et locales peuvent exercer une influence sur bon nombre des facteurs qui la sous-tendent. L indice s avère également un instrument utile pour les États membres de l UE qui connaissent de fortes variations en termes de compétitivité régionale car il leur permet de déterminer dans quelle mesure cette situation préjudicie leur compétitivité nationale et s il est possible 50

89 Chapitre 1: Une croissance intelligente 51

90 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale d y remédier, éventuellement avec le soutien de la politique de cohésion. On observe notamment un écart très important entre la régioncapitale et la seconde région la plus compétitive en Roumanie, en Slovaquie et en France, alors que le niveau de compétitivité diffère peu entre régions en Allemagne. L absence de retombées régionales positives, autour des capitales de certains États membres moins développés plus particulièrement, avait déjà été constatée dans l édition 2010 du RCI. L édition 2013 confirme que, dans les pays développés, la compétitivité d une région tend à s améliorer lorsque la région en question est proche d une région compétitive, mais qu il n en va pas de même dans les États membres moins développés. La compétitivité globale d un pays dépend de la performance de toutes ses régions, et pas uniquement de celle de sa région-capitale. Un meilleur environnement pour les entreprises, un réseau de transport efficace et un bon accès à la large bande dans les autres régions sont autant d éléments susceptibles de les aider à combler leur retard de compétitivité. L indice révèle des écarts de compétitivité substantiels dans de nombreux pays (graphique 1.23). La différence entre régions est particulièrement marquée en France, en Espagne, au Royaume-Uni, en Slovaquie, en Roumanie, en Suède et en Grèce, où la région-capitale est presque toujours la plus compétitive. En Italie et en Allemagne, par contre, la région-capitale n est pas la plus compétitive. Tableau 1.8 Pondération utilisée pour l élaboration de l indice de compétitivité régionale 2013 PIB par habitant (SPA) en 2009 (UE 28=100) Piliers de base Piliers axés sur l efficacité Piliers axés sur l innovation Total < , , , , , , > Source: Annoni, P. et Dijkstra, L., 2013 De précédentes études territoriales ont mis en évidence l existence d une «banane bleue», à savoir une zone qui s étend du grand Londres jusqu en Lombardie en passant par les pays du Benelux et la Bavière, ainsi que d un «pentagone européen» formé par Londres, Paris, Milan, Munich et Hambourg. Ces zones sont considérées comme ayant les plus fortes concentrations d activité économique. Cette approche a permis de mettre en évidence la configuration centre-périphérie qui caractérise manifestement l activité économique en Europe. Le RCI fait apparaître pour sa part une configuration davantage polycentrique avec de puissantes régionscapitales et métropolitaines dans de nombreuses parties de l UE. Ainsi Stockholm, Copenhague, Helsinki, Berlin, Prague, Bratislava et Madrid, par exemple, qui se trouvent en dehors des zones spécifiées plus haut, sont autant de villes affichant un niveau élevé de compétitivité (carte 1.28). L indice montre également que, dans certains pays, toutes les régions sont très compétitives alors que, dans d autres, seule la région-capitale est dans ce cas. Graphique 1.23 Indice de compétitivité régionale, ,5 État membre Région-capitale Région 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0-0,5-0,5-1,0-1,0-1,5-1,5 RO BG EL LV LT HR SK MT HU PL IT PT CY ES CZ EE SI IE FR AT FI DK UK SE DE BE NL LU Source: Annoni, P. et Dijkstra, L.,

91 Chapitre 1: Une croissance intelligente 53

92 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Huit des régions du «top ten» en 2010 figuraient également parmi les dix régions les mieux classées en La région la plus compétitive aux deux dates était Utrecht (Pays-Bas) et les autres régions figurant également dans les dix premières places en 2010 et 2013 étaient la zone économique fonctionnelle de Londres et le Berkshire, le Buckinghamshire et l Oxfordshire au Royaume-Uni; la zone économique fonctionnelle d Amsterdam et le Zuid- Holland, également aux Pays-Bas; Hovedstaden (qui inclut Copenhague) au Danemark; Stockholm; et l Île de France (région parisienne). La politique de cohésion a contribué à l amélioration de la compétitivité de nombreuses régions grâce notamment à des investissements dans l innovation, l éducation, la santé, l accessibilité et les TI. 13. Conclusion La politique de cohésion joue un rôle déterminant pour impulser dans les régions de l UE, et plus particulièrement dans celles qui accusent un retard, la croissance intelligente indispensable à leur compétitivité sur le marché mondial. Le cofinancement des investissements dans l innovation et le soutien apporté aux PME peuvent en effet améliorer la compétitivité de l UE et de ses régions, tandis que les investissements dans les réseaux énergétiques, numériques et de transport contribuent à un meilleur fonctionnement du marché intérieur, et facilitent les échanges commerciaux entre l UE 15 et l UE 12 tout en favorisant l investissement direct étranger dans la seconde. Ce premier chapitre a montré dans quelle mesure les parties moins développées de l UE sont parvenues à combler leur retard en termes de PIB par habitant, et mis en lumière les facteurs qui sous-tendent cette évolution. Alors que les disparités régionales allaient s atténuant au cours des années qui ont précédé la récession mondiale, celleci, conjuguée à la crise prolongée qui a suivi, a donné un coup d arrêt au processus de convergence avec une montée rapide du chômage dans la plupart des régions, mais dans les plus faibles surtout. La crise a généralement frappé les régions rurales plus durement que les autres, les diminutions d emploi dans l UE 15 ayant été partiellement compensées par une baisse de la productivité ce qui n a pas été le cas dans l UE 13, où les pertes d emploi ont été plus importantes qu ailleurs. En moyenne, les régions métropolitaines et les régions-capitales de l UE 15 principalement ont mieux résisté à la crise que les autres. La crise a plus particulièrement affecté la construction et l industrie manufacturière, l emploi et la valeur ajoutée brute reculant fortement dans le premier de ces deux secteurs. L emploi a également reculé dans l industrie manufacturière, mais la valeur ajoutée brute y a augmenté entre 2008 et 2013 dans les États membres moins développés. L innovation s intensifie mais reste spatialement concentrée un constat encourageant à de nombreux égards, étant donné les externalités positives associées à une concentration de l innovation technologique dans un nombre restreint de localisations. Il n en reste pas moins que l innovation, définie au sens large pour inclure l adoption et l adaptation de nouvelles technologies et d un savoir-faire développés ailleurs, demeure essentielle pour stimuler la croissance dans toutes les régions. La proportion de diplômés de l enseignement supérieur a connu une forte hausse au fil du temps et l objectif de la stratégie Europe 2020, à savoir que 40 % des personnes âgées de 30 à 34 ans aient ce niveau d instruction, sera probablement atteint. Des disparités régionales importantes n en subsistent pas moins à cet égard. La proportion de personnes suivant une formation continue est, en revanche, encore très éloignée de l objectif, surtout dans les régions centrales et orientales de l UE. Les lacunes au niveau des réseaux numériques et de transport sont progressivement comblées. La disponibilité de la large bande atteint pratiquement 100 % dans la quasi-totalité des régions, mais l accès de nouvelle génération au réseau internet se limite essentiellement aux zones les plus urbanisées. Les États membres méridionaux ont fortement investi dans le transport routier, ferroviaire et aérien au cours des 25 dernières années avec une aide substantielle du FEDER et du Fonds de cohésion, et disposent désormais de réseaux équivalents à ceux des États membres plus développés. Dans les pays centraux et orientaux toutefois, des efforts plus importants doivent encore être consentis pour améliorer à la fois le réseau ferroviaire et le réseau routier, lesquels facilitent également l accès aux aéroports. Bien qu affectés par la crise, le commerce et l investissement direct étranger ont largement contribué à la croissance au sein de l UE 12, ce qui souligne les avantages d une adhésion au marché unique. L indice de compétitivité régionale, qui vise à faire la synthèse de tous ces éléments, montre que les régions de l UE 15 abritant une grande ville le plus souvent, mais pas systématiquement, la capitale affichent les 54

93 Chapitre 1: Une croissance intelligente niveaux de compétitivité les plus élevés, et que la proximité d une région de ce type tend à favoriser la compétitivité de celles qui la jouxtent. Dans l UE 13, par contre, la région abritant la capitale est toujours la plus compétitive, mais elle n impulse pas (encore) pour autant la compétitivité des régions avoisinantes. Au fur et à mesure du développement de ces pays, et du resserrement des liens économiques et de transport entre la capitale et les autres régions, des retombées positives pourront être attendues avec une expansion de la croissance à d autres régions et une réduction de l écart par rapport à la régioncapitale. Si la politique de cohésion a incontestablement aidé l UE et ses régions à promouvoir une croissance intelligente, l avenir n en réserve pas moins beaucoup d autres défis, et plusieurs dizaines d années d investissement seront nécessaires pour achever le marché intérieur et les réseaux transeuropéens centraux, et pour réduire les fortes disparités économiques entre régions. 55

94 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 56

95 Chapitre 2: Une croissance inclusive 1. Introduction En adoptant la stratégie Europe 2020, la Commission européenne a intensifié sa poursuite d objectifs sociaux s inscrivant dans une «croissance inclusive», autrement dit une croissance qui s accompagne d une augmentation de l emploi et d une diminution de la pauvreté et de l exclusion sociale. La crise se prolongeant, le taux d emploi continue cependant de reculer, et le chômage et la pauvreté de s étendre, ce qui rend la réalisation des objectifs fixés d autant plus ambitieuse. La pauvreté et l exclusion sociale se concentrent dans différents types de zones: dans les États membres moins développés de l UE, ces phénomènes sont davantage observés en zones rurales, tandis qu ils sont généralement plus présents dans les villes des États membres plus développés. Cette concentration de personnes pauvres et démunies dans les villes, où se concentre également l offre d emplois, est souvent décrite comme le «paradoxe urbain» et la crise n y a rien changé. Elle a en revanche fait augmenter la pauvreté et l exclusion dans les deux tiers des États membres depuis La répartition spatiale très inégale des possibilités d emploi et des revenus au sein de l UE a incité des habitants à changer de région ou de pays avec pour conséquence que la population d un certain nombre de régions n a cessé de diminuer depuis plusieurs dizaines d années. Dans beaucoup d États membres moins développés, les mouvements internes de population tendent à aller des régions rurales vers les régions urbaines dans le but, entre autres, d échapper à la forte pauvreté sévissant dans les premières. L UE continue par ailleurs d attirer des migrants originaires de pays tiers, qui peuvent éprouver de grandes difficultés à s intégrer sur le marché du travail de certains États membres. Des disparités en termes de santé semblent contribuer également aux déplacements de population à l intérieur des États membres et entre ceux-ci. Les questions liées à la croissance inclusive sont au cœur même de la politique de cohésion. La cohésion sociale constitue en effet un objectif consacré dès le traité de Rome puisque le Fonds social européen a été institué en 1958 en vue de la promouvoir. Il s agit d une dimension clé d une politique qui, tout en étant souvent axée sur les régions, vise en définitive à améliorer le bien-être des citoyens de toute l Union. Une part importante des ressources financières allouées à la politique de cohésion sert par conséquent à soutenir des initiatives en matière d éducation et de formation, des politiques actives en faveur du marché du travail, et la lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale de groupes défavorisés. Ces mesures viennent compléter celles qui sont mises en œuvre dans le cadre d autres domaines d action, et jouent un rôle déterminant dans leur réussite. Ainsi par exemple, le soutien à la R&D et à l innovation ne peut aboutir sans amélioration parallèle du capital humain. La dimension sociale est donc un élément essentiel de la politique de cohésion, aussi important que sa dimension économique pour impulser le développement. 2. Les gains d emploi acquis depuis 2000 balayés par la crise La présente section montre à quel point les avancées en termes de réduction des taux de chômage et d accroissement des taux d emploi ont été freinées par la crise. Elle envisage également les mesures à prendre pour atteindre les objectifs Europe 2020 en matière de décrochage scolaire et de formation continue. 2.1 Baisse rapide des taux d emploi dans les régions les plus touchées par la crise Le taux d emploi parmi les personnes de 20 à 64 ans a augmenté en moyenne dans l UE de 4 points de pourcentage entre 2000 et 2008 (tableau 2.1), mais la crise a fait disparaître la moitié des gains réalisés durant cette période Les trois catégories de régions relevant de la politique de cohésion ont cependant connu des évolutions différentes au cours de ces deux périodes: dans les moins développées, le taux d emploi moyen enregistré en 2013 était inférieur à celui de 2000 parce que la crise a anéanti tous les acquis antérieurs; les régions en transition ont perdu les deux-tiers de ces gains, tandis que les régions plus développées n en ont perdu qu un tiers. 57

96 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Tableau 2.1 Taux d emploi des personnes âgées de 20 à 64 ans et écart par rapport à l objectif national dans les régions de l UE 28, Plus développées En transition Moins développées UE 28 Taux d emploi de la population 72,0 65,1 61,1 68,3 âgée de 20 à 64 ans, 2013 Variation en points de pourcentage ,4-2,9-2,7-1,9 Variation en points de pourcentage ,1 4,6 2,4 3,7 Écart par rapport à l objectif national 3,2 9,3 10,5 6,7 (différence en points de pourcentage) % des régions* ayant atteint l objectif national 34,6 15,4 1,4 21,7 * concerne uniquement les régions avec un objectif national. Sources: Eurostat et calculs de la DG REGIO La crise a donc eu pour effet de creuser les écarts puisqu en 2013 le taux d emploi dans les régions plus développées était supérieur de 11 points de pourcentage à celui des régions moins développées (72 % et 61 % respectivement). Les États membres se sont fixés, dans le cadre de la stratégie Europe 2020, des objectifs nationaux en matière de taux d emploi globalement conformes à l objectif de 75 % défini pour l Union à l horizon Ces objectifs nationaux vont de 6,29 % à Malte à 80 % au Danemark et en Suède. S il n est pas attendu de toutes les régions d un pays qu elles atteignent l objectif national, étant donné leurs points de départ très différents, il convient de préciser cependant que les taux d emploi enregistrés dans les régions moins développées et en transition sont beaucoup plus éloignés des objectifs nationaux puisque l écart s y établit à 9 10 points de pourcentage contre 3 dans le cas des régions plus développées. À l échelle de l UE, une région sur cinq seulement a atteint son objectif national et il s agit, à une exception près, de régions plus développées ou en transition. Les dix régions affichant le taux le plus éloigné de l objectif national se trouvent dans le sud de l Espagne et le sud de l Italie, ainsi que dans les régions ultrapériphériques françaises de la Réunion et de Guyane (carte 2.2). Des disparités régionales majeures en termes d emploi existent dans pratiquement tous les pays et soulignent le caractère régional des marchés du travail avec des taux inférieurs à 60 % dans de nombreuses régions de Grèce, de Croatie, d Espagne et d Italie méridionales, ainsi que dans certaines régions de Bulgarie, de Roumanie et de Hongrie (carte 2.1). 2.2 Le chômage le plus élevé dans l UE depuis plus de dix ans Le taux de chômage au sein de l UE 28 est a baissé entre 2004 et 2008, passant de 9,3 % à 7,1 %, mais il est remonté ensuite pour atteindre 10,9 % en 2013, soit le niveau le plus haut jamais atteint au cours de la période pour laquelle des données sont disponibles, à savoir depuis Au sein de l UE 15, le chômage atteignait 11,1 % en 2013, soit également le plus haut niveau jamais atteint au cours de la période pour laquelle des chiffres comparables sont disponibles (à savoir dans ce cas-ci 1991). La montée du chômage, qui a inversé la tendance à l atténuation des disparités régionales en termes de marché du travail, a été plus particulièrement marquée dans certaines régions d Espagne, de Grèce, d Irlande et des États baltes (carte 2.4) avec des taux dépassant 18 % dans de nombreux cas (carte 2.3). Le taux de chômage a augmenté entre 2008 et 2013 dans 227 des 272 régions NUTS 2. Les régions dans lesquelles ce taux a reculé sont presque toutes situées en Allemagne. Les régions en transition affichaient en 2013 les taux de chômage les plus élevés avec une moyenne de 15 % (tableau 2.2). La montée du chômage dans ces Tableau 2.2 Taux de chômage dans les régions de l UE 28, Plus développées En transition Moins développées Taux de chômage ,2 15,3 12,8 10,8 Variation en points de pourcentage ,2 5,0 4,9 3,8 Variation en points de pourcentage ,8-2,5-5,8-2,2 Sources: Eurostat et calculs de la DG REGIO UE 28 58

97 Chapitre 2: Une croissance inclusive 59

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99 Chapitre 2: Une croissance inclusive La stratégie européenne pour l emploi et l action de l UE en faveur du marché du travail en réponse à la crise La stratégie européenne pour l emploi ambitionne depuis 1997 de créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité par un juste équilibre entre modalités de travail flexibles et transitions sûres entre emplois. Elle s appuie sur la méthode ouverte de coordination pour orienter la politique de l emploi des États membres. Si les objectifs et les priorités sont convenus au niveau de l UE, la formulation et la mise en œuvre de mesures spécifiques incombent aux gouvernements nationaux avec un soutien de la Commission européenne sous la forme de conseils, d un suivi et d une aide pour la coordination. Cette stratégie est liée à l examen annuel de la croissance, qui définit les priorités de l UE pour l année suivante et comprend: les lignes directrices pour l emploi, à savoir les priorités et objectifs communs pour les politiques nationales de l emploi; le rapport conjoint sur l emploi, qui fait le bilan des progrès accomplis; les programmes nationaux de réforme; et les recommandations spécifiques par pays. En 2012, la Commission a adopté une série de propositions d action à mener à moyen terme sur trois fronts: la création d emplois, le fonctionnement du marché du travail et la gouvernance au niveau de l Union. Ce «paquet emploi» insiste sur la nécessité de développer les compétences, y compris grâce à la formation continue, et de remédier à leur inadéquation. Plusieurs initiatives ont été intégrées à ce paquet général en : le paquet «Emploi jeunes» (2012), qui vise à réduire les taux élevés de chômage et d exclusion sociale des jeunes au travers notamment d une «garantie pour la jeunesse». En 2013, le Conseil a invité les États membres à veiller à ce que tous les jeunes de moins de 25 ans bénéficient d une offre d emploi de qualité, d une formation continue, d un apprentissage ou d un stage dans les quatre mois qui suivent leur sortie de l enseignement formel ou le début de leur chômage. Les États membres susceptibles de bénéficier de l initiative «Emploi des jeunes» doivent présenter des plans pour la mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse; l alliance européenne pour l apprentissage (2013), qui vise à améliorer la qualité et l offre d apprentissage dans l UE et à faire évoluer les attitudes à son égard; un cadre de qualité pour les stages (2013), qui vise à permettre aux jeunes d entreprendre une expérience de travail de bonne qualité en vue d accroître leur employabilité; la modernisation du fonctionnement du portail de recherche d emploi EURES) a été favorisée par une proposition (2014) de règlement visant à encourager la mobilité des travailleurs à l intérieur de l UE afin de réduire les pénuries de main-d œuvre dans les zones à forte croissance et un chômage persistant dans d autres régions; la grande coalition en faveur de l emploi dans le secteur du numérique, qui rassemble des entreprises et des organisations en vue de développer en coopération des méthodes d enseignement et de formation innovantes axées sur l emploi dans le secteur des TIC, ce qui devrait faciliter la certification des compétences et la mobilité des travailleurs. La Commission a proposé en outre en 2013 de renforcer la coordination et la surveillance des politiques sociales et d emploi au sein de la zone euro afin de mieux cerner les disparités économiques et sociales et y remédier. régions, de même que dans les plus développées, a été nettement plus importante entre 2008 et 2013 que son recul entre 2000 et 2008 avec pour résultat que le chômage était, dans les deux groupes, plus élevé en 2013 qu en Les régions moins développées ont connu pour leur part des réductions beaucoup plus importantes de leur taux de chômage entre 2000 et 2008 (à savoir 5,8 points de pourcentage) et si l impact de la crise y a également été considérable (provoquant une hausse de 4,9 points de pourcentage), ce taux n en est pas moins resté inférieur à son niveau de Le chômage des jeunes représentait 23 % des forces de travail âgées de 15 à 24 ans en 2013 (carte 2.5). Une région sur quatre affichait un taux supérieur à 35 % et particulièrement élevé dans les États membres méridionaux. Dans la plupart des régions cependant, la majorité des jeunes de ce groupe d âge ne font pas partie des forces de travail, au sens qu il n occupent ni ne recherchent activement d emploi. Le taux NEET (proportion de membres de ce groupe d âge sans emploi et ne suivant ni enseignement ni formation) donne une image plus précise de la situation des jeunes dans la mesure où il couvre tous ceux qui sont âgés de 15 à 24 ans et pas uniquement ceux qui sont recensés comme faisant partie des forces de travail (carte 2.6). La proportion de NEET s est accrue de 2 points de pourcentage dans l UE 28 entre 2008 et 2013 pour atteindre 13 % du groupe d âge concerné. Elle dépassait 25 % dans certaines régions de Bulgarie, de Roumanie, d Italie, d Espagne et de Grèce, lesquelles ont également 61

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101 Chapitre 2: Une croissance inclusive connu les plus fortes hausses durant la période de crise (Commission européenne ). 2.3 Taux de chômage féminin beaucoup plus élevé dans les régions méridionales de l UE Le chômage des femmes par rapport à celui des hommes varie fortement au sein de l Union. Son taux global était identique à celui des hommes en 2013 alors qu il était plus élevé de 0,9 point de pourcentage en Cette diminution relative s explique du fait que les pertes d emplois causées par la récession se sont concentrées dans l industrie manufacturière et la construction, autrement dit des secteurs qui occupent comparativement peu de femmes. En 2013, le chômage des femmes était supérieur de 5 points de pourcentage au moins à celui des hommes avec une concentration en Grèce et en Espagne (carte 2.7). Il était en revanche inférieur de 3 points de pourcentage dans 16 régions, principalement situées en Irlande, en Bulgarie, au Royaume-Uni et au Portugal. En raison de disparités en termes de taux de participation au marché du travail, les femmes enregistraient en 2013 un taux d emploi inférieur à celui des hommes dans toutes les régions de l UE (carte 2.8). Les écarts les plus marqués sont constatés dans les régions du sud de l Union, et en particulier à Malte (où le taux féminin est inférieur de 32 points de pourcentage au taux masculin), en Grèce, en Italie méridionale et dans certaines parties de l Espagne. Par ailleurs, les taux d emploi des femmes étaient proches de ceux des hommes dans deux régions de Finlande (Åland et Etelä-Suomi). La persistance d écarts aussi importants entre les taux d emploi des hommes et des femmes va rendre la réalisation des objectifs 2020 en matière d emploi extrêmement difficile, voire impossible. Ces écarts sont largement déterminés par le type de possibilités d emploi ouvertes aux femmes, par les salaires offerts et par la disponibilité et le coût de l accueil des enfants et des personnes âgées les responsabilités de garde et de soins étant encore toujours davantage assumées par les femmes. Les femmes affichent pourtant de meilleures performances éducatives que les hommes dans la plupart des régions. On dénombrait en effet en 2013, parmi les personnes âgées de 25 à 64 ans, pas moins de 109 femmes pour 100 hommes titulaires d un diplôme de l enseigne- 1 Commission européenne, 2014, Employment and Social Developments in Europe 2013 ment supérieur. Au cours des vingt dernières années, la proportion de femmes diplômées à ce niveau a rattrapé et dépassé celle des hommes. Alors qu il n y avait en 2013 que 98 femmes pour 100 hommes parmi les personnes de 50 à 54 ans diplômées de l enseignement supérieur à savoir celles ayant achevé pour la plupart leurs études durant les années 1980 on comptait 126 femmes pour 100 hommes parmi les diplômés de 30 à 34 ans (à savoir les personnes ayant achevé leurs études ultérieurement durant les années 2000) (cartes 2.9 et 2.10). Cette tendance est également frappante au niveau régional. En ce qui concerne la population de 30 à 34 ans, on recensait en 2013 dans neuf régions sur dix davantage de femmes que d hommes titulaires d un diplôme universitaire ou équivalent. Les grandes exceptions sont les régions d Allemagne occidentale, où le système d enseignement supérieur exige davantage d années d études pour l obtention du diplôme que partout ailleurs, ou presque, dans l UE. Cette différence pourrait bien s atténuer à l avenir avec le passage au système bachelor-master. 2.4 La diminution du décrochage scolaire en bonne voie La réduction du nombre de jeunes quittant prématurément l école (autrement dit qui n achèvent pas le deuxième cycle de l enseignement secondaire) est importante non seulement pour améliorer les qualifications des forces de travail, mais également pour les perspectives d emploi des personnes concernées et leurs chances dans la vie. Elles sont en effet davantage susceptibles, lorsqu elles obtiennent au moins un diplôme de l enseignement secondaire, de trouver un emploi, de gagner un salaire plus élevé et d avoir une espérance de vie plus longue que les personnes ayant un moindre niveau d instruction. La stratégie Europe 2020 a pour objectif de ramener le taux d abandon scolaire dans l UE à moins de 10 % parmi les jeunes de 18 à 24 ans, lequel taux s établissait à 11,9 % en 2013, soit un chiffre déjà sensiblement inférieur à celui enregistré en 2008 (14,8 %). Si cette diminution peut être partiellement attribuée à une situation d emploi plus difficile, des améliorations structurelles sont également observées et la tendance devrait se poursuivre, dusse-t-elle se ralentir. En 2013, parmi les 221 régions qui disposent de données et d un objectif national (le Royaume-Uni n a pas fixé d objectif), 82 avaient atteint cet objectif. Il s agit dans les deux tiers des cas de régions plus développées (tableau 2.3 et cartes 2.11 et 2.12). 63

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104 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Tableau 2.3 Taux d abandon scolaire et écart par rapport à l objectif national dans les régions de l UE 28, Plus développées En transition Moins développées Taux d abandon scolaire 2013 (% de 11,1 15,5 12,1 11,9 la population de ans) Baisse en points de pourcentage ,3 3,7 1,0 2,8 Écart par rapport à l objectif ,5 4,0 3,3 1,9 (différence en points de pourcentage) % des régions* ayant atteint l objectif national * concerne uniquement les régions avec un objectif national et pour lesquelles les données sont disponibles. Source: Eurostat UE 28 La dynamisation de la croissance et de l emploi exige, tout comme la prévention de goulets d étranglement et de pénuries au niveau des compétences, que les systèmes d éducation et de formation soient capables non seulement d absorber un nombre croissant d étudiants, mais aussi de fournir un enseignement de qualité. Des études réalisées à ce sujet par l OCDE (carte 2.13) révèlent que 20 % environ des jeunes de 15 ans évalués dans le cadre Éducation et formation 2020 Trois objectifs ont été fixés pour 2020 en complément des grands objectifs relatifs au décrochage scolaire et à la participation à l enseignement supérieur: 95 % au moins des enfants ayant entre quatre ans et l âge du début de la scolarité obligatoire devraient participer à l enseignement préscolaire; moins de 15 % des jeunes de 15 ans devraient avoir une maîtrise insuffisante de la lecture, des mathématiques et des sciences; 15 % au moins des adultes (groupe d âge de 25 à 64 ans) devraient participer à des activités d éducation et de formation tout au long de la vie; des progrès considérables ont été accomplis grâce à la coopération et plus particulièrement grâce à un soutien des réformes de l éducation et de la formation tout au long de la vie, à la modernisation de l enseignement supérieur et à la mise au point au niveau de l UE de moyens communs d assurer un enseignement de qualité, une transparence des qualifications et une mobilité entre pays. Le budget alloué au programme européen d éducation et de formation Erasmus+ a été augmenté de 40 % pour atteindre 14,7 milliards d euros pour la période et offrir ainsi à plus de 4 millions d Européens la possibilité d étudier, de se former, d acquérir une expérience professionnelle et de travailler comme volontaires dans un autre pays. de l enquête PISA ont une compréhension insuffisante de l écrit, et qu une proportion plus importante encore d entre eux ont un niveau de compétence insuffisant en mathématiques. De nombreux pays de l UE comptent encore un nombre important d élèves «peu performants» dans ces deux compétences de base ainsi que dans la troisième, à savoir les sciences. En Bulgarie, en Roumanie et à Chypre, la proportion d élèves peu performants est systématiquement supérieure à 30 %; la Grèce compte pour sa part plus de 30 % d élèves peu performants en maths, mais leur proportion est moindre dans les deux autres domaines. Trois États membres (Finlande, Estonie et Pays-Bas) ont, en revanche, déjà atteint l objectif UE 2020, à savoir un maximum de 15 % d élèves peu performants en compréhension de l écrit, en mathématiques et en sciences, et quatre autres (Allemagne, Danemark, Irlande et Lettonie) s en approchent très fortement. 2.5 Stagnation de la formation continue La formation continue à l issue de l éducation et la formation initiales s avère indispensable pour parvenir à maintenir et perfectionner ses compétences, à s adapter aux changements structurels et aux évolutions technologiques, à conserver son emploi, à faire avancer sa carrière ou à revenir sur le marché de l emploi. L importance en est telle qu un objectif en la matière a été fixé par le Conseil, à savoir que 15 % des adultes de l UE participent à des activités d éducation et de formation tout au long de la vie à l horizon Ce chiffre s établissant à 10,5 % à peine en 2013, soit un niveau tout juste supérieur à celui de 2004 (9,1 %), l objectif paraît difficile à atteindre. Un peu plus d une région sur quatre (77 sur 266) affichait un taux supérieur à l objectif 2 Commission européenne, 2012, Rapport de suivi de l éducation et de la formation

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106 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 68

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108 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 2.1 Littératie des adultes, % de la population âgée de 16 ans et plus Inférieur au niveau 1 Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Niveau 4/ Les pays sont classés selon le pourcentage combiné des adultes de niveau 3 et niveau 4/5 (ordre croissant) IT ES CY FR IE PL AT US DE UK DK Moyenne CZ BE SK EE NO SE NL FI JP Les valeurs manquantes correspondent aux adultes qui n'étaient pas en mesure de fournir suffisamment d'informations pour calculer leurs compétences en raison de difficultés de langage ou d'apprentissage. Royaume-Uni: les données couvrent uniquement l'angleterre et l'irlande du Nord; BE: les données couvrent uniquement la Flandre. Source: OCDE (2013), Perspectives de l'ocde sur les compétences 2013 Graphique 2.2 Numératie des adultes, % de la population âgée de 16 ans et plus Inférieur au niveau 1 Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Niveau 4/ Les pays sont classés selon le pourcentage combiné des adultes de niveau 3 et niveau 4/5 (ordre croissant) 20 0 ES IT US CY IE FR PL UK Moyenne EE DE Les valeurs manquantes correspondent aux adultes qui n'étaient pas en mesure de fournir suffisamment d'informations pour calculer leurs compétences en raison de difficultés de langage ou d'apprentissage. Royaume-Uni: les données couvrent uniquement l'angleterre et l'irlande du Nord; BE: les données couvrent uniquement la Flandre. Source: OCDE (2013), Perspectives de l'ocde sur les compétences 2013 AT CZ BE SK DK NO NL SE FI JP 0 de 15 % les chiffres les plus élevés (plus de 20 %) étant enregistrés dans des régions des trois États membres nordiques. La proportion est restée en revanche inférieure à 5 % dans toutes les régions ou presque de Bulgarie, Grèce, Roumanie, Hongrie, Slovaquie et Pologne (carte 2.14). La nécessité impérative d améliorer les politiques en matière d apprentissage des adultes est également soulignées dans les recommandations par pays formulées par le Conseil dans le cadre du semestre européen lesquelles RSP adressaient en 2013 une recommandation relative à l apprentissage tout au long de la vie à l Estonie, à l Espagne, à la France, à la Hongrie et à la Pologne (accès à toutes les RSP). 2.6 Amélioration nécessaire de la littératie et de la numératie des adultes dans plusieurs États membres de l UE selon le PIAAC de l OCDE La capacité de lire et de comprendre des informations aussi bien littéraires que numériques est indispensable pour participer pleinement à la société et à l économie. Les personnes qui n ont pas acquis de compétences suffisantes de ce type restent en marge de la société et se heurtent à des obstacles majeurs pour accéder au marché du travail. Or la plupart des États membres comptent encore un nombre important de personnes dont les niveaux de compétence en lecture et en mathématiques sont faibles, 70

109 Chapitre 2: Une croissance inclusive comme en témoigne le Programme pour l évaluation internationale des adultes (PIAAC) 4 qui, mené par l OCDE, évalue les compétences des adultes (personnes âgées de 16 ans et plus) en littératie, en numératie et en résolution de problèmes. Les scores les plus élevés en littératie et en numératie sont obtenus par la Finlande, les Pays-Bas, la Suède et la Norvège ainsi que le Japon. Les niveaux sont par contre relativement faibles en Espagne et en Italie, où de nombreux adultes ne maîtrisent pas les compétences les plus élémentaires (graphiques 2.1 et 2.2). L enquête montre de surcroît qu il existe une corrélation entre la forte inégalité en termes de compétences en littératie et numératie et l inégalité de la distribution des revenus. 3. Pauvreté et exclusion sociale accrues par suite de la crise La croissance inclusive est au cœur de la stratégie Europe Elle implique pour les politiques sociales d assurer l aptitude à l emploi; de contribuer à la modernisation des marchés du travail; d investir dans les compétences et la formation; de lutter contre la pauvreté; et de réformer les systèmes de protection sociale le tout dans une perspective d anticipation et de gestion du changement, et d édification d une société solidaire. Elle vise à ce que tous les niveaux de la société bénéficient des fruits de la croissance économique sur l ensemble du territoire de l Union. La stratégie Europe 2020 se caractérise par un accent beaucoup plus marqué sur la pauvreté et l exclusion sociale dont elle introduit une nouvelle mesure synthétique fondée sur trois indicateurs: la privation matérielle grave, le fait de vivre dans un ménage sans emploi ou à très faible intensité de travail, et l exposition au risque de pauvreté (voir encadré). La présente section se penche tout d abord sur les trois indicateurs sous-jacents avant d examiner la mesure synthétique. Ces indicateurs se fondent tous sur les données collectées dans le cadre de l enquête européenne sur les revenus et les conditions de vie (EU-SILC) seule source de données comparables de ce type pour tous les États membres de l UE, même si des indicateurs régionaux font encore défaut pour certains d entre eux. (La Commission européenne apporte toutefois son aide aux instituts nationaux de statistique en vue d intensifier la production de données régionales en 2014.) 4 OCDE, 2013, Perspectives sur les compétences 2013 Étant donné que les indicateurs agrégés au niveau national masquent souvent d importantes disparités entre régions ou zones, une analyse approfondie de la pauvreté, des facteurs qui la sous-tendent et des interventions visant à la réduire va souvent exiger des données davantage ventilées en termes géographiques. Ces indicateurs sont principalement examinés ici par rapport au degré d urbanisation classification qui établit une distinction entre les villes, d une part, et les villes moins peuplées et banlieues et les régions rurales, d autre part, à l échelon local. Pour la facilité de la présentation, les zones rurales sont combinées avec les villes moins peuplées et les banlieues. Cette approche permet de recenser les principaux types de zones dans lesquelles se concentrent la pauvreté et l exclusion sociale. Il s agit surtout de villes dans les États membres occidentaux, et surtout de zones rurales dans les États membres centraux et orientaux. 3.1 Privation matérielle sévère la plus forte dans les villes moins peuplées, les banlieues et les zones rurales des États membres moins développés On avait recensé quelque 11 % de la population de l UE 27 comme étant en situation de privation matérielle sévère en Cette proportion avait reculé jusqu à 8 % en 2009 avant de remonter jusqu à 11 % en 2012 par suite de la crise. Il existe un lien étroit entre cette proportion et les niveaux nationaux de revenu et de développement économique: c est en Bulgarie (44 %), en Roumanie (30 %), en Lettonie et en Hongrie (26 % dans les deux cas) qu elle est la plus élevée. En Bulgarie, en Roumanie et en Hongrie, les taux de privation sont nettement plus faibles dans les villes inférieurs de 12 points de pourcentage en Bulgarie et de 8 points de pourcentage en Roumanie et en Hongrie (graphique 2.3). Dans les villes d Autriche, d Irlande, du Royaume-Uni et de Belgique, en revanche, les taux de privation se situent entre 8 et 10 %, soit un niveau supérieur en moyenne de 5 points de pourcentage à ceux relevés dans le reste du pays. Les taux de privation se sont accrus de 7 à 8 points de pourcentage en Grèce, en Hongrie, en Lituanie, en Lettonie et en Italie entre 2008 et Ils ont augmenté davantage dans les villes dans le cas des deux pays baltes et la Grèce, et davantage dans les autres zones dans le cas de l Italie et de la Hongrie. En Autriche, en Roumanie et en Pologne, les taux de privation ont diminué de 2 à 4 points de pourcentage entre les 71

110 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 2.3 Part de la population en situation de privation matérielle sévère selon le degré d'urbanisation, % de la population dans la zone Villes 2012 Zones rurales, villes et banlieues 2012 Villes 2008 Zones rurales, villes et banlieues Graphique 2.4 Part de la population vivant dans des ménages à très faible intensité de travail par degré d'urbanisation, % de la population âgée de 0-59 ans dans la zone Villes 2012 Zones rurales, villes et banlieues 2012 Villes 2008 Zones rurales, villes et banlieues UE-27 BG IE LT SK HU HR RO EE CZ LV FI ES CY LU IT PL MT SI SE EL FR PT NL UK DK DE BE AT UE-27 BG RO HU SK HR CY PL LV IT ES FI DK EE CZ SI SE LT EL MT LU NL PT DE FR IE UK BE AT IE, AT: 2008 et Source: Eurostat IE, AT: 2008 et Source: Eurostat mêmes dates. En Pologne et en Roumanie, les taux enregistrés dans les villes moins peuplées, les banlieues et les zones rurales ont chuté de plus de 5 points de pourcentage (contre 3 points de pourcentage dans les villes du premier de ces deux pays et zéro dans les villes du second). La privation matérielle sévère reste, de façon générale, la plus forte dans les États membres moins développés, et plus particulièrement dans les zones rurales, les villes moins peuplées et les banlieues. Du côté des États membres plus développés, elle tend à être faible tout en restant plus élevée dans les villes qu ailleurs. Si la crise a engendré une augmentation considérable de la pauvreté dans une série d États membres, elle n a pas modifié pour autant cette configuration de base. 3.2 La très faible intensité de travail concentrée dans les villes en ce qui concerne les États membres plus développés La très faible intensité de travail est plus uniformément répartie dans l UE que la privation. En , la proportion de personnes vivant dans des ménages à très faible intensité de travail allait de 14 % en Irlande à 5 % à Chypre (graphique 2.4). En , la crise avait engendré 5 Il est à noter que les années citées sont celles de l enquête et que la mesure de l intensité du travail a été effectuée l année civile précédente hormis au Royaume-Uni (exercice fiscal précédent) et en Irlande (les 12 mois précédant l enquête). 6 Pour la plupart des pays, les chiffres 2012 concernent l année civile 2011; voir note précédente. 72

111 Chapitre 2: Une croissance inclusive Que signifie être «en risque de pauvreté ou d exclusion sociale» (AROPE)? Les personnes sont considérées comme étant en risque de pauvreté ou d exclusion sociale lorsqu elles se trouvent dans une ou plusieurs des trois situations suivantes: connaître une privation matérielle sévère: les conditions de vie sont assujetties à une pénurie de ressources mesurée en termes de privation d au moins quatre de neuf éléments, à savoir le fait de ne pas être en mesure 1) de payer à temps le loyer/le remboursement d un prêt immobilier ou les factures courantes, 2) de chauffer correctement l habitation, 3) de faire face à des dépenses imprévues, 4) de consommer de la viande, du poisson ou un équivalent de protéines tous les deux jours, 5) de s offrir une semaine de vacances par an en dehors du domicile, 6) de posséder une voiture, 7) un lave-linge, 8) un téléviseur couleur ou 9) un téléphone (y compris un téléphone portable). Cet indicateur saisit jusqu à un certain point la pauvreté absolue et il est mesuré de la même façon dans tous les États membres; vivre dans un ménage sans emploi ou dans un ménage à très faible intensité de travail, à savoir un ménage où, en moyenne, les personnes en âge de travailler (18 à 59 ans) ont travaillé moins de 20 % de leur temps de travail potentiel total au cours de l année écoulée, soit parce qu il n avaient pas d emploi soit parce qu ils travaillaient à temps partiel plutôt qu à temps plein (les étudiants ne sont pas pris en compte dans le calcul); être en risque de pauvreté, c est-à-dire vivre dans un ménage dont le revenu disponible équivalent (autrement dit ajusté pour tenir compte de la taille et de la composition du ménage) est inférieur au seuil de risque de pauvreté, lequel est fixé à 60 % du revenu national médian équivalent disponible. Il s agit d une mesure de la pauvreté relative. Le nombre total de personnes en risque de pauvreté ou d exclusion sociale est inférieur à la somme du nombre recensé dans chaque catégorie car beaucoup de personnes cumulent plusieurs de ces situations. des hausses de 5 à 10 points de pourcentage de ces taux en Lituanie, en Lettonie, en Espagne, en Grèce et en Irlande. Il a enregistré au cours de la même période un léger recul en Pologne et en Allemagne, où la crise a beaucoup moins affecté l emploi (le taux d emploi ayant même augmenté dans le second de ces pays). autres régions de Bulgarie, d Irlande, de Lituanie, de Slovaquie, de Hongrie et de Croatie. Il est, par contre, supérieur de 5 points de pourcentage dans les villes au Royaume-Uni, au Danemark, en Allemagne, en Belgique et en Autriche. De façon générale par conséquent, la faible intensité de travail prévaut davantage dans les villes des États membres plus développés, hormis l Irlande. On désigne parfois sous le terme de «paradoxe urbain» cette juxtaposition du chômage dans les villes et des nombreuses possibilités d emploi qu elles offrent. La crise semble avoir eu peu d incidence sur cette configuration. La faible intensité de travail a augmenté davantage dans les villes que dans d autres régions en Grèce, en Suède, au Portugal et en Autriche. Elle est restée inchangée dans les villes d Allemagne, mais elle a diminué de 2 points de pourcentage dans d autres régions du pays. Une évolution exactement inverse a été observée en République tchèque. 3.3 Risque de pauvreté plus grand dans les villes des États membres plus développés et dans les villes moins peuplées, les banlieues et les zones rurales des États membres moins développés Le taux de risque de pauvreté est une mesure relative de la pauvreté. Il est important ici de garder deux éléments à l esprit: (a) le seuil de pauvreté étant fixé au niveau national, une personne qui dispose d un niveau de revenu donné peut être considérée comme étant en risque de pauvreté dans un pays et pas dans un autre où les niveaux de revenu sont généralement moins élevés; (b) les taux de risque de pauvreté sont sensibles aux variations du revenu global. Une personne dont le revenu reste constant d une année à l autre peut se trouver au-dessus du seuil de risque de pauvreté si le revenu médian diminue ou en-deçà du risque de pauvreté si le revenu médian augmente. La diminution du revenu des ménages intervenue dans de nombreux pays par suite de la récession économique y a fait baisser le revenu médian et n a donc pas provoqué la hausse du pourcentage de personnes en Le taux de faible intensité de travail est moins élevé de 5 à 9 points de pourcentage dans les villes que dans les 73

112 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique % de la population de la zone Part de la population vivant dans des ménages menacés de pauvreté par degré d'urbanisation, Villes 2012 Zones rurales, villes et banlieues 2012 Villes 2008 Zones rurales, villes et banlieues UE-27 RO BG LT HR PL HU LV SK ES FI PT EE IE EL CY CZ IT MT SI SE FR LU NL UK DK DE BE AT IE, AT: 2008 et Source: Eurostat risque de pauvreté à laquelle on aurait pu s attendre: elle a même provoqué une baisse dans certains cas. Ainsi en Lettonie, par exemple, le taux de risque de pauvreté est passé de 26 % en 2008 à 19 % en , et ce recul s explique principalement par la baisse des niveaux généraux de revenu. Si le seuil de pauvreté était resté à son niveau de 2008, le taux de risque de pauvreté serait passé de 26 à 36 % 8. Cet indicateur est celui des trois qui fait apparaître les écarts les plus importants entre les villes et le reste du pays. Dans 15 États membres, situés pour la plupart dans l UE 13, les taux de risque de pauvreté étaient moins élevés dans les villes qu ailleurs avec un écart de 4 points de pourcentage au moins (graphique 2.5), ce qui indique que les travailleurs tendent à gagner davantage dans les villes qu ailleurs dans le pays. Dans six États membres de l UE 15, par contre, les taux de risque de pauvreté étaient plus élevés de 4 points de pourcentage au moins dans les villes, ce qui atteste que la distribution du revenu y est plus inégale qu ailleurs dans le pays. Les taux de risque de pauvreté ont augmenté dans 17 États membres entre 2008 et 2012 en raison partiellement de la crise. En ce qui concerne l UE, ces taux se sont accrus davantage dans les villes (d un point de pourcentage) qu ailleurs (0,3 points de pourcentage). La différence a été particulièrement marquée en Grèce, où la 7 En réalité entre les années de revenu 2007 et On parle dans ce cas de taux de seuil de pauvreté établi à un moment «t». hausse a été de 6 points de pourcentage dans les villes et d un point de pourcentage ailleurs. Les taux de risque de pauvreté ont augmenté de 4 points de pourcentage dans les villes en Allemagne et de 6 points de pourcentage en Autriche. Aux Pays-Bas, ils ont augmenté de 2 points de pourcentage dans les villes alors qu ils ont diminué de 4 points de pourcentage en dehors de celles-ci. Il en découle que les taux de risque de pauvreté dans les villes étaient plus élevés qu ailleurs en 2012, alors qu ils y étaient moins élevés en Étant donné la forte dimension territoriale des taux de risque de pauvreté, les indicateurs nationaux masquent des différences considérables. Les mesures de lutte contre la pauvreté auraient tout à gagner d une ventilation géographique plus poussée de la situation en place et des principaux facteurs qui la sous-tendent. Telle est la raison pour laquelle la Commission européenne a entrepris, en collaboration avec ESPON et la Banque mondiale, la réalisation d une cartographie plus précise de la pauvreté dans chaque État membre (carte 2.15). 3.4 Rapprochement des objectifs 2020 du côté des villes des États membres moins développés mais retard du côté des villes des États membres plus développés La stratégie Europe 2020 vise à faire diminuer de 20 millions le nombre de personnes en risque de pauvreté ou d exclusion sociale par rapport à 2010; en d autres termes, à ce qu elles ne représentent plus que 19,5 % 74

113 Chapitre 2: Une croissance inclusive 75

114 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 76

115 Chapitre 2: Une croissance inclusive Mesures en faveur de l inclusion sociale et de la protection sociale Le fait qu un objectif relatif au risque de pauvreté et d exclusion sociale ait été inclus dans la stratégie Europe 2020 atteste de la volonté d orienter davantage ce cadre d action sur les questions sociales. La responsabilité de la mise en œuvre des réformes en matière de politique sociale incombe principalement aux gouvernements nationaux, mais les autorités régionales et locales jouent, elles aussi, un rôle important à cet égard au travers notamment de la fourniture de services. Plusieurs États membres avaient déjà pris avant la crise des mesures de restructuration de leurs systèmes de protection sociale, et ils ont généralement mieux résisté à la crise à la fois sur le plan économique et sur le plan social. La plateforme européenne contre la pauvreté et l exclusion sociale a été mise en place pour aider les États membres à réaliser leur objectif dans ce domaine, y compris par une utilisation plus efficace des fonds de l UE. La Commission a adopté en 2012 un «paquet investissements sociaux» qui s articule en trois volets: le premier vise à lutter de façon précoce contre les inégalités au niveau de l enfance en assurant un enseignement accessible et de qualité, et en améliorant la situation économique des familles concernées; le second prévoit des investissements dans les compétences, même en période d assainissement budgétaire, destinés à financer des formations, des services d accueil (des enfants) d un coût abordable et une aide à la recherche d un emploi; le troisième vise à simplifier l administration des prestations et à faciliter l obtention d une assistance. Le Fonds européen d ajustement à la mondialisation, institué en 2006, apporte un soutien aux travailleurs licenciés par suite de la mutation de la structure du commerce international ou, plus récemment, de la crise. Il soutiendra également, au cours de la période , l emploi des jeunes au niveau régional. Le programme PROGRESS (Programme européen pour l emploi et la solidarité sociale) est une plateforme d échange et d apprentissage mise en place à l échelle de l UE et destinée à fournir des informations factuelles quant à l efficacité des politiques européennes en matière sociale et d emploi, et à encourager une participation plus large à l élaboration de ces politiques, y compris de la part des partenaires sociaux et d organisations de la société civile. L instrument de microfinancement PROGRESS, créé en 2010 en réponse à la crise, vise à accroître l offre de microcrédits destinés aux personnes socialement et économiquement défavorisées, aux microentreprises et aux organisations relevant de l économie sociale. Les deux volets du programme PROGRESS et le réseau EURES (portail européen de recherche d emploi) s inscrivent en dans le nouveau programme de l UE pour l emploi et l innovation sociale (EaSI) afin d appuyer les efforts déployés par les États membres pour l élaboration et la mise en œuvre de réformes sociales et de l emploi à tous les niveaux, au travers d une aide à la coordination de leurs actions et au recensement et à l échange d informations concernant des exemples de bonnes pratiques. Le nouveau Fonds européen d aide aux plus démunis (FEAD) vise à promouvoir la cohésion sociale en apportant une aide non financière (en nature) aux personnes en situation de privation extrême. environ de la population totale. Ce taux était atteint dès 2012 dans la plupart des régions d Autriche de la République tchèque, des Pays-Bas et des États membres nordiques, ainsi que dans une ou plusieurs régions d Espagne, d Italie, de Slovaquie, de Slovénie et de Belgique (carte 2.16). (On ne dispose pas encore d une ventilation régionale pour l Allemagne et la France, mais leurs taux nationaux sont, dans les deux cas, inférieurs à l objectif ) L écart par rapport à l objectif national est généralement le plus marqué dans les régions moins développées (carte 2.17). Ainsi en Italie, en Espagne, en Hongrie et en Bulgarie, par exemple, toutes les régions moins développées sont éloignées de plus de 14 points de pourcentage de l objectif national ce qui conduit à penser que la politique de cohésion devrait peut-être envisager 9 En ce qui concerne l Allemagne, il convient de noter que l indicateur utilisé est, à la différence des autres États membres, le chômage de longue durée. des mesures substantielles pour y réduire le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté ou d exclusion sociale. Entre 2008 et , le nombre de personnes en risque de pauvreté ou d exclusion sociale au Royaume-Uni a augmenté de 6,5 millions pour atteindre pratiquement le quart (24,8 %) de la population. Les plus affectées sont les personnes en âge de travailler en raison de la forte montée du chômage et de la pression à la baisse exercée sur les salaires dans un contexte de pénurie persistante d emplois. En 2012, le taux enregistré dans les villes de sept États membres était déjà, en moyenne, en-deçà des objectifs nationaux 2020 respectifs (graphique 2.6). Tel était le cas de zones «hors villes» dans trois États membres (à savoir dans des villes moins peuplées et banlieues et en zones rurales). (Il convient de préciser que le Royaume-Uni, la Suède et la Croatie n ont pas fixé d objectif national). La 10 Entre les années de revenu 2007 et

116 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique % de la population de la zone Part de la population vivant dans des ménages menacés de pauvreté ou d'exclusion par degré d'urbanisation, et objectifs nationaux pour 2020 Villes 2012 Zones rurales, villes et banlieues 2012 Villes 2008 Zones rurales, villes et banlieues 2008 Objectif national UE-27 RO BG HR PL HU LT SK CY ES LV FI EE IE PT EL IT CZ SI SE MT LU FR UK NL DK DE AT BE BE, IE, AT et UK: 2008 et 2011 Source: Eurostat formulation d actions visant à réduire les taux de risque de pauvreté ou d exclusion sociale exige de connaître le type de zone où se concentre ce risque car les actions en question doivent, dans une certaine mesure, être différenciées pour tenir compte de facteurs sous-jacents propres à chaque situation. 3.5 Qualité de vie variable dans les villes européennes Les enquêtes régulièrement menées auprès des citoyens pour cerner leur perception de la qualité de vie dans les villes européennes fournissent un instantané de l opinion publique sur une série de questions urbaines. La dernière réalisée en mesure la satisfaction des habitants de 79 villes de l UE. Les réponses par rapport à sept indicateurs sont analysées ci-après pour une sélection de 16 villes en vue d illustrer la situation dans l ensemble de l UE 12 (graphique 2.7). Les personnes interrogées ont été invitées à exprimer leur degré de satisfaction par rapport aux aspects suivants de la ville où ils vivent: transports publics, qualité de l air, sécurité, qualité de l administration, possibilités d emploi, coût et disponibilité de logements, et intégration des étrangers. Les résultats sont représentés sur un graphique araignée et comparés avec le niveau médian de satisfaction dans l UE. L exercice met en évidence de fortes disparités entre villes en termes de qualité de vie perçue par leurs habitants, et donne une indication des atouts de certaines d entre elles ainsi que des difficultés rencontrées dans d autres. Certaines opinions négatives reflètent l incidence de la crise sur le bien-être personnel ainsi que sur les finances de la ville. Tel est plus particulièrement le cas dans les villes de pays durement frappés par la récession. À Athènes, Oviedo et Palerme, le manque de possibilités d emploi est perçu comme le problème majeur. Dans les grandes villes du nord de l Europe Helsinki, Munich, Hambourg, Paris et Londres en revanche, la majorité des personnes interrogées estiment qu il est relativement facile de trouver du travail. Dans le même temps, la concentration des emplois dans ces villes fait qu elles attirent de nouveaux habitants, ce qui exerce une pression sur le logement et en augmente le coût, et abaisse les niveaux de satisfaction. La satisfaction quant à la sécurité, à la qualité de l air et aux transports publics est généralement liée à l efficacité perçue des autorités de la ville. Dans les villes où la satisfaction est grande à l égard de ce dernier élément (Aalborg, Munich, Hambourg et Rostock, par exemple), elle l est généralement aussi à l égard des trois premiers. La situation inverse est observée à Oviedo, Athènes, Palerme, Paris, Madrid et Sofia, où un mécontentement s exprime vis-à-vis de l ensemble de ces aspects. 11 Commission européenne, 2013, Eurobaromètre Flash Des réponses telles que «Ne sait pas» ont été éliminées lors de l élaboration des données. 78

117 Chapitre 2: Une croissance inclusive 3.6 Taux de criminalité élevés en régions urbaines, en régions frontalières et dans les destinations touristiques Les activités criminelles ne se répartissent pas de façon homogène sur le territoire de l UE. Le nombre de crimes enregistrés par habitant y est beaucoup plus élevé dans les zones fortement urbanisées, les destinations touristiques et certaines régions frontalières qu ailleurs, même si la plus grande prudence s impose dans l interprétation de ces chiffres (cartes 2.18 et 2.19). De nombreux types de délits, parmi lesquels les cambriolages, sont sous-déclarés notamment lorsque la victime réside dans une autre région que celle où l acte a été commis: elle peut par exemple avoir été cambriolée lors d un séjour dans une autre région ou s y faire voler sa voiture ce qui engendre une surestimation des taux de criminalité dans certaines régions et leur sous-estimation dans d autres. Les vols sont plus fréquents dans les régions abritant une grande ville: tel est le cas en Belgique dans la région de Bruxelles et les régions où se situent Anvers, Liège et Charleroi. Les cambriolages sont également plus fréquents dans les régions NUTS 3 plus urbanisées telles que celles où se trouvent Vienne ou Sofia, qu ailleurs. Le même phénomène est observé pour les régions très touristiques telles que celles situées sur la côte méditerranéenne en France et en Espagne, ou en Algarve au Portugal. Même constat pour les vols de véhicules à moteur, qui affichent eux aussi des taux élevés dans certaines régions frontalières telles que celles situées le long de la frontière entre la Belgique et la France ou entre l Allemagne, la Pologne et la République tchèque. La criminalité peut avoir une incidence majeure sur le développement économique et social d une région en suscitant la peur parmi les habitants et en dissuadant de nouveaux entrepreneurs de s y implanter. La criminalité engendre des coûts supplémentaires susceptibles d affecter plus particulièrement les pauvres et de décourager des investisseurs potentiels. Toute stratégie de développement de régions à taux élevé de criminalité doit impérativement tenir compte de ces aspects. 4. La circulation des personnes à l intérieur des états membres et entre ceux-ci impulsée par des disparités en termes d emploi, de salaire et de santé 4.1 Déjà fortement urbanisée, l UE poursuit son urbanisation mais lentement Envisagée sur le long terme, la variation de la population au sein de l UE situe les tendances récentes dans une perspective plus large en indiquant si elles s inscrivent dans une orientation de longue haleine ou si elles marquent une rupture avec le passé. Cette variation constitue également un point de comparaison dans la mesure où elle montre si les changements revêtent une ampleur sans précédent ou s ils sont relativement mineurs par rapport à ceux survenus au cours des cinquante dernières années. Les investissements dans des infrastructures à grande échelle doivent être planifiés en tenant compte des variations probables de la population au cours des décennies à venir, de sorte que l analyse des tendances passées peut faciliter cette projection. Une croissance démographique rapide donne lieu à des coûts d ajustement résultant d un besoin accru de services et d infrastructures écoles, hôpitaux, etc. qui peuvent être difficiles à financer en cas de pénurie de fonds publics. Une croissance plus lente permet, en revanche, de planifier plus aisément des investissements tels que la rénovation ou le remplacement d une école ou d un hôpital. Les régions confrontées à une perte rapide de population peuvent être appelées à réduire leurs services et leurs infrastructures. Une région NUTS 3 sur vingt a perdu plus de 10 % de sa population entre 2001 et 2011 avec pour conséquence une offre excédentaire plus que probable de logements, de services publics, etc. Plusieurs villes d Allemagne orientale ont perdu tant d habitants que des quartiers entiers ont été démolis pour ramener la ville à une taille plus viable. Entre 1961 et 2011, c est dans les années 1960 que la croissance démographique de l UE a été la plus forte avec une progression de 8 % au cours de la décennie. Elle a progressivement ralenti ensuite pour enregistrer une hausse de 2 % environ durant les années 1990 avant de s accélérer à nouveau avec une progression de quelque 3,5 % entre 2001 et Ces évolutions se reflètent dans le nombre relatif de régions NUTS 3 où la croissance démographique a dépassé 10 % par dix ans. Entre

118 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 2.7 Degré de satisfaction des résidents concernant certains aspects de la qualité de vie dans une sélection de villes, 2012 À Aalborg (DK), les résidents sont satisfaits de: À Oviedo (ES), les résidents sont satisfaits de: Possibilités d'emploi Possibilités d'emploi Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Sécurité Intégration des étrangers Sécurité Intégration des étrangers Qualité de l'air Transports publics Qualité de l'air Transports publics À Cluj-Napoca (RO), les résidents sont satisfaits de: À Athènes (EL), les résidents sont satisfaits de: Possibilités d'emploi Possibilités d'emploi Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Sécurité Intégration des étrangers Sécurité Intégration des étrangers Qualité de l'air Transports publics Qualité de l'air Transports publics À Munich (DE), les résidents sont satisfaits de: À Hambourg (DE), les résidents sont satisfaits de: Possibilités d'emploi Possibilités d'emploi Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Sécurité Intégration des étrangers Sécurité Intégration des étrangers Qualité de l'air Transports publics Qualité de l'air Transports publics À Rostock (DE), les résidents sont satisfaits de: À Ostrava (CZ), les résidents sont satisfaits de: Possibilités d'emploi Possibilités d'emploi Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Sécurité Intégration des étrangers Sécurité Intégration des étrangers Qualité de l'air Public transport Qualité de l'air Public transport Ville Médiane de l UE Source: Enquête de l'audit urbain sur la perception de la qualité de vie 80

119 Chapitre 2: Une croissance inclusive À Palerme (IT), les résidents sont satisfaits de: À Londres (UK), les résidents sont satisfaits de: Possibilités d'emploi Possibilités d'emploi Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Sécurité Intégration des étrangers Sécurité Intégration des étrangers Qualité de l'air Transports publics Qualité de l'air Transports publics À Budapest (HU), les résidents sont satisfaits de: À Paris (FR), les résidents sont satisfaits de: Possibilités d'emploi Possibilités d'emploi Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Sécurité Intégration des étrangers Sécurité Intégration des étrangers Qualité de l'air Transports publics Qualité de l'air Transports publics À Helsinki (FI), les résidents sont satisfaits de: À Madrid (ES), les résidents sont satisfaits de: Possibilités d'emploi Possibilités d'emploi Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Sécurité Intégration des étrangers Sécurité Intégration des étrangers Qualité de l'air Transports publics Qualité de l'air Transports publics À Varsovie (PL), les résidents sont satisfaits de: À Sofia (BG), les résidents sont satisfaits de: Possibilités d'emploi Possibilités d'emploi Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Administration municipale efficace Coût et disponibilité du logement Sécurité Intégration des étrangers Sécurité Intégration des étrangers Qualité de l'air Transports publics Qualité de l'air Transports publics 81

120 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 82

121 Chapitre 2: Une croissance inclusive et 1971, une sur trois a enregistré un taux supérieur à 10 %, et moins d une sur dix durant la décennie suivante et durant les années 1980, 1990 et 2000 (cartes 2.20 et 2.21). La configuration des régions ayant connu une décroissance démographique supérieure à 10 % par dix ans n est pas celle que l on pourrait attendre: 5 % des régions principalement situées au Portugal, en Grèce et en Espagne ont connu cette situation dans les années 1960; elles ne représentaient plus que 2,5 % dans les années 1970, et 1,5 % dans les années 1980 et En 1989, la chute du mur de Berlin et les changements de régime intervenant à peu près au même moment dans l ensemble de l Europe centrale et orientale ont été à l origine d une augmentation importante des migrations. Un peu plus de 4 % des régions ont perdu plus de 10 % de leur population au cours des années 1990 et elles ont été 7 % dans ce cas durant les années 2000, situées pour la plupart dans les États baltes, en Roumanie, en Bulgarie, en Croatie et en Allemagne orientale. La croissance enregistrée durant les années 1960 était fortement concentrée dans les régions urbaines, où la population s est accrue de 12 % durant cette décennie contre 9 % du côté des régions intermédiaires et 1 % du côté des régions rurales. Les écarts de croissance démographique entre l UE 15 et l UE 13 se sont accentués à partir de Entre cette date et 2011, la population de l UE 15 s est accrue de 4 % environ par dix ans. Cette croissance a été légèrement supérieure à la moyenne dans les régions urbaines et intermédiaires, mais elle n atteignait que la moitié environ de cette moyenne dans les régions rurales. En ce qui concerne l UE 13, la croissance démographique s est ralentie à partir de 1981 pour devenir négative à partir de La population a diminué dans les trois types de région au cours des années 1990; cette baisse s est poursuivie dans les régions rurales durant les années 2000, où elle a été de 3 %, mais la croissance démographique a repris dans les régions urbaines durant cette dernière décennie (un peu moins de 1 %) (tableau 2.4). Ces variations de la croissance démographique se sont accompagnées de modifications du degré d urbanisation de l UE. Cette dernière, et l UE 15 en particulier, était déjà fortement urbanisée en 1961 par rapport au reste du monde. La proportion de la population de l UE 15 vivant dans des villes (42 %) ne s est guère modifiée au cours des cinquante années qui ont suivi (tableau 2.5). Entre 1961 et 1991, la proportion de la population vivant dans des villes moins peuplées et des banlieues est passée de 28 à 32 %, tandis que la proportion de population vivant en zones rurales passait de 30 à 25 %. Ces chiffres sont restés pratiquement inchangés depuis Ainsi donc, 70 % de la population de l UE 15 vivait en zones urbaines (villes, villes moins peuplées et banlieues) en 1961; cette proportion a atteint 75 % en 1991 et s est stabilisée à ce niveau jusqu en Le degré d urbanisation est moindre dans l UE 13. En 2011, 60 % de la population vivait en zones urbaines ce chiffre étant cependant largement supérieur à celui Tableau 2.4 Variation de la population selon la typologie urbaine-rurale, Variation de la population (%) UE 15 Urbaine 11,6 4,4 2,9 3,6 6,4 Intermédiaire 7,8 4,9 3,6 3,9 4,5 Rurale -0,3 1,8 1,5 2,4 2,4 Total 7,8 4,1 2,9 3,5 5,0 UE 13 Urbaine 14,9 11,0 4,5-2,4 0,7 Intermédiaire 11,2 9,6 3,5-0,6-0,3 Rurale 3,6 4,2 2,0-2,8-3,2 Total 8,5 7,6 3,1-1,9-1,3 UE 28 Urbaine 12,0 5,1 3,1 2,9 5,7 Intermédiaire 8,6 6,1 3,6 2,8 3,4 Rurale 1,2 2,7 1,7 0,3 0,3 Total 8,0 4,9 2,9 2,2 3,6 Sources: Séries chronologiques de données sur la population (UAL niveau 2), Instituts statistiques nationaux, DG REGIO / Spatial Foresight 83

122 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 84

123 Chapitre 2: Une croissance inclusive 85

124 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Tableau 2.5 Population selon le degré d urbanisation, % du total UE 15 Villes 42,4 43,6 43,4 42,9 42,2 42,3 Villes moins peuplées 27,8 29,5 31,0 31,8 32,5 32,6 et banlieues Zones rurales 29,8 26,9 25,6 25,3 25,3 25,0 UE 13 Villes 25,4 29,0 32,6 34,2 33,9 33,8 Villes moins peuplées 19,7 21,4 23,1 24,5 25,1 25,7 et banlieues Zones rurales 55,0 49,6 44,3 41,4 41,0 40,4 UE 28 Villes 38,6 40,3 40,9 40,9 40,4 40,5 Villes moins peuplées 26,0 27,7 29,2 30,1 30,8 31,2 et banlieues Zones rurales 35,5 32,0 29,9 29,0 28,8 28,3 Pour le Portugal et la Slovénie on ne dispose que de données partielles. Sources: Séries chronologiques de données sur la population (UAL niveau 2), Instituts statistiques nationaux, DG REGIO / Spatial Foresight de 45 % enregistré cinquante ans plus tôt. Comme dans l UE 15, la plus grande part de cette croissance est intervenue entre 1961 et 1991, mais, à l inverse de l UE 15, elle a eu lieu à la fois dans les villes (de 25 à 34 %) et dans les villes moins peuplées et les banlieues (de 20 à 25 %). Ces pourcentages ont relativement peu évolué entre 1991 et 2011 avec une légère hausse seulement dans les villes moins peuplées et les banlieues. 4.2 Principale source de croissance démographique au cours des années 2000: l excédent migratoire La croissance démographique totale de l UE 28 a été modeste entre 2001 et 2011 (3,8 %). La contribution de la croissance naturelle (naissances moins décès) ayant été faible (0,4 % seulement), l essentiel de la croissance a été générée par une immigration nette en provenance de pays situés hors de l UE (cartes 2.22 et 2.23). Si les mouvements migratoires (à l intérieur de l UE ainsi qu en provenance de pays tiers) ont fait augmenter Tableau 2.6 Variation de la population, variation naturelle et migration nette selon la typologie urbaine-rurale, Variation totale (%) Essentiellement urbaine Intermédiaire Essentiellement rurale UE 15 Variation totale de la population 6,8 4,7 3,1 5,4 Variation naturelle de la population 2,6 0,5-0,6 1,3 Migration nette 4,1 4,2 3,7 4,1 UE 13 Variation totale de la population 0,6-1,1-3,9-1,9 Variation naturelle de la population -1,2-0,7-1,8-1,3 Migration nette 1,8-0,4-2,2-0,6 Total UE 28 Variation totale de la population 6,1 3,3 0,4 3,8 Variation naturelle de la population 2,2 0,2-1,0 0,7 Migration nette 3,8 3,1 1,5 3,0 Source: Eurostat 86

125 Chapitre 2: Une croissance inclusive 87

126 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Tableau 2.7 Pyramide des âges de la population selon la typologie urbaine-rurale, 2012 % du total UE 15 UE 13 Essentiellement urbaine Intermédiaire Essentiellement rurale population âgée de 16,2 15,4 15,4 15,8 14 ans ou moins population âgée de 65 ans ou plus 17,2 19,3 20,4 18,5 population âgée de 14,0 15,0 15,2 14,9 14 ans ou moins population âgée de 65 ans ou plus 15,6 14,8 15,7 15,3 Total UE 28 population âgée de 16,0 15,3 15,3 15,6 14 ans ou moins population âgée de 65 ans ou plus 17,0 18,2 18,6 17,8 Les données pour Malte portent sur l année Pour ce qui est des régions DE8, ES63 et ES7, il s agit de l année Sources: Eurostat, DG REGIO Tableau 2.8 Variation de la population, variation naturelle et migration nette dans les régions frontalières terrestres, Régions frontalières Autres Total Variation totale (%) terrestres UE 15 Variation totale de la population 4,05 5,56 5,41 Variation naturelle de 0,74 1,49 1,30 la population Migration nette 3,29 4,01 4,06 UE 13 Variation totale de la population -3,10-0,99-1,89 Variation naturelle de -1,66-1,00-1,26 la population Migration nette -1,46 0,01-0,64 UE 28 Variation totale de la population 0,91 4,54 3,78 Variation naturelle de -0,30 1,11 0,74 la population Migration nette 1,22 3,40 3,02 Sources: Eurostat, DG REGIO la population dans tous les types de région de l UE 15, tel a également été le cas dans les régions urbaines de l UE 13; étant donné que la variation naturelle de la population a été négative dans les trois types de région, seules les régions urbaines enregistrent une croissance démographique (tableau 2.6). En ce qui concerne l UE 15, la variation naturelle de la population a été négative dans les régions rurales mais positive dans les régions intermédiaires et surtout dans les régions urbaines, ce qui explique que la population ait augmenté deux fois plus vite en régions urbaines qu en régions rurales. La proportion d enfants (moins de 15 ans) dans la population est moins importante dans l UE 13 que dans l UE 15 et ce groupe d âge est davantage concentré dans les régions rurales de la première et dans les régions urbaines de la seconde (tableau 2.7). La proportion de personnes âgées (65 ans et plus) est sensiblement plus élevée dans l UE 15 que dans l UE 13. Elles se concentrent davantage en régions rurales dans la première que dans la seconde, où elles se répartissent de façon égale entre les trois types de région. 88

127 Chapitre 2: Une croissance inclusive 89

128 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 2.8 Population née en dehors de l'ue-27, 2001 et % de la population totale EE: 20, 15; LV: 25, UE-27 PL RO SK BG LT HU MT NL FI IE CZ PT FR SI SE UK DK BE IT DE LU AT ES EL CY EE LV AT: pas de données pour Source: Eurostat Graphique 2.9 Population née dans un autre pays de l'ue-27, 2001 et % de la population totale UE-27 RO PL LT BG SI LV SK PT EE FI HU EL CZ FR NL IT DK SE MT DE UK ES AT BE IE CY LU AT: pas de données pour Source: Eurostat Baisse démographique au cours de la derrière décennie dans les régions frontalières de l UE 13 La population des régions frontalières «terrestres» 13 de l UE 13 a diminué davantage que les autres régions de l UE 13 entre 2001 et 2011 (3 % contre 1 % tableau 2.8 et carte 2.24). Cette évolution découle principalement d une émigration nette qui a réduit la population de 1,5 % au cours de ces dix années, alors que ce 13 Les régions frontalières «terrestres» sont des régions NUTS 3 éligibles aux programmes de coopération dans le cadre du règlement du FEDER, exception faite des régions ayant uniquement une frontière maritime (voir Dijkstra, L. and Poelman, H., ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/regional_typologies_ overview) processus était compensé par l immigration dans le reste de l UE 13. Une réduction naturelle de la population s est opérée dans les deux cas, mais elle a été plus marquée dans les régions frontalières terrestres. L UE 15 a enregistré, par contre, une forte augmentation de population entre 2001 et 2011 (5 %) suite à l effet conjugué d une croissance naturelle et surtout d une immigration nette. La croissance démographique des régions frontalières terrestres (4 %) n a été que légèrement inférieure à celle enregistrée sur le reste du territoire de l UE 15 en raison à la fois d un accroissement naturel et d une immigration nette. 90

129 Chapitre 2: Une croissance inclusive Graphique 2.10 % de la population âgée de ans Taux d'emploi par pays de naissance, 2013 Personnes nées dans le pays où elles vivent Personnes nées dans un autre pays de l UE-27 Personnes nées en dehors de l UE 43 UE-28 EL HR ES IT HU BG RO SK PL CY LU IE MT PT SI BE LT FR LV CZ EE FI UK AT DK DE NL SE Les données non fiables ne sont pas incluses. DE: taux d'emploi par nationalité pour Source: Eurostat Il apparaît donc que les régions frontalières terrestres de l UE 13 sont, en moyenne, des lieux moins attrayants que d autres parties de l UE 13 ou que l UE 15 pour s installer et/ou fonder une famille. 4.3 Arrivée sur le marché du travail avec plus ou moins de réussite d un nombre accru de travailleurs nés à l étranger Comme signalé plus haut, l immigration est la première source de croissance démographique de l UE. La proportion de population née hors de l Union est en effet passée de 2,9 % en 2001 à 4,1 % en 2012 (graphique 2.8). Cette progression a été particulièrement marquée en Espagne (5 points de pourcentage) et en Italie (3,4 points de pourcentage) avec, dans les deux cas, de nombreux migrants en provenance d Afrique du Nord et d Amérique latine. Si la mobilité à l intérieur des frontières de l Union ne fait évidemment pas augmenter la population recensée sur l ensemble de son territoire, elle n en contribue pas moins à l accroître dans certains États membres. La proportion de personnes nées dans un autre pays de l UE que celui où elles vivent est passée de 1,4 % en 2001 à 2,7 % en 2012 (graphique 2.9). Cette hausse est similaire à celle de la proportion de migrants originaires de pays situés hors de l UE, mais la proportion totale de résidents de l UE nés dans un autre État membre n en reste pas moins plus modeste (2,7 % contre 4,1 %). L incidence de la mobilité entre les États membres de l UE est cependant très inégale. La proportion de résidents nés dans un autre État membre est restée stable ou s est accrue dans tous les États membres entre 2001 et Dans six d entre eux toutefois, cette proportion reste très faible avec moins de 0,3 % de résidents nés ailleurs dans l Union. En Italie et en Espagne, la proportion a très fortement augmenté durant cette période puisqu elle est passée de 0,2 % à peine à 2,2 % dans le premier cas et de 1 à 4,5 % dans le second l essentiel de cette augmentation s expliquant par l arrivée de personnes en provenance de Roumanie. La proportion a doublé en Irlande, au Royaume-Uni, à Chypre et au Danemark une hausse qui s explique principalement, dans les deux premiers de ces pays plus particulièrement, par des déplacements en provenance de Pologne, des États baltes et des autres pays qui ont rejoint l UE en En 2013, le taux d emploi des personnes de 15 à 64 ans nées dans le pays où elles vivent (64,5 %) était légèrement supérieur à celui des personnes nées dans un autre État membre de l UE (66,4 %), mais largement supérieur à celui des personnes nées en dehors de l Union (56 %). Dans tous les États membres de l UE 15, le taux d emploi des personnes nées dans un pays tiers était inférieur à celui des personnes nées ailleurs dans l UE. Dans la moitié des États membres, le taux d emploi des personnes nées ailleurs dans l UE dépasse celui de celles qui sont nées dans le pays. Au Royaume-Uni, au Portugal, au Luxembourg et en Finlande, il était supérieur de 5 points de pourcentage ou davantage en 2013 (graphique 2.10). Les écarts entre ces taux d emploi s expliquent en partie par des différences en termes de pyramide des âges et, 91

130 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale dans certains cas, de niveau d instruction. Ils conduisent cependant à penser que l inquiétude quant à l incidence de la mobilité intra-ue sur les dépenses sociales ne serait pas totalement justifiée (autrement dit, il existe une tendance à s installer dans un autre pays pour y travailler plutôt qu à tirer parti des transferts sociaux). L écart entre le taux d emploi des personnes nées en dehors de l UE autrement dit des immigrés et de celles qui sont nées dans le pays est de beaucoup plus grande envergure. En 2013, le taux d emploi des ressortissants de pays tiers était en effet nettement inférieur dans la plupart des États membres de l Union, et plus particulièrement en Belgique, en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suède, où l écart atteignait 18 points de pourcentage environ. Les raisons de cette situation ne sont guère faciles à cerner, mais elles relèvent probablement d un manque de reconnaissance des qualifications étrangères (plutôt que de faibles niveaux d instruction) et d une maîtrise insuffisante de la langue locale, sans exclure une discrimination dans certains cas. L éducation et la formation peuvent contribuer à combler l écart, tout comme la croissance de l emploi. Les services publics pourraient montrer l exemple en veillant à occuper une proportion déterminée de travailleurs immigrés dans leur personnel. 4.4 Une espérance de vie élevée, mais des disparités régionales persistantes L espérance de vie au sein de l UE, qui reflète le bienêtre, est parmi les plus élevées au monde. Les 50 pays affichant l espérance de vie la plus longue au classement mondial en 2012 comprenaient en effet 21 États membres de l UE, dont 18 devançaient les États-Unis où seuls Hawaii et le Minnesota enregistraient une espérance de vie supérieure à la moyenne européenne. L espérance de vie dans de nombreux États du sud des USA est proche de celle relevée en Pologne ou en Hongrie (cartes 2.25 et 2.26). Les écarts entre régions de l UE sont importants. L espérance de vie à la naissance est inférieure à 74 ans dans de nombreuses parties de la Bulgarie ainsi qu en Lettonie et en Lituanie, alors qu elle dépasse 80 ans dans deux régions sur trois au niveau de l ensemble de l Union. Elle atteint 83 ans ou davantage dans 17 régions d Espagne, de France et d Italie. Stratégie de l UE dans le domaine de la santé Il existe d importantes disparités en matière de santé au sein de l UE. La santé des habitants des régions moins développées tend à être sensiblement moins bonne qu ailleurs, même si des «poches de mauvaise santé» existent également dans des régions plus développées. L un des objectifs du Traité est l atténuation de ces disparités. La mortalité infantile ayant diminué dans beaucoup de régions moins développées au cours de la dernière décennie, les inégalités régionales à cet égard, tout en restant importantes, se sont atténuées au sein de l UE (le coefficient de Gini chutant de 13 % entre 2000 et 2010). La communication de la Commission 1 sur les inégalités en matière de santé souligne que les personnes ayant un niveau d éducation, un poste ou un revenu peu élevé ont tendance à mourir plus jeunes et à présenter une prévalence accrue de problèmes de santé 2. Un certain nombre d obstacles entravent encore l accès aux services de santé, et en particulier le coût, la distance, le délai d attente, l absence de sensibilité culturelle et la discrimination. La distance pose un problème spécifique dans certaines régions peu peuplées, montagneuses ou éloignées, ainsi que sur les îles. L obligation pour les patients de payer les services de santé au moment de leur prestation peut également en restreindre l accès, surtout dans le cas de personnes socialement ou économiquement défavorisées. La stratégie de l UE dans le domaine de la santé propose un investissement «intelligent» dans la santé consistant à: dépenser plus efficacement, mais pas nécessairement davantage, pour des services de santé durables; promouvoir un mode de vie sain; étendre la couverture des services de santé en tant que moyen de réduire les inégalités et l exclusion sociale. Par ailleurs, l adoption de la directive sur les soins de santé transfrontaliers facilite l accès aux soins sur l ensemble du territoire de l UE, et en régions frontalières plus particulièrement. 1 COM(2009) 567 final 2 Mackenbach, J., 2006 Les différences en termes de mortalité infantile (carte 2.27) et les accidents mortels sur les routes (carte 2.28) sont deux causes majeures de disparités entre régions pour ce qui concerne l espérance de vie à 92

131 Chapitre 2: Une croissance inclusive 93

132 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 94

133 Chapitre 2: Une croissance inclusive 95

134 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale la naissance. En 2012, la mortalité infantile dépassait 10 décès pour naissances vivantes dans les régions Sud-Est (Roumanie), Yugoiztochen et Severozapaden (Bulgarie) et en Guadeloupe, alors qu elle était inférieure à 2 dans 13 régions situées ailleurs dans l Union. La moyenne au niveau de l UE s établissait à 4 en En 2012, le nombre de décès sur les routes, calculé par habitant, était inférieur à 30 par million d habitants dans 39 régions, la moyenne de l UE s établissant à 56. Ces régions étaient principalement situées au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et en Suède, et comprenaient 11 régionscapitales et plusieurs autres régions fortement urbanisées. La présence d un nombre élevé de régions-capitales dans cette liste s explique notamment du fait que les véhicules ne peuvent y circuler à grande vitesse et que le risque de provoquer un accident mortel s en trouve donc diminué. Le nombre de décès sur les routes par habitant a été, en 2012, deux fois supérieur à la moyenne de l UE dans 23 régions avec 138 ou plus par million d habitants. Ces régions se situaient principalement en Belgique, en Bulgarie, en Grèce, au Portugal et en Roumanie. Le programme d action de l UE pour la sécurité routière a pour objectif de réduire de moitié au cours de cette période le nombre de décès sur les routes de l UE, ce qui correspond à une réduction de 30 décès environ par million d habitants (le taux n est actuellement inférieur à ce chiffre que dans 39 des 272 régions NUTS 2, comme signalé plus haut). Le programme réclame des routes plus sûres, une éducation et une formation à l intention des usagers, une meilleure application de la réglementation routière, des mesures en matière de sécurité des véhicules, des technologies intelligentes et une meilleure protection des usagers de la route exposés à un risque particulier. Conjuguée à un faible taux de fécondité, l espérance de vie élevée explique la part croissante représentée par les personnes âgées de 65 ans et plus dans la population de l UE. En 2012, cette proportion atteignait 18 % contre 16 % en Elle était toutefois largement supérieure dans de nombreuses régions puisqu elle atteignait ou dépassait 20 % dans pratiquement un tiers des régions européennes, principalement situées en Allemagne, en Italie et en Grèce; et qu elle dépassait 25 % dans les régions Liguria (Italie) et Chemnitz (Allemagne). Elle s est accrue dans neuf régions sur dix entre 2000 et 2012, la hausse la plus importante ayant été enregistrée dans la région Brandenburg proche de Berlin où elle est passée de 15 à 22 %. 4.5 Le développement humain en progression dans les États membres centraux et orientaux, mais ralenti par la crise en Espagne, en Grèce et en Irlande Face à un éventail aussi large d indicateurs, il s avère difficile d évaluer pleinement les aspects sociaux d une région. L utilisation d un indicateur composite tel que l indice de développement humain de l UE (IDH UE) 14 facilite dès lors une présentation simple, mais complète, de la situation actuelle des régions et de son évolution depuis L indice se base sur six indicateurs couvrant la santé, l éducation et le revenu/l emploi. Les deux indicateurs relatifs à la santé sont l espérance de vie ajustée pour prendre en compte la satisfaction en matière de santé, et la mortalité infantile. Les deux indicateurs relatifs à l éducation sont respectivement la proportion de jeunes de 28 à 24 ans qui n occupent pas d emploi et ne suivent ni enseignement ni formation (les «NEET») et la proportion de diplômés de l enseignement supérieur dans population âgée de 25 à 64 ans. Les deux indicateurs revenu/activité sont le revenu brut disponible des ménages, ajusté et exprimé par habitant en SPA («ajusté» dans ce sens qu il inclut les transferts sociaux en nature tels que l enseignement, les soins de santé et les services d accueil de l enfance fournis par l État), et le taux d emploi au sein de la population âgée de 20 à 64 ans. En 2012, le développement humain était sensiblement inférieur à la moyenne dans la plupart des régions centrales et orientales, dans le sud de l Italie et en Grèce (carte 2.29). Un certain nombre de régions centrales et orientales affichent néanmoins une bonne performance dans la mesure où l indice est proche, voire supérieur, à la moyenne de l UE en Estonie et dans les régions-capitales de Pologne, de République tchèque, de Slovaquie, de Hongrie, de Roumanie et de Bulgarie. L indice était élevé en Autriche, en Allemagne, aux Pays- Bas et dans les États membres nordiques, attestant d un bon équilibre entre santé, éducation et revenu. La situation était plus diversifiée au Royaume-Uni, en France et en Belgique où certaines régions affichaient un score élevé tandis que d autres se situaient en deçà de la moyenne; les écarts sont plus marqués dans le cas de l Espagne et de l Italie, et entre le nord et le sud de l Italie surtout. 14 Développé par le Centre commun de recherche et la DG Politique régionale et urbaine, voir Hardeman, S. et Dijkstra, L.,

135 Chapitre 2: Une croissance inclusive Les évolutions intervenues entre 2008 et 2012 sont frappantes avec une forte détérioration de l indice en Grèce, en Irlande, en Espagne et en Croatie ainsi que dans certaines parties de l Italie et, dans une moindre mesure, dans certaines régions des Pays-Bas, du Royaume-Uni et du Danemark (carte 2.30). En revanche, l indice a fortement progressé dans toutes les régions allemandes et polonaises, moins frappées par la crise. Il n empêche que de nombreuses régions situées dans des pays touchés par la crise enregistrent une hausse de leur indice, y compris dans les trois États baltes, en Finlande, en Suède, en Slovaquie, en Hongrie et en République tchèque, de même que dans la plupart des régions de Roumanie et de Bulgarie. L IDH UE propose une vision alternative du développement en mettant en évidence les progrès accomplis dans les régions-capitales des États membres centraux et orientaux, et la persistance de problèmes en Grèce et en Italie méridionale. Il s agit d un indicateur qui permet mieux que le PIB de cerner les questions qui préoccupent les citoyens: la santé, l éducation, le revenu et les possibilités d emploi. 5. Conclusion De nombreuses régions et villes de l UE étaient parvenues à réaliser entre 2000 et 2008 une croissance inclusive s accompagnant d une augmentation des taux d emploi et d une réduction de la pauvreté et de l exclusion sociale. La crise a toutefois entraîné une forte détérioration de la situation à partir de 2008 en balayant bon nombre des gains acquis au cours des huit années précédentes en termes d amélioration de l emploi et de diminution du chômage. Quelques premiers signes de redressement se manifestent, mais il faudra du temps avant qu ils se traduisent en avancées notables de l emploi et de la lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale. Partout dans l UE, la pauvreté et l exclusion sociale varient à différents égards selon le type de région et la crise n y a rien changé. Les villes des États membres moins développés ont généralement des taux de pauvreté et d exclusion sociale moins élevés qu ailleurs, tandis que la situation inverse est observée dans les villes des États membres plus développés. Dans plusieurs États membres, la concentration de la pauvreté dans les villes est liée à la présence d un nombre plus important d immigrés originaires de pays situés hors de l UE qui s intègrent difficilement sur le marché du travail. Les fortes disparités en termes de disponibilité d emplois, de salaires et de niveaux de vie continueront d inciter les gens à s installer ailleurs en quête de meilleures opportunités et d une plus grande qualité de vie un constat qui rappelle à quel point il est important de veiller à ce qu ils bénéficient du même accès à l emploi que ceux qui vivent déjà dans les territoires concernés. La politique de cohésion peut contribuer de façon majeure à la réalisation des objectifs Europe 2020 envisagés ici en cofinançant par exemple l éducation et la formation, et en soutenant des mesures destinées à lever les obstacles à la croissance, afin d accélérer le rythme de création d emploi et de relever les niveaux de rémunération et de revenu dans les régions en retard. Elle peut contribuer dans le même temps à faire bénéficier les femmes des mêmes opportunités d emploi et d avancement professionnel que les hommes en cofinançant, par exemple, l expansion des structures d accueil des enfants. Elle peut contribuer aussi à assurer aux hommes et aux femmes, où qu ils vivent, un accès à des soins de santé de qualité en soutenant des investissements dans les hôpitaux et autres structures médicales. Des progrès continuent cependant d être accomplis dans certains domaines en dépit de la crise. C est ainsi que l abaissement du nombre de jeunes en décrochage scolaire se poursuit et que l objectif 2020 à cet égard pourrait être atteint avant L écart entre le chômage masculin et le chômage féminin a été comblé, même si ce résultat trouve son origine dans la forte hausse du chômage parmi les hommes plutôt que dans un recul important du chômage des femmes, lequel reste élevé dans beaucoup de régions méridionales. 97

136 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 98

137 Chapitre 3: Une croissance durable 1. Introduction La politique de cohésion a investi une part importante de ses fonds dans le soutien à la transition vers un mode de développement plus durable des régions de l Union européenne. Elle a cofinancé des systèmes de distribution d eau pour améliorer la qualité de l eau potable ainsi que des stations d épuration des eaux urbaines résiduaires; elle a investi dans la gestion des déchets solides et dans des systèmes de recyclage; et elle a contribué à l amélioration de l efficacité énergétique, en soutenant par exemple la modernisation des systèmes de chauffage dans des bâtiments privés et publics, ou encore des transports urbains moins énergivores. Elle a également contribué à la protection de l environnement en soutenant la mise en place d un réseau de zones naturelles protégées dans le contexte du projet Natura Plusieurs défis de taille doivent néanmoins encore être relevés pour diminuer l incidence de l activité économique sur l environnement et améliorer la qualité des écosystèmes. Dans un contexte de prise de conscience croissante des conséquences du changement climatique, l Union européenne s est engagée à limiter les émissions de gaz à effet de serre et à réduire la consommation de carburants fossiles. Aussi une part toujours plus importante des fonds de la politique de cohésion est-elle investie dans la transition vers une économie à faible intensité de carbone, au travers notamment d un soutien accru à la production d énergies renouvelables et à l amélioration de l efficacité énergétique. Le changement climatique étant susceptible d augmenter les risques naturels tels que les incendies, les sécheresses et les inondations avec l augmentation de la fréquence des catastrophes que cela implique des fonds ont également été alloués à l atténuation de ces risques, et des efforts continueront d être déployés pour garantir qu ils soient utilisés le plus efficacement possible. La politique de cohésion a également une incidence indirecte sur l environnement et la durabilité car le fait d aider les régions à développer et à améliorer leurs infrastructures de transport pourrait entraîner une utilisation plus intensive d énergie. Il devient donc de plus en plus important d intégrer pleinement les considérations environnementales dans la politique de cohésion, car des investissements dans l efficacité énergétique ainsi que des choix judicieux quant aux infrastructures bénéficiant du soutien peuvent contribuer à endiguer ce phénomène. De même, une économie en croissance peut entraîner une modification de l utilisation des sols. L adoption de politiques nationales, régionales et locales adéquates pourrait permettre de limiter les changements et de les concentrer dans des zones offrant un accès aisé aux transports publics, en revalorisant par exemple des friches industrielles, ou en encourageant l installation des nouveaux aménagements aux alentours de lignes de transports publics existantes. La préservation de la nature et des ressources naturelles, l économie d énergie, le développement des énergies renouvelables et des technologies vertes, l atténuation des conséquences du changement climatique et l adaptation à ce changement ainsi que l investissement dans la gestion des risques de catastrophes ne s avèrent pas uniquement nécessaires pour faire face aux défis environnementaux: ils peuvent également offrir de nouvelles possibilités d emploi et de croissance. Une protection et une amélioration du patrimoine naturel s imposent également pour préserver les «services écosystémiques», c està-dire les services rendus par la nature (un air et une eau propres, des défenses naturelles contre les catastrophes et leurs conséquences, etc.), dont beaucoup d activités économiques dépendent implicitement. Le maintien de la fourniture de ces «services» s accompagne d une diminution des coûts à supporter par notre économie, étant donné qu ils contribuent à éviter les frais d assainissement des sols contaminés ou des cours d eau pollués, et qu ils empêchent ou atténuent des catastrophes naturelles onéreuses (parfois d origine humaine) telles que des inondations et des glissements de terrain. Les objectifs des États membres et des régions de l Union européenne en matière de développement durable varient considérablement. Dans certains cas, ces disparités s expliquent par des différences en termes de contexte géographique ou de dotation en patrimoine naturel. Dans d autres, elles témoignent de différences en termes de pressions environnementales et de gestion des ressources naturelles. Des améliorations significatives pourraient dès lors être apportées par l identification du type d action nécessaire selon chaque type de région. 99

138 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Le présent chapitre couvre quatre aspects essentiels: premièrement, le changement climatique et l évolution vers les objectifs Europe 2020; deuxièmement, l efficacité énergétique, la qualité de l air et les transports; troisièmement, l amélioration de l efficacité des ressources, notamment de l utilisation des sols; et quatrièmement, les pistes possibles pour atténuer l impact environnemental et préserver ou améliorer les écosystèmes et les services qu ils rendent. Il s achève en montrant l influence que d autres politiques de l Union européenne liées à la croissance durable peuvent avoir sur la cohésion. 2. L Union européenne doit atténuer le changement climatique et s y adapter L augmentation de la présence des gaz à effet de serre dans l atmosphère, produits par les activités humaines, a entraîné un processus mondial de changement climatique. Depuis la fin du 19 e siècle, l atmosphère terrestre et les océans se réchauffent constamment, et ce phénomène devrait se poursuivre, voire s accélérer, dans les années à venir. Depuis le début du 20 e siècle, la température moyenne de la surface terrestre a augmenté de près d un degré Celsius, et les deux tiers de cette augmentation ont été enregistrés depuis les années Le changement climatique affecte nos économies, nos sociétés et nos écosystèmes à de nombreux égards. Il revêt une importante dimension territoriale. Ses effets varient significativement en fonction des régions, qui se différencient à la fois par leur exposition au changement climatique et par leur capacité d y faire face, reflétant leurs disparités en termes de caractéristiques physiques, environnementales, sociales, culturelles et économiques. De façon générale, les zones urbaines ont connu une augmentation plus marquée de la température que les zones non urbaines. Au vu de la tendance historique à l accroissement de l urbanisation observée en Europe, un nombre grandissant de personnes et de patrimoines sont exposés aux conséquences de cette hausse de la température. Les régions contribuent également à leur propre climat, en ce sens par exemple que la température des villes est partiellement liée à l utilisation et à l occupation des sols, ce qui signifie qu elles ont un certain contrôle sur le changement climatique qu elles subissent. L exposition et la sensibilité déterminent conjointement les conséquences potentielles du changement climatique sur une région. Ceci étant dit, les régions se distinguent également par leur capacité de s adapter au changement climatique et d en neutraliser les effets, et ces paramètres doivent être pris en considération lors de toute évaluation de la vulnérabilité globale d une région à ce changement. Le projet ESPON Climate 1 propose une évaluation de ce type, qui se fonde sur des prévisions de changement climatique et de variabilité climatique générées par le modèle climatique CCLM 2 (carte 3.1). À partir de ces prévisions, les conséquences potentielles du changement climatique ont été établies pour chaque région de l Union européenne sur la base de leur exposition et de leur sensibilité au changement ainsi que de leur capacité d adaptation, évaluées à partir de différents indicateurs de leurs caractéristiques physiques, environnementales, sociales, économiques et culturelles (par exemple, les prévisions de variations du nombre de jours estivaux dont la température dépasse les 25ºC ainsi que le nombre de personnes âgées de plus de 65 ans qui habitent dans les parties chaudes des zones urbaines, et la capacité avérée de résister à la chaleur). Les résultats mettent en évidence de fortes variations dans les conséquences potentielles du changement climatique sur les régions. Si, comme on pouvait s y attendre, les zones les plus vulnérables se situent principalement dans le sud de l Europe, d autres types de régions (telles les régions montagneuses ou les régions côtières densément peuplées) apparaissent également particulièrement affectées en raison de l augmentation du niveau des mers ou de leur dépendance économique à l égard du tourisme estival ou hivernal. Certaines zones du nord de la Scandinavie sont également concernées, principalement à cause de la sensibilité de leur environnement et de la vulnérabilité de leur infrastructure aux inondations. La ligne de démarcation générale qui se dégage entre le nord et le sud de l Europe ne traduit pas uniquement les retombées du changement climatique, mais également la plus grande capacité dont font preuve les pays scandinaves et de l ouest de l Europe à s y adapter. Il faut dès lors s attendre à des conséquences moyennes, voire importantes, dans de grandes parties du sud-est de l Europe ainsi que dans les régions méditerranéennes. 1 Voir ESPON, 2011, Climate Change and Territorial Effects on Regions and Local Economies in Europe 2 Le modèle CCLM est un modèle climatique régional et de prévision météorologique unifié non hydrostatique mis au point par le COnsortium for Small scale MOdelling (COSMO) et la communauté Climate Limited-area Modelling Community (CLM). 100

139 Chapitre 3: Une croissance durable 101

140 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 3.1 Évolution des émissions de gaz à effet de serre dans les zones couvertes par la décision sur la répartition de l effort, et objectifs Europe 2020 Variation par 25 rapport à 2005 (%) Objectif déjà atteint Écart réduit mais objectif pas encore atteint Augmentation de l'écart par rapport à l'objectif Écart par rapport à l'objectif Variation (%) Objectif DK IE LU SE AT FI NL UK BE DE FR IT ES CY EL PT SI MT CZ HU HR EE SK PL LT LV RO BG Source: DG CLIMA Objectif: réduction des émissions Objectif: augmentation limitée des émissions 2.1 L UE doit réduire ses émissions de gaz à effet de serre afin d atteindre les objectifs d Europe 2020 L UE a mis en œuvre plusieurs actions en vue de réduire ses émissions de gaz à effet de serre tout en développant des stratégies d adaptation visant à renforcer sa résilience face aux conséquences inévitables du changement climatique. Elle a notamment soutenu des initiatives de transition vers une économie efficace sur le plan énergétique et à faible intensité de carbone en définissant les objectifs « » pour 2020, c est-à-dire réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de 20 % sous les niveaux de , augmenter la part d énergie consommée dans l Union européenne qui est produite par des sources d énergie renouvelables pour atteindre les 20 %, et améliorer l efficacité énergétique de 20 %. Ces actions font désormais partie des grands objectifs de la stratégie Europe L UE s est également fixé l objectif de réduire progressivement d ici à 2050 ses émissions de GES à des niveaux se situant entre 80 et 95 % de ceux de Parmi les initiatives prises par l UE en vue de réduire les émissions de GES figure le système d échange de quo- 3 L Union européenne a également proposé de réduire ses émissions de 30 % si d autres grands pays émetteurs s engageaient à contribuer activement à cette réduction. 4 Il convient de noter que ces objectifs sont fixés sur la base de la production, c est-à-dire des émissions produites à l intérieur des frontières de l UE. Cependant, étant donné la mondialisation, une part croissante des émissions proviennent de régions situées en dehors de l UE mais sont liées aux importations dans l Union. En effet, depuis 1990, les transferts d émissions nettes des pays figurant à l annexe 2 du protocole de Kyoto vers les pays ne figurant pas à l annexe 1 ont quadruplé. Pour plus de précisions, voir Petersa, G. P. et al., tas d émission (SEQE), qui est un instrument de marché pour la répartition et l échange de droits d émission. Il est complété d une décision relative à la répartition de l effort en vertu de laquelle les États membres ont adopté des objectifs annuels contraignants de réduction des émissions générées par le logement, l agriculture, les déchets et les transports (non aéronautiques), qui ne relèvent pas du SEQE et qui représentent environ 60 % du total des émissions de l Union. Les objectifs nationaux relatifs à la période varient en fonction du niveau de PIB par habitant, allant d une réduction de 20 % des émissions (par rapport à 2005) dans les États membres les plus développés à une augmentation de 20 % dans ceux qui le sont le moins. Si la politique de cohésion ne peut contribuer directement au SEQE, elle peut jouer un rôle majeur dans la réduction des émissions de GES dans les secteurs visés par la décision relative à la répartition de l effort. Elle soutient par exemple des initiatives en matière d isolation des bâtiments publics, afin de réduire les émissions de GES dans le secteur du logement; et elle finance des transports publics plus propres et une gestion plus efficace des déchets, deux aspects susceptibles de contribuer à la réduction des émissions de GES. Une réduction substantielle des émissions de GES dans les domaines visés par la décision relative à la répartition de l effort a été observée dans certains États membres (graphique 3.1). Entre 2005 et 2011, elle s élevait à 16 % en Hongrie et à plus de 14 % au Royaume-Uni. Cette réduction a cependant été moins prononcée dans plusieurs États membres de l UE 12, témoignant de leur taux élevé de croissance économique jusqu au début de la crise. Par ailleurs, la Pologne et l Estonie ont connu une augmenta- 102

141 Chapitre 3: Une croissance durable Émissions basées sur la production et sur la consommation En comptabilité des émissions de gaz à effet de serre, le niveau des émissions peut être calculé sur la base de la production ou de la consommation. Les émissions basées sur la production sont calculées à partir de l utilisation d énergie fossile dans différents types d activités (l industrie, l agriculture et l énergie par exemple). Les émissions basées sur la consommation correspondent aux GES générés lors de la production de biens et de services destinés à satisfaire la demande nationale finale d un État membre (c est-à-dire la consommation des ménages, de l administration, et les investissements), sans tenir compte de l État membre dans lequel les substances en question ont été émises (graphique 3.2). Le niveau des émissions basées sur la production et celui des émissions basées sur la consommation peuvent être très différents pour un État membre donné. À titre d exemple, le niveau des émissions basées sur la production peut être bas pour un État membre dans lequel peu d activités polluantes sont exercées, tandis que son niveau d émissions basées sur la consommation peut être élevé s il importe des biens et des services dont la production génère de grandes quantités de gaz à effet de serre. L illustration en est faite dans le graphique suivant, où les émissions basées sur la production sont comparées aux émissions basées sur la consommation pour chaque État membre de l Union européenne. Bien qu il existe une relation positive manifeste entre ces deux types d émissions, celle-ci est loin d être symétrique. Les émissions basées sur la production du Luxembourg sont par exemple proches de celles de la moyenne de l UE 27, alors que ses émissions basées sur la consommation sont les plus élevées de l Union. Inversement, le Danemark présente des émissions basées sur la production très élevées, alors que ses émissions basées sur la consommation sont sensiblement inférieures. Il apparaît néanmoins que, de façon générale, les États membres très développés enregistrent de hauts niveaux d émissions, qu elles soient basées sur la production ou sur la consommation. Graphique 3.2 Émissions de gaz à effet de serre, tonnes équivalent CO2 par habitant, 2008 Basées sur la consommation LU CY IE BE FI NL EL AT DE UK SI EE SE EU-27 MT FRES CZ IT PT LT SK PL LV HU RO BG Basées sur la production Source: Arto, I. et al., 2012 DK tion sensible de leurs émissions (9 % dans ces deux États membres). Depuis 2008, le ralentissement économique a toutefois eu pour effet de modérer globalement les émissions. L écart qui sépare les différents États membres de leurs objectifs nationaux varie considérablement. Plusieurs d entre eux ont déjà dépassé leur objectif, comme la Hongrie et la Roumanie, qui s étaient engagées à limiter tout au plus leurs émissions à une augmentation de 10 % et de 19 % respectivement par rapport à leur niveau de 2005, et qui, en fait, les ont réduites. D autres États membres n ont pas encore atteint leur objectif, mais enregistrent l amorce d une diminution de leurs émissions: tel est le cas en Suède, où l objectif était une réduction de 17 % et où les émissions ont diminué de 10 % par rapport à À l inverse, Malte a connu une augmentation de ses émissions qui dépasse l objectif fixé. Le Luxembourg, le Danemark, l Irlande et les Pays-Bas sont les plus éloignés de leur objectif, tandis que le Royaume- Uni (qui doit encore réduire ses émissions de 2 %), l Autriche, la Belgique et la France (qui doivent encore atteindre une réduction de 4 %) en sont les plus proches L UE doit augmenter son utilisation d énergies renouvelables en vue d atteindre les objectifs de 2020 L Union européenne a accepté de veiller à ce qu au moins 20 % de sa consommation énergétique finale provienne de sources d énergie renouvelables à l horizon Conformément à la directive européenne sur l énergie renouvelable, les États membres se sont engagés à augmenter la part d énergies renouvelables dans leur consommation d énergie d ici à 2020, allant de 10 % pour Malte à 49 % pour la Suède. 5 Les émissions de GES sont étroitement liées à l activité économique. Dès lors, la grande incertitude qui plane aujourd hui sur les tendances économiques futures ne permet pas d évaluer aisément la capacité des États membres d atteindre leurs objectifs pour 2020 sur la base de leur niveau d émissions actuel, même pour ceux qui ont déjà dépassé leurs objectifs. 103

142 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 3.3 Part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie, 2006, 2012, objectif % du total de la consommation finale brute d'énergie Objectif MT LU UK NL BE IE CY HU SK CZ IT PL EL DE ES FR BG HR SI DK EE LT RO PT AT FI LV SE UE-28 Source: Eurostat Cette part est déjà élevée dans certains États membres, comme en Suède, où elle équivaut à près de 51 %, et en Lettonie, où elle s élève à environ 36 % (graphique 3.3), mais elle est faible dans d autres, comme à Malte et au Luxembourg, où elle est n atteint pas 4 %. Les énergies renouvelables devraient jouer un rôle de plus en plus important, non seulement en termes de soutien à la transition vers une économie sobre en carbone, mais également en termes d amélioration de la sécurité énergétique. Les États membres présentent également de grandes disparités en ce qui concerne leur part actuelle d énergies renouvelables par rapport à leur objectif. Le Royaume- Uni, la France et les Pays-Bas doivent augmenter leur utilisation d énergies renouvelables de près de 10 points de pourcentage pour atteindre leur objectif. À l inverse, trois États membres (la Bulgarie, l Estonie et la Suède) l ont déjà atteint, et la Roumanie, la Lituanie, l Autriche et la République tchèque en sont très proches. Plusieurs États membres doivent par ailleurs consentir encore des efforts considérables en vue d y parvenir. Les prix actuellement bas du carburant et des hydrocarbures en général font craindre toutefois qu ils n inciteront pas à investir dans les énergies renouvelables. Ils s expliquent partiellement par le surplus grandissant de quotas accumulé par le SEQE par suite du ralentissement de l activité économique lié à la crise et de la réduction des émissions qui en découle. Cette situation pourrait en outre, à long terme, nuire à sa capacité d atteindre des objectifs de réduction des émissions plus stricts à un coût raisonnable. La Commission a dès lors pris l initiative de reporter la mise aux enchères de certains quotas. Les sources principales d énergies renouvelables dans l UE sont la biomasse et l énergie hydroélectrique (qui produisaient en 2012 respectivement environ 83 et 29 millions de tonnes d équivalent pétrole Mtep), suivies par l énergie éolienne (17,7 Mtep), le biogaz (12 Mtep), l énergie solaire photovoltaïque (5,8 Mtep) et l énergie géothermique (5,7 Mtep). Alors que les énergies hydroélectrique et géothermique ne peuvent être exploitées que dans certaines parties de l Union européenne, les énergies solaire et éolienne, la biomasse et les pompes à chaleur peuvent l être à plus grande échelle, bien que le potentiel de production d énergie de ces sources varie considérablement selon les régions. La capacité d exploiter pleinement le potentiel d énergies renouvelables dépend également des infrastructures régionales de transmission, de distribution et de stockage, ainsi que de la structure de la demande 6. Une augmentation de l approvisionnement en énergies renouvelables, lequel s effectue dans de nombreux cas par intermittence, va exiger une amélioration de l infrastructure ainsi que des solutions garantissant son intégration efficace au réseau. Les régions côtières présentent généralement un potentiel de production d énergie éolienne largement supérieur aux autres régions. Tel est plus particulièrement le cas de celles qui sont proches de la mer du Nord ou situées dans la partie méridionale de la mer Baltique. Certaines îles en Méditerranée présentent elles aussi un potentiel important. Le prix de production d énergie éolienne est 6 Il convient également de prendre en considération les retombées environnementales des énergies renouvelables. La combustion de la biomasse, par exemple, entraîne l émission de particules cancérogènes; cette activité devrait donc faire l objet de limites d émission strictes. 104

143 Chapitre 3: Une croissance durable Dimension territoriale du paquet de mesures sur le changement climatique et l énergie Le paquet de mesures sur le changement climatique et l énergie accorde une importance particulière au niveau de développement économique des États membres lors de la définition des objectifs en matière d énergies renouvelables et d émissions de GES qui ne relèvent pas du mécanisme d échange de droits d émission. Les sources d énergie renouvelables contribuent à diversifier l approvisionnement énergétique dans l Union européenne et à améliorer la compétitivité de certaines régions en stimulant la croissance de nouvelles industries et en participant à la création d emplois et de possibilités d exportation. De plus, les projets énergétiques d intérêt commun proposés, auxquels 5,1 milliards d euros ont été alloués au titre du mécanisme pour l interconnexion en Europe, pourraient apporter une contribution importante à l amélioration de la sécurité énergétique et de la compétitivité dans les zones où la viabilité commerciale n est pas suffisamment attrayante. Les investissements dans l efficacité énergétique, comme la réduction de l énergie utilisée par les systèmes de chauffage, peuvent également apporter des avantages considérables aux habitants des villes en y améliorant la qualité de l air. La révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB), adoptée en 2010, qui n est pas intégralement mise en œuvre à ce jour, devrait améliorer encore la qualité de l air urbain en réduisant la consommation d énergie. En ce qui concerne les transports urbains, les réglementations fixant les normes de performance applicables aux véhicules utilitaires légers ont donné lieu à une réduction substantielle des émissions de GES, qui s est traduite par une diminution des émissions moyennes de CO 2 des nouveaux véhicules de 172 grammes par kilomètre en 2000 à 135,7 grammes en Une telle réduction est également bénéfique pour la santé publique et écosystémique, étant donné qu elle fait baisser la quantité de polluants atmosphériques, tels que le NO 2 et le PM 10. Les autorités régionales et locales sont des parties prenantes actives et importantes de ce processus. L efficacité des politiques climatiques et énergétiques régionales dépend du soutien actif des autorités locales et régionales, qui sont chargées de l octroi des permis de bâtir et de l aménagement du territoire. Elles sont également compétentes pour les bâtiments publics, et, dans certains cas, les logements sociaux, qui nécessitent des investissements pour en améliorer l efficacité énergétique. Le livre blanc sur l adaptation au changement climatique 1 préconise une approche locale dans le cadre de laquelle les autorités locales coopéreraient afin d élaborer et de mettre en œuvre des politiques énergétiques et climatiques communes inscrites dans la durée en faveur de transports durables, amélioreraient l efficacité énergétique des bâtiments et du chauffage urbain, et développeraient des sources d énergie renouvelables et une production d énergie décentralisée. Le partenariat d innovation européen pour des villes et communautés intelligentes a pour objectif d augmenter les interdépendances entre production, distribution et utilisation de l énergie; mobilité et transport; et technologies de l information et de la communication (TIC). Par ailleurs, le mouvement européen Pacte des maires aide les autorités locales et régionales à atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 en matière de politique énergétique et climatique. Hormis l économie d énergie, l objectif des signataires est de contribuer à la création d emplois stables et qualifiés, d un environnement et d une qualité de vie plus sains, d une compétitivité économique accrue et d une plus grande indépendance énergétique. Il compte à ce jour plus de signataires et plus de 200 organismes de soutien, ce qui signifie qu il s applique en réalité à près de 170 millions de personnes en Europe. 1 COM(2009) 147 final par ailleurs inférieur là où la force du vent est en permanence suffisante pour produire de l électricité. Les zones les plus propices à l utilisation de l énergie solaire sont les régions méridionales et occidentales de l Europe, où le soleil est le plus fort (carte 3.2, qui indique le potentiel de production d énergie solaire des différentes régions 7 ). Les États membres du nord, du centre et de l est s y prêtent moins, bien que des panneaux puissent être installés sur le toit de tous types de bâtiments, tant industriels et commerciaux que résidentiels, pour approvisionner directement les utilisateurs en énergie sans réellement prendre de place. Bien que les systèmes photovoltaïques de grande envergure, ou fermes solaires, occupent davantage d espace, elles produisent de l énergie plus efficacement, et leur incidence sur l environnement peut être réduite en les plaçant sur des terres agricoles inutilisées ou à faible rendement. 7 La convenance d une région est déterminée en tenant compte à la fois de facteurs qui tendraient à limiter le développement d énergie solaire, et d autres qui lui sont propices. Il convient entre autres de respecter les critères suivants: disposer d un rayonnement solaire puissant, de pentes douces, d un certain éloignement par rapport aux zones densément peuplées mais d une proximité par rapport à des routes et des réseaux électriques. Les zones protégées, les forêts, les masses d eau et les terrains déjà bâtis ne sont par définition pas appropriés. 105

144 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 106

145 Chapitre 3: Une croissance durable 2.3 L UE doit s adapter à des risques naturels plus fréquents et plus lourds de conséquences Le nombre de catastrophes provoquées par des risques naturels 8 et leur coût a augmenté en Europe ces dernières années. Cette augmentation est non seulement liée au changement climatique, lequel est susceptible d accroître la fréquence, l intensité et la durée des événements climatiques dans les années à venir, mais également à l activité humaine et économique, y compris à l occupation plus importante des sols 9. Les risques naturels les plus fréquents dans l Union européenne sont les vagues de chaleur, les tempêtes, les tremblements de terre, les inondations, les sécheresses et les incendies de forêt. Ce sont les vagues de chaleur qui ont provoqué de loin le plus grand nombre de victimes humaines ces dernières années 10. Des températures positives extrêmes 11 surviennent plus souvent, et le changement climatique risque d en augmenter encore la fréquence et l intensité. Afin d en calculer les conséquences potentielles, un indicateur de stress thermique urbain a été mis au point (par le Centre commun de recherche (CCR) d Ispra) pour plusieurs villes européennes. Il prend en considération à la fois le risque naturel et la capacité de l atténuer 12. Selon cet indicateur, les régions méditerranéennes d Espagne, du sud de la France, d Italie et de Grèce subiraient les conséquences potentielles les plus graves, car elles tendent à montrer une faible capacité d adaptation. Cette observation s applique également à certaines villes d Europe de l est, bien qu elles soient beaucoup moins expo- 8 Commission SWD(2014) 134, Overview of natural and man-made disaster risks in the EU 9 AEE, 2010, Mapping the impacts of natural hazards and technological accidents in Europe 10 L Agence européenne pour l environnement (AEE) a signalé 576 catastrophes dues à des risques naturels pour la période , entraînant près de décès, dont plus de dus à des vagues de chaleur. Idem. 11 La notion de températures extrêmes varie en fonction des conditions météorologiques normales dans une zone donnée; il n existe donc pas de définition figée d une «vague de chaleur». Cependant, des propositions de définition générique ont été avancées le projet European Climate Assessment and Dataset définit par exemple une période de chaleur comme étant une période d au moins six jours consécutifs durant lesquels la température moyenne journalière dépasse le 90e centile de la température moyenne journalière de la période allant de 1961 à Le projet EuroHEAT de l Organisation mondiale de la santé a proposé une définition similaire de la vague de chaleur, à savoir «une période durant laquelle la température maximale apparente et minimale est supérieure au 90e centile de la répartition mensuelle pendant au moins deux jours». Idem. 12 Lung, T. et al., 2013 sées à la chaleur. Inversement, les régions d Europe centrale et septentrionale présentent un faible risque et une grande capacité d adaptation. L élévation de la température en milieu urbain n est pas uniquement la conséquence du réchauffement planétaire; elle est également due à la manière dont les villes se sont développées. De façon plus spécifique, elle dépend de l utilisation des sols urbains, de l efficacité énergétique des bâtiments et des principaux modes de transport. Ces aspects relèvent directement de la compétence de la politique de cohésion. Les incendies de forêt sont fréquents en Europe puisqu on en dénombre environ par an. Ces dernières années, ils ont détruit annuellement plus d un demi-million d hectares de forêt et autres terres boisées, principalement dans les régions méditerranéennes. Les plus grands incendies ont eu lieu au Portugal (2003 et 2005), en Espagne (2006) et en Grèce (2007). Ils ont une certaine incidence sur la viabilité à long terme des forêts, mais ils causent également des pertes humaines, quoique dans une bien moindre mesure que les vagues de chaleur, et ils entraînent de lourdes pertes économiques l AEE les évalue à 7 milliards d euros pour la période Les ressources hydriques de l UE subissent une pression accrue, et de vastes territoires non seulement des zones plus sèches, mais également des zones plus humides sont désormais plus fréquemment touchés par des pénuries d eau et des sécheresses. Les sécheresses peuvent être lourdes de conséquences pour l agriculture, le tourisme et l énergie, ainsi que pour l eau douce et les écosystèmes qui en dépendent, étant donné qu elles diminuent généralement le débit des cours d eau, font baisser le niveau des lacs et des eaux souterraines, assèchent les zones humides et entraînent une détérioration de la qualité de l eau. De surcroît, les océans et les mers qui bordent l Europe souffrent de plus en plus des conséquences du changement climatique, et cette évolution affecte à son tour des secteurs comme la pêche, l aquaculture et le tourisme. Plusieurs projections donnent à penser que le changement climatique et l augmentation des températures moyennes qui y est associée vont considérablement accroître la fréquence des pénuries d eau et des sécheresses. Ces événements ne se limiteraient pas au sud de l Europe: ils affecteraient progressivement d autres parties de l Union européenne. Par ailleurs, la demande en eau durant les périodes sèches dépasse souvent l offre, et la nécessité d assurer un approvisionnement suffisant en eau aux écosystèmes vulnérables est souvent négligée. 107

146 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Les inondations et les tempêtes sont à l origine des plus grandes pertes économiques. De nombreuses parties de l UE ont été touchées par des inondations au cours de ces dernières années: tel a notamment été le cas du bassin de l Elbe, des Alpes françaises et italiennes, de la plaine du Pô, des rives du Rhin en Allemagne, en France et aux Pays-Bas, des régions françaises de la basse Loire, ainsi que du Mecklenburg-Vorpommern et de l ouest de la Pologne. Plusieurs régions de Slovaquie et de République tchèque sont également particulièrement exposées aux risques de crues. Les débordements de cours d eau peuvent être particulièrement dévastateurs dans les zones urbaines, tant pour les infrastructures que pour les vies humaines. Le CCR d Ispra a évalué les conséquences que les crues peuvent avoir sur les principales villes de l Union à l aide d un indicateur qui tient compte à la fois du risque d inondations et de la capacité des villes d en atténuer les effets et de se rétablir 13. L indicateur révèle d importantes disparités entre villes en termes d exposition aux inondations, ces variations s expliquant partiellement par la situation des villes en question par rapport aux principaux cours d eau. Les endroits les plus vulnérables, à savoir ceux qui combinent risque élevé d inondation et faible capacité d adaptation, se trouvent dans des régions situées en Roumanie, en Pologne, en Lettonie, en Lituanie, au Portugal et au sud de l Espagne. Ce risque devrait croître dans de nombreuses zones côtières en raison de la hausse des températures et du niveau des mers. Il menace notamment les zones situées au niveau de la mer ou à moins de cinq mètres au-dessus de ce niveau, telles que les régions situées le long de la côte néerlandaise. À la lumière de ces informations, des mesures de prévention et de gestion du risque sont essentielles pour garantir un développement et une croissance économique durables. 3. Une transition vers des transports plus durables peut augmenter l efficacité énergétique et améliorer la qualité de l air L Union européenne a entrepris des actions visant à améliorer l efficacité énergétique, au moyen du Plan 2011 pour l efficacité énergétique et de la directive sur l efficacité énergétique. L efficacité énergétique consiste 13 Idem principalement à réduire l utilisation d énergie dans les bâtiments et les transports, qui, en 2010, représentaient respectivement 41 % et 32 % du total de la consommation d énergie de l UE. L amélioration de l efficacité énergétique des habitations et des bâtiments exige d utiliser à la fois les technologies actuelles et de nouvelles innovations. L efficacité énergétique des bâtiments peut être améliorée, notamment en isolant davantage et en améliorant les systèmes de chauffage, bien qu encore une fois, de grandes différences existent dans l UE à cet égard puisque les États membres d Europe centrale et orientale, qui pourraient potentiellement contribuer de manière substantielle aux économies d énergie, accusent un retard. 3.1 Améliorer l accessibilité et l efficacité énergétique L un des objectifs de la politique commune des transports de l UE est d augmenter l efficacité énergétique et de garantir l existence d un système durable de transport à l horizon Trois grands objectifs ont été fixés à cette fin: (1) mettre au point et déployer de nouveaux systèmes de propulsion durables et de nouveaux carburants durables, (2) optimiser les chaînes logistiques multimodales, y compris par une transition vers des modes plus économes en énergie, et (3) améliorer l efficacité à l aide de systèmes d information et d incitations fondées sur le marché. Il est possible d atteindre ces trois objectifs en réduisant les distances parcourues tout en maintenant ou en améliorant l accessibilité. Les progrès technologiques constituent un autre moyen d améliorer l efficacité énergétique. L adoption de nouvelles technologies peut améliorer le rendement des carburants. Une transition vers des modes de transport plus économes en énergie peut contribuer à atteindre les trois objectifs, tandis qu une amélioration du réseau de transport peut faciliter cette transition tout en réduisant les encombrements. De façon générale, qu il s agisse d une voiture, d un autobus, d un train ou d un vélo, les moyens de transport sont utilisés pour voyager jusqu à une destination précise, autrement dit, pour y accéder. En conséquence, une analyse des transports doit pouvoir déterminer la distance du point d accessibilité (à savoir la destination). Dans certains cas, il est possible de réduire cette distance tout en augmentant l accessibilité. Quand les personnes sont proches de leur destination, comme c est souvent le cas en ville, les distances moyennes parcourues ont tendance 108

147 Chapitre 3: Une croissance durable Graphique 3.4 Répartition modale du transport de passagers, Milliers de passagers-km par personne Train Tram et métro Autobus et autocar Voiture particulière UE-27 UE-15 UE-12 LU FR SI FI SE DE IT UK BE IE LT DK AT EL NL PL PT EE ES CY BG CZ LV MT HU SK RO Source: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013 à diminuer. Par exemple, aux Pays-Bas, en 2011, les personnes vivant en ville parcouraient en moyenne 26 km par jour; les personnes ne vivant pas en zone urbaine parcouraient, elles, quelque 30 km par jour. Étant donné les distances plus courtes, la marche et le vélo constituent des options plus attrayantes dans les zones urbaines qu en dehors de celles-ci. La demande de transports publics est également supérieure en zone urbaine, ce qui améliore le rapport coût-efficacité et l efficacité énergétique de ces transports; ainsi, ils sont davantage utilisés, ce qui conduit à une moindre utilisation des voitures. L exemple néerlandais montre également que les personnes habitant dans un environnement très urbanisé marchent davantage (0,95 km par rapport à 0,6 km), font davantage usage des transports publics (5,6 km par rapport à 1,9 km) et utilisent moins leur voiture (16 km par rapport à 24 km) en comparaison de celles vivant dans d autres zones (Office statistique des Pays-Bas, 2013). Ces différences se reflètent dans les chiffres régionaux puisque Amsterdam, Rotterdam et Utrecht y présentent les distances parcourues les plus courtes et l utilisation de la voiture la moins élevée des Pays-Bas. Bien que des données aussi précises ne soient pas disponibles pour l ensemble de l UE, l utilisation de modes de transport plus économes en énergie semble également s appliquer à d autres villes de l Union 14. Une part considérable des trajets en dehors des villes a tendance à être effectuée en voiture, étant donné que les transports publics y sont moins efficaces et que les distances rendent la marche et le vélo plus difficiles 15. Une comparaison de l importance relative des modes de transport intérieurs 16 entre les États membres est possible en normalisant les données pour exprimer un niveau de passagers-distances par rapport à la population. Le Luxembourg et la France ont enregistré les plus grandes distances parcourues en Tous deux obtenaient une moyenne de plus de passagers-kilomètres par habitant (graphique 3.4). Inversement, les États membres de l UE 12 présentent le volume le plus faible de distances parcourues, la Roumanie et Malte affichant les chiffres les plus bas. Il convient de préciser cependant que ces chiffres reposent sur un grand nombre de facteurs, tels que le niveau de PIB et de revenus, le niveau de dotation en infrastructures, l importance des déplacements entre le domicile et le lieu de travail, la proximité des services à la population, l accès aux liaisons ferroviaires à grande vitesse et l existence de corridors de transport internationaux au travers du pays. Entre 1995 et 2011, une augmentation considérable de l utilisation de la voiture a été constatée dans un grand nombre des États membres qui ont adhéré entre-temps à l UE, notamment en Lituanie, en Pologne, en Slovénie, en Estonie et en Bulgarie. Une augmentation significative de l utilisation de la voiture a également été observée en Grèce (graphique 3.5). Elle est allée de pair avec une diminution significative de l usage des transports publics dans l UE 12, et plus particulièrement en Slovaquie. 14 AEE, 2013, A closer look at urban transport TERM Voir aussi ESPON, 2013, TRACC 16 Il convient de souligner que l analyse ci-dessus porte uniquement sur le transport intérieur en voiture, bus ou train, et qu une proportion significative des déplacements de passagers internationaux, et dans certains États membres de déplacements nationaux, s effectue par transport maritime ou aérien (Eurostat, 2011). 109

148 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 3.5 UE-27 UE-15 UE-12 Royaume-Uni Pays-Bas Danemark Italie Belgique Malte Hongrie Espagne République tchèque Allemagne Autriche France Irlande Luxembourg Slovaquie Suède Roumanie Chypre Finlande Lettonie Portugal Bulgarie Estonie Slovénie Grèce Pologne Lituanie Variation du nombre de passagers-km selon le mode de transport, Voiture particulière Autobus et autocar Tram et métro Train Variation en milliers de passagers-km par personne Source: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013 Inversement, l utilisation de la voiture a diminué au Royaume-Uni (et s est accompagnée d une augmentation des déplacements en train) ainsi qu aux Pays-Bas. Dans tous les États membres pour lesquels des données sont disponibles, les voitures représentent une proportion considérable du transport de passagers, bien supérieure au transport ferroviaire et au transport en autobus et autocar. En 2011, les voitures représentaient 84 % de l ensemble des passagers-km intérieurs parcourus dans l UE, bien que les chiffres varient considérablement selon les États membres (de 91 % en Lituanie à 64 % en Hongrie), reflétant des disparités en termes géographiques et d infrastructure (graphique 3.6). Les autobus représentaient en moyenne 9 % des passagers-km parcourus, cette part allant de 3 % aux Pays-Bas à 25 % en Hongrie, tandis que les trains n en représentaient que 7 %, bien que les chiffres varient en fonction de l état du réseau ferroviaire et de son étendue. En France, en Autriche et en Suède, les trains sont rapides et fréquents, et ils représentent environ 10 % des transports, alors qu assez peu de déplacements s effectuent en train en Grèce, en Estonie et en Lituanie car le réseau y est limité et les trains lents et peu fréquents. La plupart des transports de marchandises dans l UE (75 %) se font par la route (graphique 3.7). Dans certains États membres, comme en Grèce et en Espagne, cette proportion importante de marchandises transportées par la route s explique par une absence de voies navigables intérieures et un réseau ferroviaire limité (autre que le réseau à grande vitesse). Inversement, en Lettonie et en Estonie, plus de 50 % des marchandises sont transportées par chemin de fer, ce qui s explique notamment du fait que les importations en provenance de Russie sont acheminées par ce mode de transport. En Roumanie, aux Pays-Bas et en Belgique, les voies navigables intérieures sont utilisées plus qu ailleurs pour le transport des marchandises, étant donné le nombre de cours d eau et canaux navigables. Il convient d adopter des stratégies d amélioration de l efficacité du transport qui soient adaptées aux régions. Les régions occidentales et d autres parties plus développées du reste de l UE possèdent déjà un réseau routier bien développé. Les politiques pour ces régions devraient dès lors se focaliser sur la transition vers des modes de transports plus économes en énergie. Inversement, de nombreuses régions moins développées ne disposent toujours pas d un réseau routier de bonne qualité et de liaisons vers le reste de l Union. 3.2 Les grandes villes offrent un meilleur accès aux transports publics L étendue et la fréquence des services de transport public, ainsi que les différentes formes qu ils revêtent 17, varient de ville en ville au sein de l UE. Il était difficile jusqu à une date récente de comparer les transports publics de différentes villes, car il n existait pas de définition commune d une ville, et les données relatives aux transports publics étaient limitées. Ces difficultés sont progressivement surmontées 18. La définition de l OCDE/UE, précédemment mentionnée dans le présent rapport, propose une manière harmo- 17 AEE, 2013, A closer look at urban transport TERM Dijkstra, L. et Poelman, H.,

149 Chapitre 3: Une croissance durable Graphique 3.6 Circulation des personnes selon le mode de transport, Passagers-km en % du transport intérieur total de passagers Train Autocar, autobus et trolleybus Voiture particulière UE-27 UE-15 LT PL NL UK SI DK FI PT HR IE EE FR SE LU IT CY MT RO DK EL ES BG BE AT LV SK CZ HU Source: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013 Graphique 3.7 Transport de marchandises selon le mode de transport, Tonnes-km en % du transport intérieur total de marchandises Voies navigables intérieures Rail Route UE-27 UE-15 CY MT IE EL ES PT LU IT UK DK SI FR PL CZ SK HU HR FI BG BE DE SE LT NL AT RO EE LV Source: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013 nisée de délimiter les centres urbains, les villes et leurs zones d influence. Des opérateurs de transports publics de plus en plus nombreux offrent en outre le libre accès à leurs données dans un format commun (GTFS, utilisé par Google Maps). Ces données peuvent être combinées à des données de répartition de la population en haute résolution 19 et à une carte numérique des rues afin de produire la première analyse harmonisée de l accès aux transports publics dans les villes européennes. L analyse distingue deux modes de transports publics: les modes de transport à moyenne vitesse: autobus et tramways; 19 En utilisant des zones de population, des quartiers ou des zones d énumération de 100 m et l Atlas urbain, qui est une nouvelle collection européenne de cartes de l utilisation des sols urbains de toutes les agglomérations de l Union européenne. les modes de transport à haute vitesse: métros et trains. La facilité d accès de chaque mode de transport est définie comme suit: une marche de cinq minutes pour les modes de transport à moyenne vitesse; une marche de dix minutes pour les modes de transport à haute vitesse. La fréquence de service est définie sur la base du nombre moyen de départs par heure entre 7 heures du matin et 8 heures du soir durant un jour de semaine normal: très élevée: accès à plus de dix départs par heure pour les modes de transport à moyenne et à haute vitesse; 111

150 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Améliorer l accès aux transports publics à Athènes Depuis les années 1990, plus de 4 milliards d euros ont été investis dans le système de transit rapide du métro athénien, qui dessert la conurbation d Athènes et certaines parties de l Attique de l Est. Une grande partie a été financée au titre de la politique de cohésion par le FEDER et le Fonds de cohésion ainsi que par des prêts de la Banque européenne d investissement (BEI) avec pour objectif principal de réduire les encombrements 1. Avant le métro, les seuls transports publics existants étaient les autobus et la ligne ferroviaire électrique entre Athènes et le Pirée. Le métro a considérablement amélioré la qualité de la vie à Athènes, réduisant les encombrements et les niveaux de smog, et raccourcissant sensiblement la durée des trajets. Il a également contribué à enrayer la diminution du nombre d utilisateurs des transports publics, ce nombre ayant augmenté de 50 % entre 1992 et Avant la construction des lignes 2 et 3 du métro, 8 % seulement de la population du centre urbain d Athènes avait accès à un service de transport public de fréquence très élevée, soit une proportion bien inférieure à celle de Berlin, de Stockholm, de Copenhague, de Bruxelles ou de Marseille (30 % dans tous ces cas). Une fois la construction des lignes terminées, ce chiffre a atteint près de 20 %. 1 Commission européenne, 2009, Good practice in urban transport Athens Metro élevée: accès à plus de dix départs par heure pour l un des modes de transport, mais pas pour l autre; moyenne: accès se situant entre quatre et dix départs par heure pour l un des deux modes de transport ou les deux, mais pas à plus de dix départs par heure; faible: accès à moins de quatre départs par heure pour l un des deux modes de transport ou les deux, mais pas à plus de quatre départs par heure. La proportion de personnes bénéficiant d un accès aisé aux transports publics, ventilée par fréquence de départs, se prête à une comparaison entre plusieurs villes européennes. Dans 12 des 14 grands centres urbains analysés (graphique 3.8) entre 60 et 84 % de la population avait accès en 2012 à une fréquence de service élevée. La proportion de la population ayant accès à une fréquence très élevée de service variait davantage, allant de plus de 30 % dans cinq centres urbains à moins de 10 % dans trois autres. Dublin présentait la proportion la plus faible de personnes ayant accès à une fréquence élevée de service (38 %), bien inférieure à Stockholm (71 %) ou Bruxelles (84 %), qui sont de taille similaire. Le paquet sur la mobilité urbaine Une politique de l UE satisfaisante en matière de transport ne peut faire abstraction de la dimension urbaine. Les villes sont d importants nœuds du système de transport de l Union, et la plupart des voyages commencent ou se terminent en zone urbaine. De surcroît, nombre des effets néfastes du transport (tels que les encombrements et la pollution) interviennent principalement dans les zones urbaines. D après la dernière étude Eurobaromètre 1, la moitié de tous les Européens (50 %) utilisent une voiture tous les jours, ce qui est plus que la proportion de la population qui utilise le vélo (12 %) et celle qui utilise les transports publics (16 %) combinées. D autre part, une écrasante majorité des Européens sont d avis que la pollution atmosphérique (81 %), les encombrements (76 %), les frais de voyage (74 %), les accidents (73 %) et la pollution sonore (72 %) sont des problèmes graves auxquels les villes sont confrontées. Avec le paquet sur la mobilité urbaine, la Commission renforce son soutien au transport urbain dans la période de programmation La planification de la mobilité urbaine est étroitement liée aux objectifs de la politique de l UE en matière de système de transport européen économe en ressources et compétitif, mais l organisation de la mobilité urbaine relève avant tout de la responsabilité des pouvoirs publics locaux. Durant de nombreuses années, les initiatives de l UE en matière de mobilité urbaine se sont focalisées sur le soutien aux efforts déployés au niveau urbain, en agissant dans des domaines où l Union apportait manifestement une valeur ajoutée. Le paquet actuel invite les États membres à : mener une analyse minutieuse des performances actuelles et futures de la mobilité urbaine en tenant compte des objectifs politiques clés de l UE; garantir l élaboration et la mise en œuvre de plans de mobilité urbaine durable; revoir les outils techniques, politiques, juridiques, financiers et autres à la disposition des autorités en charge de l aménagement urbain. L élément central du paquet est la communication «Ensemble vers une mobilité urbaine compétitive et économe en ressources», qui s accompagne d une annexe présentant le concept de plans de mobilité urbaine durable, et de quatre documents de travail des services de la Commission relatifs à la logistique urbaine, aux réglementations en matière d accès aux zones urbaines, au déploiement de solutions STI en zone urbaine et à la sécurité routière en milieu urbain. 1 Commission européenne, 2013, Eurobaromètre spécial

151 Chapitre 3: Une croissance durable Graphique 3.8 Accès aux transports publics dans les grandes villes européennes, % de la population en centre urbain Pas d'accès Faible Moyen Élevé Très élevé Source: Dijkstra, L. et Poelman, H., 2014 Graphique 3.9 Accès aux transports publics dans les villes européennes de taille moyenne, 2012 % de la population en centre urbain Pas d'accès Faible Moyen Élevé Très élevé 0 0 Source: Dijkstra, L. et Poelman, H., 2014 La Haye et Amsterdam ont également obtenu un score relativement modeste, bien que la construction d un métro devrait considérablement améliorer la situation dans la seconde de ces villes. L évaluation des services de transport public dans les centres urbains néerlandais doit toutefois prendre en considération l utilisation très répandue des bicyclettes, qui réduit grandement la demande. Étant donné sa taille, le centre urbain de Manchester, qui couvre la majeure partie du Greater Manchester, présente une faible proportion de la population ayant accès à une fréquence très élevée de service. Dans 9 des 14 centres urbains de taille moyenne (graphique 3.9) entre 12 et 60 % de la population avait accès en 2012 à une fréquence élevée de services de transport public, et la proportion de la population ayant accès à une fréquence très élevée de services ne dépassait nulle part les 7 %. De façon générale dès lors, la fréquence des services de transport public est nettement supérieure dans les centres urbains de plus grande taille. 3.3 Encombrements importants dans plusieurs grandes villes de l UE L efficacité des réseaux de transport constitue une priorité pour la politique des transports au niveau de l UE, comme indiqué dans la Feuille de route pour un espace européen unique des transports Vers un système de transport compétitif et économe en ressources 20 de la Commission européenne. Les liaisons existantes du réseau de trans- 20 COM(2011) 144 final 113

152 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 114

153 Chapitre 3: Une croissance durable port routier varient considérablement en matière de volume de trafic et, par conséquent, d utilisation de la capacité et d encombrement 21. Le coût annuel des encombrements est estimé à plus de 110 milliards d euros par an dans l UE 25. Ils comportent en outre toute une série d effets néfastes indirects, tels que l augmentation de la consommation de carburant et la pollution atmosphérique et sonore, et ils nuisent à la qualité de la vie ainsi qu à l accès aux commerces et autres services 22. Les encombrements sont importants dans plusieurs grandes villes (carte 3.3). À Bruxelles, Milan, Lille et Manchester, plus de 25 % du réseau routier à grande vitesse est encombré. L introduction d un système de tarification des encombrements permettrait de réduire ceux-ci; il a été recommandé par l OCDE dans plusieurs pays, afin d encourager l adaptation des heures de déplacement, des itinéraires et des modes de transport utilisés. 3.4 La qualité de l air peut encore être améliorée dans de nombreuses régions de l UE La qualité de l air est un aspect capital du bien-être, susceptible d affecter la santé humaine et l environnement. Les émissions de nombreux polluants atmosphériques ont diminué considérablement au sein de l Union européenne durant la dernière décennie, ce qui a réduit l exposition à des substances telles que le dioxyde de soufre (SO 2 ), le monoxyde de carbone (CO) et le plomb (Pb). Des problèmes de pollution de l air subsistent néanmoins dans plusieurs régions de l UE où la qualité de l air est régulièrement inférieure aux normes spécifiées dans les directives européennes. Tel est particulièrement le cas dans les villes, où vit la majorité de la population. Les particules dans l atmosphère (PM 10 ) 23, l ozone troposphérique (O 3 ) et le dioxyde d azote (NO 2 ) restent à l heure actuelle les polluants comportant les plus grands risques pour la santé. Bien que l émission de nombreux polluants issus de l industrie, de l agriculture, du transport et du logement soit désormais réglementée par des directives de 21 Christidis, P. et Ibañez Rivas, J. N., OCDE-CEMT, 2007, Managing Urban Traffic Congestion 23 Le PM 10 (PM 2,5 ) est une particule ayant un diamètre aérodynamique de 10 (2,5) µm ou moins et qui est en suspension dans l air. Les directives de l Union européenne imposent des limites de concentration en PM 10, mais pas de limites en matière de PM 2,5, bien que ces particules soient plus dangereuses encore pour la santé humaine, étant donné qu elles pénètrent plus profondément dans les poumons. l UE 24, nombreux sont les États membres qui ne respectent pas les limites de qualité de l air censées être légalement contraignantes. Les mesures des concentrations de PM 10 et d O 3 n ont fait état d aucune diminution significative ces dernières années. Le seuil de 20 µg/m3 de PM 10 que préconisent les directives de l OMS en matière de qualité de l air est régulièrement dépassé partout en Europe, tant en zones rurales qu urbaines. Dans de nombreuses villes de l Union, les concentrations en PM 10 n ont pas évolué depuis les années Les régions de la plaine du Pô en Italie, du sud et du centre de la Pologne, de la République tchèque, de la Slovaquie et de la Bulgarie (carte 3.4) sont les plus affectées par des concentrations élevées en PM 10. Des concentrations élevées d O 3 sont principalement enregistrées dans le sud de l Union européenne, notamment dans le nord de l Italie, où le niveau cible est dépassé 25 jours par an ou plus (carte 3.5). Bien que l Union européenne n ait pas atteint son objectif environnemental intermédiaire visant à protéger les écosystèmes sensibles de l acidification, la zone affectée par une acidification excessive due à la pollution de l air a été considérablement réduite entre 1990 et 2010, principalement grâce aux mesures de prévention précédentes d atténuation des émissions de SO 2. Cependant, la superficie d écosystèmes sensibles de l UE affectés par un surplus d azote dans l atmosphère n a diminué que légèrement entre 1990 et , et les concentrations ambiantes en O 3 continuent d affecter la croissance végétale et le rendement des cultures 26. D autres sources de pollution sont également contrôlées. L Union européenne a notamment pris des mesures à l égard des émissions de mercure, un polluant global (c est-à-dire circulant entre l air, l eau, les sédiments, le sol et les organismes vivants) très néfaste pour la santé humaine, en lançant en 2005 une stratégie comportant 20 mesures axées sur la réduction des émissions, la diminution de l offre et de la demande, et la protection contre l exposition, plus particulièrement au méthylmercure que l on trouve dans le poisson. 24 Directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, Directive 2001/81/CE fixant des plafonds d émission nationaux pour certains polluants atmosphériques et Directive 2008/50/CE sur la qualité de l air ambiant. 25 Les composés d azote (N) et d ammoniaque (NH 3 ) sont désormais les principaux composants d acidification dans l air. L azote provoque non seulement une acidification, mais contribue également à un apport excessif de nutriments aux écosystèmes aquatiques et terrestres, entraînant des changements dans la biodiversité. 26 Les pertes de récolte de 23 cultures agricoles et horticoles en 2000 et les pertes économiques y afférentes ont été évaluées à l équivalent de 6,7 milliards d euros (voir Holland et al, 2006). 115

154 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 116

155 Chapitre 3: Une croissance durable 4. Rendre les villes plus attrayantes peut stimuler la politique de l UE en matière d utilisation efficace des ressources Les villes sont plus efficaces en termes d utilisation de l énergie et des sols que d autres zones. La consommation d énergie des ménages privés en ville tend à diminuer, étant donné la plus grande proportion de personnes vivant en appartement ou dans des habitations mitoyennes, plus performantes en matière de chauffage que les habitations isolées. Aux Pays-Bas, par exemple, la consommation de gaz et d électricité par habitant est près de deux fois plus élevée dans les maisons isolées que dans les appartements. La différence est suffisamment grande pour être visible au niveau régional. Les régions de niveau NUTS 2, dans lesquelles sont situées les villes d Amsterdam et de Rotterdam, ont la plus faible consommation de gaz et d électricité par habitant des Pays-Bas Les villes utilisent les sols plus efficacement L incidence sur l utilisation des sols constitue un autre exemple encore plus éloquent de l efficacité de la vie urbaine. En moyenne, l espace bâti (autrement dit un espace où se trouve un bâtiment) par personne vivant en zone urbaine correspond à peine à un quart environ de l espace bâti par personne vivant en zone rurale ou intermédiaire. Ces résultats proviennent du CCR, qui a utilisé l imagerie satellitaire à haute résolution pour détecter les zones construites, qu il s agisse de zones résidentielles, commerciales, industrielles, agricoles, ou d un mélange de ces différents types de zones (tableau 3.1 et cartes 3.6 et 3.7). Cette différence prononcée s applique à la fois à l UE 15 et à l UE 13. Deux raisons expliquent ces observations: une utilisation plus efficace des sols par les personnes et les entreprises en zone urbaine, et une présence plus importante de bâtiments industriels et agricoles dans les autres zones. En conséquence, la croissance de la population et de l activité économique en ville a une incidence plus faible sur l utilisation des sols que la même croissance ailleurs. Tableau 3.1 Superficie bâtie par habitant dans les régions de l UE, 2012 km² par million d habitants Essentiellement urbaine Intermédiaire Essentiellement rurale UE UE UE Sources: CCR (Carte européenne sur l implantation de la population) et calculs de la DG REGIO. Les grandes villes utilisent plus intensivement les sols que les petites villes Un autre indicateur, légèrement différent, conduit aux mêmes conclusions: l imperméabilisation des sols (étanchéité) indique que les zones présentant des densités de population élevées possèdent une quantité inférieure de sols imperméabilisés (c est-à-dire recouverts de béton) par personne. Par conséquent, les villes de plus grande taille, qui présentent généralement des concentrations élevées de population, ont tendance à être plus efficaces que les villes de plus petite taille (graphique 3.10). Les sols situés au cœur de grandes villes sont les plus intensivement utilisés Les densités moyennes de population ont toutefois tendance à masquer des variations importantes. La densité de population tend à diminuer à mesure que la distance entre la zone considérée et le centre de la ville augmente. Dans les grandes capitales de l UE, les densités de population atteignent généralement leur niveau le plus élevé à une distance de 3 à 4 km du centre (graphiques 3.11 et 3.12) 28. Cette tendance générale s explique par une théorie économique datant de Von Thünen, qui a observé que le prix des sols et l usage qui en est fait varie en fonction de l accès au marché (le centre-ville). Le plus grand rendement de l utilisation des sols a donc tendance à se situer près du centre-ville, où sont concentrés les magasins et les services, puis dans une zone résidentielle de haute densité. Les rendements de l utilisation des sols diminuent à mesure que la distance par rapport au centre augmente. Malgré cette tendance générale, les densités de population varient dans la pratique entre villes de dimensions comparables. Par exemple, la densité maximale de 27 Des données aussi détaillées ne sont malheureusement pas disponibles pour l ensemble de l UE. 28 Dans la majeure partie des cas, les centres-villes ne sont en fait pas aussi densément peuplés que leurs environs immédiats Cette situation s explique par le fait qu ils sont largement occupés par des commerces et des services et, dans certains cas, par le fait que les centres historiques sont dépeuplés. 117

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157 Chapitre 3: Une croissance durable Graphique Relation entre densité de la population et sols imperméabilisés par personne dans les zones urbaines fonctionnelles, Sols imperméabilisés par personne y = 27,11e -0.,09x R² = 0, Densité de la population Source: Batista e Silva, F. et al., 2012 Graphique Profil de quelques grandes capitales européennes en termes de densité de la population, 2006 Madrid Population par km Berlin Londres Athènes Paris Distance par rapport au centre-ville (km) Source: Batista e Silva, F. et al., 2012 Graphique Stockholm Profil de quelques capitales européennes de taille moyenne en termes de densité de la population, 2006 Vienne 400 Population par km Bruxelles Dublin Lisbonne Budapest Amsterdam Source: Batista e Silva, F. et al., 2012 Distance par rapport au centre-ville (km) 119

158 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale population à Paris atteint 520 habitants par kilomètre carré, tandis que celle de Londres est d un peu moins de 300. Les densités maximales de population de Madrid, d Athènes et de Berlin sont respectivement de 650, 400 et 290 habitants par kilomètre carré. Les pics ont tendance à être moins élevés dans les capitales de taille moyenne. Le niveau le plus élevé à Stockholm, Vienne et Bruxelles se situe entre 300 et 400 habitants par kilomètre carré; celui de Lisbonne, Dublin, Amsterdam et Budapest entre 200 et 300. Après ce niveau record, la densité de population chute plus ou moins fortement vers la périphérie. Ce phénomène s observe clairement à Paris, Athènes, Vienne, Budapest, Stockholm, Bruxelles et Dublin. Des pics secondaires sont également observés dans des villes comme Madrid, Lisbonne et Amsterdam. Ils pourraient être liés à l existence de centres-villes «satellites» situés à proximité de l agglomération principale. Croissance de la population urbaine et modification de l intensité d utilisation des sols Une nouvelle analyse montre que plusieurs villes ont connu une forte évolution en termes d utilisation des sols et de démographie entre les années 1950 et 2006 (carte 3.8). Les changements les plus rapides sont survenus au cours des années 1960 et 1970, marquées par une forte croissance de la population et une expansion plus rapide encore des zones bâties. À Palerme, par exemple, ces dernières ont triplé entre 1955 et 1984, alors que la population n a augmenté que de 26 %. L évolution a été différente au cours des deux décennies suivantes puisque les zones bâties ont augmenté de 9 %, tandis que la population diminuait de 3 %. À Helsinki, les zones bâties ont pratiquement doublé entre 1950 et 1984, alors que l accroissement démographique était de 25 % seulement. Au cours des deux décennies suivantes, la population et les zones bâties ont augmenté de 12 %, laissant l intensité d utilisation des sols inchangée. L Atlas urbain révèle des changements plus rapides dans les villes du centre et de l est Le projet Urban Atlas fournit des cartes d utilisation des sols fiables, comparables et de haute résolution couvrant 408 villes de l UE et leurs alentours pour les années de référence 2006 et Il a été créé pour combler les lacunes de connaissances en matière d utilisation des sols dans les villes de l UE. Il utilise des images satellitaires converties en cartes détaillées de l utilisation des sols, afin de permettre la comparaison non seulement entre différentes villes, mais également entre différentes périodes, ainsi que l analyse des changements en matière d utilisation des sols pour mieux comprendre les tendances urbanistiques. La dernière analyse de l Atlas urbain comprend un échantillon de cartes d utilisation des sols (2012) de cinq villes de l UE montrant les changements qui s y sont respectivement opérés au cours de la période Les résultats pour 2012 indiquent des disparités dans l intensité d utilisation des sols de ces villes que l on peut attribuer à leurs différences en termes de configurations spatiales, de formes urbaines et de potentiel de développement. Il semblerait que Bratislava ait l utilisation la plus intensive des sols, suivie par Édimbourg et Prague, alors que Munich et Bucarest présentent l utilisation des sols la moins intensive. Dans la plupart des villes, les unités industrielles, commerciales, publiques et militaires occupent tout au plus la moitié de la superficie utilisée par les zones résidentielles. Cette observation ne s applique toutefois pas à Bratis- 1 Le projet Urban Atlas est une initiative commune entre l ESA, la DG ENTR (Copernicus), la DG REGIO et l AEE lava, où l utilisation des sols est à peu près équivalente pour chacun des deux usages. Au cours de la période considérée, la plupart de ces villes ont connu une expansion des zones bâties parallèlement à la croissance de leur population, exception faite de Bratislava (carte 3.9). Les changements les plus significatifs en matière d utilisation des sols durant la période sont intervenus en Europe centrale et orientale, et notamment à Prague et à Bucarest, où une croissance rapide a été associée à une augmentation tout aussi rapide des zones bâties. Ces deux villes ont connu un accroissement démographique important ainsi qu une réduction de leurs zones agricoles, forestières et autres zones naturelles pour laisser la place à des activités immobilières et économiques. Les changements en termes d utilisation des sols y sont plus évidents qu à Bratislava, où de nouvelles zones bâties se sont développées aux abords des grandes lignes de transport en dépit d une diminution de la population. Par ailleurs, Munich et Édimbourg n ont connu que des changements limités en matière d utilisation des sols entre 2006 et 2012, et toutes deux sont devenues plus compactes et plus durables. Dans ces deux villes, les zones humides et les zones d eau ont été agrandies, contrairement aux autres villes, qui ont perdu leurs zones d environnement naturel sous la pression des activités économiques. Il est donc capital de comprendre les tendances urbanistiques et leurs incidences au sein de l UE pour y assurer une cohésion économique et sociale et un développement durable. Le projet Urban Atlas constitue une contribution importante à cet égard. 120

159 Chapitre 3: Une croissance durable 121

160 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 122

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162 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Inversement, à Vienne, les zones bâties ont augmenté de 15 % à peine entre 1955 et 1997, tandis que la population diminuait de 5 %. Au cours de la décennie qui a suivi, la population a augmenté de 7 % tandis que les zones bâties ont augmenté de 4 % à peine, ce qui a accru l intensité d utilisation des sols. La comparaison entre l intensité d utilisation des sols de Palerme, Vienne, Helsinki et Bratislava entre les années 1950 et les années 2000 indique une convergence rapide entre les zones construites et la densité de population jusqu à 9000 habitants environ par kilomètre carré jusqu aux années 1980, et très peu de changement depuis. La redynamisation de nombreux centres urbains de l UE au cours des années 1990 et 2000 a permis aux villes de réhabiliter des friches industrielles et de réutiliser des bâtiments abandonnés, donnant ainsi une impulsion à la vitalité des centres-villes sans expansion des zones bâties. 4.2 Les politiques nationales et locales peuvent influencer l intensité d utilisation des sols des nouveaux aménagements et leur localisation en promouvant des villes plus compactes Des villes compactes peuvent générer des économies majeures en matière d infrastructure et de durée de trajet, et atténuer ainsi l impact négatif des zones bâties et de consommations énergétiques élevées sur l environnement. Selon Matsumoto 29, les caractéristiques suivantes définissent les villes compactes: configuration de développement contigu: les nouveaux aménagements urbains sont généralement situés aux abords de zones urbaines existantes et permettent d éviter l étalement urbain; zones bâties denses: les sols urbains sont utilisés intensivement, avec davantage d habitants et d activités sur une superficie déterminée de zone bâtie; accessibilité élevée: les liaisons de transport collectif garantissent une très grande mobilité dans les zones urbaines, et une utilisation partagée des sols assure à la population un accès rapide aux services. Ces caractéristiques ont été prises en considération lors de l utilisation de la plateforme de modélisation de l utilisation des sols (Land Use Modelling Platform) pour dé- 29 OCDE, 2012, Compact City Policies finir deux scénarios d utilisation des sols 30 : un scénario de statu quo et un scénario de ville compacte. Les deux scénarios incluent des estimations de l incidence de la politique de cohésion (fondée sur les résultats du modèle RHOMOLO) et des améliorations apportées en matière d accessibilité. La politique de cohésion peut également soutenir les investissements dans des domaines d action spécifiques (structures de R&D, santé et éducation, traitement des déchets et des eaux résiduaires ou encore rénovation urbaine). La principale différence entre ces deux scénarios est la suivante: le premier prend pour hypothèse qu aucune politique en matière d utilisation des sols urbains n est mise en place, alors que le second suppose l adoption d une politique en faveur de villes plus compactes. La comparaison des deux scénarios met en évidence de nombreux avantages liés au développement de villes compactes. Si l intensité d utilisation des sols continue de diminuer dans les deux cas, cette diminution est moindre dans le scénario des villes compactes, dans lequel on observe également une fragmentation urbaine moins prononcée, un resserrement du tissu urbain et l émergence de grands centres-villes. Dans le scénario du statu quo, on observe un étalement urbain plus important et une utilisation plus intensive des voitures avec la consommation énergétique plus importante que cela implique illustration du fait qu un tel schéma de développement tend à emprisonner les habitants dans un style de vie qui les rend dépendants de leur voiture. 5. L amélioration des écosystèmes et la réduction des conséquences environnementales peuvent améliorer l efficacité de l Union européenne et la qualité de vie de ses habitants 5.1 Préserver la qualité de l eau et protéger les espèces et les habitats À l évidence, l eau est une ressource naturelle essentielle qui occupe une place centrale dans le fonctionnement de la biosphère et le soutien de toutes les formes de vie; elle est également vitale pour l agriculture et de nombreuses autres activités économiques. De plus, les écosystèmes d eau douce et côtiers remplissent un ensemble de fonctions régulatrices, comme prévenir les inondations et 30 Batista e Silva, F. et al.,

163 Chapitre 3: Une croissance durable décomposer les polluants. Ils sont également essentiels pour la santé des écosystèmes marins. Les ressources hydriques subissent cependant une pression croissante, souvent causée par les activités humaines. Cette pression a différentes origines. Les changements dans l utilisation des sols et le développement d activités économiques s accompagnent souvent de pollution et d un remodelage du paysage. Ce dernier implique la pose de canalisations, la déconnexion de plaines inondables, la récupération de terres, la construction de barrages et l agrandissement des superficies imperméables autant d interventions qui affectent le système hydrologique. L urbanisation s accompagne le plus souvent pour sa part d une imperméabilisation des sols et d une modification des systèmes d assainissement et de drainage existants, ce qui augmente les risques d inondations et affecte les habitats et l environnement aquatique. Les réserves hydriques sont également soumises à des captages extrêmes, par suite notamment d une utilisation intensive d eau par l agriculture pour l irrigation. C est le cas dans certaines parties de l UE en été, ce qui augmente le risque de sécheresse. Le changement climatique exerce une pression supplémentaire, étant donné qu il est susceptible d accroître la fréquence et la gravité tant des sécheresses que des inondations, et de modifier la répartition temporelle des disponibilités en eau, en particulier dans les zones où la fonte progressive des neiges et le renouvellement de l eau laissent la place à un dégel rapide et à des crues soudaines. Cette situation exige des investissements dans la gestion des risques de catastrophes. Les performances en matière de préservation des écosystèmes aquatiques varient considérablement au sein de l Union européenne. Dans plusieurs régions, de nombreuses masses d eau ont été soumises à des interventions diverses qui ont affecté leur hydrologie (mouvement, distribution et qualité de l eau) ou leur morphologie (en redressant les cours d eau, en formant des canaux ou en perturbant les connexions aux plaines inondables). C est notamment le cas dans la plupart des régions de Belgique, des Pays-Bas, de la République tchèque, de Pologne et de Hongrie. En France, en Suède, en Espagne et au Royaume-Uni, les masses d eau de nombreuses régions ont également été soumises à ce type de pression 31 (carte 3.10). Nombre de ces modifications datent du début de l ère industrielle, comme le redressement du Rhin (effectué entre 1817 et 1876), voire plus tôt, ou l assèchement de terres gagnées sur la mer aux Pays-Bas. 31 AEE, 2012, Water resources in Europe in the context of vulnerability La qualité de l eau et l état écologique des écosystèmes aquatiques sont également affectés par la pollution, qui provoque notamment leur enrichissement en nutriments. Plus de la moitié des eaux de surface (lacs, cours d eau, zones humides et eaux souterraines) de l UE sont déclarées comme non conformes aux normes définies par le bon état écologique 32 ou le bon potentiel environnemental, et nécessitent l adoption de mesures correctives afin de satisfaire aux objectifs de la directive-cadre sur l eau 33. Les cas les plus graves sont à déplorer dans le nord-ouest de l UE, où plus de 90 % des masses d eau sont dans un mauvais état écologique, principalement à cause de l agriculture intensive, des industries à forte intensité en ressources et de la forte densité de population. 5.2 Le traitement des eaux urbaines résiduaires est nécessaire pour garantir une eau de haute qualité Les eaux résiduaires exercent également une pression considérable sur l environnement aquatique en raison des matières organiques et des nutriments ainsi que des substances dangereuses et des métaux qu elles contiennent. La pollution par les nutriments est la cause principale de l eutrophisation (croissance excessive des algues et déperdition d oxygène) et représente l une des plus grandes menaces pour l obtention du bon état des eaux douces et marines. La collecte et le traitement appropriés des eaux résiduaires sont dès lors essentiels pour préserver la qualité des réserves d eau (des eaux de surface aux réservoirs fournissant une eau potable propre), des eaux de baignade et des écosystèmes marins. Comme la première initiative citoyenne européenne (ICE), «right2water» 34 l a rappelé, un système sanitaire décent constitue également l un des droits fondamentaux de l homme et s avère essentiel pour la santé humaine. La directive européenne relative au traitement des eaux urbaines résiduaires impose la collecte et le traitement des eaux résiduaires dans toutes les implantations et 32 Le système de classification de la directive-cadre sur l eau pour la qualité de l eau inclut cinq classifications de l état: très bon, bon, moyen, médiocre et mauvais. L état «très bon» est défini comme étant les conditions biologiques, chimiques et morphologiques associées à une absence de pression humaine ou à une pression très faible. L évaluation de la qualité repose alors sur l étendue de l écart par rapport à ces conditions de référence. L état «bon» signifie un «léger» écart par rapport aux conditions de référence. La définition de l état écologique prend en considération des aspects spécifiques des éléments de qualité biologique, par exemple «composition et abondance de la flore aquatique» ou «composition, abondance et structure de l âge de l ichtyofaune» (voir DCE, annexe V, section 1.1 pour la liste exhaustive). 33 Idem 34 COM(2014) 177 final 125

164 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 126

165 Chapitre 3: Une croissance durable Politique environnementale et territoires de l Union européenne La politique environnementale de l UE est menée au travers de programmes d action, le plus récent étant le 7e programme d action Bien vivre, dans les limites de notre planète. Il s inspire de plusieurs initiatives environnementales récentes, y compris la feuille de route pour une Europe efficace dans l utilisation des ressources, la stratégie de la biodiversité pour 2020 et la feuille de route vers une économie à faible intensité de carbone, en vue d aplanir les disparités environnementales au sein de l Union. La politique est mise en œuvre au travers de plusieurs moyens (initiatives, taxes, directives, redevances, échange d émissions, marchés et réseaux écologiques) et a des effets significatifs sur les régions les moins développées ainsi que sur différents types de zones (urbaines, rurales, marines, insulaires, montagneuses, etc.) et groupes sociaux (personnes à la recherche d un emploi entre autres). La politique environnementale européenne soutient l installation d une infrastructure verte 1, susceptible de générer des gains écologiques, économiques et sociaux avec des moyens naturels. Elle peut éviter de s appuyer sur une infrastructure onéreuse à la construction, et elle revêt une importance particulière dans les villes 2, où elle peut offrir des avantages pour la santé sous la forme, par exemple, d un air propre et d une eau de meilleure qualité. La création d une infrastructure verte peut également stimuler le sens de la communauté et combattre l exclusion sociale et l isolement; elle peut par ailleurs ouvrir des possibilités de liens entre zones urbaines aux zones rurales, et contribuer à des lieux de vie et de travail agréables 3 ainsi qu à des emplois plus nombreux 4. 1 COM(2013) 249 final 2 COM(2005) 718 final 3 Rapports, études et documents ayant reçu le soutien de la Commission européenne : 4 Voir des exemples d emplois créés grâce à l infrastructure verte dans le tableau 2 du document de travail des services de la Commission [SWD(2013)155 final]. Les zones Natura , destinées à protéger les habitats et les espèces les plus menacés de l UE, ouvrent également des perspectives en matière de développement d activités touristiques, récréatives, agricoles, forestières, halieutiques et aquacoles durables, et constituent des moyens naturels de lutte contre les inondations, d adaptation au changement climatique et de production d autres services écosystémiques le total de ces avantages étant estimé entre 200 et 300 milliards d euros par an 6. La mise en place du réseau NATURA 2000 n est pas encore terminée, mais des progrès considérables ont été accomplis puisque plus de 15 % du territoire de l UE a été proposé en vue d une préservation au titre du réseau (carte 3.11). Les investissements terrestres et maritimes dans le réseau Natura 2000 peuvent également offrir l occasion de faire progresser la coopération transfrontalière et la coopération multirégions, dans le cadre par exemple de la stratégie pour la région du Danube ou des stratégies relatives aux chaînes de montagnes (le projet concernant le corridor Alpes-Carpates a notamment grandement contribué à réduire la fragmentation du paysage en Autriche, en République tchèque et en Slovaquie par la construction de «ponts verts» et la création d habitats adéquats). L incidence des mesures législatives et réglementaires (directives européennes et normes de l EIA entre autres) sur la cohésion économique et sociale est moins claire 7. D une part, l amélioration de l environnement dans les régions moins favorisées augmente leur attrait aux yeux des investisseurs externes et des touristes, et contribue à renforcer leur identité régionale. D autre part, les implications financières et économiques des dispositions légales sont susceptibles d exercer des pressions sur le développement, à court et long termes. 5 Natura 2000 est un réseau de zones de protection de la nature couvrant l ensemble de l Union européenne en application des directives «oiseaux» et «habitats». 6 D après une récente étude de la Commission, The Economic benefits of the Natura 2000 Network. 7 Robert, J. et al., 2001 zones d activité économique accueillant l équivalent de plus de habitants 35. Le niveau de traitement requis dépend de la sensibilité de la zone aux rejets d eaux résiduaires. Le traitement primaire (mécanique) retire une partie des solides en suspension: il est requis dans les zones où les rejets d eaux résiduaires n ont pas d effets néfastes sur l environnement («zones moins sensibles», situation plutôt exceptionnelle et liée à des conditions locales spécifiques); le 35 Le concept d équivalent habitant tient compte de la charge générée par la population résidente, la population non résidente (principalement touristique) et les industries relevant de l article 11 de la directive. traitement secondaire (biologique) décompose la plupart des matières organiques, mais conserve certains nutriments, et constitue l exigence minimale dans toutes les «zones normales»; le traitement tertiaire (avancé) retire pour sa part presque toutes les matières organiques: il est requis dans les «zones sensibles», caractérisées par un risque accru d effets néfastes dus aux rejets ou requérant une protection spécifique (zones de captage de l eau potable, par exemple). Des taux de conformité élevés sont généralement observés dans les États membres les plus anciens, avec, en tête, des États membres comme l Autriche, l Allemagne 127

166 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 3.13 Part des déchets mis en décharge dans quelques États membres de l'ue en 2010 % du volume total de déchets produits (à l'exception des principaux déchets minéraux) UE EL EE CY HU RO SK ES SI CZ PL FR UK IT FI DE AT SE BE LU DK NL Source: Eurostat et les Pays-Bas, qui ont pratiquement achevé la mise en œuvre la directive. Certains «anciens États membres» tels que l Italie, l Espagne, la Belgique et le Luxembourg continuent cependant d être confrontés à de graves difficultés de mise en conformité pour ce qui concerne le traitement non approprié principalement et des pressions considérables s exercent donc en termes de pollution sur les zones dans lesquelles s évacuent les eaux résiduaires concernées. La situation se présente de manière très différente du côté des États membres qui ont adhéré à l UE à partir de 2004, notamment du fait qu ils bénéficient encore des périodes de transition convenues dans les traités d adhésion. Il existe toujours des régions dans lesquelles les eaux résiduaires ne sont que partiellement collectées, voire pas du tout. À titre d exemple, dans des États membres tels que la Bulgarie, Chypre, l Estonie, la Lettonie et la Slovénie, moins de 30 % des eaux résiduaires sont collectées correctement (cartes 3.12 et 3.13) 36. Ce sont en moyenne, dans les nouveaux États membres, 40 % environ des eaux résiduaires qui sont soumises à un traitement secondaire. Ces taux dépassent les 80 % en République tchèque, en Hongrie, en Lituanie et en Slovaquie. Seuls 14 % des eaux résiduaires rejetées en zones sensibles dans les nouveaux États membres sont soumises au traitement tertiaire requis. 36 COM(2013) 574 final 5.3 La gestion des déchets solides s améliore, mais le chemin à parcourir reste long dans de nombreuses régions de l UE Les déchets solides affectent la santé humaine et l environnement, étant donné qu ils génèrent des émissions de substances polluantes dans l air, le sol, les eaux de surface et les eaux souterraines. Ils constituent également un grand défi sur le plan de la gestion dans la mesure où la quantité de déchets produits par personne a augmenté régulièrement au fil du temps. Le recyclage et l exploitation du potentiel énergétique des déchets ont dès lors gagné en importance. En 2010, près de 4,5 tonnes de déchets ont été produites par personne dans l UE 28. La majeure partie de cette production est issue de la construction, de la démolition, de l extraction et de la fabrication. Les ménages génèrent également des quantités substantielles de déchets avec une moyenne de 436 kg par personne en Les déchets rejetés en mer, qui ne sont pas couverts par le système de gestion des déchets, sont une préoccupation croissante. La quantité totale de déchets produits dans l UE a toutefois diminué au fil du temps. Leur quantité par personne y a en effet diminué de 7,1 % entre 2004 et 2010, même si de fortes variations sont observées entre les États membres. Les augmentations les plus significatives sont relevées en Grèce, au Danemark, en Finlande, au Portugal, aux Pays-Bas, en Suède, en Lettonie, en Belgique, en France et au Luxembourg, tandis que des diminutions considérables sont constatées à Malte, en Croatie, en 128

167 Chapitre 3: Une croissance durable 129

168 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Autriche, en Roumanie, en Hongrie, au Royaume-Uni, en Irlande, en République tchèque et en Espagne. Un volume croissant de déchets est recyclé ou réutilisé à des fins de valorisation énergétique. La proportion de déchets recyclés a augmenté de 44 % à 52 % entre 2004 et 2010, et la proportion de déchets incinérés avec valorisation énergétique a elle aussi enregistré une hausse (passant d un peu plus de 3 % à un peu moins de 4 %). Cette augmentation a été impulsée par les législations nationales et européennes, les taxes sur la mise en décharge et les redevances de décharge ainsi que par la montée des prix des matériaux recyclés et de l énergie valorisée. En 2010, la proportion de déchets mis en décharge avoisinait toujours les 23 % dans l UE (graphique 3.13). D importants écarts sont néanmoins observés entre les États membres. Plus de 70 % des déchets sont toujours mis en décharge en Grèce et en Estonie, et le chiffre dépasse 40 % à Chypre, en Hongrie, en Roumanie, en Slovaquie et en Espagne. Moins de 5 % des déchets sont mis en décharge en Belgique, au Luxembourg, au Danemark et aux Pays-Bas. 5.4 Des écosystèmes sains rendent de nombreux services vitaux Parmi leurs nombreuses fonctions, telles qu offrir un habitat aux différentes espèces sauvages, les écosystèmes rendent également des services aux populations 38. Ils varient de la fourniture en eau potable à une bonne qualité de l air, et de la pollinisation des cultures à la régulation des flux d eau. Les écosystèmes des régions côtières et marines rendent des services au travers d un apport de nourriture et de barrières naturelles aux inondations. Les forêts contribuent à la régulation des flux d eau, au captage du carbone et des polluants atmosphériques, et à la prévention de l érosion des sols. Les zones humides ont la capacité d améliorer la qualité de l eau et de réguler les flux, diminuant ainsi les risques d inondations. Les services écosystémiques sont vitaux pour les êtres humains, et les politiques de l UE reconnaissent de plus en plus l importance de leur maintien et de la protection du capital naturel pour lutter à l avenir contre le changement climatique. L une des manières de protéger le capital naturel est de préserver la biodiversité en délimitant des zones de na- 37 Les données relatives aux déchets minéraux demeurent de piètre qualité et n ont dès lors pas été incluses dans les calculs. 38 Un écosystème est un ensemble de communautés de plantes, d animaux et de micro-organismes qui interagissent avec l environnement non vivant comme une unité fonctionnelle. Les humains font partie intégrante des écosystèmes. ture protégée: tel est le cas des sites Natura 2000 de l UE, qui sont une forme particulière d infrastructure verte 39. Les services rendus par la biodiversité ne s arrêtent cependant pas aux frontières des zones protégées. Nombre de ces services sont produits en dehors des sites naturels, par d autres formes d infrastructure verte. Les forêts urbaines constituent des espaces récréatifs accessibles à prix modiques. Les zones inondables, qui sont souvent des prairies et des pâturages, apportent une protection contre les inondations durant les périodes de crue. Les forêts contribuent à la régulation des flux d eau, captent le carbone et les polluants atmosphériques et préviennent l érosion des sols. Cette infrastructure verte apporte un grand nombre de bienfaits aux citoyens et constitue souvent une solution de remplacement économiquement viable aux solutions inventées par l homme. Il existe de nombreux exemples montrant que la réhabilitation de zones inondables et de zones humides est un moyen plus efficace et moins onéreux que la construction de barrages pour réduire les risques d inondations. La fourniture de services écosystémiques revêt une importante dimension régionale. Elle est étroitement liée au contexte local et varie en fonction de l étendue du capital naturel et de l infrastructure verte. Le modèle de développement adopté par les économies modernes a réduit la dépendance vis-à-vis de la nature pour la fourniture de tels services et, même si quelques-uns ont été maintenus (production de nourriture et de bois notamment), nombre d entre eux ont été mis en péril par l industrialisation. L intensification de l agriculture, par exemple, est partiellement responsable de la disparition des abeilles et d autres espèces essentielles à la pollinisation des cultures et au maintien des niveaux de production 40. La pollution atmosphérique par exemple au NH3 provenant de l utilisation d engrais et du traitement du lisier en agriculture peut entraîner un processus d acidification et d eutrophisation. Il en découle que les services écosystémiques sont désormais principalement rendus dans des régions caractérisées par un grand nombre de zones rurales, de montagnes, et de zones humides, forestières et côtières. La capacité potentielle de produire des services écosystémiques dans les régions NUTS 2 est illustrée à la carte 3.14 à l aide de l indicateur composite TESI (Total Ecosystem Service Index ou indice de service écosystémique total), fondé sur 13 indicateurs individuels mesurant chacun la capacité de fourniture d un service particulier (production de nourriture, de bétail, d eau et de bois; régulation 39 L infrastructure verte peut être définie comme un ensemble de zones naturelles, paysages fonctionnels et autres espaces améliorant la capacité des écosystèmes à fournir des biens et à rendre des services. 40 Zulian, G. et al.,

169 Chapitre 3: Une croissance durable de l air, du climat, de la qualité du sol, de l eau et de la qualité de l eau; pollinisation, érosion, protection des zones côtières et fourniture de services récréatifs). Quatre indicateurs reflètent les services d approvisionnement: les biens ou services obtenus des écosystèmes. Huit indicateurs correspondent aux services de régulation: les bénéfices tirés du contrôle qu exerce un écosystème sur les processus naturels. Un indicateur fait référence à un service culturel: les activités récréatives, un bénéfice immatériel tiré des écosystèmes 41. Graphique 3.14 Infrastructure verte et fourniture de services écosystémiques dans les régions NUTS 2 de l'ue Services écosystémiques (% du maximum) Infrastructure verte (en % de la surface totale) Source: Maes, J. et al., 2012 De façon générale, les régions présentant un TESI bas, où une grande partie des sols est occupée par la production agricole et le développement urbain, disposent de moins de sols où des écosystèmes tels que des forêts ou les zones humides peuvent rendre leurs services. Inversement, les régions présentant un TESI plus élevé disposent d un éventail plus large et plus équilibré de services écosystémiques. La différence entre des indices TESI élevés et moyens est liée au niveau de productivité des écosystèmes. Par exemple, les zones humides et les forêts proposent souvent des niveaux de service supérieurs à ceux de prairies ou de brousses. Comme indiqué plus haut, l infrastructure verte englobe tous les écosystèmes naturels, semi-naturels et artificiels. Il existe au sein de l UE un lien positif étroit entre la superficie d une région couverte par une infrastructure verte et sa capacité à rendre des services écosystémiques (graphique 3.14). Les investissements dans l infrastructure verte devraient donc accroître ce type de services. La carte 3.15 montre que de nombreux services écosystémiques peuvent exister même dans des régions où les sols servent principalement à la culture. Une récente étude menée au Royaume-Uni indique par exemple que la conversion de zones comparativement réduites de terres agricoles en zones récréatives librement accessibles engendre des pertes agricoles modestes tout en générant des bénéfices sociaux bien plus grands La méthode utilisée est décrite de manière détaillée dans Maes, J. et al., 2011 et Maes, J. et al., Notez que l indicateur TESI n a pas été approuvé dans le contexte de la cartographie des services écosystémiques (Mapping of Ecosystem Services, MAES). 42 Bateman, IJ. et al., 2013 Il convient également de prendre en considération les aspects relatifs à la demande afin de déterminer correctement les types d actions capables d augmenter les avantages générés par l écosystème. La demande de services écosystémiques tend à s accroître avec l augmentation de la densité de population ou l établissement de populations. Les dispositions à prendre pour développer les services écosystémiques varient donc selon les régions, et dépendent des spécificités locales ce qui implique la nécessité d envisager souvent des zones bien plus petites que des régions NUTS 2, comme le montrent les exemples suivants portant sur l amélioration de la qualité de l air et de l eau. La qualité de l air reste trop pauvre dans de nombreuses villes de l UE Comme indiqué précédemment, la pollution atmosphérique est une préoccupation environnementale majeure dans les villes de l Union. L élimination des polluants atmosphériques et des poussières de l atmosphère est un service écosystémique rendu principalement par les forêts et autres terres boisées 43. Les régions du nord de la Suède et de Finlande sont constituées d un grand nombre de zones de ce type, et disposent ainsi d une grande capacité de rendre ce service. Étant donné toutefois leurs faibles 43 Les forêts se distinguent des autres terres boisées par l étendue de leurs frondaisons. Bien qu il n existe pas de définition générale au niveau de l Union européenne pour ces catégories de sols, la définition de la FAO de «forêt» requiert que les frondaisons représentent au minimum 30 % de la surface considérée, tandis que la définition de l expression «autres terres boisées» requiert que les frondaisons couvrent entre 10 et 30 % de la surface considérée. 131

170 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 132

171 Chapitre 3: Une croissance durable densités de population, la demande de ce service dans ces régions est faible, surtout par rapport aux zones urbaines. C est donc dans ces dernières qu il convient de concentrer les actions en vue d augmenter la capacité des écosystèmes de réguler la qualité de l air 44. Ces actions peuvent prendre la forme d investissements dans l infrastructure verte, comme des parcs urbains et des espaces verts, de manière à ce que des arbres puissent contribuer à diminuer la température, participer à la ventilation urbaine naturelle (dispersion des polluants atmosphériques) et éliminer des polluants atmosphériques comme le NO 2. Considérant que le simple fait de planter des arbres peut entraîner l apparition de points de concentration de polluants atmosphériques (autres que ceux déjà présents, par exemple les particules en suspension) lorsque la plantation n est pas effectuée correctement, il est impératif qu une telle initiative s inscrive dans une stratégie intégrée d amélioration de la qualité de l air dans les villes de l UE. Des modèles informatiques contenant des données relatives à la qualité de l air ainsi que des détails sur les zones urbaines vertes permettent de déterminer la quantité de polluants pouvant être éliminée de l atmosphère par cette voie. Les bénéfices économiques résultant de l élimination des polluants atmosphériques peuvent alors être calculés en évaluant la réduction des coûts de la pollution assumés par la société et non pris en compte dans le prix du marché des biens et services responsables de la pollution (électricité et transports, par exemple). La capacité des villes de l Union européenne de réguler la qualité de l air varie grandement, comme le montre l exemple du dioxyde d azote (NO 2 ), qui constitue l un des principaux polluants atmosphériques libérés lors de la combustion de carburants fossiles. La carte 3.16 illustre la manière dont les zones vertes urbaines contribuent à l élimination du NO 2 dans les grandes zones urbaines de l UE. La capacité d élimination du NO 2 par habitant varie considérablement d une grande zone urbaine à l autre, et dépend principalement du rapport entre la population et les zones forestières. La plupart des grandes zones urbaines de Scandinavie, d Europe centrale et orientale (à l exception de la Bulgarie et de la Roumanie) et d Allemagne présentent une capacité relativement élevée par habitant en termes d élimination du NO 2. Cette capacité d élimination est bien moins élevée en Europe méridionale (à l exception du Portugal), mais également dans le nord de l Italie et au Royaume-Uni. De nombreuses villes de l UE, et ses grandes villes en particulier, connaissent des concentrations élevées de NO 2 (carte 3.17). Milan et Madrid, par exemple, présentent des concentrations élevées de NO 2 et disposent d une faible capacité d élimination. Certaines villes comme Berlin et Stockholm présentent une capacité d élimination élevée, ce qui explique partiellement que les concentrations y sont inférieures à celles d autres grandes villes. Ces villes peuvent toutefois également bénéficier d investissements pour améliorer leur capacité d élimination (infrastructure verte telle que forêts périurbaines, parcs ou toitures vertes 45 ) et réduire davantage encore ces concentrations. Les zones inondables peuvent réguler les flux d eau et en améliorer efficacement la qualité Les zones inondables sont des espaces qui, situés en bordure de mers, de lacs et de cours d eau, sont souvent inondés. Correctement gérées, ces zones peuvent rendre d importants services écosystémiques. Tout d abord, elles préviennent l inondation des zones qui se trouvent en aval, et assurent ainsi un rôle essentiel dans la réduction des risques de catastrophes. Les zones inondables et les zones humides rendent également d autres services, notamment en purifiant l eau, étant donné leur grande efficacité en termes de rétention, de traitement et d élimination des polluants, sédiments et nutriments excédentaires; elles évitent ainsi la pollution en aval et, plus important encore, contribuent à la propreté de l eau. Outre leur rôle de réservoirs d eau naturels et de stations d épuration, les zones inondables offrent également un habitat à de nombreuses espèces de faune et de flore, et s avèrent donc essentielles pour préserver la biodiversité. La purification de l eau est un autre service écosystémique moins connu que rendent les zones inondables. Elles sont en effet particulièrement efficaces dans la lutte contre la surcharge en azote provenant des engrais artificiels et de la combustion des carburants fossiles, qui affecte la qualité de l eau dans de nombreux endroits et constitue l une des causes principales de la pollution des eaux. L azote excédentaire se déverse dans les cours d eau, les ruisseaux, les lacs et, plus en aval, dans les estuaires et les zones côtières, provoquant une eutrophisation qui entraîne à son tour une présence excessive d algues et, parfois, une prolifération d algues toxiques (cyanobactéries). 44 Même dans les zones faiblement peuplées, il est clair que les forêts demeurent des composantes primordiales du patrimoine naturel pour la fourniture de services, tels que la régulation du climat, la capture du CO 2, la régulation du cycle hydrologique et la fourniture d habitats aux oiseaux migrateurs. 45 Une toiture est dite verte lorsqu elle est partiellement ou complètement recouverte de végétation. Elle a plusieurs utilités: absorber l eau de pluie, fournir une isolation, créer un habitat pour la vie sauvage et contribuer à l abaissement de la température de l air urbain et atténuer ainsi l effet «îlot de chaleur urbain». 133

172 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 134

173 Chapitre 3: Une croissance durable 135

174 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Dès qu une zone inondable est inondée en période de crue, elle commence à extraire l azote. L intégration de zones inondables en tant que réservoirs temporaires en périodes de crue peut, dès lors, augmenter considérablement la capacité des cours d eau de retenir, traiter et éliminer l azote contenu dans l eau. C est ainsi que les simulations de modèles indiquent que la reconnexion de zones inondables aux cours d eau dans les zones où une telle opération est possible devrait réduire de 7 % en moyenne la charge totale en azote des bassins fluviaux se jetant dans les mers de l UE 46. Comme le montre la carte 3.18, plusieurs bassins fluviaux de l UE, tels ceux du Rhin et de la Meuse, peuvent rendre ce type de services aux villes et zones densément peuplées. (La carte montre les rejets totaux d azote des principaux cours d eau européens ainsi qu une simulation de la rétention possible d azote selon le scénario de la mise en œuvre d une stratégie de zones inondables.) 6. Conclusion La politique de cohésion a un rôle de premier plan à jouer pour aider les régions de l Union européenne à adopter des modes de développement plus durables et à faire face aux nombreux défis environnementaux que leur réserve l avenir. L analyse réalisée dans ce chapitre a mis en évidence les grandes disparités existant entre les régions de l UE en termes de performance à cet égard. Les conséquences du changement climatique varieront considérablement selon la région et notamment de sa situation géographique, mais également des principales activités économiques qui s y développent, des caractéristiques de ses établissements humains (urbains ou ruraux, par exemple) et des caractéristiques de sa population (jeune ou âgée notamment). Il importe donc d adopter des mesures adaptatives qui tiennent compte du contexte local pour limiter les effets dévastateurs du changement climatique dans toutes les régions, mais surtout dans les plus vulnérables. Les régions de l UE peuvent également jouer un rôle déterminant pour limiter l ampleur du changement climatique en contribuant aux objectifs définis dans le paquet de mesures de l UE sur le changement climatique et l énergie. De façon plus spécifique, la politique de cohésion peut aider les autorités publiques nationales, régionales et locales à réduire les émissions de GES dans les secteurs qui ne relèvent pas du système d échange de quotas d émission, tels que les secteurs des transports et la construction. Elle peut également promouvoir le développement de l approvisionnement en énergies renouvelables et contribuer à augmenter l efficacité énergétique, notamment dans les bâtiments publics et les transports publics. Beaucoup de ces mesures visant les transports, l efficacité énergétique et les énergies renouvelables s inscrivent également dans le droit fil des plans relatifs à la qualité de l air prévus par la directive 2008/50/CE visant à réduire les concentrations en particules, en NO 2 et en ozone afin d améliorer la santé des citoyens et de diminuer les dégâts occasionnés aux cultures, aux bâtiments et aux écosystèmes. En dépit d une évolution positive de la situation, des efforts considérables doivent encore être consentis pour améliorer le traitement des eaux urbaines résiduaires dans de nombreuses régions de l Union, tant dans l UE 12 que dans l UE 15. Ce même constat vaut pour la gestion des déchets. Des progrès considérables ont été accomplis au niveau du recyclage et de la valorisation énergétique, de même qu en ce qui concerne la réduction de la mise en décharge, mais certaines régions nécessitent encore des investissements importants pour accroître leur capacité de traiter les déchets de façon moins préjudiciable à l environnement. De surcroît, la politique de cohésion peut aider les régions de l UE à augmenter la qualité de leur environnement. La démarche n est pas uniquement nécessaire pour améliorer le bien-être général: elle peut également générer des bénéfices considérables, étant donné que des écosystèmes sains ont généralement un effet positif sur la santé et qu ils rendent des services vitaux tels qu une eau potable propre, un air respirable, le piégeage du carbone ou encore la régulation des flux d eau. La politique de cohésion peut contribuer à améliorer la qualité de l air dans les centres urbains où cela s avère nécessaire, et à rétablir la capacité des écosystèmes de rendre leurs services lorsqu ils ont subi une détérioration. Le soutien aux investissements dans l infrastructure verte est particulièrement attrayant dans cette perspective car il s agit souvent d une solution efficace et économique qui contribue en outre à la réalisation des objectifs fixés par l Union européenne en matière de limitation de la perte de biodiversité. 46 Maes, J. et al.,

175 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise 1. Introduction La crise économique et financière amorcée en 2008 a eu des répercussions majeures sur les finances publiques partout en Europe. La contraction de l activité économique a fait diminuer les impôts perçus et partant les recettes publiques alors que, dans le même temps, les dépenses augmentaient par suite des mesures contracycliques adoptées par les États membres, de la montée du chômage et du soutien au système bancaire. L accroissement important du déficit public et de la dette publique qui en a découlé dans la plupart des États membres a été contré, à partir du début de l année 2010, par une réorientation budgétaire axée sur l assainissement. Cette réorientation s est accompagnée d une réduction des dépenses publiques dans toute une série de pays européens, et celles de nature à stimuler la croissance intervenant dans des domaines tels que l éducation, la R&D, les TIC et les infrastructures de transport ont été davantage touchées que d autres postes de dépenses relevant du secteur public. Cette situation a des implications considérables pour la politique de cohésion, qui apporte son soutien aux investissements consentis par les autorités nationales, régionales et locales dans des domaines favorisant la croissance. Les mesures financées au titre de cette politique devant être complémentaires de celles initiées par les États membres, leur efficacité se trouve en effet compromise lorsque ceux-ci n allouent pas suffisamment de ressources à ce type de dépenses. Deuxièmement, lorsque les États membres réduisent les dépenses propices à la croissance, le rôle de la politique de cohésion devient critique pour financer l investissement public, lequel s avère déterminant pour maintenir le potentiel de croissance et créer ainsi les conditions de réussite d un assainissement budgétaire durable et d un abaissement futur de la dette. L orientation adoptée en matière de politique budgétaire et l évolution des finances publiques aux différents échelons de gouvernement des États membres sont donc des éléments essentiels du cadre dans lequel fonctionne la politique de cohésion car ils déterminent largement sa capacité de produire des résultats. 2. Diminution de la part des dépenses propices à la croissance dans le total des dépenses publiques 2.1 Des déficits publics aggravés par la crise Les finances publiques se sont fortement détériorées au sein de l UE depuis le début de la crise économique et financière en septembre 2008 (graphique 4.1). Entre 2000 et 2008, la balance du secteur public de l UE 27 a fluctué autour d un déficit moyen de 1,9 % du PIB avec un excédent de 0,6 % du PIB en 2000 et un déficit maximum de 3,2 % en À partir de 2008, le déficit moyen a enregistré une forte hausse pour atteindre 6,9 % du PIB en Ce déficit s est stabilisé à 6,6 % du PIB en 2010 pour diminuer progressivement jusqu à 4,4 % du PIB en 2011, 3,9 % en 2012 et 3,3 % en 2013, principalement du fait des mesures d assainissement budgétaire mises en œuvre depuis On retrouve le même schéma dans la plupart des États membres, même si l ampleur des changements varie considérablement de l un à l autre. La détérioration des finances publiques a été beaucoup plus importante dans certains États membres que dans d autres (graphique 4.2). En Espagne et en Irlande, l excédent qui représentait 2 à 3 % du PIB en 2006 s était transformé en 2009 en un déficit de 11 % dans le premier de ces pays, et de 14 % dans le second. Le déficit a également enregistré une très forte augmentation en Grèce, où il s établissait à 5,7 % du PIB en 2006 et à 15,6 % en 2009; tel a également le cas en Lettonie avec un déficit passant de 0,5 à 9,8 % du PIB au cours de la même période. Le solde a peu varié au Luxembourg et en Suède. En Hongrie, où de graves problèmes budgétaires existaient avant l arrivée de la crise, des mesures d assainissement budgétaire ont permis de réduire le déficit de 9,4 % du PIB en 2006 à 4,6 % en En 2013, le déficit le plus important a été enregistré en Slovénie (14,7 % du PIB) et en Grèce (12,7 %); viennent ensuite l Espagne (7,1 %) et l Irlande (7 %). Le Luxembourg enregistrait pour sa part un excédent (0,1 %) 137

176 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 4.1 Solde des administrations publiques, moyenne UE-27, % du PIB Moyenne Moyenne HR: données de Source: Eurostat Graphique 4.2 Solde des administrations publiques, 2006, 2009 et % du PIB SI EL ES IE UK CY PT HR FR PL SK MT IT BE FI NL HU RO LT CZ AT BG SE DK LV EE DE LU UE-28 Source: Eurostat et l Allemagne était en équilibre (0 %). Le déficit était inférieur à 1 % au Danemark, en Lettonie et en Estonie. L accroissement majeur du déficit public en 2009 provient largement de la forte baisse des recettes publiques causée par la réduction de l activité économique, elle-même liée à la crise financière et à la récession mondiale (graphique 4.3). Les recettes des administrations publiques ont diminué au sein de l UE 27, en termes réels, de 5,3 % en moyenne en Elles ont augmenté durant les trois années suivantes (de 1,9 % en 2010, 2,9 % en 2011 et 1,4 % en 2012) une progression qui s explique principalement par un léger redressement de l économie (se traduisant par un élargissement de l assiette fiscale) et une hausse des taux d imposition ainsi que par les mesures prises pour améliorer la perception des impôts dans un certain nombre d États membres. Les dépenses des administrations publiques au sein de l UE ont régulièrement augmenté en termes réels au cours des années qui ont précédé la crise avec une progression moyenne de 2,4 % par an entre 2000 et Elles se sont ensuite accrues de 3,6 % en 2009 et de 1,2 % en 2010 avant de diminuer de 1,5 % en 2011 et de connaître une stabilisation générale en 2012 et 2013 malgré une légère tendance à la baisse. L accroissement enregistré en 2009 reflète l effet conjugué des stabilisateurs automatiques conduisant à augmenter les transferts sociaux consécutivement à la montée du chômage, des décisions stratégiques conduisant à apporter une aide substantielle aux banques en difficulté, et des programmes de relance budgétaire adoptés fin Les mouvements ultérieurs reflètent les programmes d assai- 138

177 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Graphique 4.3 Recettes, dépenses et déficit des administrations publiques, moyenne UE-27, Milliards d'euros % du PIB 1, , , , Recettes (axe de gauche) Dépenses (axe gauche) Déficit (axe de droite) -5,0-6, ,0 Source: Eurostat Graphique 4.4 Variation annuelle moyenne des dépenses des administrations publiques en termes réels, , 2009, Variation annuelle moyenne (%) Moyenne Moyenne EL LT RO IE CY HR: moyenne Source: Eurostat PT LV HR ES IT BG CZ UK NL HU DE EE DK SK AT LU FR PL BE FI SE MT SI UE-28 nissement budgétaire dont la mise en œuvre a débuté en Un même profil d évolution est observé dans la majorité des États membres, en dépit d importantes différences entre pays en termes d ampleur des variations (comme le montre le graphique 4.4). Après avoir augmenté à un taux modéré dans la plupart des pays jusqu au début de la crise, les dépenses des administrations publiques ont diminué en termes réels dans 15 pays entre 2009 et Cette diminution a été particulièrement marquée en Grèce, en Lituanie, en Roumanie et en Irlande (où ces dépenses ont respectivement baissé en moyenne de 3,8 %, 3,0 %, 2,7 % et 2,6 % par an entre 2009 et 2013). Les dépenses publiques ont également reculé dans d autres États membres, mais plus lentement (le taux annuel étant inférieur à 2 %) à la suite d une politique généralisée d assainissement budgétaire en Europe. Les dépenses publiques affichent toutefois une tendance à la hausse dans 13 États membres, moins durement frappés par la crise pour la plupart. 2.2 L investissement public à l appui de la croissance économique Il est communément admis dans la littérature économique que les dépenses publiques peuvent avoir une incidence sur l activité économique à court terme et sur la croissance à plus long terme, même si la corrélation entre ces deux éléments n a pu être établie avec précision en raison des multiples facteurs en jeu. De l avis général, toutefois, une 139

178 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 4.5 Catégories de dépenses des administrations publiques considérées comme propices à la croissance, 2008 et % du total des dépenses des administrations publiques CZ LT HR NL EE MT LV ES BE IE BG AT SK SI UK LU PL SE RO HU FI DK DE FR PT IT CY EL HR: pas de données pour Source: Eurostat UE réglementation efficace et une administration publique performante, ainsi que des dépenses publiques dûment ciblées et adaptées, sont autant de rouages essentiels au bon fonctionnement des économies modernes auxquels ils garantissent les infrastructures et services de base, la primauté du droit et le respect des droits de propriété. Les services visés ici incluent l éducation et le soutien à la R&D, qui sont des domaines importants pour la croissance à long terme. Il s agit toutefois également de deux domaines qui risquent de ne pas bénéficier d investissements suffisants sans intervention de l État, les particuliers ne prenant généralement pas en compte, au moment de leurs décisions de dépenses, des avantages plus larges susceptibles d être générés pour la société et l économie. De récentes études conduisent à penser que les dépenses publiques peuvent donner une impulsion considérable à la relance de l économie en période de récession, leur impact étant d autant plus grand que le secteur privé se montre davantage hésitant à investir. Elles suggèrent que les dépenses publiques peuvent également avoir dans ce contexte des retombées transfrontalières non négligeables en propageant la croissance au travers des liens commerciaux tissés au sein de l UE étant entendu que les effets négatifs de l assainissement budgétaire peuvent eux aussi se répercuter d un État membre à l autre (voir l encadré pour une synthèse de la littérature économique consacrée aux divers effets des dépenses des administrations publiques). 2.3 Dépenses publiques en baisse après une hausse Comme indiqué plus haut, certaines catégories de dépenses publiques sont considérées comme propices à la croissance dans ce sens qu elles peuvent accélérer la croissance future. Tel est notamment le cas des dépenses en matière d éducation, de soins de santé, de protection de l environnement, de transports, de R&D et d énergie 1. La détérioration des finances publiques et les mesures d assainissement budgétaire dont la mise en œuvre a débuté fin 2010 se sont traduites dans une série d États membres par une profonde modification de la composition des dépenses publiques. C est ainsi notamment que les dépenses propices à la croissance ont fait l objet de réductions disproportionnées dans le cadre des mesures d assainissement budgétaire 2. La part des dépenses propices à la croissance dans le total est passée en effet, au niveau de l UE-27, de 36,7 % en 2008 à 35,6 % en 2012 (graphique 4.5) avec un recul particulièrement marqué au Portugal (-8,1 points de pourcentage), en Slovaquie (-7,9), en Irlande (-7,4) et en Grèce (-7,2). Leur part ne s est accrue que dans sept États membres, le plus souvent des pays moins affectés par la crise où le processus d assainissement a été plus limité. 1 Commission européenne, 2012, The Quality of Public Expenditures in the EU, où les dépenses sont analysées à partir des données Eurostat sur la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP). 2 Dans la présente analyse, les dépenses propices à la croissance correspondent aux catégories CFAP suivantes: affaires économiques (comprenant essentiellement les transports et l énergie), la protection de l environnement, la santé et l éducation. Il convient de préciser que la R&D dans ces secteurs est incluse. 140

179 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Littérature économique consacrée à l incidence des dépenses publiques sur la croissance Il existe un large consensus quant au rôle déterminant des pouvoirs publics en matière d investissement dans les infrastructures et quant à l incidence positive de cette compétence sur la croissance économique (voir notamment Gramlich, 1994). De l avis général également, l intervention des pouvoirs publics est indispensable pour compenser la tendance du secteur privé de sous-investir dans les domaines de l éducation et de la R&D faute de prendre en considération le rendement social en sus du rendement privé. Si de très nombreuses études établissent des liens entre financement public de l éducation et croissance, le fait qu il s agisse le plus souvent de liens de très longue haleine ne permet pas de les cerner aisément dans les données. Des éléments concrets attestent néanmoins de l incidence positive des dépenses en matière d éducation sur la croissance (voir Blankenau et al., 2007). Si l effet positif de la R&D sur la productivité n est plus à démontrer (voir Griliches, 1994), il s avère plus difficile d évaluer l incidence du financement public sur la R&D. Cette difficulté résulte premièrement de la nécessité de tenir compte d éventuels effets d aubaine du fait que les dépenses en R&D pourraient avoir été consenties même sans l aide des pouvoirs publics (voir par exemple Bronzini & Lachini, 2011, qui constatent que les subventions ne modifient pas le comportement des grandes entreprises). Deuxièmement, même lorsqu un effet positif est observé, il est malaisé de déterminer si la hausse générée compense le sous-investissement prédit par la théorie ou d autres défaillances du marché telles que les obstacles rencontrés par les PME pour accéder à des crédits de R&D. La question reste ouverte et continue de faire l objet de recherches intensives. L appréciation de l impact des dépenses publiques sur l activité économique à court terme requiert d évaluer le «multiplicateur budgétaire» qui, formalisé pour la première fois en 1931 par Richard Kahn (un étudiant de J.M. Keynes), se définit comme le changement de production résultant d un changement déterminé au niveau des dépenses publiques ou de l imposition, ou d une combinaison des deux. La récente récession mondiale a suscité un regain d intérêt pour la mesure de la taille de ce multiplicateur. Les évaluations du multiplicateur varient au fil du temps et d une économie à l autre, et dépendent du type de modèle appliqué ainsi que des hypothèses formulées. Il semble, de manière générale, que l importance du multiplicateur soit affectée par des facteurs tels que l existence d une friction financière, la crédibilité de la mesure stratégique concernée et son caractère permanent ou temporaire, sa composition, la présence ou l absence de rigidités du marché, l importance des stabilisateurs automatiques, le type de politique monétaire en vigueur, le degré d ouverture de l économie et le régime de change (Commission européenne, Report on Public Finances in EMU 2012). Les nombreuses estimations du multiplicateur budgétaire varient fortement quant à sa taille: certaines lui donnent une valeur inférieure à un (voir notamment Barro, 1981, Perotti, 2005 et Barro & Redlick, 2011); d autres lui confèrent une valeur supérieure à un (Blanchard & Perotti, 2002, Beetsma & Giuliodori, 2011 & Ramey, 2011), voire même atteignant 1,6 % (Beetsma, Giuliodori & Klaassen, 2008). Certaines analyses révèlent même des multiplicateurs négatifs (voir notamment Giavazzi, Jappelli & Pagano, 2000, Giudice, Turrini & In t Veld, 2007 ou Di Comite et al., 2012). Sur le plan théorique, la plupart des modèles étaient incapables jusqu à une date récente de produire des multiplicateurs sensiblement supérieurs à un (voir notamment Aiyagari, Christiano & Eichenbaum, 1992, Baxter & King, 1993, Ramey & Shapiro, 1998 et Cogan et al., 2010) en raison des éléments néoclassiques qui y étaient inclus. De manière plus spécifique, une politique budgétaire expansionniste est compensée par l hypothèse selon laquelle les consommateurs tiennent compte des impôts supplémentaires qu ils devront payer pour assurer le service d une dette publique accrue et freinent dès lors toute hausse de leurs dépenses. De même, l augmentation des emprunts pour le financement de dépenses publiques supplémentaires est supposée faire monter les taux d intérêt et réduire ainsi ou avoir un «effet d éviction» sur l investissement privé. Le multiplicateur se trouve dès lors diminué. Des modèles plus récents suggèrent toutefois que le multiplicateur pourrait être plus élevé en période de ralentissement économique qu en période de croissance (pouvant atteindre 2,5 contre 0,6 selon Auerbach et Gorodnichenko, 2013). Cette asymétrie résulte de l inclusion dans ces nouveaux modèles d un certain nombre d éléments liés à la récession tels que l incapacité des ménages d emprunter (Krugman & Eggertsson, 2012), la rigidité à la baisse des salaires nominaux et la friction financière (ou les coûts associés à une transaction) qui tendent à faire augmenter le multiplicateur en période de ralentissement par rapport aux périodes d expansion. Certains auteurs insistent plus particulièrement en outre sur la difficulté de réduire les taux d intérêt jusqu à les rendre négatifs, ce qui rend la politique monétaire inefficace. Selon les récentes estimations réalisées à l aide de modèles néokeynésiens intégrant cet élément, le multiplicateur se situe entre 3 et 5 durant ces périodes du fait que l investissement et la consommation privés ne sont pas évincés par les dépenses publiques (Christiano et al., 2011, Egertsson, 2009, Woodford, 2011). Par conséquent, une augmentation des dépenses publiques peut avoir une incidence majeure sur l activité économique lorsque la politique monétaire est relativement impuissante. Une récente étude de la Commission européenne (In t Veld, 2013) souligne elle aussi l importance des retombées transfrontalières de l assainissement budgétaire qui, via les liens commerciaux, accentuent l incidence négative sur la production. L impact plus grand que prévu des dépenses publiques sur la production en période de récession est confirmé par de récentes études empiriques (Corsetti et al., 2012, Auerbach et 141

180 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Gorodnichenko, 2012a, Baum et al., 2012 notamment), qui concluent que les analyses antérieures pourraient bien avoir sous-estimé les effets de la politique budgétaire sur la production en période de récession et les avoir surestimés en période d expansion (Auerbach et Gorodnichenko, 2012b et Blanchard et Leigh, 2013). Cette conclusion signifie non seulement qu une politique budgétaire expansionniste pourrait être plus efficace en termes de stimulation de croissance en période de récession que ce que l on pensait jusqu ici, mais également que l assainissement fiscal durant ce type de période implique une pression à la baisse plus importante sur l activité économique. Il convient dans le même temps de mettre en balance les effets de l assainissement sur la croissance et l importance du rétablissement de finances publiques saines. Ainsi que l expérience l a montré, les États membres qui ont accumulé des dettes importantes peuvent connaître de brusques revirements de la confiance des marchés ces revirements risquant de se transformer en véritables crises financières faute de mesures substantielles de redressement. 2.4 Investissement public en hausse puis en forte baisse La crise a fait chuter les investissements du secteur privé (graphique 4.6). L investissement public (défini ici comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques), qui était resté assez stable pendant dix ans, a considérablement augmenté entre 2007 et 2009, assumant un rôle contracyclique en compensant partiellement du moins la baisse de l investissement privé. Il enregistre cependant un recul depuis 2010, alors que l investissement privé continue de diminuer en raison de perspectives de croissance incertaines. Selon les dernières prévisions de la Commission pour 2013 et 2014, l investissement dans l UE 27 atteindra (en 2014) un niveau historiquement bas du côté des dépenses des administrations publiques, ce qui a été le cas du secteur privé en Rôle clé des autorités régionales et locales dans les dépenses publiques et l investissement public 3.1 Autorités régionales et locales en charge d une large part des dépenses publiques La part des dépenses infranationales dans le total des dépenses des administrations publiques a augmenté au cours des quelques dernières dizaines d années dans la plupart des pays de l UE consécutivement à l accroissement du rôle des autorités régionales et locales dans l exécution des politiques publiques. Cette part varie néanmoins fortement d un pays à l autre en raison principalement de différences en termes de cadre institutionnel et de degré de décentralisation. Le rôle des administrations infranationales apparaît plus important dans des États fédéraux tels que l Autriche, la Belgique et l Allemagne, ainsi que dans les pays fortement décentralisés tels que l Espagne et la Suède. Il convient de rappeler cependant que la responsabilité d engager des dépenses n est pas nécessairement synonyme de pouvoir de décision 3. Les autorités régionales et locales assurent 66 % environ du total des dépenses publiques au Danemark, et près de 50 % en Suède et en Espagne. Elles en engagent moins de 6 % en Grèce, à Chypre et à Malte (graphique 4.7). La part des autorités infranationales a augmenté de 2 points de pourcentage entre 1995 et 2013 au niveau de l ensemble de l UE 27, mais avec des hausses largement supérieures en Espagne, en Roumanie, au Danemark et en Suède, et une diminution importante en Irlande et aux Pays-Bas. Exprimées par rapport au PIB, les dépenses des administrations infranationales ont représenté 16 % en moyenne au niveau de l UE 28 en 2013, cette proportion allant de moins d un pourcent à Malte à près de 38 % au Danemark (graphique 4.8). Types de dépenses effectuées aux échelons infranationaux Les dépenses effectuées par les autorités infranationales se concentrent dans des domaines déterminés et plus spécialement dans ceux de l éducation, des services sociaux et du logement, mais aussi des soins de santé, 3 Commission européenne, 2012, Report on Public Finances in EMU 2012; Governatori, M. et Yim, D.,

181 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Graphique 4.6 Formation brute de capital fixe des administrations publiques et du secteur privé, moyenne UE-27, % du PIB % du PIB Secteur privé (axe de gauche) Administrations publiques (axe de droite) Source: Eurostat Graphique 4.7 Dépenses des administrations infranationales, 1995 et % des dépenses des administrations publiques DK SE ES DE BE FI AT PL NL IT LV HR ES RO UK LT CZ BG FR SI SK HU PT LU IE EL CY MT UE-27 EU-28 HR: pas de données pour Source: Eurostat des transports et des communications 4 (tableau 4.1). On observe toutefois d importantes variations d un État membre à l autre, lesquelles reflètent le degré de décentralisation, les spécificités des systèmes fédéraux et les compétences particulières déléguées aux autorités infranationales. Dans certains pays, et notamment au Danemark, une part importante des dépenses infranationales est consacrée aux services sociaux; elle est nettement moins importante dans d autres, tels que l Italie où elle ne représente que 5 % seulement et où une proportion beaucoup plus importante est plutôt affectée aux soins de santé. 4 Les transports et les communications sont inclus dans la catégorie «affaires économiques» de la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) qui inclut également l aide aux entreprises. Les dépenses globales des autorités infranationales dépassent celles des administrations centrales pour ce qui concerne de nombreux services publics tels que l éducation, les activités culturelles, la distribution d eau, l éclairage public et autres aménagements à usage collectif, et la protection de l environnement (tableau 4.2). Les dépenses publiques effectuées dans ces domaines relèvent de façon quasiment-exclusive, dans plusieurs États membres, des échelons administratifs infranationaux, même lorsqu elles sont financées par le budget national via des transferts provenant de l administration centrale et, dans de nombreux cas, spécifiquement alloués à ces services 5. Tel est par exemple le cas pour le logement 5 Soins de santé par exemple au Danemark ou en Suède. Il convient de préciser que les transferts spécifiquement affectés ne constituent pas la norme et coexistent souvent avec des transferts généraux. 143

182 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 4.8 Dépenses des administrations infranationales, % du PIB UE MT CY EL IE LU SK PT HU BG LT RO SI EE CZ LV UK FR HR PL IT NL AT DE ES BE FI SE DK Source: Eurostat en Belgique, en Estonie, en Lettonie, en Lituanie et en Espagne, et pour la protection de l environnement en Espagne, en Grèce et à Chypre. Les dépenses engagées à l échelon infranational en matière d éducation sont particulièrement élevées en Espagne et en Allemagne; en matière de soins de santé au Danemark, en Espagne, en Suède, en Italie et en Finlande; et en matière d affaires économiques en Espagne, en Allemagne, en Belgique et en Italie. La protection sociale reste pour sa part largement centralisée dans l ensemble des États membres, exception faite du Danemark. Une part importante des dépenses propices à la croissance telles que définies plus haut (intervenant dans les domaines de l éducation, des soins de santé, de la protection de l environnement, des transports de la R&D et de l énergie) incombe aux administrations infranationales. Elles ont, dans l ensemble, effectué en 2011 plus de 46 % de ce type de dépenses au niveau de l UE 27 ce qui a représenté 38 % du total de leurs dépenses. La compétence infranationale des dépenses concernées varie cependant fortement d un pays à l autre (graphique 4.9). Les dépenses des administrations infranationales représentaient en moyenne 8 % environ du PIB au sein de l UE 27 en 2012, mais atteignaient 14 % du PIB en Suède et au Danemark tandis qu elles ne dépassaient pas 0,3 % à Chypre et à Malte. Dans huit États membres, les administrations infranationales assument plus de 50 % des dépenses des administrations publiques propices à la croissance, les chiffres les plus élevés étant enregistrés en Suède, en Italie, en Espagne, au Danemark et en Finlande. 3.2 Gestion par les autorités régionales et locales de la majorité des investissements publics Les administrations infranationales contribuent de manière significative à l investissement public 6. En 2013, elles ont effectué 55 % environ de l investissement public total au sein de l UE 28 (graphique 4.10). Leur part était particulièrement importante en Allemagne, en Belgique, en Finlande et en France avec plus de 65 %. Elle est mineure dans quelques États membres seulement Grèce, Chypre et Malte en particulier qui sont généralement des pays où seule une très petite partie du total des dépenses publiques relève de la compétence des administrations infranationales. Il faut constater néanmoins que la part des autorités infranationales dans l investissement public est en baisse depuis 2000 dans 14 États membres, et en particulier en Irlande où elle est passée de 60 % à cette date à 21 % en Cette évolution est largement déterminée, comme nous le verrons à la section suivante, par les mesures d assainissement budgétaire adoptées en réponse à la crise économique et financière. 6 Défini comme la somme de la formation de capital fixe des administrations publiques et des transferts en capital payés par le secteur public. 144

183 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Tableau 4.1 Dépenses des administrations infranationales par fonction, 2013 Total Protection sociale Éducation Services généraux des administrations publiques Santé Affaires économiques (y compris transport) Logement et équipements collectifs Loisirs, culture et culte Ordre et sécurité publics % du total des dépenses des administrations infranationales Belgique Bulgarie République tchèque Danemark Allemagne Estonie Irlande Grèce Espagne France Croatie n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Italie Chypre Lettonie Lituanie Luxembourg Hongrie Malte Pays-Bas Autriche Pologne Portugal Roumanie Slovénie Slovaquie Finlande Suède Royaume-Uni UE Les dépenses au niveau local et régional ne sont pas consolidées. Source: Eurostat. Protection de l environnement 145

184 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Tableau 4.2 Dépenses des administrations infranationales par fonction, 2013 Total Protection sociale Éducation Services généraux des administrations publiques Santé Affaires économiques (y compris transport) Logement et équipements collectifs Loisirs, culture et culte Ordre et sécurité publics Protection de l environnement % du total des dépenses des administrations publiques Belgique Bulgarie République tchèque Danemark Allemagne Estonie Irlande Grèce Espagne France Croatie n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Italie Chypre Lettonie Lituanie Luxembourg Hongrie Malte Pays-Bas Autriche Pologne Portugal Roumanie Slovénie Slovaquie Finlande Suède Royaume-Uni UE Les dépenses au niveau local et régional ne sont pas consolidées. Source: Eurostat. 146

185 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Graphique 4.9 Dépenses propices à la croissance, % du PIB Administrations centrales et Sécurité sociale Administrations infranationales DK SE ES FI Source: Eurostat BE IT AT NL PL DE EE CZ LT SI LV RO UK HU FR BG SK IE PT LU EL CY MT UE-27 Graphique 4.10 Investissement des administrations infranationales, 2000 et % de l'investissement public total DE BE FR NL IT SE ES PT PL DK LV AT BG CZ UK EE RO LT HR LU SK HU IE SI CY MT EL UE-27 Source: Eurostat 3.3 Interruption par la crise d une longue période d accroissement des dépenses publiques effectuées par les autorités régionales et locales Entre 2000 et 2009, les dépenses publiques effectuées au niveau infranational au sein de l UE ont fluctué autour d une moyenne proche de 16 % du PIB. Elles se sont accrues, en termes réels, à un taux moyen de 2,8 par an. En 2009, elles ont augmenté de 3,4 % consécutivement entre autres aux mesures de relance budgétaire et aux demandes supplémentaires imposées aux services sociaux. Les mesures d assainissement budgétaire mises en œuvre à partir de 2010 ont mis fin à l accroissement des dépenses, lesquelles sont restées stables en 2010 avant de diminuer de 0,5 % en 2011, de 0,8 % en 2012 et de 2,2 % en Un profil d évolution similaire est observé dans la plupart des États membres. Hormis à Malte et en Allemagne, un coup d arrêt a été mis à l accroissement des dépenses publiques à l échelon infranational dans tous les pays (graphique 4.11) et a même donné lieu à une baisse importante dans plusieurs d entre eux en Hongrie et en Irlande notamment, où ces dépenses ont respectivement diminué de 11 et de 9 % par an entre 2010 et Les mesures d assainissement budgétaire mises en œuvre partout dans l UE ont fortement entravé la capacité des autorités infranationales de contribuer à l inves- 147

186 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 4.11 Variation annuelle moyenne des dépenses des administrations infranationales en termes réels, et Variation annuelle moyenne (%) HU IE CY EL PT ES CZ IT UK NL LT LV RO HR SI LU SK PL AT BG DK FR DE EE BE FI SE MT UE-28 HR: Source: Eurostat Graphique ,6 2,5 2,4 2,3 2,2 2,1 2 1,9 1,8 % du PIB Investissement des administrations infranationales, moyenne UE-27, , HR: données de Source: Eurostat tissement public. Ce dernier a régulièrement augmenté à l échelon infranational depuis le milieu des années 1990 pour se stabiliser au niveau de l UE 27 autour de 2,3 % du PIB entre 2002 et 2007 (graphique 4.12). Il a ensuite augmenté jusqu à 2,5 % en 2009 par suite notamment des mesures de relance. Entre 2010, date qui a marqué le début des mesures d assainissement budgétaire, et 2013, il a diminué jusqu à 1,8 % du PIB, soit un niveau largement inférieur à celui relevé en En termes réels, l investissement public infranational a reculé dans l ensemble de l UE de 7,2 % en 2010, de 5,9 % en 2011, de 3,3 % en 2012 et de 8,6 % en L investissement public infranational a diminué en 2,6 termes réels dans vingt États membres entre ,5 et Dans la plupart 2,4 des autres, il a continué 2,3 d augmenter, mais plus lentement. Son taux d accroissement a été supérieur à 2,2 2,1 ce qu il était avant la crise 2 en Belgique, en Finlande, en Estonie, en Suède et à Malte 1,9 seulement (graphique 4.13). 1,8 C est en Espagne que le revirement a été le plus specta 1,7 culaire avec une progression de l investissement public infranational supérieure à 4 % par an en termes réels entre 2000 et 2009, puis un recul de plus de 22 % par an entre 2009 et Il a également enregistré une forte baisse en Irlande (18 % par an), à Chypre (16 %), en Slovaquie (13 %) et au Portugal (12 %). Ces diminutions font en sorte que l investissement public exprimé par rapport au PIB enregistrait en 2013 son taux le plus bas depuis 1997 dans sept pays de l UE 27, et tout spécialement en Espagne (où il est passé de 4,3 % du PIB en 2009 à 1,5 % en 2013) et en Irlande (où il est passé de 3,5 % du PIB en 2008 à 0,9 % en 2013) (graphique 4.14). 148

187 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Graphique Variation moyenne annuelle (%) ES IE CY HR HR: Source: Eurostat IT Variation annuelle moyenne de l'investissement des administrations infranationales, volume, et PT CZ SK EL SI PL AT LU NL UK DE RO LT LV HU FR BE DK BG FI EE SE MT UE Graphique 4.14 % du PIB 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 Investissement des administrations infranationales, 1997, 2013 et niveaux historiquement bas Min. depuis ,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,0 CY EL SK IE UK LT PT LU ES DK HU IT SI AT CZ FI DE EE BE LV RO SE BG NL PL FR UE-27 HR: pas de données pour Source: Eurostat 3.4 Investir en temps de crise: financement direct et investissement régional et local Comme indiqué plus haut, l investissement public infranational a été fortement affecté par la crise et par les mesures d assainissement budgétaire adoptées pour y faire face. Il ressort d une étude réalisée par l OCDE (avec une contribution de la Commission européenne) que les réductions les plus importantes de l investissement infranational ont été observées dans les pays de l OCDE confrontés aux plus grandes difficultés économiques durant la période Un nouvel indicateur portant sur la capacité de financement direct, qui mesure les fonds dont disposent les administrations infranationales pour financer des investissements sans s endetter, montre que cette capacité a considérablement diminué au cours de ladite période. Comme le montre le graphique 4.15, elle est étroitement liée aux dépenses d investissement, ce qui indique que les administrations infranationales qui génèrent une capacité budgétaire d investir tendent effectivement à faire des dépenses d investissement. L analyse des tendances récentes en matière de finances infranationales montre que ces dernières ont été fortement réduites par la crise. Les dépenses en services sociaux et les transferts aux entreprises ont cependant été maintenues, voire augmentées dans certains cas, ce qui a limité la «marge budgétaire» laissée à l investissement public. 149

188 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 4.15 Capacité de financement direct des administrations infranationales et investissement public dans les pays de l'ocde, 2007 et 2011 USD aux prix de Formation brute de capital fixe par habitant Capacité de financement direct par habitant Source: OCDE 0 Les autorités infranationales ont également dû faire face à la détérioration des conditions d emprunt. En effet, l instauration par de nombreux pays de l OCDE, dans le cadre de leurs mesures d assainissement budgétaire, de règles régissant les emprunts de ces autorités, voire resserrant des conditions appliquées à ceux qu elles avaient déjà contractés, ont réduit encore leur capacité d investissement. L OCDE met en évidence la probabilité de voir cette capacité limitée persister de moyen à long terme le cadre institutionnel étant probablement appelé dans ce contexte à jouer un rôle important à la fois en termes de recettes (revenu susceptible d être généré par la fiscalité locale) et en termes de dépenses (compétences des autorités infranationales en matière de dépenses). Dans la plupart des pays de l OCDE, les évolutions démographiques vont probablement exercer une pression budgétaire sur les administrations infranationales en charge des dépenses dans les domaines des soins de santé et des services sociaux. Conscientes des défis que l avenir réserve sans doute aux autorités infranationales, les administrations centrales d un certain nombre de pays ont instauré des mesures destinées à contrôler les recettes et les dettes à ce niveau. Dans plusieurs pays également, les gouvernements s efforcent de réaliser des économies d échelle dans l offre de services publics en fusionnant des autorités locales ou en resserrant leurs liens de coopération. Il faudra cependant que des efforts supplémentaires soient déployés dans les pays où les administrations infranationales sont largement responsables des dépenses dans des domaines où la pression va probablement augmenter, afin qu ils restent en mesure d assurer des services de qualité à moyen et à long termes. 3.5 Source principale des recettes au niveau infranational: les transferts Les recettes des administrations infranationales au sein de l UE ont été fortement affectées par la crise. Alors qu elles avaient augmenté assez régulièrement à un taux moyen de 2,5 % par an environ en termes réels entre 2000 et 2009, elles ont diminué de 0,1 % par an entre 2009 et Les recettes des administrations infranationales ont diminué dans douze États membres au cours de ces quatre mêmes années (graphique 4.16). La baisse a été particulièrement importante en Irlande, à Chypre, en Hongrie et en Espagne. Dans les autres pays, les recettes ont continué d augmenter, mais beaucoup plus lentement qu avant la crise les seules exceptions étant l Autriche, l Allemagne, la Suède et Malte où elles se sont accrues davantage après 2009 qu auparavant. Les causes de ces évolutions au niveau des recettes des administrations infranationales varient d un pays à l autre en fonction des sources des recettes en question. Les sources principales sont, dans l ensemble de l UE, les transferts courants et les transferts en capital en provenance de l administration centrale (graphique 4.17). Tel est tout particulièrement le cas à Malte, en Roumanie, en Bulgarie et aux Pays-Bas. En Allemagne, en Autriche, en Espagne et en Suède, en revanche, c est la fiscalité locale qui constitue la première source, traduisant l autonomie 150

189 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Graphique 4.16 Variation annuelle moyenne des recettes des administrations infranationales en termes réels, et Variation moyenne annuelle (%) IE CY HU ES NL IT LT UK EL CZ PT SI LV LU HR FR RO EE DK PL AT FI DE BE SK SE BG MT UE-27 HR: Source: Eurostat Graphique 4.17 Sources des recettes des administrations infranationales, % des recettes totales Autres (ventes, cotisations sociales) Impôts infranationaux Transferts courants et en capital MT RO BG NL UK BE - régions LT EL HU DK HR PL CY IE BE - local LU PT EE IT AT - Länders SI DE - local SK CZ ES - local FR LV FI ES - Com. aut. SE DE - Länders AT - local UE-27 En accord avec la base de données sur les comptes publics d'eurostat, les comptes des administrations infranationales en Allemagne, Autriche, Espagne et Belgique sont désagrégés entre le niveau 'de l'état' (autorités fédérales/régionales) et le niveau 'local' (autorités locales). Source: Eurostat beaucoup plus grande des autorités infranationales de ce second groupe de pays par rapport à ceux du premier. Les transferts sont également un moyen pour l administration centrale de conserver un contrôle sur les dépenses locales. Si, dans certains pays, la baisse des recettes à partir de 2008 provient principalement de la diminution des recettes tirées de la fiscalité locale (tel est notamment le cas au Royaume-Uni) 7, elle est le plus souvent causée par une limitation des transferts en provenance de l administration centrale (graphique 4.18). Il convient toutefois de préciser que les transferts vont dans les deux 7 Dans de nombreux cas, les recettes de la fiscalité locale sont largement contrôlées par l administration centrale, qui fixe des limites aux taux d imposition qui peuvent être appliqués. sens puisque les recettes de la fiscalité locale ou des ventes effectuées par les autorités locales (logements notamment) peuvent être transférées vers l administration centrale. Importants dans certains États membres, ces transferts doivent être pris en compte lors de l évaluation des fluctuations des recettes des administrations infranationales. Dans la plupart des États membres durement frappés par la récession mondiale, les transferts nets de l administration centrale vers les autorités locales ont été sensiblement réduits entre 2009 et Tel a notamment été le cas en Espagne pour ce qui concerne les transferts nets aux autorités régionales, lesquels ont diminué de 62 % en termes réels consécutivement à la forte réduction des transferts émanant de l administration centrale (45 %), d une part, et à l augmentation substantielle des transferts des régions vers l administration 151

190 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 4.18 Variation (%) Variation des transferts nets entre les administrations centrales et les administrations locales en termes réels, ES - Com. aut. IE CY ES - local IT CZ LV RO SI PT NL UK AT - local EL HU EE BG DK LT SK PL HR FR BE - régions DE - Länder FI AT - Länder MT BE - local LU SE DE - local En accord avec la base de données sur les comptes publics d'eurostat, les comptes des administrations infranationales en Allemagne, Autriche, Espagne et Belgique sont désagrégés entre le niveau 'de l'état' (autorités fédérales/régionales) et le niveau 'local' (autorités locales). Sources: Eurostat, DG REGIO centrale (de 1,4 milliard d euros à peine à 10,1 milliards d euros aux prix de 2005). Une tendance analogue, mais de moindre ampleur, a également été enregistrée au niveau des autorités locales espagnoles. Une forte baisse a aussi été observée en Irlande, en République tchèque, en Lettonie et en Italie. Les administrations centrales ont, en revanche, accru leur soutien financier aux autorités locales et régionales dans quatorze pays, et notamment en Allemagne (tant en faveur des Länder que des autorités locales), en Lituanie, en Suède et au Luxembourg. Ce n est pas un hasard si, dans la plupart des pays où les transferts nets vers les autorités infranationales ont augmenté, la récession a été de durée limitée et la nécessité d un assainissement budgétaire moins nécessaire. 3.6 Déficit public et dette publique des administrations infranationales Comme dans l ensemble du secteur public au sein de l UE, la situation des finances publiques s est considérablement détériorée à l échelon infranational depuis le début de la crise économique et financière 8. Alors qu un léger déficit correspondant à 0,1 % du PIB avait été observé en 2007, le déficit des finances publiques infranationales était de l ordre de 0,8 % du PIB en 2009 et Cette détérioration s explique principalement par une baisse des recettes en 2008 et 2009 (graphique 4.19) découlant elle-même de la réduction des transferts de la part de l administration centrale. Les mesures d assainissement budgétaire ont ensuite commencé à produire leurs effets 8 Il convient de préciser qu en raison des transferts entre les différents niveaux d administration, le montant du déficit public à l échelon infranational ne doit pas être interprété comme la contribution de cet échelon au déficit des administrations publiques. et le déficit a été progressivement réduit pour revenir en 2013 à son niveau de 2007, soit 0,1 % du PIB. La détérioration des finances publiques infranationales a été plus marquée dans un certain nombre de pays parmi lesquels la Belgique, l Espagne, la Finlande et l Allemagne où le déficit a augmenté de plus de 0,5 point de pourcentage entre 2007 et 2013 (graphique 4.20). Dans quelques autres, par contre, les finances à ce niveau se sont améliorées: tel a notamment été le cas en Hongrie, en Bulgarie, au Portugal et en Grèce. En 2013, c est en Espagne et en Finlande que le déficit au niveau infranational était le plus important (1 % du PIB) tandis qu à l autre bout de l échelle la Hongrie enregistrait un excédent (2,6 % du PIB), de même que la Grèce, la République tchèque et la Bulgarie (0,4 % du PIB). L accroissement des déficits des administrations publiques durant la période de crise, tant au niveau national qu infranational, s est traduit par un rehaussement très important du niveau d endettement accumulé, lequel a globalement enregistré entre 2007 et 2013 une augmentation allant jusqu à 30 points de pourcentage du PIB passant de 58 % environ de celui-ci à plus de 87 %. Cette hausse est principalement intervenue durant les années de récession et a été ralentie par les mesures d assainissement budgétaire adoptées depuis lors par la plupart des États membres. Elle a été la plus forte dans les États membres où l activité économique a connu la contraction la plus importante lesquels ont pour la plupart fait l objet d un programme d ajustement macroéconomique: elle a atteint en effet près de 100 points de pourcentage du PIB entre 2007 et 2013 en Irlande, plus 152

191 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Graphique 4.19 Recettes, dépenses et déficit des administrations infranationales, moyenne UE-27, Milliards d'euros aux prix de 2005 % du PIB de l'ue 0, Recettes (axe de gauche) Dépenses (axe de gauche) Déficit (axe de droite) -0,2-0, , , , ,9 Source: Eurostat Graphique 4.20 Solde financier des administrations infranationales, 2007 et % du PIB ES FI EE LV FR LT NL BE PL SI SE AT DK DE IE IT MT UK HR CY RO LU PT SK BG CZ EL HU UE-28 Source: Eurostat de 60 points de pourcentage au Portugal et en Grèce, et plus de 50 points de pourcentage en Espagne et à Chypre. Bien que les autorités régionales et locales assurent 30 % environ du total des dépenses des administrations publiques et 60 % environ du total de leurs investissements, l accroissement de la dette publique provient principalement, comme celui du déficit, des activités de l administration centrale. L endettement global des autorités locales et des régions sans pouvoir législatif majeur est inférieur à 10 % du PIB dans tous les États membres. Si l endettement au niveau infranational a fortement augmenté dans certains pays tels que la Pologne, la Slovénie, la Bulgarie et la Lettonie, il y était peu élevé au départ par rapport au PIB ce qui a limité sa hausse en termes absolus. Dans certains pays (telle la Hongrie, comme signalé plus haut), les autorités locales sont même parvenues à diminuer leur endettement pendant la crise. La détérioration des finances publiques a cependant durement frappé une série d administrations régionales. C est ainsi que l endettement des régions espagnoles dépassait 20 % du PIB en 2013 (graphique 4.21), soit un niveau pratiquement quatre fois supérieur à celui enregistré avant la crise. Cette situation est préoccupante en raison du rôle critique que jouent les régions d Espagne en termes de dépenses propices à la croissance et de mise à disposition de services dans les domaines de l éducation et de la santé. En Belgique, par ailleurs, la dette des trois régions, tout en restant relativement peu élevée, a presque doublé au cours de la période de crise. La dette des administrations régionales des deux autres États 153

192 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 4.21 Dette brute consolidée des administrations publiques, % du PIB Administration centrale Administrations infranationales EL IT PT IE CY BE ES FR UK HU DE AT NL MT SI PL FI SK CZ DK SE LT RO LV LU BG EE Source: Eurostat membres ayant une structure fédérale, à savoir l Allemagne et l Autriche, moins touchées par la crise, a pour sa part diminué depuis La dette publique infranationale n en représente pas moins en Allemagne 30 % environ du PIB et plus d un tiers de l endettement total du secteur public; il s agit, en dehors de l Espagne, du seul pays où la dette infranationale représente plus de 20 % du total. Dans les deux cas, cette dette est principalement détenue par les autorités régionales (les Landër en Allemagne et les Comunidades Autónomas en Espagne), l endettement des administrations locales demeurant relativement modeste ce qui est également le cas d autres États membres, et en particulier de ceux qui sont davantage centralisés. 4. Contribution de la politique de cohésion à l investissement public dans les États membres Comme indiqué plus haut, l investissement public est en forte baisse depuis La politique de cohésion a dès lors acquis une importance accrue durant les années de crise pour le financement de programmes d investissement public: elle est même devenue, dans de nombreux États membres et en particulier dans ceux qui se trouvent confrontés à une diminution de leurs recettes et à une augmentation de leurs dépenses sociales la source principale de financement de l investissement public. Au cours de la période , les allocations au titre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, et le cofinancement national y associé, ont représenté annuellement et en moyenne 0,55 % environ du PIB de l UE 27. Même si ces montants sont relativement modestes au regard des indicateurs des comptes publics nationaux, le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion ont des implications macroéconomiques non négligeables, par rapport notamment à l investissement public (graphique 4.22). Ils ont représenté au sein de l UE, entre 2010 et 2013, l équivalent de 14 % environ des dépenses d investissement public en capital et 21,5 % environ de l investissement public fixe total 9. Le rapport entre le financement européen et l investissement public total varie considérablement d un État membre à l autre, reflétant essentiellement les différences en termes d intensité de l aide selon les régions ainsi que l ampleur de l investissement public dans chacun des États membres. Les coefficients les plus élevés sont observés dans les États membres bénéficiaires du Fonds de cohésion et du FEDER au titre de l objectif «convergence» (graphique 4.23). En Slovaquie, en Hongrie, en Bulgarie et en Lituanie, ces apports ont représenté plus de 75 % de l investissement public. Les coefficients les plus faibles sont recensés au Luxembourg, au Danemark et aux Pays- Bas, pays qui ne comptent aucune région de convergence. 9 L investissement public total en capital équivaut à la somme de l investissement public fixe (formation brute de capital fixe des administrations publiques) et des transferts en capital versés par les administrations publiques. Il convient de préciser que les pourcentages cités doivent être considérés comme des coefficients, étant donné que les dépenses cofinancées par les Fonds structurels ne sont pas intégralement incluses dans les deux indicateurs d investissement public proposés dans cette section. Les transferts en capital comprennent les apports de capitaux à des institutions financières. 154

193 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise Graphique 4.22 Contribution de la politique de cohésion (PC) à l'investissement public, UE-28, Milliards d'euros aux prix de En 2007 les paiements de la PC représentaient 2,1% de l'investissement de l'ue (11,5% en tenant aussi compte des paiements ) Investissement public de l'ue-28 (formation brute de capital fixe) Investissement public de l'ue-28 sans les paiements au titre de la PC de (FEDER, FSE, Fonds de Cohésion) En 2013 les paiements de la PC représentaient 18,1% de l'investissement de l'ue Sources: Eurostat, DG REGIO Le rôle de la politique de cohésion en tant que soutien de la capacité des États membres de procéder à des investissements propices à la croissance la rattache directement aux questions de politique macroéconomique. Elle a donc une incidence sur les problématiques budgétaires des États membres non seulement parce qu elle leur fournit un supplément de ressources pour le financement de leurs dépenses publiques, mais également parce que les États membres doivent cofinancer les programmes de l UE et respecter le principe de l additionnalité 10. La crise économique et financière actuelle a mis en évidence la nécessité d une plus grande cohérence entre la politique de cohésion et le système européen renouvelé de gouvernance économique. Ce constat a conduit à l adoption d une série de réformes (décrites au chapitre 6 ci-après) destinées à resserrer les liens entre les deux. 5. Investissements, aides d État et prêts de la BEI 5.1 Politique de concurrence La politique de concurrence vise à ce que les entreprises puissent soutenir la concurrence sur pied d égalité quel que soit leur lieu d implantation et leur État membre d origine. Une intervention des pouvoirs publics s avérant toutefois nécessaire dans certains cas, le Traité prévoit des situations dans lesquelles une aide d État est jugée compatible avec la concurrence sur le marché intérieur. 10 En vertu du principe d additionnalité, les États membres s engagent à ce que les fonds européens ne se substituent pas aux fonds nationaux et à maintenir un niveau déterminé de dépenses d investissement public. Une série d exonérations à l interdiction générale des aides d État ont dès lors été précisées. Ainsi par exemple, une aide d État peut servir à fournir du capital-risque ou d autres financements dans une perspective de contribution à la réalisation des objectifs Europe 2020 en encourageant l adoption de technologies plus innovantes et davantage respectueuses de l environnement. En 2011, les aides d État se sont élevées à 64,3 milliards d euros, soit 128 euros par habitant. Elles ont représenté au cours des trois années une moyenne de 0,6 % du PIB de l UE par an, les mesures de lutte contre la crise ayant impulsé ce taux qui s établissait à 0,4 % durant la période Les aides d État varient considérablement selon les États membres puisqu elles se situaient durant la période entre 2,2 % du PIB par habitant à Malte et 0,1 % à peine du PIB par habitant en Bulgarie. Aides régionales Les lignes directrices de la Commission concernant les aides d État à finalité régionale pour la période définissent les critères appliqués pour déterminer si le soutien au développement économique des régions défavorisées, et en particulier le soutien à l investissement dans la création de nouvelles entreprises qui lui est associé, est compatible avec les règles du marché intérieur. Le plafond d intensité de l aide est dès lors plus élevé dans les régions dont le PIB par habitant est moindre, et dans les régions ultrapériphériques. La Commission a adopté de nouvelles lignes directrices concernant les aides à 155

194 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 4.23 Part des dotations FEDER, FSE et Fonds de cohésion et du cofinancement national dans l'investissement public total, moyenne % de l'investissement public total UE SK LT HU BG LV PT EE CZ PL MT RO SI EL ES IT CY DE FI FR UK BE SE AT IR NL DK LU Sources: Eurostat, DG REGIO finalité régionale pour la période , lesquelles lignes directrices s inscrivent dans le cadre d une initiative plus large visant à moderniser le mode de contrôle des aides État. Elles visent à stimuler la croissance dans le marché unique en encourageant des mesures d aide plus efficaces et en axant la mise en œuvre des règles par la Commission sur les cas ayant la plus forte incidence sur la concurrence. Les nouvelles lignes directrices visent à: faire augmenter, principalement en réponse à la crise, la proportion globale des régions pouvant bénéficier d aides à finalité régionale de son niveau actuel de 46,1 % à 47,2 % de la population de l UE; réduire le nombre de mesures d aide soumises au contrôle de la Commission du fait que davantage de catégories d aide seront exemptées de l obligation de notification préalable à la Commission ce qui permet de réduire la charge administrative des États membres lorsqu ils dépensent des montants peu élevés; soumettre les mesures d aide de grande ampleur à une évaluation approfondie quant à leur effet incitatif, leur proportionnalité, leur contribution au développement régional et leur incidence sur la concurrence; adopter une approche plus stricte des aides aux investissements réalisés par de grandes entreprises dans les zones assistées plus développées; dans les régions ultrapériphériques et les zones à faible densité de population, maintenir et simplifier la possibilité pour les États membres d octroyer aux entreprises des aides au fonctionnement; conserver inchangés les plafonds d intensité de l aide pour les régions les moins développées. En ce qui concerne les autres régions assistées, ces intensités d aide sont quelque peu réduites de 5 points de pourcentage compte tenu de l atténuation des disparités économiques régionales au sein de l UE et de la nécessité d éviter des courses aux subventions entre États membres en période de fortes contraintes budgétaires; renforcer les dispositions destinées à prévenir les délocalisations en n autorisant pas des aides à finalité régionale entraînant la délocalisation d une activité identique ou similaire au sein de l Espace économique européen. Aide aux régions défavorisées Le traité sur le fonctionnement de l Union européenne autorise, en son article 107, paragraphe 3 sous a), les aides d État destinées à promouvoir le développement économique de zones dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sousemploi (régions de catégorie «a», carte 4.1). En pratique, les zones concernées sont définies comme les régions NUTS 2 dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l UE 25, ce qui correspond globalement aux régions de l objectif «convergence» (y compris les régions 156

195 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise en phase de soutien transitoire phasing-out). Les aides à ces régions se sont élevées à près de 15,2 milliards d euros en Si l aide aux régions de catégorie «a» a augmenté d un quart entre 2009 et 2011 (leur montant étant de 14 milliards en 2009), elle affiche néanmoins une tendance à la baisse sur le long terme avec une moyenne de 17 milliards d euros en et de 13 milliards d euros en Le niveau des aides à ces régions varie d un État membre à l autre, reflétant des différences en termes de politique régionale, la mesure dans laquelle les aides sont utilisées à des fins de développement et la taille de la population éligible. Possibilités distinctes en matière d aides d État pour les îles, les zones à faible densité de population et autres régions caractérisées par un isolement géographique Le traité sur le fonctionnement de l Union européenne autorise, en son article 107, paragraphe 3 sous c), les aides destinées à faciliter le développement de certaines autres zones pour autant qu elles n altèrent pas de manière significative les conditions de concurrence (régions de catégorie «c»). Les zones concernées comprennent les régions dont le PIB par habitant est inférieur à la moyenne de l UE 25 ou dont le taux de chômage est supérieur de 15 % à la moyenne nationale ou qui subissent un réaménagement structurel majeur ou qui sont en déclin relatif grave, de même que les régions à faible densité de population, les îles de moins de habitants, les régions caractérisées par un isolement géographique similaire et les régions contigües à des régions de catégorie «a». Le total des aides allouées aux régions de catégorie «c» s est élevé à 2,9 milliards d euros environ en 2011 (soit un peu plus d un quart du total alloué aux régions de catégorie «a»), ce qui constitue un recul de 39 % par rapport à Aides d État et objectifs de Lisbonne Le nouveau règlement général d exemption par catégorie (RGEC), introduit en 2008, prévoit l autorisation automatique d une série de mesures d aide sans nécessité de notification préalable. Cette exemption par catégorie ne revêt pas de dimension spatiale puisqu elle s applique à toutes les régions. Le RGEC actuel sera prolongé jusqu à fin 2014 lorsque la Commission adoptera un nouveau RGEC, lequel introduira de nouvelles catégories de mesures d aide ne requérant pas de notification préalable. Le RGEC couvre les aides aux PME, à la recherche, à l innovation, au développement régional, à la formation, à l emploi et au capital-risque, de même que les aides destinées à la protection de l environnement, à l entrepreneuriat et au démarrage d entreprises dans les régions assistées, et les aides liées à certaines problématiques telles que les difficultés rencontrées par les femmes entrepreneurs pour obtenir des financements. La réforme introduite par le RGEC vise à recentrer les aides sur les objectifs de Lisbonne en incitant les États membres à se focaliser sur une assistance réellement susceptible de favoriser la compétitivité, la création d emplois et la cohésion économique et sociale. Elle réduit parallèlement la charge administrative imposée à la fois aux autorités publiques, aux bénéficiaires des aides et à la Commission. Le RGEC a unifié et simplifié les règles antérieures, et élargi les catégories d aides d État couvertes par l exemption. Près de 41 % (17,2 milliards d euros) d aides à l industrie et aux services faisaient déjà l objet d une exemption par catégorie en 2011 en vertu de la réglementation précédente contre 19 % (11 milliards d euros) en 2008 et 6 % (3 milliards d euros) en La Banque européenne d investissement Les opérations de prêt de la Banque européenne d investissement sont axées sur les priorités politiques fixées par l UE. La stratégie opérationnelle de la BEI conjugue prêts, combinés ou non avec des fonds alloués par l UE, et conseils pour répondre aux objectifs de la politique européenne de cohésion et de la stratégie Europe La stratégie a été actualisée en réponse à la crise et se focalise (de façon non exclusive cependant) sur la croissance intelligente. La contribution de la BEI revêt de multiples facettes parmi lesquelles le financement de projets d infrastructure favorisant la croissance et la cohésion, en ce compris l achèvement des RTE et le déploiement des technologies à large bande. Le soutien aux petites et moyennes entreprises et aux activités fondées sur la connaissance en particulier constitue un autre objectif central, car le rôle des PME est considéré comme déterminant pour la croissance, l emploi et l innovation au sein de l UE. La BEI participe également au financement de modes de transport durables et efficaces en termes d utilisation des ressources, ainsi que de technologies de production d énergie et d amélioration de l efficacité énergétique. 157

196 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 158

197 Chapitre 4: Investissement public, croissance et crise La BEI met à disposition, en réponse à la crise, un montant supplémentaire de 60 milliards d euros sous la forme de prêts pour la période l objectif en matière de prêts consentis passant de 42 à 62 milliards en 2013, et à 60 milliards tant en 2014 qu en La Banque sera ainsi en mesure d intensifier son activité dans quatre domaines prioritaires: l innovation et les compétences, l accès des PME aux financements, l infrastructure stratégique et l accroissement de l investissement requis pour réaliser les objectifs de l UE en matière d efficacité énergétique. La Commission européenne et la BEI ont développé par ailleurs une série d instruments financiers communs associant des prêts octroyés par la Banque et des fonds alloués par l UE en vue de financer la réalisation des objectifs Europe Ces instruments exercent un effet de levier sur le financement et contribuent à en accroître l impact au niveau des bénéficiaires finals. Un montant de 20 milliards d euros environ a été investi dans l instrument «prêt-programme structurel», qui combine prêts et subventions, au cours de la période de programmation (graphique 4.24). Les activités de la Banque englobent également la gestion du mécanisme d assistance technique JASPERS, qui aide les États membres de l UE à améliorer la qualité des projets d envergure à cofinancer par les Fonds structurels et de cohésion. Depuis le lancement de l initiative en 2006 jusqu à la fin de l année 2012, ce ne sont pas moins de 226 projets bénéficiant d un soutien JASPERS qui, répartis dans douze pays, ont été approuvés; ils représentent un total de 39 milliards d euros (dont 10 milliards en 2012). La Banque a lancé par ailleurs, en coopération avec la Commission européenne et la banque de développement du Conseil de l Europe, l initiative JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas ou Alliance européenne d appui aux investissements durables en zone urbaine), destinée à mettre à disposition des crédits remboursables en vue du financement de projets de revitalisation des villes via des Fonds de développement urbain. Fin 2012, un total de 75 études d évaluation JESSICA avaient été commanditées et 18 fonds de participation avaient été créés pour un montant total de 1,7 milliard d euros couvrant 54 régions tandis que 37 Fonds de développement urbain avaient été mis en place pour un montant d environ 1,4 milliard d euros. 6. Conclusion La crise économique et financière a causé une détérioration majeure des finances publiques de la plupart des États membres de l UE. La forte augmentation des déficits publics enregistrée en 2009 s est traduite dès 2010 par l adoption de mesures d assainissement budgétaire sur l ensemble du territoire de l Union, lesquelles ont entraîné à leur tour une réduction des dépenses publiques dans de nombreux États membres et un ralentissement de la croissance dans d autres. Toutes les catégories de dépenses publiques n ont cependant pas été affectées de la même manière. Les dépenses publiques propices à la croissance comme l investissement public ont été particulièrement visés par les mesures d assainissement budgétaire, et le second pourrait bien atteindre des niveaux historiquement bas en Graphique 4.24 Prêts de la Banque européenne d'investissement, ,6 1,4 1,2 1,0 0,8 Moyenne annuelle (% du PIB) 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 UE-28 0,6 0,4 0,2 0,0 0,0 HU EE PT CY PL SI BG LV CZ ES HR LT MT SK EL RO IT AT FI LU SE BE IE DE FR UK NL DK Sources: BEI, Eurostat, DG REGIO 159

198 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Tel est particulièrement le cas aux échelons infranationaux des administrations publiques, lesquels assument une part importante des dépenses publiques propices à la croissance et de l investissement public. Depuis 2010 en effet, l investissement public infranational a chuté dans l UE 27 pour revenir à son niveau de Le recul le plus important est observé en Espagne, où l investissement public infranational a diminué en moyenne de 24 % par an entre 2009 et Dans de nombreux pays, la politique de cohésion a acquis dans ce contexte un rôle très important en termes de financement de dépenses publiques propices à la croissance et elle y constitue de loin la principale source de financement de l investissement public. L aide qu elle apporte aux États membres pour gérer activement leur sortie de la crise économique et atteindre les objectifs Europe 2020 en devient d autant plus déterminante. La tendance à la baisse de l investissement public au niveau des États membres est également préoccupante dans la mesure où elle compromet leur capacité de respecter le principe de l additionnalité et de cofinancer à l avenir les programmes relevant de la politique de cohésion. 160

199 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social 1. Pourquoi l Union européenne devrait-elle se focaliser sur la bonne gouvernance? Deux points de vue opposent les économistes au sujet du rapport entre bonne gouvernance et développement économique et social. Le premier envisage la bonne gouvernance comme un sous-produit du développement. Le second envisage la bonne gouvernance et des institutions efficaces comme une condition nécessaire à un développement économique et social solide. Il considère que les États peuvent s enliser dans un équilibre institutionnel à faible croissance et de faible qualité, et qu un choc peut s avérer nécessaire pour les en sortir 1. Les auteurs d un nombre croissant de recherches souscrivent à ce second point de vue en mettant en avant les effets bénéfiques que des institutions efficaces peuvent produire, non seulement sur la croissance économique, mais également sur l innovation et l esprit d entreprise, la santé, le bien-être et la réduction de la pauvreté ainsi que sur l efficacité de la politique de cohésion 2. Il est donc désormais largement admis que «des services publics fiables et de haute qualité sont un préalable majeur au succès économique» et qu «... une capacité administrative et judiciaire faibles ainsi que l incertitude juridique constituent des obstacles majeurs pour aborder les défis en matière de développement économique» 3. L un des principaux objectifs du processus d adhésion à l Union européenne est de garantir que l État de droit, l égalité face à la loi et la non-discrimination soient des principes fermement ancrés dans le cadre légal et les pratiques des États candidats. Ces conditions d adhésion continuent de s appliquer après l entrée dans l Union, et il est attendu de tous les pouvoirs publics qu ils en assurent leur respect. À l heure où les budgets publics des États membres sont soumis à des pressions croissantes, le défi de garantir des services publics de grande qualité exige des innovations technologiques et organisationnelles afin de stimuler l efficacité qu il s agisse de la prestation de services 1 Acemoglu, D. et Robinson, J., Rothstein, B., 2011; Rodriguez-Pose, A. et Garcilazo, E., Document de travail des services de la Commission SEC(2010) 1272 publics ou de l élaboration et de la réalisation d investissements publics de qualité. La bonne gouvernance, la sécurité juridique et des réglementations de qualité sont essentielles pour garantir un environnement stable aux entreprises. Les institutions qui gèrent les interactions économiques et sociales à l intérieur d un pays doivent satisfaire à un certain nombre de critères clés, parmi lesquels l absence de corruption, une approche pragmatique de la politique de concurrence et de passation de marchés publics, un environnement juridique efficace et un système judiciaire indépendant et performant. Ce sont en outre le renforcement de la capacité institutionnelle et administrative, l allègement de la charge administrative et l amélioration de la qualité de la législation qui étayent les ajustements structurels et impulsent le développement économique et l emploi 4. La modernisation de l administration publique était l une des cinq priorités politiques définies dans l examen annuel de la croissance de 2012, 2013 et , étant donné qu elle est considérée comme un prérequis pour atteindre les objectifs fixés dans le programme Europe Il est admis que cette modernisation passe par la réforme des marchés publics, la dématérialisation de l administration publique, l allègement de la charge administrative qui pèse sur les individus et les PME et une transparence accrue 6. L accent est également mis sur la lutte contre la corruption et l optimisation des autorités publiques et de l appareil judiciaire. Ce chapitre propose un aperçu de la performance des institutions publiques en général et se focalise sur l existence d un environnement propice aux entreprises, sur la corruption et sur la gouvernance aux niveaux national et régional; il se conclut en mettant en évidence le lien existant entre la bonne gouvernance et la mise en œuvre de la politique de cohésion. 4 Le premier pilier d évaluation du rapport sur la compétitivité mondiale du Forum économique mondial est la «qualité des institutions». 5 L examen annuel de la croissance 2013 et les programmes d assainissement économique ont souligné ce lien et mis l accent sur la nécessité pour les États membres d améliorer l efficacité et l efficience des services publics ainsi que la transparence et la qualité de l administration publique et de l appareil judiciaire. 6 COM(2013) 453 final 161

200 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Les définitions de la bonne gouvernance La bonne gouvernance peut être définie et déterminée de plusieurs façons. L une d elles, relativement simple, se focalise sur l existence d un environnement propice aux entreprises. Il s agit du point de vue adopté dans les rapports Doing Business de la Banque mondiale, selon lesquels les pouvoirs publics peuvent faciliter la croissance économique en mettant en place un système réglementaire simple et transparent de manière à ce que les entreprises puissent se concentrer sur leurs activités principales et ne doivent allouer qu une fraction de leurs ressources au respect des procédures administratives. L organisation mondiale Transparency International, quant à elle, se focalise principalement sur la corruption, qu elle définit comme l abus de pouvoir à des fins personnelles. Il est dit que la corruption nuit à quiconque dépend de l intégrité des personnes dotées de pouvoir et qu elle est loin de nuire uniquement au développement économique: elle nuit aussi à la santé, à la confiance et au bien-être. Bo Rothstein (2011) adopte une approche plus ciblée et défend l idée selon laquelle la bonne gouvernance est l exercice impartial des pouvoirs publics. Cette définition porte principalement sur la manière dont les politiques sont mises en œuvre plutôt que sur leur contenu à proprement parler, et signifie clairement qu il n y a pas de place pour la corruption, le clientélisme, le favoritisme, la discrimination et le népotisme. L avantage d une approche aussi ciblée est qu elle facilite le contrôle et porte principalement sur les interventions visant à garantir l impartialité des institutions publiques. Une approche plus large est adoptée dans les indicateurs mondiaux de la gouvernance, également publiés par la Banque mondiale qui définit la gouvernance comme les traditions et institutions servant à exercer l autorité dans un pays. «Elle comprend (a) le processus de sélection, de surveillance et de remplacement des pouvoirs publics; (b) la capacité des pouvoirs publics de définir et mettre efficacement en œuvre des politiques appropriées; et (c) le respect de la part des citoyens et de l État vis-à-vis des institutions qui gèrent les interactions économiques et sociales entre eux» 1. Un nouvel indicateur régional de l Union européenne combine les approches de Rothstein, de Transparency International et de la Banque mondiale, et prend en considération des indicateurs de gouvernance au niveau national ainsi que les résultats d études régionales qui rendent compte de l expérience des citoyens en matière de corruption et d impartialité des services publics. Bien que les définitions soient fondamentalement différentes, les résultats produits par les différentes mesures sont très proches les uns des autres autrement dit, ils tendent à mettre systématiquement en évidence les mêmes faiblesses en termes de gouvernance 1 Kaufmann, D., et al., L environnement est plus propice aux entreprises dans le nord de l Union européenne Une bonne réglementation permet aux entreprises de consacrer leur temps et leur énergie à leur activité principale sans en perdre en lourdeurs administratives. Les États offrant l environnement le plus propice aux entreprises ne sont pas pour autant exempts de réglementations, mais celles-ci sont claires et faciles à respecter. L indicateur «Doing Business» de la Banque mondiale repose sur la notion selon laquelle les réglementations devraient être «SMART Streamlined, Meaningful, Adaptable, Relevant and Transparent» (simplifiées, significatives, adaptables, pertinentes et transparentes). L indicateur combine dix aspects 7 permettant d évaluer l incidence des réglementations sur les PME dans 189 pays, et mesure principalement leur complexité et les 7 Lancer une entreprise, gérer une construction, exécuter des contrats et apporter des solutions à l insolvabilité, obtenir de l électricité, enregistrer une propriété, obtenir un crédit, protéger les investisseurs, payer des impôts et effectuer des transactions transfrontalières. coûts qu elles entraînent, de même que la solidité des institutions juridiques. Selon cet indicateur, le Danemark est l État membre de l UE où l environnement est le plus propice aux entreprises (il occupe la 5 e position au classement général), et Malte celui où cet environnement est le moins favorable (161 e position) 8. Les dix États membres les mieux classés (tous inclus dans les trente premiers pays au monde) sont les trois États membres nordiques, les trois États baltes, le Royaume-Uni, l Irlande, l Allemagne et les Pays-Bas. Les cinq États membres les moins bien classés sont Malte, la Croatie, la République tchèque, la Roumanie et la Grèce. Parmi les éléments importants de l indicateur figurent le temps, le nombre de procédures et les coûts et capitaux nécessaires pour créer une entreprise. Dans l UE, ce processus demande en moyenne 13 jours et 5,4 procédures distinctes, et coûte l équivalent de 4,4 % du revenu national par personne, avec un capital versé minimal équivalant à 10 % de ce dernier. De fortes disparités sont observées entre États membres. En Lituanie et en Irlande, les procédures requises sont deux fois moins nombreuses et 8 Banque mondiale, Doing Business

201 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social Tableau 5.1 Démarrer une entreprise en 2014 Pays Rang Procédures (nombre) Délai (jours) Coût (% du revenu par personne) Capital versé minimal (% du revenu par personne) Lituanie ,5 0,9 0 Irlande ,0 0,3 0 République tchèque ,5 8,2 29,5 Malte ,5 10,8 1,5 UE ,4 12,9 4,4 10,4 Source: Banque mondiale (Doing Business 2014) Graphique 5.1 Environnement propice aux entreprises, Distance par rapport à l'idéal (idéal=100) IE UK DK SE FI DE AT NL LT LV PT BE EE PL FR ES SI CY CZ SK BG RO HU IT LU HR EL MT LU: 2007, CY: 2009, MT: Source: Banque mondiale, Doing Business 2014 L environnement pour les entreprises peut varier à l intérieur même des frontières nationales La Banque mondiale évalue désormais l existence d un environnement propice aux entreprises à différents endroits du territoire d un nombre croissant de pays. Les variations sont particulièrement marquées en Italie. Ainsi par exemple, l obtention d un permis de construction d un entrepôt demande 164 jours à Bologne et coûte l équivalent de 177 % du revenu par habitant, mais 208 jours à Potenza avec un coût équivalant à 725 % du revenu par habitant. L exécution d un contrat dure en moyenne 855 jours et coûte 22 % du montant total à Turin, contre jours et 34 % du montant total à Bari. La création d une entreprise varie de 6 jours à Padoue à 16 jours à Naples, tandis que l enregistrement d une propriété dure 13 jours à Bologne, mais 24 à Rome. nettement moins onéreuses qu en République tchèque et à Malte (tableau 5.1). Entre 2006 et 2014, tous les États membres ont amélioré leur classement par rapport à l idéal en termes d environnement propice aux entreprises (équivalant à 100 dans le graphique 5.1, c est-à-dire lorsque l approche est optimale à tous égards). Les améliorations les plus notables sont observées parmi les États membres les plus éloignés de l idéal: en Croatie, en Pologne, en République tchèque et en Slovénie, même si le Portugal, la France et la Roumanie se sont aussi considérablement améliorés. L existence d un environnement propice aux entreprises varie également au sein des États, et cette variation reflète des différences au niveau de la mise en œuvre des réglementations nationales (voir encadré). Il apparaît donc nécessaire de réduire les disparités dans ce domaine non seulement entre les États membres, mais également entre leurs régions ou villes. 163

202 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Perspectives offertes par l administration en ligne et les marchés publics électroniques pour l amélioration de l environnement des entreprises et la réduction des coûts L administration en ligne permet aux pouvoirs publics de fournir des services de manière plus transparente et plus efficace en termes de coûts. L initiative phare «Une stratégie numérique pour l Europe» a notamment pour objectif d étendre l utilisation des services de l administration en ligne à 50 % des citoyens de l UE à l horizon En 2012, 44 % de la population de l UE utilisait les services de l administration en ligne, et cette part avait augmenté dans tous les États membres sauf trois entre 2011 et 2012 (graphique 5.2). Les augmentations les plus significatives ont été observées en Roumanie (+24 points de pourcentage), en Croatie (+8 points de pourcentage) et en Grèce (+7 points de pourcentage), mais la part globale reste peu élevée. L Italie présentait la part la plus faible d habitants utilisant les services de l administration en ligne en 2012 (18 %), en diminution par rapport à L adoption de la passation électronique de marchés publics c est-à-dire le recours par les pouvoirs publics à des moyens électroniques de communication pour l achat de fournitures et de services ou pour le lancement d appels d offres concernant des travaux publics peut permettre de réaliser des économies considérables pour les contribuables de l UE. La Commission a dès lors proposé, dans le cadre de la modernisation de ce type de procédure au niveau européen, de faire de la passation électronique de marchés publics la méthode standard dans l UE d ici à la mi Malgré les avantages qu elle comporte, la passation électronique de marchés publics en est toujours à ses balbutiements dans l UE. Ce système a été utilisé dans 5 à 10 % seulement des procédures de passation en 2012, et seuls 12 % des entreprises ont utilisé l internet pour la passation de marchés (graphique 5.3). Seuls quatre États membres affichaient une proportion supérieure à 20 % (Irlande, Lituanie, Slovaquie et Pologne). Graphique 5.2 Utilisation de l'administration en ligne par les citoyens, % de la population UE-28 DK SE FI NL FR LU EE AT DE BE IE SI LV ES UK HU SK MT PT LT EL PL RO CZ CY BG HR IT Source : Eurostat Graphique 5.3 Entreprises utilisant l'internet pour la passation de marchés publics, % des entreprises UE IE LT PL SK DK EE LV CZ PT SE UK FR MT AT RO NL CY LU HU BG BE IT DE EL FI ES SI Source: Eurostat 164

203 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social Graphique 5.4 La corruption perçue comme un problème majeur, % des répondants (en excluant les réponses 'je ne sais pas') Pas d'accord D'accord UE-27 RO EL CY PT HU BG SI MT IE LT ES CZ IT LV AT SK EE FR UK BE PL DE SE LU FI NL DK Source: Eurobaromètre 374, La plupart des Européens sont d avis que la corruption constitue un problème majeur et très répandu Le récent rapport anticorruption de l UE 9 met l accent sur le fait que la corruption touche tous les États membres, mais qu elle ne peut pas être combattue par une politique unique, étant donné les grandes différences nationales en termes de nature et d ampleur du phénomène. La corruption nuit à l UE en tant qu ensemble. Elle fausse le marché unique, fait diminuer les finances publiques et abaisse les niveaux d investissement. Cette problématique est particulièrement pertinente dans une perspective de cohésion, étant donné que les régions et les États membres les moins développés affichent de mauvais résultats aux indicateurs de corruption et de gouvernance. La majorité de la population de l UE considère la corruption comme un problème majeur dans son pays (graphique 5.4). Dans tous les États membres sauf cinq (les États nordiques, les Pays-Bas et le Luxembourg), plus de 60 % de la population estime que la corruption est un problème majeur, cette proportion variant entre 61 % (en Allemagne) et 99 % (en Roumanie). En 2013, quatre habitants de l UE sur cinq considéraient que la corruption était répandue dans leur pays (graphique 5.5). En 2011, les États nordiques étaient ceux où la corruption était perçue comme la plus faible. Dans la moitié des États membres, neuf personnes sur dix étaient d avis que la corruption était répandue, voire très répandue. 9 COM (2014) 38 final La perception de la corruption peut être largement influencée par de récents scandales politiques ou par la situation financière et économique, mais tel est moins le cas pour l expérience directe de la corruption ou le fait d en être témoin direct. Seuls 8 % des personnes interrogées dans l UE avaient été confrontées à une corruption ou en avaient été témoins au cours des douze derniers mois. Le chiffre était toutefois sensiblement plus élevé dans neuf États membres, allant de 12 % à Chypre à 25 % en Lituanie. Bien que la corruption soit perçue comme répandue et problématique, la plupart des États membres de l Union européenne obtiennent globalement un résultat relativement bon à l indice de perception de la corruption 10 créé par Transparency International 11, qui couvre 177 pays (carte 5.1). Les vingt pays où le taux de corruption est le plus faible selon l indice 2013 incluent 8 États membres de l UE (les trois États membres nordiques, les pays du Benelux, l Allemagne et le Royaume-Uni). Sept États membres obtiennent en revanche un résultat relativement bas et sont classés entre les 57e et 80e positions. Dans l ordre décroissant, il s agit de la Croatie, de la République tchèque, de la Slovaquie, de l Italie, de la Roumanie, de la Bulgarie et de la Grèce. De plus, l étude Identifying and reducing corruption in public procurement in the EU 12, commanditée par la 10 Cet indice fait la moyenne de scores normalisés regroupant jusqu à 13 enquêtes menées auprès de citoyens et d entreprises sur la perception de la corruption dans le secteur public. Un score élevé signifie une faible perception de corruption. 11 Comme également mentionné dans l étude préparée par PwC EU Services et Ecorys (2013a). 12 PwC EU Services et Ecorys, 2013b 165

204 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 5.5 Perception de l'étendue de la corruption, % des répondants (en excluant les réponses 'je ne sais pas') Peu ou pas de corruption Répandue UE-27 EL IT LT CZ RO ES HR PT SI SK BG HU LV MT PL IE CY FR UK EE AT BE DE NL LU SE FI DK Source: Eurobaromètre 397, 2013 Tableau 5.2 Estimation des coûts directs de la corruption dans la passation de marchés publics dans une sélection de huit États membres Coûts directs de la corruption (en millions d euros) % de la valeur totale du marché dans le secteur dans les huit États membres Route et rail ,9 % to 2,9 % Eau et déchets ,8 % to 2,5 % Travaux d utilité ,8 % to 6,6 % publique et urbaine Formation ,7 % to 15,9 % R&D ,7 % to 3,9 % Sources: PwC EU Services et Ecorys Commission européenne à la demande du Parlement européen, montre qu environ 20 % du PIB de l UE est investi par voie de passations de marchés publics (2,4 billions d euros aux prix de 2010). Ces chiffres ont amené le rapport de l UE sur la lutte contre la corruption à conclure que les passations de marchés publics constituent un terrain propice à la corruption. L étude s est focalisée sur plusieurs domaines dans lesquels des montants considérables de fonds européens sont investis par voie de passations de marchés publics, notamment le transport par route et par rail, la gestion de l eau et des déchets, les travaux d utilité publique et urbaine, et la formation. Le tableau 5.2 montre une estimation des conséquences de la corruption dans ces domaines. La corruption varie en fonction des domaines, certains se prêtant davantage à la fraude que d autres (tableau 5.3). La formation est le domaine le plus vulnérable: les pertes de fonds publics dues à la corruption pourraient se situer entre un peu moins de 5 % et près de 16 % du total des dépenses. L étude portait également sur plusieurs types d indicateurs ou «signaux d alerte» révélant la présence de corruption, le plus courant étant la manipulation de la soumission d offres par laquelle des concurrents s associent pour s assurer que l un d entre eux remporte le contrat faisant l objet de l appel d offres. Dans le cas de la formation, le signal d alerte le plus fréquent concerne les pots-de-vin, à savoir des paiements versés aux représentants de l administration publique qui attribuent le contrat. Un conflit d intérêts surgit dans une passation de marché lorsque des représentants de l administration publique ou des membres de leur famille possèdent des parts dans l entreprise qui remporte le marché. Lorsqu un agent public feint d ignorer qu un contractant s abstient ouvertement d effectuer une tâche requise, son acte est considéré comme délibéré. L étude conclut néanmoins aussi que les projets financés par l UE sont moins sujets à la corruption en raison des systèmes de gestion et de contrôle obligatoirement mis en œuvre et des mesures de lutte contre la fraude appliquées aux dépenses financées par l Union. 166

205 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social Tableau 5.3 Forme de corruption par domaine d action Manipulation de la soumission d offres Conflit Pots-de-vin d intérêts Mauvaise gestion délibérée Travaux d utilité publique et urbaine Route et rail Eau et déchets Formation R&D Total Sources: PwC EU Services et Ecorys 4. Les indicateurs de gouvernance varient entre les États membres et au sein de ceux-ci Il montre en revanche une détérioration significative de l efficacité des administrations publiques grecques et espagnoles, ce qui peut être une conséquence de la crise économique. Les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale, qui couvrent plus de 200 pays, mesurent six paramètres: la stabilité politique, l efficacité des pouvoirs publics, la qualité de la réglementation, l État de droit, le contrôle de la corruption et l expression et la responsabilité. L indicateur d efficacité des pouvoirs publics (qui évalue la manière dont le public perçoit la capacité des administrations publiques à fournir des services de haute qualité, l efficacité et l indépendance de la fonction publique, et la capacité à gérer la création et la mise en œuvre de politiques publiques) est particulièrement pertinent pour le développement économique, et il varie considérablement entre les États membres de l UE (graphique 5.6). Il montre que les trois pays nordiques ont les administrations publiques les plus efficaces, et que la Roumanie, la Bulgarie, la Grèce et l Italie sont les États membres dotés des administrations publiques les moins performantes. Il montre également très peu d évolution dans la plupart des États membres entre 1996 et 2012 avec cependant une amélioration en Lituanie, en Bulgarie, en Lettonie et en Croatie, étant entendu que ces pays partaient du bas de l échelle. 167

206 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale L indicateur «État de droit», qui évalue la manière dont sont perçues la mise en œuvre des lois et l étendue de leur application, donne également des résultats variables selon les États membres. Ces résultats sont très comparables à ceux relatifs à la perception de l efficacité des administrations publiques. Les trois États membres nordiques obtiennent ici également les scores les plus élevés, et la Roumanie, la Bulgarie, la Grèce et l Italie, de même que la Croatie, les scores les plus faibles. Les changements survenus entre 1996 et 2012 sont eux aussi comparables, avec des améliorations significatives en Bulgarie et en Croatie, bien que le score de ces États membres reste faible, ainsi que dans les trois États baltes, et une dégradation importante en Grèce, en Espagne et en Italie. Moyens de lutte contre la corruption Une récente étude réalisée par ANTICORRP, qui a analysé la corruption en Roumanie, en Hongrie et en Estonie, met en évidence le fait que, pour être efficace, une politique de lutte contre la corruption doit s inscrire dans une stratégie d amélioration de la gouvernance à plus grande échelle. La répression, l adoption d une législation spéciale ou une agence de lutte contre la corruption n ont pas, à elles seules, d incidence significative sur la corruption. Il n est guère aisé non plus pour un organisme extérieur de lutter directement contre la corruption, bien qu il puisse exercer une certaine influence. Combattre la corruption exige tout d abord de réduire les possibilités de comportements discrétionnaires au niveau administratif. L administration en ligne et la passation électronique de marchés publics peuvent s avérer efficaces à cet égard, tout comme les réformes administratives peuvent l être pour diminuer les formalités administratives et simplifier les réglementations. L amélioration de l environnement des entreprises peut donc contribuer également à lutter contre la corruption, notamment en limitant les domaines dans lesquels elle pourrait surgir. La participation et la coopération des secteurs privé et du volontariat peuvent accroître la pression sociale contre la corruption. Les intéressés peuvent également contribuer à maintenir un appareil judiciaire indépendant et doté d un niveau élevé de responsabilité publique. Les médias assument également un rôle particulièrement important, étant donné qu ils peuvent agir en tant que garde-fous de la gouvernance, bien qu il faille pour cela qu ils soient économiquement indépendants et pluralistes. 4.1 Une qualité largement supérieure (ou inférieure) de l administration publique dans certaines régions Comme indiqué plus haut, toutes les régions ne mettent pas en œuvre les réglementations nationales de la même manière, et ces contrastes sont révélateurs des différences d efficacité selon les autorités régionales et locales. Il importe donc également de prendre ces différences en compte lors de l évaluation de la qualité de la gouvernance par rapport au développement social et économique. Un nouvel indice régional, mis au point par le Gothenburg Institute of Quality of Government, le permet (carte 5.2). Les résultats sont déconcertants, en ce sens que 15 % ou plus des participants issus de nombreuses régions de Bulgarie, de Roumanie, de Hongrie et d Italie ont indiqué qu ils avaient personnellement versé un pot-de-vin au cours des douze derniers mois. La perception de la qualité de l administration publique varie considérablement selon les régions en Italie, en Espagne, en Belgique, en Roumanie et en Bulgarie. Dans les trois premiers cas, cette qualité est perçue comme plus faible dans les régions moins développées, impliquant peut-être qu elles sont enlisées dans un cercle vicieux de piètre qualité administrative et de croissance lente. En Roumanie, en Bulgarie et en Hongrie, la région-capitale est moins bien notée que les autres, ce qui reflète peut-être les plus grandes possibilités de corruption qui y existent. Dans les États membres où la qualité de l administration publique est perçue comme la plus élevée, à savoir les trois États nordiques et les Pays-Bas, aucune différence notable n a été observée entre régions. La situation des régions ultrapériphériques varie en fonction des États. Alors que les régions ultrapériphériques portugaises obtiennent un score équivalant à la moyenne nationale (Açores), voire supérieur (Madeira), les régions ultrapériphériques espagnoles (Canarias) et les quatre régions françaises obtiennent un score inférieur. Les résultats de l étude réalisée en 2013 sont très comparables à ceux de , ce qui a impulsé, lors de sa publication, toute une série de travaux consacrés au rapport entre la qualité de l administration publique dans les régions et leur taux d innovation, d entrepreneuriat et de croissance. Plusieurs grandes constatations issues de ces travaux figurent dans le rapport 2013 de l OCDE, 13 Les deux études ne sont pas tout à fait comparables en raison de légères modifications de la méthode employée. 168

207 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social Graphique 5.6 Indicateurs de la Banque Graphique 5.6 Indicateurs mondiale, de la Banque mondiale, Efficacité gouvernementale Roumanie Bulgarie Grèce Italie Croatie Slovaquie Hongrie Lettonie Lituanie Pologne Rép. tchèque Slovénie Portugal Estonie Espagne Malte Chypre France Belgique Irlande Autriche Royaume-Uni Allemagne Luxembourg Pays-Bas Suède Danemark Finlande Score en écart-type Les données pour 1996 ne sont affichées que si la différence est statistiquement significative. Source: Banque mondiale État de droit Bulgarie Roumanie Croatie Italie Grèce Slovaquie Hongrie Pologne Lettonie Lituanie Slovénie Rép. tchèque Portugal Espagne Chypre Estonie Malte Belgique France Allemagne Royaume-Uni Irlande Luxembourg Pays-Bas Autriche Danemark Suède Finlande Score en écart-type Investing Together, qui conclut que la mauvaise qualité de l administration publique entrave le développement économique et réduit l efficacité des investissements publics. Ces conclusions s appliquent de la même manière aux investissements cofinancés au titre de la politique de cohésion, et laissent ainsi entendre qu une meilleure gouvernance renforcerait l impact de cette politique sur le développement régional. Il ne faut cependant pas se contenter pour autant d attendre que cette amélioration vienne avec le temps: elle va probablement requérir des efforts concertés à tous les niveaux de l administration publique ainsi qu une participation active du public et des médias. 4.2 Compétences de plus en plus larges des régions de l UE Une tendance à la régionalisation se déploie dans de nombreuses parties de l UE. L indice d autonomie régionale (voir encadré) montre que les régions de nombreux États membres ont gagné en autonomie au cours des cinquante dernières années, notamment en Italie, en Belgique et en Espagne, ainsi que l Écosse au Royaume- Uni autant d États membres qui connaissent des niveaux élevés d autonomie régionale (carte 5.4). Le niveau d autonomie a également considérablement augmenté en République tchèque, en Slovaquie, en Pologne, en Grèce et en Finlande, même s il reste relativement modeste. 169

208 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 170

209 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social Comment l indice européen de la qualité de l administration publique est-il établi? Cet indice, établi à la demande de la DG Politique régionale et urbaine et publié pour la première fois en 2010, combine les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale au niveau national et une étude qui met en évidence les variations dans chaque État membre. En conséquence, la moyenne nationale des indices régionaux équivaut au score en matière de gouvernance de la Banque mondiale. Il a été mis à jour en 2013 avec le soutien du septième programme-cadre 1. L étude se focalise sur les services publics qui sont souvent contrôlés au niveau local ou régional (application de la loi, éducation et soins de santé) et qui sont plus enclins à varier entre les régions. Les questions portent sur la qualité et l impartialité de ces services ainsi que sur la perception et l expérience personnelle de la corruption. L étude inclut entre autres les questions 2 suivantes: Comment évalueriez-vous la qualité de l éducation publique locale? Certaines personnes bénéficient d avantages spéciaux dans le système public des soins de santé local. Tous les citoyens sont traités de la même manière par les forces de police locales. Un membre de votre ménage a-t-il, ou avez-vous personnellement, payé un pot-de-vin au cours des douze derniers mois? 1 Elle repose sur une étude à laquelle personnes ont pris part, dans 24 États membres et 212 régions. Voir ANTICORRP (www.anticorrp.eu). 2 Voir Charron, N., 2013 et Charron, N. et al., 2014 pour davantage d informations. Dans les régions allemandes et autrichiennes, seuls des changements mineurs ont été observés, mais un niveau élevé d autonomie existait déjà en Les régions d Angleterre, de Suède, du Portugal continental, de Croatie et de Bulgarie n ont pas connu de changements majeurs. C est dans les États fédéraux d Allemagne, d Autriche et de Belgique que l indice d autonomie régionale était le plus élevé en 2011 (carte 5.3). Venaient ensuite les «États régionaux», davantage centralisés que les États fédéraux, mais moins que les États unitaires. L indice était particulièrement élevé dans les régions les plus autonomes, comme les îles Åland en Finlande, l Écosse au Royaume-Uni, Navarra en Espagne, et les Açores et Madeira au Portugal. Il était le plus faible en Bulgarie, au Portugal continental et en Irlande 14. En dehors de leur degré d autonomie, les régions couvertes par l indice varient également en termes de taille de leur population. En Allemagne, en France, en Italie, en Espagne et en Pologne, toutes les régions ou presque comptent une population de plus d un million d habitants. Inversement, au Royaume-Uni ainsi qu en Bulgarie, en Croatie et en Finlande, la majorité des régions qui ont été distinguées ont une population inférieure à habitants. En 2011, les régions de la moitié environ des États membres disposaient d une certaine autonomie en matière d emprunt. C est dans les Länder allemands et les régions italiennes qu elle était la plus grande puisque ces régions pouvaient, dans les deux cas, emprunter sans restrictions; les régions de France, des Pays-Bas, de Hongrie et de Suède, ainsi que l Écosse, pouvaient pour leur part emprunter sans autorisation préalable de l autorité centrale, mais dans certaines limites. L autorisation préalable était obligatoire et le montant des emprunts limité dans le cas des régions de République tchèque, de Croatie, de Pologne, de Roumanie, d Espagne et d Angleterre, ainsi que pour le Pays de Galles. Dans les neuf autres États membres ayant des régions, celles-ci n étaient aucunement compétentes en matière d emprunt. En 2011, seules Navarra et les provinces basques d Espagne étaient dotées d une importante autonomie fiscale, en ce sens qu elles étaient compétentes pour fixer l assiette et le taux d au moins une taxe importante (impôt sur le revenu des personnes physiques, fiscalité des entreprises, taxe sur la valeur ajoutée ou taxe sur les ventes). Quelques autres régions (les autres régions espagnoles, les régions belges et italiennes, les îles Åland en Finlande, les Açores et Madeira au Portugal, les Län en Suède et l Écosse) pouvaient fixer le taux d au moins une taxe importante, fût-ce dans certaines limites, mais pas l assiette. Les Länder allemands pouvaient fixer l assiette et le taux de taxes mineures, tandis que les régions de Croatie, de France, de Hongrie, d Italie, des Pays-Bas, de Roumanie, de Slovaquie et d Angleterre pouvaient fixer le taux, mais pas l assiette. En Bulgarie, en République tchèque, au Danemark, en Finlande (mis à part la région des îles Åland), en Grèce, en Hongrie, en Irlande, en Pologne, au Portugal continental, en Roumanie, en Irlande du Nord et au Pays de Galles, 14 Les trois États baltes, le Luxembourg, la Slovénie, Chypre et Malte n avaient pas en 2011 de régions correspondant à la définition régionale utilisée par les chercheurs (population moyenne de habitants au minimum). 171

210 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale L indice d autonomie régionale L indice couvre les matières dans lesquelles une administration publique est compétente, l étendue de cette compétence (degré d indépendance) et les sphères d activité dans lesquelles elle est exercée. Le champ d application territorial de la compétence établit une distinction entre autonomie (une administration publique exerçant la compétence dans sa propre juridiction) et compétence partagée (une administration publique co-exerçant la compétence dans une juridiction dont elle fait partie). L étendue de cette compétence détermine le degré d indépendance législative, fiscale et exécutive d une administration publique, les conditions dans lesquelles elle peut agir unilatéralement, et sa capacité d outrepasser les décisions prises par l autorité centrale. Les sphères d activité indiquent l éventail des politiques relevant de la compétence d administrations régionales notamment en matière de fiscalité, d emprunt et de réforme constitutionnelle. L indice d autonomie régionale étudie cinq dimensions (voir cidessous). Dimensions de l autorité régionale (autonomie) Autonomie Autorité exercée par le gouvernement régional sur ceux qui habitent dans la région Autonomie Dans quelle mesure un gouvernement régional est-il autonome et non pas désigné par le institutionnelle gouvernement national? Champs de compétence Domaines relevant de la compétence du gouvernement régional. Autonomie fiscale Dans quelle mesure un gouvernement régional peut-il taxer de manière indépendante ses habitants? Autonomie en Dans quelle mesure un gouvernement régional peut-il emprunter? matière d emprunt Représentation Dans quelle mesure la région dispose-t-elle d une autonomie législative et éxécutive? Source: Hooghe, L. et al. (à paraître) l assiette et les taux de toutes les taxes locales et régionales étaient fixés par l autorité centrale. L indice d autonomie régionale rend compte des changements jusqu en 2011 et montre les conséquences de la crise à cet égard. Dans certains cas, davantage de pouvoirs et de responsabilités ont été conférés aux régions, tandis que dans d autres, les autorités centrales ont accru leur contrôle sur les autorités régionales en limitant par exemple leur capacité d emprunt. Il convient cependant de noter que l indice ne rend pas compte de toute l étendue de la décentralisation, puisqu il ne mesure pas le degré d autonomie des autorités locales. Étant donné le rôle croissant des villes et zones métropolitaines dans la gouvernance, la Commission a l intention d approfondir cet aspect de la question. 5. Une gouvernance médiocre limite l efficacité de la politique de cohésion Un faible niveau de gouvernance peut avoir une incidence directe et indirecte sur l efficacité de la politique de cohésion. Premièrement, il peut réduire les dépenses lorsque les programmes ne parviennent pas à investir tous les fonds disponibles. Deuxièmement, il peut nuire à la cohérence et à l adéquation de la stratégie d un État membre ou d une région. Troisièmement, il peut entraîner la sélection de projets de moindre qualité ou faire en sorte que les projets les plus prometteurs n introduisent aucune demande de soutien. Quatrièmement, il peut entraîner une diminution de l effet de levier dans la mesure où le secteur privé sera moins enclin à cofinancer l investissement. Un système de gouvernance de piètre qualité n est pas synonyme de système corrompu ou frauduleux, bien que l un n exclue pas l autre. Il n implique pas nécessairement non plus l existence d activités illégales. Un processus décisionnel lent, des consultations publiques mal organisées, la préférence donnée à un profit électoral à court 172

211 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social 173

212 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Principes de l OCDE pour un investissement public efficace: une responsabilité partagée entre niveaux de gouvernement L OCDE a récemment approuvé un ensemble de principes d investissement public qui, pour la première fois, tiennent compte des administrations infranationales, reconnaissant ainsi le rôle toujours plus important des autorités locales et régionales dans la planification et l exécution des investissements publics. Ces recommandations doivent être envisagées dans le contexte de la crise, qui est à l origine d une réduction des investissements publics dans de nombreux États membres et d une focalisation plus marquée sur leur rendement. Ces principes seront réévalués tous les trois ans par les organes de l OCDE et, bien qu ils ne soient pas juridiquement contraignants, ils possèdent une certaine force morale. Des investissements publics efficaces requièrent une étroite coordination entre les niveaux d administration pour faciliter l échange d informations, harmoniser les politiques et combler les éventuelles lacunes fiscales. Ils requièrent aussi la capacité d élaborer et de mettre en œuvre des projets d investissement public à différents niveaux administratifs. Les principes portent donc sur la manière de coordonner les investissements publics entre les niveaux de gouvernement, de renforcer la capacité de les réaliser et de garantir un cadre solide pour les planifier. Les projets d investissement étant rarement élaborés, financés et exécutés par une autorité unique, différents niveaux de gouvernement sont impliqués aux différentes étapes du processus, et doivent donc travailler conjointement. Les investissements publics impliquent généralement aussi le niveau local, même lorsqu ils sont menés par l administration centrale, car il est essentiel pour leur efficacité de tenir compte des besoins locaux, des entraves éventuelles et des facteurs territoriaux particuliers. En conséquence, même si les autorités locales n ont pas de responsabilités décisionnelles ou en matière de financement, elles peuvent influencer positivement (ou négativement) les résultats et l efficience des investissements publics. Pour aider les pays à relever ces défis, l OCDE a développé un ensemble de principes pour un investissement public efficace entre niveaux de gouvernement. L objectif est d aider tous les niveaux de l administration publique à évaluer les forces et les faiblesses de leur capacité d investissement public et de définir certaines priorités en vue de l améliorer. Les principes sont regroupés en trois piliers correspondant aux enjeux de la gouvernance multiniveaux systémique en matière d investissement public: a) la coordination: une coordination entre secteurs, entre juridictions et entre administrations est nécessaire, mais difficile à concrétiser. La palette des acteurs impliqués est très large et leurs intérêts doivent être conciliés; b) la capacité: une capacité insuffisante en termes d élaboration et d exécution d une stratégie d investissement comporte le risque d empêcher les politiques d atteindre leurs objectifs. Il ressort de certains éléments probants que les résultats de l investissement public et ceux obtenus en termes de croissance sont liés à la qualité de l administration, y compris au niveau infranational; c) le cadre: de bonnes pratiques en matière de budget, de marchés publics et de réglementation sont primordiales pour la réussite des investissements, mais elles manquent parfois de cohérence entre niveaux de gouvernement. Principes de l OCDE pour un investissement public efficace entre niveaux de gouvernement Il convient que les États membres prennent des mesures pour s assurer que l administration, tant nationale qu infranationale, utilise efficacement les ressources consacrées aux investissements publics en faveur du développement territorial, conformément aux principes suivants: Coordonner l investissement public entre les différents niveaux d administration et les différentes politiques Investir en utilisant une stratégie intégrée adaptée aux différents lieux. Adopter des instruments de coordination efficaces entre les gouvernements nationaux et infranationaux. Assurer une coordination entre les collectivités territoriales pour investir à l échelon pertinent. Renforcer les capacités d investissement public et promouvoir l apprentissage en matière d action publique à tous les niveaux de gouvernement Évaluer en amont les effets à long terme de l investissement public et les risques connexes. Impliquer les parties prenantes tout au long du cycle d investissement. Mobiliser les acteurs et les institutions de financement privés pour diversifier les sources de financement et renforcer les capacités. Renforcer l expertise des personnes et des institutions tout au long du cycle d investissement. Mettre l accent sur les résultats et promouvoir l apprentissage. Veiller à l existence d un cadre d investissement solide à tous les niveaux de gouvernement Mettre en place un cadre budgétaire adapté aux objectifs d investissement visés. Imposer une gestion financière solide et transparente. Promouvoir la transparence des marchés publics et leur utilisation stratégique à tous les niveaux de gouvernement Appliquer une réglementation de qualité et cohérente à l échelle des différents niveaux de gouvernement. Pour plus d informations: 174

213 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social terme plutôt qu à une stratégie de développement à long terme, et de fréquentes réorientations des politiques et des priorités, tout en étant parfaitement légaux, tendent néanmoins à compromettre l efficacité de la politique de cohésion. 5.1 Une gouvernance médiocre peut ralentir les investissements et entraîner partant des pertes en termes de financement Il ressort des données les plus récentes (21 mai 2014) que les États membres avaient absorbé (ou dépensé) 68 % à peine des fonds de l UE disponibles pour la période La Roumanie avait absorbé 46 % à peine des financements, et la Slovaquie, la Bulgarie, l Italie, Malte et la République tchèque, moins de 60 %. La Finlande, l Estonie, la Lituanie et le Portugal en avaient en revanche absorbé plus de 80 %. Plusieurs raisons peuvent expliquer les faibles taux d absorption relevés dans un certain nombre d États membres, parmi lesquelles on pointera le manque de compétence de la part des autorités de gestion, voire des administrations publiques en général, ou le manque de personnel. Quelle qu en soit la raison, ce constat pourrait signifier que les États membres sont incapables de dépenser les fonds mis à leur disposition au cours de la période définie et qu ils en perdent par conséquent une partie (en vertu de la règle de dégagement d office, dite règle «N+2») ou qu ils dépensent les fonds de manière inefficace pour utiliser le budget total avant l échéance du délai imparti. Une mise en corrélation des taux d absorption des financements et de l indice d efficacité des administrations publiques de la Banque mondiale laisse supposer l existence d un lien (graphique 5.7). Sept États membres obtiennent un score inférieur à la moyenne à la fois pour l efficacité des administrations publiques et pour l absorption (la moyenne Indice d'efficacité des administrations publiques de la Banque mondiale, 2012, standardisé de sorte que UE=0 15 Autrement dit, avaient introduit une demande et reçu le paiement relatif aux dépenses engagées au titre des programmes des Fonds structurels et des Fonds de cohésion. Ces chiffres incluent les versements anticipés. 1.5 de l UE 27 s élevant à 68 %), tandis que dix autres se situent au-dessus de la moyenne pour les deux indices. Par ailleurs, l Estonie, la Lituanie et le Portugal présentent les taux d absorption les plus élevés, mais des taux d efficacité des administrations publiques largement inférieurs à la moyenne. Il se peut qu il soit plus facile pour des États membres de petite taille et disposant d un nombre limité d autorités de gestion d atteindre un taux d absorption élevé, bien que cela ne semble pas avoir été le cas pour Malte et la Lettonie. Bon nombre des difficultés de gestion des programmes relevant de la politique de cohésion sont de nature administrative et ont trait aux ressources humaines, aux systèmes de gestion, à la coordination entre différents organes et à la bonne application des procédures en matière de marchés publics. Le nombre global des effectifs varie considérablement d une autorité de gestion à l autre, lesquelles se différencient également par l ampleur de leur dépendance à l égard d effectifs internes, par opposition à des effectifs externes, et par le fait que le personnel assumant certaines fonctions (gestion, certification, audit et mise en œuvre) y soit totalement ou partiellement dédié. Les problèmes liés à un simple manque de personnel qualifié peuvent être systémiques et de longue haleine (tel est notamment le cas en Bulgarie et en Roumanie) ou temporaires (comme c est le cas de l audit en Autriche). Graphique 5.7 Absorption des fonds de la politique de cohésion et efficacité gouvernementale, FI 1.0 DK SE NL 0.5 LU 0.5 UK BE FR CYAT DE MT IE 0.0 ES PT 0.0 SI CZ SK LV LT EE HU PL IT EL BG RO Taux d'absorption totale des fonds de la politique de cohésion au 21/05/2014 (%) Sources: Banque mondiale et SFC

214 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale La forte rotation du personnel constitue un problème récurrent à tous les niveaux administratifs, dans certains des États membres de l UE 12 en particulier. Dans plusieurs États membres, le financement destiné à l assistance technique est utilisé pour payer les salaires, voire des primes pour consolider certains domaines fonctionnels (ce qui a poussé la Commission à entamer une étude en vue de clarifier la situation). L adoption de systèmes de gestion modernes destinés à inciter à la bonne performance et à responsabiliser les gestionnaires vis-à-vis des résultats est loin d être généralisée. Dans certains États membres, les systèmes permettant d éviter les conflits d intérêts ou de prévenir la corruption des agents publics sont peu développés. Les méthodes informatisées d amélioration de l efficacité et de la transparence dans l utilisation des fonds de l UE sont très avancées dans plusieurs États membres, mais quasiment inexistantes dans d autres. De façon générale, les systèmes de surveillance et de contrôle des finances fonctionnent efficacement, mais il n en va pas de même des systèmes de suivi des résultats, même s il existe plusieurs exemples de bonnes pratiques qui pourraient être une source d inspiration au cours de l actuelle période de programmation. Il arrive que les stratégies élaborées en vue de satisfaire aux objectifs de l UE ne soient pas respectées par suite de pressions politiques. Dans certains États membres, des efforts particuliers sont nécessaires pour renforcer à la fois la réserve de projets (critères de sélection, de préparation et d adjudication des projets) et leur exécution (contrats et gestion de projets). Plusieurs États membres ont éprouvé une difficulté à mener à bien des projets d envergure dans les délais fixés pour l éligibilité des dépenses à un cofinancement. Il est fréquent en effet que la capacité des autorités locales et régionales soit limitée en termes de préparation et d exécution de projets complexes. Des efforts doivent donc être déployés pour créer cette capacité à tous les niveaux administratifs, et pas uniquement au niveau national. Des carences systématiques dans tous les aspects des passations de marchés publics sont la principale cause d irrégularités décelée lors des audits; elles entraînent une suspension des paiements et une correction financière. Plusieurs États membres ont fait preuve d une capacité limitée pour ce qui concerne la mise en œuvre de la directive sur l évaluation des incidences sur l envi- ronnement et de la directive sur l évaluation environnementale stratégique, ainsi que pour l application correcte des règles relatives aux aides d État; les États membres de l UE 12 ont généralement besoin de plus de soutien à cet égard, et tel pourrait être le cas de la Croatie durant la nouvelle période. Des problèmes se posent fréquemment dans ce domaine, notamment en ce qui concerne les chemins de fer, les déchets solides, les eaux résiduaires, la RDTI, les TIC et les instruments financiers. Des problèmes de coordination peuvent se poser entre différents programmes nationaux horizontaux (c est-àdire sectoriels) ainsi qu entre programmes nationaux et régionaux. La délégation des tâches par les autorités de gestion à des organismes intermédiaires peut en outre devenir trop complexe et nuire à la responsabilisation. 5.2 Une gouvernance médiocre peut réduire l effet de levier de la politique de cohésion Dépenser les fonds disponibles est une étape nécessaire mais non suffisante pour garantir l efficacité de la politique de cohésion. Celle-ci dépend également de la nature des investissements, du caractère économiquement avantageux des projets et de l existence d une confiance générale quant à leur aboutissement. Les compétences et les intentions des politiciens et des autorités nationales et régionales responsables de la gestion des fonds sont importantes à cet égard. Le manque de compétences peut être comblé par la formation et le recrutement de personnel supplémentaire à partir du moment où le besoin d effectifs est reconnu 16. L intention délibérée d une administration publique et/ou d une autorité de poursuivre d autres objectifs que la fourniture de biens et de services dont la population a besoin est plus difficile à combattre une situation décrite par Barca 17 comme une mainmise de l État. Une gouvernance de haute qualité crée un cercle vertueux dans lequel la population a confiance en la capacité des pouvoirs publics à prendre les bonnes décisions et à investir les revenus des impôts de la manière la plus efficace possible, ce qui entraîne une large participation aux appels d offres publics limitant ainsi les coûts et amène les entreprises à tenir compte des objectifs fixés par les pouvoirs publics dans leurs investissements 18. Inversement, une gouvernance de faible qualité crée un cercle vicieux dans lequel la confiance dans l autorité 16 Rodríguez-Pose, A. et Storper, M., Barca, F., Acemoglu, D. et Robinson, J.,

215 Chapitre 5: L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique et social La qualité de l administration publique en tant que facteur déterminant de l efficacité de la politique de cohésion Une étude récemment réalisée par Rodriguez-Pose et Garcilazzo (2014) analyse la croissance réelle du PIB par habitant entre 1995 et 2006 dans les régions de l UE 15 à l aide d un modèle économétrique utilisant la méthodologie des données de panel. L objectif était de dégager les facteurs sous-jacents et d évaluer le rôle des dépenses de la politique de cohésion, la qualité de l administration publique et l interaction entre les deux. Les résultats indiquent que les dépenses ont eu une incidence non négligeable sur la croissance du PIB par habitant et que, dans les régions qui ont bénéficié de financements substantiels (celles les moins développées principalement), l efficacité des investissements a été proportionnelle à la qualité de l administration publique. Les auteurs de l étude laissent également entendre qu une administration publique de faible qualité constitue un obstacle que l augmentation des dépenses ne permet pas de surmonter, et que l amélioration de la qualité de l administration publique est essentielle pour que la politique de cohésion produise pleinement ses effets. s effrite, l évasion fiscale apparaît, la corruption n est plus dénoncée, la participation aux appels d offres publics diminue à mesure que les entreprises supposent qu elles doivent disposer des bons contacts ou verser des potsde-vin pour décrocher des contrats, et le climat d investissement est incertain, étant donné l imprévisibilité de l action des pouvoirs publics. Pour rompre un tel cercle, un choc externe ou un soutien extérieur aux forces locales cherchant à améliorer la qualité de la gouvernance est souvent requis. Une étude empirique récente 19 montre le rôle important que joue la qualité de l administration publique en tant que déterminant direct de la croissance économique et que modératrice de l efficacité des dépenses effectuées au titre de la politique de cohésion. Les résultats de l étude indiquent que l amélioration de la qualité de l administration publique dans les régions en retard est une condition préalable fondamentale à l amélioration de l efficacité de la politique de cohésion (voir encadré). La place plus grande que réserve la nouvelle période de programmation à l amélioration de la capacité administrative de gérer les fonds et le fait que celle-ci devienne une condition d éligibilité au bénéfice d un soutien, s inscrivent dans cette perspective. 6. Conclusion L existence d un environnement propice aux entreprises, le niveau de corruption et la qualité de la gouvernance varient considérablement entre les États membres et régions de l Union européenne. Ces variations limitent le potentiel de croissance des États membres et des régions dont la qualité de la gouvernance est inférieure à la moyenne et nuit au bon fonctionnement du marché unique. De nombreux habitants de l UE se montrent très préoccupés par la corruption, y compris dans les États membres jouissant d une bonne réputation en matière de lutte contre la corruption et de limitation des abus de pouvoir public. Un large éventail d indicateurs donne à penser que, dans plusieurs États membres (dans l UE 15 ainsi que dans l UE 13) et régions, parmi les moins développés surtout, le système de gouvernance est de piètre qualité, ce qui nuit au développement social et économique, et restreint l efficacité de la politique de cohésion. La dimension régionale de la gouvernance revêt une importance croissante dans de nombreuses parties de l Union européenne au fur et à mesure que les autorités concernées acquièrent davantage d autonomie et de responsabilités en matière de dépenses publiques. Les principes d investissement efficace développés par l OCDE pour tenir compte du rôle essentiel joué par les autorités locales et régionales à cet égard sont autant de pistes sur la voie d une optimisation de l impact des dépenses d investissement. La Commission, conjointement à l OCDE et d autres organisations internationales, reconnaît l importance d une amélioration de la gouvernance à tous les niveaux et sur l ensemble du territoire de l UE, et a pris à cette fin des mesures sur plusieurs plans, y compris au travers du nouveau rapport anticorruption et de l accent plus marqué sur ce point dans l examen annuel de la croissance et dans la politique de cohésion au cours de la nouvelle période (voir chapitre suivant). 19 Rodriguez-Pose, A. et Garcilazo, E.,

216 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 178

217 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion 1. Introduction Si les origines des politiques communautaires visant à éliminer les disparités régionales remontent au traité de Rome, le véritable démarrage de la politique de cohésion date de 1989 seulement. Jusque-là, les fonds communautaires ayant une incidence territoriale (à savoir le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen d orientation et de garantie agricole (FEOGA)) finançaient des projets nationaux prédéterminés sans grande influence européenne ni infranationale. Une succession d évènements ont provoqué une réorientation stratégique au cours des années 1980: on songe principalement ici à l Acte unique européen, à l adhésion de la Grèce, de l Espagne et du Portugal, et à l adoption du programme du marché unique. Ce nouveau contexte a donné naissance en 1988 au premier règlement intégrant les Fonds structurels dans une politique commune en vue de promouvoir la cohésion économique et sociale. Une série de principes fondamentaux ont été simultanément instaurés: la concentration de l aide sur les parties les plus pauvres de l UE; la programmation pluriannuelle; l orientation stratégique des investissements; et la participation de partenaires régionaux et locaux. Cette évolution s est également accompagnée d une augmentation importante du financement pour la période par rapport à ce qui avait été fait auparavant. Le traité de Maastricht, entré en vigueur en 1993, a institué un nouvel instrument: le Fonds de cohésion. Le règlement y afférant adopté pour la période , qui couvre également l instrument financier de l orientation de la pêche, incorpore les principes clés de la concentration des ressources, de la programmation pluriannuelle et de l additionnalité des financements européens. Il consolide par ailleurs les règles en matière de partenariat et d évaluation. Le financement alloué à la politique de cohésion est doublé et représente un tiers du budget de l UE. Le début de la période a été marqué par l accord des États membres sur la «stratégie de Lisbonne» (mars 2000) dont la focalisation sur la croissance, l emploi et la compétitivité est devenue le mot d ordre de nombreuses politiques de l UE et a incité la politique de cohésion à mettre davantage l accent sur l innovation. C est également au cours de cette période que l UE a vécu l élargissement le plus important de son histoire avec l adhésion en mai 2004 de dix nouveaux États membres lesquels ont fait augmenter la population de l Union de 20 %, mais son PIB de 5 % seulement. Cet élargissement a donc accentué les disparités en termes de revenu et d emploi puisque le PIB moyen par habitant exprimé en SPA était inférieur dans ces nouveaux pays à la moitié de la moyenne enregistrée à l époque dans l UE, et que 56 % seulement de leur population en âge de travailler occupait un emploi contre 64 % dans les États membres existants. Avec l adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, la période s est caractérisée par une concentration record des fonds relevant de la politique de cohésion sur les États membres et les régions les plus pauvres (81,5 % du total). Dans le droit fil de l agenda pour la croissance et l emploi adopté en 2005, un quart des ressources financières ont été affectées à la recherche et l innovation, et 30 % environ à des projets d infrastructure environnementale et à des mesures de lutte contre le changement climatique. On peut encore citer parmi les grands changements introduits pour rendre la politique de cohésion plus efficace et plus durable, la promotion d instruments d ingénierie financière et la création de mécanismes d assistance technique pour aider les membres dans la préparation de grands projets de qualité. Le présent chapitre décrit l évolution de la politique de cohésion de 1989 à La première partie porte sur les changements intervenus au niveau du financement et de la géographie de cette politique. La seconde est consacrée à l évolution de ses objectifs au fil du temps et aux raisons économiques qui les sous-tendent. 2. Simplification de la géographie parallèlement à l accroissement des financements 2.1 Les dépenses au titre de la politique de cohésion: une part croissante du RNB La politique de cohésion absorbe une part relativement modeste du revenu national brut (RNB) de l UE avec un 179

218 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 6.1 Dépenses au titre de la politique de cohésion, ,40 % du revenu national brut (RNB) FC FSE FEDER 0,40 0,35 0,35 0,30 0,30 0,25 0,25 0,20 0,20 0,15 0,15 0,10 0,10 0,05 0,05 0,00 0, UE-9 UE-10 UE-12 UE-15 UE-25 UE-27 Sources: DG BUDG, AMECO et calculs de la DG REGIO niveau record de 0,36 % en Cela n empêche pas la politique de cohésion d être devenue, au cours des vingt dernières années, la source principale de financement du programme stratégique de l Union. Durant cette même période toutefois, l adhésion d États membres moins développés et l accentuation des disparités régionales ont multiplié les défis à relever. La pondération entre les trois Fonds (FEDER, FSE et Fonds de cohésion) assurant le financement de la politique de cohésion dépend essentiellement des besoins d investissement des régions et États membres moins développés. Durant les années 1970 et au début des années 1980, avant que le Fonds de cohésion soit institué, les dépenses étaient globalement peu élevées et réparties de façon plus ou moins égale entre le FSE et le FEDER (graphique 6.1). L adhésion de la Grèce, de l Espagne et du Portugal a conduit à une hausse du montant relatif alloué au FEDER en raison des besoins plus importants de ces pays en termes d investissements infrastructurels. Le Fonds de cohésion a été institué dans les années 1990 en vue d intensifier l aide à l investissement dans les infrastructures environnementales et de transport des pays à faible revenu national brut. Jusqu en 2006, le montant y afférent ne dépassait pas 0,03 % du RNB de l UE. Entre 2007 et 2012, cette part du RNB représentée par les dépenses financées au titre du Fonds de cohésion a doublé consécutivement aux élargissements de 2004 et 2007 avec l entrée dans l Union de douze pays caractérisés par une très faible dotation en infrastructures. Graphique 6.2 Dépenses au titre de la politique de cohésion, UE-12/UE-15 Danemark Pays-Bas Suède* Luxembourg Autriche* Allemagne Belgique France Finlande* Royaume-Uni Italie Espagne Grèce Irlande Portugal FSE FEDER FC 0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4 % du revenu national brut (RNB) annuel moyen * à partir de 1995 Sources: DG BUDG, AMECO, calculs de la DG REGIO 180

219 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Graphique 6.3 Dépenses au titre de la politique de cohésion, FSE FEDER FC UE-15/UE-25 Danemark Luxembourg Pays-Bas Chypre* Belgique Suède Autriche France Royaume-Uni Allemagne Finlande Malte* Slovénie* Rép. tchèque* Italie Slovaquie* Hongrie* Pologne* Irlande Lettonie* Estonie* Lituanie* Espagne Grèce Portugal 0,0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 % du revenu national brut (RNB) annuel moyen * à partir de 2004 Sources: DG BUDG, AMECO, calculs de la DG REGIO Graphique 6.4 Dépenses au titre de la politique de cohésion, FSE FEDER FC UE-27 Danemark Pays-Bas Suède Autriche Luxembourg Royaume-Uni Belgique France Irlande Finlande Allemagne Italie Chypre Espagne Roumanie Malte Slovénie Bulgarie Rép. tchèque Slovaquie Grèce Portugal Pologne Hongrie Lettonie Estonie Lituanie 0,0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4 2,7 3,0 % du revenu national brut (RNB) annuel moyen Sources: DG BUDG, AMECO, et calculs de la DG REGIO La politique de cohésion dans les années 1990 Les dépenses au titre de la politique de cohésion par rapport au RNB de l UE se sont accrues de 150 % au cours des années 1990 cet accroissement étant largement concentré dans les États membres les moins développés puisque le coefficient est passé de 1 à 2,3 % au Portugal, de 1 à 1,8 % en Irlande, de 0,6 % à 1,7 % en Grèce et de 0,3 à 0,9 % en Espagne (voir graphique 6.2). Les autres États membres ont bénéficié de financements représentant de 0,05 à 0,2 % de leur RNB durant les années La politique de cohésion depuis 2000 Les dépenses effectuées au titre de la politique de cohésion entre 2000 et 2006 (graphique 6.3) sont restées relativement importantes au Portugal (1,8 % du RNB), en Grèce (1,4 %) et en Espagne (0,9 %). Dans les dix États membres qui ont rejoint l Union en 2004 lesquels disposaient d un délai limité pour procéder à des dépenses relevant de la politique de cohésion avant l échéance de la période de programmation le montant a représenté entre 0,2 et 0,6 % du RNB, hormis à Chypre (0,1 %). Les dépenses au titre de la politique de cohésion ont augmenté par rapport au RNB entre 2007 et 2012, l une des raisons étant qu une part importante des financements relevant de la période ont été dépen- 181

220 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale sés au cours des trois années 2007 à 2009 en sus des dépenses liées aux financements relevant de la période (graphique 6.4). Les dépenses ont représenté en moyenne de 2,5 à 3 % du RNB par an dans les trois États baltes durant cette période, 2,3 % en Hongrie et 2,1 % en Pologne soit un coefficient supérieur à celui de n importe quel État membre au cours de la période Les dépenses au titre de la politique de cohésion ont légèrement augmenté pour atteindre 1,9 % du RNB par an au Portugal, 1,6 % en Grèce et se sont situées entre 1 à 1,5 % à Malte, en Slovénie, en Bulgarie, en République tchèque et en Slovaquie. Les États membres de l UE 15 sans le Portugal, la Grèce et l Espagne ont reçu pour leur part des financements représentant entre 0,03 et 0,2 % de leur RNB par an. 2.2 Simplification de la politique de cohésion entre 1989 et 2013 À partir de 1989, les régions ont été classées en différents groupes selon les objectifs poursuivis et l ampleur du financement reçu. Trois tendances sont observées depuis lors: (1) le maintien de la continuité de l aide fournie, (2) une réduction du nombre de catégories de régions et (3) une réorientation vers une couverture géographique simplifiée. Continuité Il y a eu continuité dans la manière de définir les régions recevant l aide la plus importante. Elles ont été classées comme «régions de l objectif 1» jusqu en 2006, «régions de convergence» jusqu en 2013 et «régions moins développées» à partir de 2014, mais elles sont définies dans chaque cas comme les régions dont le PIB par habitant exprimé en SPA est inférieur à 75 % de la moyenne de l UE. Les régions concernées, qui ont presque toutes été systématiquement définies au niveau NUTS 2, regroupent des entités administratives et des entités purement statistiques qui ne correspondent pas nécessairement, dès lors, à des marchés du travail fonctionnels, à des zones urbaines fonctionnelles en termes économiques ou à des juridictions politiques. La population couverte par la catégorie visée a fluctué au cours des cinq périodes de programmation (tableau 6.1). Durant les deux premières, 25 % de la population de l UE vivait dans des régions de l objectif 1. Cette proportion est passée à 34 % consécutivement à l élargissement de La convergence du PIB par habitant vers la moyenne de l UE dans plusieurs des régions couvertes a ensuite ramené ce pourcentage à 32 % durant la période en dépit de l adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie et de l extension du soutien en leur faveur. La poursuite de la convergence s est traduite par une nouvelle diminution de la proportion représentée par cette population qui ne dépasse plus 25 % pour la période et retrouve ainsi son niveau d il y a 25 ans. Tableau 6.1 Population par catégorie de région, % de la population UE Objectif 1 ( ) Convergence ( ) 25,4 24,6 34,1 31,7 25,4 Moins développées ( ) Objectif 6 0,4 Régions en transition 0,3 2,9 7,3 13,5 Objectifs 2 ( ) et 5b ( ) 21,7 25,0 15,2 Objectifs 3 ( ) et 4 ( ) 74,6 75,0 63,0 Compétitivité régionale et emploi ( ) Plus développées ( ) 61,0 61,0 Fonds de cohésion* 16,9 30,9 34,3 25,8 Population concernée UE 12 UE 15 UE 25 UE 27 UE 28 * En l Espagne a bénéficié d un soutien transitoire. Si on ne l inclut pas, la part de la population était de 25,1 %. Source: DG REGIO 182

221 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Objectifs de la politique de cohésion, Objectif Développement et ajustement structurel des régions Convergence Moins développées accusant un retard de développement Ex Abruzzo Transition 5b Promotion du développement rural 2 Reconversion des régions, régions frontalières ou parties de régions gravement touchées par le déclin industriel 3 Lutte contre le chômage de longue durée 4 Insertion professionnelle des jeunes Développement et ajustement structurel de zones rurales 1 Reconversion des régions ou parties de régions gravement touchées par le déclin industriel Lutte contre le chômage de longue durée et facilitation de l insertion professionnelle Adaptation de la main-d œuvre aux mutations industrielles Objectif 1 Soutien transitoire (Phasing-out) Objectif 2: Soutien à la reconversion économique et sociale de zones en difficultés structurelles Objectif 3: Systèmes de formation et promotion de l emploi Soutien transitoire et temporaire (Phasingout et phasing-in) Compétitivité régionale et emploi Plus développées 6 Développement Partie de l objectif 1 et ajustement structurel de régions à très faible densité de population Nombre de catégories 2 1 À partir de 2000, une partie de l aide au développement rural est financée au titre du deuxième pilier de la politique agricole commune en dehors des programmes relevant de la politique de cohésion. 2 Ne comprenant pas les Initiatives communautaires ou l Objectif de coopération territoriale européenne. Réduction du nombre de catégories de régions Les catégories de régions initialement établies sont passées de cinq en et sept en à trois en et (voir l encadré et la carte 6.1). Il y avait lors de la première de ces périodes, trois catégories spécifiquement axées sur l atténuation des disparités régionales: l objectif 1 pour soutenir les régions moins développées, l objectif 2 pour soutenir la reconversion économique des zones gravement touchées par le déclin industriel et l objectif 5b pour soutenir le développement des zones rurales. Les deux dernières de ces catégories étaient susceptibles de se chevaucher et couvraient généralement des zones beaucoup plus petites que les régions NUTS 2, identifiées comme confrontées aux problèmes les plus urgents. Les deux autres catégories couvraient l ensemble de l UE en dehors des régions de l objectif 1 l objectif 3 étant axé sur la lutte contre le chômage de longue durée et l objectif 4 sur l insertion professionnelle des jeunes. Ces catégories sont restées d application pendant la période , au cours de laquelle l élargissement de 1995 à l Autriche, la Suède et la Finlande a donné lieu à la création d une nouvelle catégorie spécifiquement destinée à fournir un soutien aux deux derniers de ces pays: il s agit de l objectif 6 destiné à aider les régions à très faible densité de population. La première catégorie de régions en régime transitoire a en outre été créée pour la région Abruzzo, le but étant d apporter un certain soutien pour atténuer l incidence économique du retrait du statut «objectif 1» et du financement y associé. Durant la période , l objectif 5b a été fusionné avec l objectif 2 dont la portée générale couvrirait dorénavant le soutien à la reconversion économique et sociale de zones, beaucoup plus petites elles aussi que des 183

222 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 184

223 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion régions NUTS 2 dans la plupart des cas, confrontées aux problèmes structurels les plus urgents, quelle qu en soit la nature. La catégorie des régions en transition a été élargie dans le même temps pour apporter un soutien transitoire aux régions ayant bénéficié de financements au titre de l objectif 1 durant la précédente période mais dont le PIB par habitant est passé au-dessus du seuil des 75 % (phasing-out). Les objectifs 3 et 4 ont été combinés et continuent de couvrir toutes les régions qui ne relèvent pas de l objectif 1. Durant la période , l objectif 1 a été rebaptisé «convergence» et les objectifs 2 et 3 regroupés sous le terme «Compétitivité régionale et emploi». La catégorie «en transition» a été élargie pour englober à la fois les régions en soutien temporaire (phasing-in) et les régions en soutien transitoire (phasing-out), les premières étant celles dont le PIB par habitant a franchi la barre des 75 % de la moyenne de l UE 15, et les secondes celles où il est encore inférieur à 75 % de la moyenne de l UE mais supérieur à la nouvelle moyenne de l UE 27 résultant de l entrée des douze pays d Europe centrale et orientale. Le financement qui leur a été alloué, bien que nettement moins élevé que celui dont ont bénéficié les régions relevant de l objectif «convergence», a été largement supérieur à celui mis à la disposition des régions relevant de l objectif «compétitivité régionale et emploi». En ce qui concerne l actuelle période , trois catégories sont conservées mais leur dénomination a de nouveau changé pour devenir respectivement «régions moins développées», «régions en transition» et «régions plus développées». La catégorie des régions en transition englobe désormais toutes les régions dont le PIB par habitant se situe entre 75 et 90 % de la moyenne de l UE 27, même si les régions qui relevaient de l objectif «convergence» lors de la précédente période bénéficient de financements plus importants que les autres. Réorientation vers une couverture géographique simplifiée La proportion de la population de l UE vivant dans ce que l on appelle désormais les régions «moins développées» a augmenté avec l élargissement de 2004: elle est passée en effet de 25 % de la population totale de l UE 15 à 34 % de celle de l UE 25. En dépit de l entrée de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007 et de la Croatie en 2013, la convergence du PIB par habitant de nombreuses régions vers la moyenne européenne fait que la population de celles dont le PIB par habitant reste en-deçà du seuil de 75 % ne représentait plus que 32 % de la population totale de l UE 27 en 2007 pour diminuer jusqu à 25 % au sein de l UE 28 en L approche adoptée au titre de l objectif 2 (et de l objectif 5b jusqu en 1999) a consisté, comme indiqué plus haut, à concentrer l aide sur les zones présentant les besoins les plus urgents, lesquelles étaient souvent très petites (il s agissait parfois de parties de municipalité). Ce «microzonage» a souvent compliqué l élaboration et la mise en œuvre des programmes dans la mesure où, dans de nombreux cas, les solutions aux problèmes de développement en cause exigeaient des investissements dans les zones voisines et pas uniquement dans les petites zones éligibles au bénéfice de l aide. Le «microzonage» a dès lors été abandonné en 2007 et la catégorie «compétitivité régionale et emploi» a été créée pour couvrir toutes les régions hormis les régions de l objectif «convergence» et les régions en transition. Tel est encore le cas durant la période de programmation , même si les dénominations des catégories ont été modifiées. Pendant la période , le Fonds de cohésion couvrait l Irlande, l Espagne, le Portugal et la Grèce pays qui représentaient 17 % de la population de l UE 15. Ces quatre pays sont restés éligibles durant la période suivante, bien que le soutien ait été retiré à l Irlande en 2003 Coopération macrorégionale Les stratégies macrorégionales, qui proposent une réponse conjointe à des défis communs et interdépendants en matière d environnement, d économie ou de sécurité dans une zone particulière, sont un nouveau moyen de soutenir la coopération territoriale. Aucun financement supplémentaire n est alloué par l UE, mais une assistance est fournie en termes d orientation des programmes relevant de la politique de cohésion vers la réalisation d objectifs communs. Deux stratégies macrorégionales ont été convenues à ce jour: la première, adoptée en 2009, concerne la région de la mer Baltique et couvre l environnement, le développement économique, l accessibilité et la sécurité; la seconde, adoptée en 2011, concerne la région du Danube et se concentre sur la connectivité, l environnement, la prospérité et le renforcement des capacités. On dénombre aujourd hui plus de 100 projets phares dans la région de la mer Baltique et 150 projets sont en cours de mise en œuvre dans la région du Danube sur les 400 à l examen (lesquels représentent des dépenses à hauteur de 49 milliards d euros). Le Conseil européen a invité la Commission à présenter d ici fin 2014 une stratégie de l UE pour la région adriatique et ionienne. 185

224 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Programmes de coopération territoriale amorcés dès 1989 avec INTERREG INTERREG I ( ) L initiative INTERREG a été lancée en 1990 pour contribuer à remédier aux inconvénients liés aux frontières administratives nationales séparant des régions contigües au sein du marché intérieur naissant. Elle était strictement axée sur la coopération transfrontalière avec une dotation de 1,6 milliard d euros (aux prix de 2011), soit un peu plus de 2 % de l ensemble des fonds attribués au titre de la politique de cohésion. Elle s articulait en 31 programmes opérationnels dans des régions situées aux frontières internes et externes de l UE, et elle a soutenu plus de projets. INTERREG II ( ) L initiative INTERREG II, couvrant la période et disposant d un budget plus important, à savoir 4,9 milliards d euros (également aux prix de 2011), a élargi le champ de la coopération territoriale. Le nombre de programmes transfrontaliers a pratiquement doublé passant de 31 à 59 avec l adhésion de l Autriche, de la Finlande et de la Suède en 1995 et la création d un instrument spécifique pour la coopération entre régions situées de part et d autre de frontières extérieures. Les programmes ont également été étendus pour englober un soutien dans les domaines de l éducation, de la santé, des services de médias et de la formation linguistique. Un volet transnational a en outre été institué pour soutenir la coopération entre vastes zones contigües ainsi que l échange d informations et d expériences dans les régions des différents pays concernés. INTERREG III ( ) La période a été marquée par un nouvel élargissement de l UE et un accroissement du nombre de régions frontalières. Le budget INTERREG-III a été augmenté pour atteindre 6,2 milliards d euros le financement de la coopération transnationale ayant été augmenté de 890 millions d euros et celui de la coopération interrégionale diminué de 150 millions d euros. Coopération territoriale ( et ) En , la coopération territoriale est devenue un objectif distinct de la politique de cohésion bénéficiant d une dotation de 8,9 milliards d euros (en ce compris le soutien dans le cadre de l instrument d aide de préadhésion (IAP) et de l instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP)), soit 2,5 % du total. Le budget a été maintenu en termes réels pour la période , en dépit d une légère diminution du budget global de la politique de cohésion. Tableau 6.2 Financement de la coopération territoriale, (en milliards d euros à prix constants de 2011) * Transfrontalière 1,64 3,64 3,90 6,60 6,62 Transnationale 0,71 1,60 1,80 1,82 Interrégionale 0,55 0,40 0,45 0,50 Total 1,64 4,90 6,20 8,88 8,94 Part du financement alloué 2,2 2,1 1,9 2,5 2, 8 au titre de la politique de cohésion (%) * Correspond à Sources: Rapports annuels des Fonds structurels, Évaluation ex-post d INTERREG et SFC car sa croissance avait fait passer son RNB largement audessus du seuil des 90 %. Les dix pays qui ont adhéré à l UE en 2004 étant également devenus éligibles au bénéfice de cette forme d aide, la couverture de cette dernière est passée à 31 % de la population de l UE 25. L entrée de la Roumanie et de la Bulgarie a fait monter ce taux jusqu à 34 % de la population totale de l UE 27 durant la période , même si le soutien à l Espagne a été progressivement supprimé en raison de l augmentation de son RNB. En ce qui concerne la période , le Fonds de cohésion couvre la Grèce, le Portugal et les treize pays qui ont rejoint l UE depuis 2004, lesquels représentent ensemble 26 % de la population de l UE Maintien de la focalisation du financement sur les régions moins développées Le budget de l UE est devenu pluriannuel à partir de 1989, ce qui facilite l adoption d une perspective à long 186

225 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Tableau 6.3 Répartition du financement entre les catégories de régions, (%) % Moins développées 73,2 61,6 63,6 63,2 59,0 53,5 En transition 0,0 0,2 2,6 2,0 7,5 10,8 Plus développées 23,6 27,4 24,3 19,1 12,9 16,5 Fonds de cohésion 3,1 10,8 9,4 15,7 20,7 19,2 Moins développées et 76,4 72,4 73,1 78,9 79,7 72,8 Fonds de cohésion Total UE UE 12 UE 15 UE 15 UE 25 UE 27 UE 28 Sources: Rapports annuels des Fonds structurels, SFC et calculs de la DG REGIO Tableau 6.4 Intensité de l aide annuelle par catégorie de région, (en euros par habitant à prix constants de 2011) Moins développées* En transition Plus développées Fonds de cohésion*** Total ** UE UE 12 UE 15 UE 15 UE 25 UE 27 UE 28 * FEDER + FSE ** FEDER + FSE + FC *** Au cours de la période , l Espagne a bénéficié d un soutien transitoire. Si on ne l inclut pas, l intensité de l aide s élevait à 76 euros par habitant. Sources: Rapports annuels des Fonds structurels, SFC et calculs de la DG REGIO. Déflateur annuel de 2 %. terme pour les programmes financés au titre de la politique de cohésion. La première période budgétaire a eu une durée de cinq ans ( ), la deuxième de six ans ( ) et la troisième et les suivantes de sept ans. La majeure partie des fonds a systématiquement été allouée aux régions moins développées (tableau 6.3). Si l on y inclut le Fonds de cohésion, la part allouée à ces régions a très peu varié depuis 1989 puisqu elle est passée de 76 % en à 73 % en une pointe à un peu plus de 80 % étant toutefois à signaler en L intensité de l aide aux régions moins développées (montant des financements par rapport à la population couverte) s établissait au départ à 110 euros par personne (aux prix constants de 2011); elle a augmenté pour atteindre 259 euros dans l UE 15 en avant de diminuer jusqu à 188 euros en et de se réduire encore pour se situer à 180 euros par personne en (tableau 6.4). 1 On ne dispose pas de données sur la répartition des financements par type de région avant 1989 car aucune classification régionale n était utilisée avant cette date. L intensité de l aide relevant du Fonds de cohésion s établissait à 54 euros par personne (aux prix de 2011) au moment où il a été institué, à savoir la période L élargissement de 2004 l a fait diminuer à un peu moins de 50 euros, mais elle est revenue à 60 euros en et à 62 euros par personne pour L intensité de l aide aux régions en transition a démarré au niveau relativement bas de 49 euros par personne en (seul la région Abruzzo étant couverte à l époque); elle a été augmentée jusqu à 101 euros en avant d être réduite à 66 euros par personne pour la période L intensité de l aide aux régions plus développées s établit en , comme pour la période précédente, à un peu plus de 20 euros par personne contre 30 euros environ en et L intensité de l aide aux régions plus développées couvre les objectifs 2 et 3 en et les objectifs 2, 3, 4 et 5b en Les objectifs 2 et 5b étant davantage concentrés en termes géographiques, les zones éligibles bénéficiaient d intensités d aide largement supérieures à celles rapportées ici. 187

226 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 2.4 Les Fonds structurels et d investissement européens et la politique de cohésion Le budget alloué aux cinq Fonds structurels et d investissement européens (Fonds ESI) a augmenté depuis la période parallèlement à l expansion de l UE et à la multiplication des défis à relever puisqu il est passé de 75 milliards d euros à l époque à 460 milliards d euros pour la période (tableau 6.5). Ce budget est un peu moins élevé en puisqu il est fixé à 400 milliards d euros. Le montant total et sa répartition entre les Fonds peuvent encore changer dans la mesure où les États membres ont la possibilité de réorienter des financements alloués au titre du premier pilier de la Politique agricole commune (PAC) vers le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) (ou vice-versa) et du FEDER vers le FSE en fonction de leurs besoins et priorités d investissement. Le mode de coordination de ces financements a évolué au fil du temps. Jusqu à la période , les fonds alloués par le FEADR et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) étaient souvent regroupés avec ceux alloués par le FEDER et le FSE dans le cadre de programmes uniques. Durant la période , le FEADER et le FEAMP ont financé des programmes distincts afin d impulser le développement rural et le développement des zones dépendantes de la pêche. La nouvelle période de programmation fusionne à nouveau les Fonds structurels et d investissement européens. Les accords de partenariat couvrent l ensemble des Fonds ESI et des règles communes favorisent une mise en œuvre davantage coordonnée. naturelles. D autres mesures ont suivi, y compris une aide aux jeunes agriculteurs qui s installent et des investissements dans la transformation et la commercialisation de produits agricoles. Au début des années 1990, la PAC a été étendue à des activités non agricoles à vocation territoriale qui, explicitement liées au développement économique et social des zones rurales, ont permis aux agriculteurs de se diversifier dans d autres activités économiques. Le soutien de l initiative LEADER est venu compléter l approche ascendante de la mise en œuvre des stratégies de développement local au moyen de mesures visant à conserver le patrimoine culturel et naturel, et à améliorer l infrastructure locale et les services de base en régions rurales. Avec la réforme instaurée par l Agenda 2000, la politique de développement rural est devenue le deuxième pilier de la PAC avec pour mission de contribuer au développement économique, social et culturel des zones rurales de l UE. Une approche davantage stratégique a été adoptée en pour les programmes de développement rural, ce dernier bénéficiant d un budget total de 96,3 milliards d euros, y compris des montants provenant de transferts du premier pilier de la PAC vers le développement rural (en vertu du système de «modulation»). Bien que la cohésion ne soit pas un objectif explicite de la PAC, il est tenu compte dans l élaboration de cette dernière «du caractère particulier de l activité agricole, découlant de la structure sociale de l agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles» 3. La PAC a pour but d assurer le progrès économique et social de l agriculture et des zones agricoles tout en soutenant l approvisionnement des La politique agricole commune (PAC) et le développement rural La première génération d activités menées en matière de développement rural dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) est née dans les années 1970 sous la forme de mesures d appui au changement structurel de l agriculture et d aide au maintien de l agriculture dans les zones soumises à des contraintes Tableau 6.5 Allocation par type de fonds, (en milliards d euros aux prix de 2011) FSE FEDER FC FEADER FEAMP Total , , , , ,6 400 Les fonds sont présentés sous leur dénomination actuelle (le FEADER et le FEAMP avaient en effet une appellation différente au cours des périodes précédentes). Le Fonds de cohésion n a quant à lui été créé qu en 1992 et est actif depuis Sources: Rapports annuels des Fonds structurels, SFC et calculs de la DG REGIO. 3 Traité sur le fonctionnement de l Union européenne, Article 39(2) portant sur la Politique agricole commune 188

227 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion consommateurs de l UE en denrées alimentaires à des prix raisonnables. Par ailleurs, le règlement régissant le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) établit un lien entre développement rural et cohésion économique et sociale puisqu il spécifie que ce Fonds contribuera à la stratégie Europe 2020 en promouvant un développement rural durable dans l ensemble de l UE, en complément des autres instruments de la PAC, de la politique de cohésion et de la politique commune de la pêche 4. Cohésion économique À l échelon de l UE, les secteurs primaires combinés agriculture, sylviculture et pêche et l alimentation représentent une part non négligeable de l économie de l Union puisqu ils y assuraient 16,5 millions d emplois (7,3 % du total) et 3,7 % de la valeur ajoutée brute en Ces chiffres masquent cependant de fortes variations entre pays dans la mesure où le secteur agroalimentaire joue un rôle plus important au sein de l UE 12, en termes d emploi plus particulièrement, ainsi qu en zones rurales. La PAC contribue à la cohésion économique au travers de ses deux piliers. Les paiements directs soutiennent la viabilité de l agriculture, et des communautés qui en dépendent, sur l ensemble du territoire de l UE en offrant aux producteurs une source fiable de revenu tout en les rendant moins vulnérables aux fluctuations des prix. En 2011, les dépenses relatives au premier pilier de la PAC se sont élevées à 44,0 milliards d euros 5, dont la part de loin la plus importante a été allouée sous la forme d aides directes aux agriculteurs avec 40,2 milliards d euros 6. Les dépenses consacrées au développement rural visent pour leur part à soutenir la viabilité économique des zones rurales au travers du financement d investissements, d un transfert de savoir-faire et de mesures favorisant l innovation. Cohésion sociale La PAC contribue également à promouvoir la cohésion sociale, principalement au travers de son soutien au développement rural. Un tiers environ de toutes les personnes exposées au risque de pauvreté dans l UE vivent dans des zones (rurales) à faible densité de population de sorte qu une politique de développement rural peut jouer un rôle important pour l inclusion sociale. En complément de mesures de soutien à l emploi dans l agriculture comme dans d autres secteurs, une aide est également prévue pour étayer le développement de services et infrastructures de base. C est ainsi qu à fin 2012 quelque jeunes agriculteurs avaient bénéficié d un soutien pour démarrer de nouvelles activités tandis que quelque villages avaient été rénovés. Les États peuvent également utiliser l aide pour faciliter l intégration de groupes défavorisés tels que les Roms en soutenant le démarrage et le développement d entreprises non agricoles, la création d emplois, et l investissement dans des infrastructures à petite échelle et des services locaux de base, y compris au travers de stratégies LEADER de développement local. Cohésion territoriale En plus de son «pilier» spécifiquement axé sur le développement rural, la PAC revêt une forte dimension territoriale au travers de son premier pilier parce qu elle soutient les agriculteurs dont le rôle est important en termes de gestion de l espace, et parce que l agriculture, la sylviculture et le secteur agroalimentaire contribuent encore de manière significative au développement socioéconomique des zones rurales. En ce qui concerne le pilier du développement rural, la politique agricole comporte des dimensions économique, sociale et environnementale fondées sur une approche territoriale, et peut contribuer au maintien d un équilibre durable entre zones urbaines et rurales. 4 Article 2 du règlement (UE) n 1305/ COM(2012) 484 final 6 Ces versements sont largement «découplés» dans la mesure où les paiements directs soutiennent les revenus des agriculteurs sans être liés à la production, ces derniers devant en contrepartie respecter un certain nombre de normes concernant la sécurité alimentaire, la protection de l environnement, le bien-être des animaux et le bon entretien des terres. Un peu plus de 32 % du soutien de l UE au développement rural ont été alloués aux régions de convergence durant la période ; en juin 2013, ces régions avaient mobilisé des dépenses à hauteur de plus de 35,3 milliards d euros émanant du FEADER: près de 15,2 milliards d euros pour des mesures visant à l amélioration de l environnement et du paysage rural; près de 12,9 milliards pour l amélioration de la compétitivité de l agriculture et de la sylviculture; 5,1 milliards pour l amélioration de la qualité de vie en zones rurales et l encouragement à la 189

228 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale diversification de l économie rurale; et près de 1,2 milliard pour LEADER. La nouvelle réforme de la PAC et sa contribution à la cohésion La division de la PAC en deux piliers est maintenue en Le budget total s élève à 252 milliards d euros pour les paiements directs (pilier I) et à 95 milliards d euros pour le développement rural (pilier II). Le système des paiements directs comporte de nouveaux éléments destinés à renforcer la contribution de la PAC à la politique de cohésion au travers notamment d une répartition plus équilibrée, plus transparente et plus équitable de ces paiements entre agriculteurs et entre pays. Les paiement directs seront en outre davantage ciblés en octroyant, par exemple, un paiement supplémentaire à tous les jeunes agriculteurs de l UE et potentiellement à des régions à contraintes naturelles spécifiques. Un changement important et directement lié aux objectifs de cohésion de l UE concerne le nouveau cadre du développement rural, qui prévoit l harmonisation partielle et la coordination de la politique de développement rural avec d autres Fonds ESI en vue d accroître les chances de réaliser les objectifs Europe Durant la nouvelle période de programmation, les États membres articulent leurs stratégies de développement rural autour de six priorités, l une de celles-ci étant, conformément aux objectifs de cohésion, de «promouvoir l inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique des zones rurale». L innovation, la protection de l environnement et l adaptation au changement climatique sont par ailleurs des objectifs transversaux que poursuivent l ensemble des programmes. Cette focalisation davantage stratégique devrait permettre de mieux cibler la PAC sur les zones et les groupes de personnes qui sont dans le besoin, et d en améliorer ainsi l incidence sur la cohésion. La politique commune de la pêche et la politique maritime intégrée Le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) a pour but de veiller à une pêche durable et efficace, e, et à ce que le secteur de la pêche et de l aquaculture soit à la fois économiquement viable et compétitif, assurant ainsi un niveau de vie décent à ceux qui en dépendent. Créé en 1994, le Fonds s appelait initialement l instrument financier d orientation de la pêche (IFOP) avant de devenir le Fonds européen pour la pêche (FEP) en 2007 et le Fonds européen pour les affaires maritimes et de la pêche (FEAMP) en Le FEAMP accompagne financièrement la mise en œuvre de la politique commune de la pêche. Ses trois premiers piliers sont principalement axés sur le soutien à la flotte de pêche européenne et aux secteurs connexes tels que l aquaculture, la pêche dans les eaux intérieures et la transformation des produits dans une perspective d adaptation au changement. Le quatrième pilier du FEAMP apporte un soutien au développement des zones côtières qui dépendent de la pêche, afin d assurer leur viabilité économique à long terme. Le FEAMP contribue dès lors à remédier aux disparités socioéconomiques des communautés côtières fortement dépendantes de la pêche, qui connaissent depuis quelques années un déclin progressif causé par une pêche excessive et une concurrence mondiale accrue. Durant la période , le quatrième pilier du FEP de l époque a mobilisé 0,6 milliard d euros à l appui du développement des zones côtières dépendantes de la pêche afin d en assurer la viabilité à long terme. En 2010, on dénombrait 93 régions côtières NUTS 3 dans lesquelles la pêche représentait plus de 5 % de l emploi et 25 régions dans lesquelles elle assurait plus de 10 % de la valeur ajoutée brute totale. Le degré de dépendance est en recul tant en termes d emploi qu en termes de valeur ajoutée par suite du remplacement de la pêche par d autres activités. Le FEP a soutenu des projets qui confèrent une valeur ajoutée aux produits de la pêche et de l aquaculture, qui créent ou maintiennent des emplois, qui encouragent l entrepreneuriat et l innovation, et qui améliorent la qualité de l environnement côtier. Au cours de la période , les régions de convergence ont 75 % environ du financement de 4,4 milliards d euros ces fonds étant alloués sur la base de la part historique de l aide à la pêche dans la politique de cohésion. En ce qui concerne d autres régions, l allocation a tenu compte de critères propres au secteur tels que le nombre d emplois qu il représente et l ajustement structurel qu il requiert. La ventilation du budget se fonde exclusivement en sur des critères spécifiques au secteur, afin d assurer une répartition plus équilibrée des fonds et d éviter des problèmes d absorption dans les régions de l objectif «convergence» où la pêche est moins importante. 190

229 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion L une des grandes caractéristiques des Fonds ESI, susceptible de jouer un rôle majeur au sein des communautés côtières, est le «développement local mené par les acteurs locaux», qui autorise les communautés locales à combiner les fonds attribués pour soutenir des mesures axées sur la pêche avec des stratégies plus larges destinées à diversifier les économies de zones encore dépendantes de la pêche. La politique maritime intégrée, initiée en 2012, vise à aborder les questions maritimes de manière plus cohérente et à renforcer la coordination entre différents domaines d action tout en sauvegardant la biodiversité et en protégeant le milieu marin. L un des thèmes centraux de cette politique est une croissance économique basée sur divers secteurs maritimes, parmi lesquels l énergie bleue (énergie éolienne produite en mer, par exemple), l aquaculture, le tourisme maritime, côtier et de croisière, les ressources minérales marines et la biotechnologie bleue autant de secteurs qui sont interdépendants et reposent sur des compétences communes et des infrastructures partagées telles que des ports et des réseaux de distribution d électricité. La politique intégrée comporte également des mesures horizontales telles que la planification de l espace maritime, la surveillance maritime intégrée et la connaissance du milieu marin, qui peuvent améliorer la gestion des océans. La Commission a proposé en mars 2013 une législation visant à créer un cadre commun pour la planification de l espace maritime. Une fois en place, ce cadre pourrait donner aux entreprises la certitude juridique dont elles ont besoin pour investir. 2.5 Déclin des intensités d aide dans les régions moins développées après une hausse jusqu en Les intensités de l aide aux régions moins développées des différents États membres reflètent la tendance au niveau de l UE. Entre 1989 et 2006, elles ont augmenté dans tous les États membres (voir le graphique 6.5, où la taille des bulles illustre la proportion de population vivant en région moins développée). La Belgique et les Pays-Bas comptaient chacun une région moins développée en , lesquelles sont devenues des régions en transition en En France et au Royaume- Uni, la proportion de la population vivant en région moins développée a été très faible tout au long de la période considérée. En Grèce, au Portugal et en Irlande, toute la population vivait en région moins développée durant la période , mais la proportion a été ramenée en à 27 % en Irlande et à 66 % au Portugal; elle restait cependant de 100 % en Grèce. Entre 1989 et 2006, l intensité de l aide a été la plus forte dans les régions bénéficiaires les moins développées: elle s est située en moyenne, en , entre 380 et 490 euros par personne et par an dans les régions de convergence d Irlande, du Portugal et de Grèce, alors qu elle était inférieure à 150 euros en Autriche et en Finlande. Les intensités moyennes de l aide aux régions moins développées sont, au niveau de l UE, moins élevées durant les périodes et qu aupara- Le Fonds européen d ajustement à la mondialisation (FEM) Le Fonds européen d ajustement à la mondialisation a été créé en 2006 pour soutenir les travailleurs qui perdent leur emploi en raison de la mondialisation. Il a été étendu depuis lors aux travailleurs licenciés par suite de la crise. Les travailleurs sont éligibles au bénéfice du FEM lorsqu une grande entreprise ferme ses portes, lorsqu un secteur est affecté par les évolutions de la structure du commerce ou lorsque la production est délocalisée vers l étranger. Le FEM ne peut servir à maintenir des entreprises en activité ni les aider à se moderniser ou se restructurer. En règle générale, l intervention du FEM peut uniquement être demandée lorsque plus de travailleurs sont licenciés par une seule et même entreprise ou dans un secteur particulier concentré dans une région ou dans quelques régions contigües. Entre 2007 et 2013, le FEM a reçu 128 demandes d aide et versé près de 0,5 milliard d euros pour soutenir près de travailleurs. Les projets retenus visent principalement à aider les travailleurs à trouver un nouvel emploi ou à créer leur propre entreprise en leur proposant des orientations de carrière, un encadrement et un accompagnement professionnel, des allocations de formation et de mobilité, des indemnités de réinstallation et des conseils en matière d entreprise. Le FEM dispose pour la période d un budget maximum de 150 millions d euros par an soit un montant deux fois supérieur à celui de la période précédente et d un taux de cofinancement allant jusqu à 60 %. Les travailleurs indépendants et les travailleurs sous contrat à durée déterminée licenciés peuvent également bénéficier de son aide. De surcroît, entre 2014 et 2017 dans les régions caractérisées par un chômage élevé des jeunes, le FEM peut venir en aide à de jeunes chômeurs en nombre égal à celui des travailleurs bénéficiant de son aide aux conditions habituelles. 191

230 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 6.5 Intensité de l'aide annuelle dans les régions moins développées, Euros par personne, aux prix de UE BE 20 NL FI 40 AT 60IT UK 80 DE 100 SE FR 120 ES EL 140 IE 160 PT L'intensité de l'aide inclut le FSE, le FEDER et le Fonds de cohésion. L intensité de l aide du Fonds de cohésion est supposée identique dans toutes les régions d un État membre bénéficiaire de son soutien. Sources: DG BUDG, SFC et calculs de la DG REGIO vant (230 euros environ par personne et par an contre 284 euros dans l UE 15 durant la période ). Les intensités d aide aux régions moins développées de l UE 27 reflètent la limitation, ou le plafonnement, des allocations de fonds à une proportion déterminée du PIB qui varie selon le pays en fonction de son niveau de développement, mais également d autres facteurs. Le plafonnement a été mis en application lors de la période et il est toujours en vigueur. Son but est double: éviter que l aide financière donne lieu à une surchauffe de l économie du pays bénéficiaire et faire en sorte que les États membres soient en mesure d absorber les ressources concernées et en fassent une allocation efficace à des projets suffisamment matures. Il en résulte que les intensités d aide les plus élevées ne sont plus enregistrées désormais dans les régions les moins développées (graphique 6.6). Elles sont par exemple les plus faibles en Bulgarie et en Roumanie ainsi qu au Royaume-Uni. Ces intensités peuvent augmenter avec le développement du pays et l accroissement de sa capacité d utiliser efficacement les fonds (comme c est le cas de la Slovaquie ou de la Pologne), mais décliner à partir du moment où le pays atteint un certain niveau de développement (République tchèque par exemple). En Slovénie, en Pologne et en Roumanie, la région-capitale ne se situe plus en dans la catégorie des régions moins développées; tel était déjà le cas en Slovaquie, en République tchèque, en Hongrie et au Portugal en Graphique 6.6 Intensité de l'aide annuelle dans les régions moins développées, Euros par personne, aux prix de UE DE MT 20 BG UK 40 RO IT SI 60 FR HR ES80 EL 100 LV LT 120 PL CZ 140 PT EE HU 160 SK 180 L'intensité de l'aide inclut le FSE, le FEDER et le Fonds de cohésion. L intensité de l aide du Fonds de cohésion est supposée identique dans toutes les régions d un État membre bénéficiaire de son soutien. Sources: DG BUDG, SFC et calculs de la DG REGIO 192

231 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Régions ultrapériphériques L UE comprend neuf régions «ultrapériphériques» 1, toutes très éloignées des pays auxquels elles appartiennent puisqu elles se situent dans l océan Atlantique, dans les Caraïbes, dans l océan Indien et en Amérique du sud. Elles représentent ensemble une population de 4,6 millions d habitants environ. La situation particulière de ces régions a été reconnue pour la première fois dans une déclaration jointe au traité de Maastricht en 1992 et subséquemment dans un article des traités d Amsterdam et de Lisbonne. Toutes ces régions se caractérisent par une croissance démographique relativement importante, renforcée dans la plupart des cas par une immigration nette. Hormis Madeira, elles affichent toutes un niveau de PIB par habitant inférieur à la moyenne de l UE le niveau le plus bas, correspondant à un quart environ de cette moyenne, étant relevé à Mayotte (territoire situé entre Madagascar et la côté africaine et comptant habitants environ), qui fait partie des régions ultrapériphériques depuis le 1er janvier Graphique 6.7 Região Autónoma da Madeira (PT) Região Autónoma dos Açores (PT) Mayotte (FR) Réunion (FR) Intensité de l'aide dans les régions ultrapériphériques, Ces régions connaissent toutes un chômage sensiblement plus important que le reste de l UE: en 2012, les taux les plus élevés ont été relevés dans les régions Canarias et Réunion avec 33 et 28 % respectivement, et les taux les plus bas à Madeira et aux Açores avec 15 et 17 % respectivement. Six des huit régions ultrapériphériques ont été désignées en comme «moins développées» en termes d éligibilité aux financements, Canarias étant classée dans la catégorie des régions en transition et Madeira dans celle des régions plus développées. L intensité moyenne de l aide aux régions ultrapériphériques se rapproche fortement en du chiffre de avec un peu plus de 190 euros par personne et par an (aux prix constants de 2011). Ce niveau a toutefois été considérablement réduit dans le cas de Madeira et des Açores en raison de l augmentation de leur PIB par habitant. Il a également été réduit dans deux des cinq régions françaises (Réunion et Guadeloupe), tandis qu il était augmenté en Guyane et à la Marti- 1 Saint-Martin est une région ultrapériphérique et fait partie de la région NUTS 2 Guadeloupe. Dans le reste de l encadré, la référence à la région NUTS 2 Guadeloupe s entend Saint-Martin compris. Guyane (FR) Martinique (FR) Guadeloupe (FR) Canarias (ES) Sources: Eurostat, SFC Euros par habitant par an, aux prix de 2011 nique. L intensité de l aide a fortement augmenté dans le cas de la région Canarias, qui est passée d un niveau relativement faible à un niveau similaire à celui dont bénéficie Mayotte, la cinquième région ultrapériphérique française. 3. L évolution des objectifs au fil du temps L ambition de combler les écarts de développement entre régions remonte à la création de la Communauté économique européenne en 1957 puisque les signataires du traité de Rome se déclarent «soucieux de renforcer l unité de leurs économies et d en assurer le développement harmonieux en réduisant l écart entre les différentes régions». Cet objectif demeure au cœur de la politique de cohésion, mais l Union d aujourd hui est fondamentalement différente de la Communauté d il y a 57 ans. Les vagues d élargissement successives se sont accompagnées de nouvelles problématiques et de nouveaux défis tout en accroissant l ampleur d une partie de ceux qui existaient au départ. L interprétation de la finalité s est également modifiée et continue d évoluer. 193

232 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 3.1 Une focalisation initiale sur la formation et la mobilité Durant les années 1960, le Fonds social européen (FSE) a cherché à remédier aux écarts de développement entre régions en soutenant la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs. Il est venu en aide à des travailleurs de secteurs en phase de modernisation ou de restructuration en leur octroyant des allocations ponctuelles de reconversion professionnelle, et a aidé des personnes en difficulté (sans emploi plus particulièrement) à s installer et à rechercher du travail ailleurs en leur octroyant des primes de réinstallation. Il convient de rappeler toutefois que, durant les années 1960, les taux de chômage étaient peu élevés (graphique 6.8) et que la plupart des personnes perdant leur emploi en retrouvaient rapidement un autre. 3.2 Chômage structurel et mutations rapides dans le secteur agricole et l industrie manufacturière durant les années 1970 et 1980 Une inquiétude croissante s est manifestée durant la première partie des années 1970 concernant la disponibilité d emplois et les perspectives économiques des régions moins développées. Alors que le taux moyen de chômage était inférieur à 3 % dans l UE au cours des années 1960, il a connu une hausse à partir du milieu des années 1970 pour atteindre 10 % au milieu des années 1980, voire plus de 20 % dans 30 régions NUTS 3 phénomène lié à la chute de l emploi dans l agriculture et la fabrication manufacturière de nombreuses régions. Une réorientation a donc été opérée afin d axer la stratégie sur l aide aux régions caractérisées par un secteur agricole important, aux régions en déclin industriel et/ou aux régions confrontées à un taux élevé de chômage structurel. La montée du chômage des jeunes a donné lieu à des mesures à l intention plus particulière de ces derniers. 3.3 Infrastructures clés insuffisantes dans les pays rejoignant l UE au cours des années 1980 et 2000 Les vagues successives d élargissement de l UE ont modifié les défis que la politique de cohésion est appelée à relever. Car si certains nouveaux pays adhérents étaient fortement développés et très similaires aux États membres existants, tel n était assurément pas le cas pour d autres, que ce soit en termes territoriaux ou en termes économiques et sociaux. En 1973, le Royaume-Uni et le Danemark avaient un niveau de développement économique proche de celui des six États membres fondateurs (graphique 6.9). Au Royaume-Uni, le PIB par habitant exprimé en SPA correspondait à 93 % de la moyenne communautaire de l époque; il était supérieur de 7 % à cette moyenne au Danemark. Le chômage était pour sa part moins élevé que la moyenne de l UE dans les deux cas (graphique 6.10). L Irlande était en revanche beaucoup moins développée avec un PIB par habitant représentant 60 % seulement de la moyenne de l UE 6 et un taux de chômage deux fois supérieur à la moyenne. Graphique 6.8 Taux de chômage moyen, % de la population active UE-6 UE-9 UE-10 UE-12 UE-15 UE-25 UE-27 Sources: AMECO, DG ECFIN

233 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Graphique 6.9 PIB par habitant (SPA) lors des élargissements successifs de l'ue, Index UE avant entrée = Indice = 100 pour UE-6 UE-9 UE-12 UE-15 UE-10 UE-25 UE-27 0 IE UK DK EL PT ES FI SE AT LV PL LT EE SK HU CZ MT SI CY BG RO HR HR: données de Source: Eurostat 0 Lorsqu elle a rejoint l Union en 1981, la Grèce affichait un PIB par habitant équivalant à 85 % de la moyenne de l UE et un taux de chômage inférieur à la moyenne. Le Portugal et l Espagne étaient tous deux considérablement moins développés que les États membres existants lors de leur adhésion en 1986, le PIB par habitant atteignant 50 % seulement de la moyenne dans le premier cas, et 69 % dans le second. L Espagne connaissait en outre un taux de chômage de 17 %, soit un taux près de deux fois supérieur à la moyenne de l UE de l époque. Ces trois pays étaient en outre dotés d infrastructures insuffisantes ou de qualité médiocre. En 1995, la Suède et l Autriche enregistraient toutes deux un niveau de PIB par habitant supérieur à la moyenne et un taux de chômage inférieur à la moyenne, tandis que la Finlande avait un PIB par habitant proche de la moyenne de l UE (90 %) mais un taux de chômage largement supérieur au taux moyen de l UE à l époque (15 % contre 10 %). Si cet élargissement ne s est pas accompagné de nouveaux défis pour la politique de cohésion, il n en a pas moins accru la diversité territoriale de l UE en y ajoutant de nouvelles zones montagneuses ainsi que des zones à faible densité de population dans le Grand Nord. L élargissement de 2004 a constitué un défi d une toute autre envergure dans la mesure où le PIB par habitant des dix nouveaux États membres se situait entre 40 et 76 % de la moyenne de l Union. Cinq d entre eux avaient des taux de chômage supérieurs à la moyenne de l UE, allant jusqu au double de cette moyenne dans le cas de la Pologne et de la Slovaquie. La norme en matière d in- Graphique 6.10 Taux moyen de chômage lors des élargissements successifs de l'ue, % de la population active 20 Moyenne UE avant entrée DK UK IE EL PT ES AT SE FI CY HU SI MT CZ EE LV LT SK PL RO BG HR Sources: Eurostat, AMECO, calculs de la DG REGIO 195

234 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale frastructures était partout largement inférieure à celle en vigueur dans la plupart des États membres existants (voir le chapitre 1). La Roumanie et la Bulgarie étaient lors de leur adhésion en 2007 les pays les moins développés à être entrés dans l UE avec un PIB par habitant inférieur à 40 % de la moyenne et une infrastructure dont la norme était loin d atteindre celle du reste de l Union. En 2013, la Croatie a rejoint l UE avec un PIB par habitant représentant 61 % de la moyenne de l UE et un taux de chômage de 16 %, soit un chiffre sensiblement supérieur à la moyenne (10 %). 3.4 Amélioration des infrastructures de transport et de protection de l environnement L amélioration des infrastructures dans le domaine des transports et de l environnement est devenue un objectif explicite de la politique de cohésion avec la création du Fonds de cohésion en Le Fonds de cohésion a été institué en tant que mesure d accompagnement à l instauration du marché unique pour veiller à ce que tous les États membres, y compris ceux situés à la périphérie de l UE et accusant un retard de développement économique, puissent bénéficier de la croissance générée par la levée des obstacles à la concurrence sur les marchés concernés. La limitation de la dette publique et des déficits publics imposée par les critères de Maastricht ne faisait en outre qu accroître la difficulté pour les pays dotés d une infrastructure insuffisante de combler leur retard par rapport au reste de l UE. Le soutien apporté visait donc à aider ces pays à y parvenir en participant au financement de l expansion et de l amélioration de leurs réseaux de transport et de leurs infrastructures environnementales, et en contribuant à supprimer les freins à leur développement économique et social. Les investissements concernés étaient parallèlement destinés à promouvoir le projet du marché unique et à terme celui de l Union économique et monétaire en améliorant les liaisons de transport avec le reste de l UE et en assurant une norme infrastructurelle minimale sur l ensemble du territoire européen. À l inverse du FEDER, le Fonds de cohésion s est concentré dès le départ sur la situation au niveau national plutôt que régional ainsi que sur l écart entre les pays à bas revenus et le reste de l UE plutôt que sur les disparités entre régions. L éligibilité au bénéfice de ce Fonds a donc été formulée en termes nationaux, le critère étant d avoir un revenu national brut (RNB) par habitant inférieur à 90 % de la moyenne de l UE. Concrètement, le Fonds de cohésion a aidé les pays à bas revenus à se conformer aux directives environnementales relatives à l eau potable, aux eaux résiduaires urbaines et à l élimination des déchets solides. L ambition de faciliter le respect des directives environnementales de l UE dans les États membres ayant un RNB inférieur à 90 % va au-delà de celle de réduire les disparités régionales en termes de développement, et constitue dès lors un objectif supplémentaire de la politique de cohésion. La concentration du soutien sur les infrastructures dans les domaines des transports et de l environnement persiste depuis la création du Fonds de cohésion. Les caractéristiques des pays bénéficiaires ont néanmoins fortement évolué, comme indiqué plus haut, tant en ce qui concerne le niveau de développement économique qu en ce qui concerne les besoins infrastructurels. 3.5 L agenda de Lisbonne et l agenda de Göteborg Adoptée en 2000, la stratégie de Lisbonne visait à impulser la compétitivité et l intensité cognitive de l économie européenne en accroissant notamment l investissement dans l innovation. La stratégie a été relancée en 2005 avec un accent plus marqué sur la croissance et l emploi, et l instauration de programmes nationaux de réforme pour en accroître la cohérence et l appropriation. Adoptée en 2001, la stratégie de Göteborg s est focalisée sur le développement durable autrement dit un développement répondant aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Elle a été suivie en 2006 d une stratégie plus vaste de développement durable au sein de l UE élargie. Le lien entre la politique de cohésion et les stratégies de Lisbonne et de développement durable a été renforcé lors de la période de programmation De nouvelles exigences en matière d affectation des fonds ont fait en sorte qu une part importante des financements au titre de la politique de cohésion ont été attribués à des projets contribuant aux deux stratégies marquant ainsi une nouvelle étape vers l alignement de la politique de cohésion avec le programme global de l UE. 196

235 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Ce processus n a nullement modifié l objectif primordial, à savoir la réduction des disparités économiques, puisque les régions moins développées ont continué de recevoir la majeure partie des fonds (voir plus haut) et qu elles bénéficient de critères d attribution moins stricts que ceux appliqués aux régions plus développées. 3.6 Europe 2020, réduction de la pauvreté, atténuation des changements climatiques et au-delà du PIB La stratégie Europe 2020 a complété le programme fixé à Lisbonne de deux éléments nouveaux, à savoir la lutte contre la pauvreté (voir le chapitre 2) et un accent plus marqué sur la durabilité (voir le chapitre 3) ce qui a donné lieu à une réorientation des objectifs de la politique de cohésion et de ses modalités d exécution, une place plus importante étant réservée aux actions axées sur la réalisation d objectifs multiples. Cette stratégie comporte cinq grands objectifs fixés au niveau de l UE et au niveau national, mais les problématiques en jeu diffèrent également à l intérieur même des États membres. Chacun de ces grands objectifs suit une logique spatiale différente. Il peut arriver qu une concentration spatiale fasse plus de tort que de bien. Ainsi par exemple, la concentration de la pauvreté et de l exclusion sociale dans des zones de petite taille a des externalités négatives considérables. Mais la concentration spatiale peut également s avérer positive, en matière d innovation notamment, ou neutre, en ce qui concerne les émissions de GES ou les énergies renouvelables par exemple. Son impact est mitigé en ce qui concerne l éducation: une forte concentration de jeunes quittant l école prématurément risque d engendrer des externalités négatives, mais une concentration de diplômés de l enseignement supérieur génère des externalités positives cette dernière concentration étant sans doute impossible à éviter dans la mesure où de nombreux diplômés de l enseignement supérieur partent vers les grandes villes en quête de meilleures perspectives d emploi. Les conséquences d une concentration spatiale de taux d emploi élevés (ou faibles) sont ambiguës. Le regroupement de taux élevés d emploi risque d entraîner une pénurie de main-d œuvre et de compétences à laquelle seul le parcours de longues distances par les travailleurs permet de remédier. Le regroupement de faibles taux d emploi risque pour sa part de faire baisser les salaires et d avoir des externalités négatives. Les disparités inévitables entre bassins d emploi, en termes de taille et de structure économique ainsi qu entre réglementations du marché du travail, font toutefois qu il serait irréaliste d ambitionner des taux d emploi identiques. En résumé, tant l existence que l absence de disparités régionales en termes d emploi est susceptible d engendrer des externalités négatives. La situation optimale serait donc d avoir des écarts de taux d emploi limités, ce qui éviterait à la fois la morosité sur certains bassins d emploi et la surchauffe sur d autres. La manière dont les politiques publiques peuvent gérer ces problématiques varie elle aussi d une zone à l autre. La réduction de la pauvreté réclame une approche différente selon que la zone concernée se caractérise par un taux élevé ou moyen de pauvreté. La réduction efficace des émissions de gaz à effet de serre réclame pour sa part des mesures différentes selon qu il s agit de zones urbaines ou de zones rurales. Les politiques visant à impulser l innovation ou à favoriser l éducation doivent quant à elles tenir compte de la spécialisation économique actuelle et potentielle de la région ou de la ville concernée. Les différences entre objectifs européens et objectifs nationaux reflètent à la fois un sens des réalités, une connaissance des externalités de la concentration et les évolutions futures probables. Ainsi par exemple, l indice 2020 basé sur l écart par rapport aux objectifs de l UE en matière de croissance intelligente et inclusive (carte 6.2) et l indice 2020 basé sur l écart par rapport aux objectifs nationaux 7 (carte 6.3) montrent de façon générale une plus grande variation dans le premier cas que dans le second avec un écart particulièrement important dans le cas des États membres moins développés. L écart moyen par rapport aux objectifs de l UE est donc relativement plus grand dans le cas de la Grèce, la Roumanie, la Bulgarie, la Hongrie, la Croatie, la Pologne et l Italie. L écart par rapport aux objectifs nationaux est généralement un peu moins important du fait que les États membres ont opté pour un objectif plus modeste et plus réaliste en matière de dépenses en R&D lorsqu ils ont un niveau de départ plutôt bas, ce qui est le cas de la plupart des pays moins développés. La démarche démontre 7 Un objectif a été imputé aux États membres n ayant pas fixé d objectif national pour un indicateur particulier; il a été établi sur la base des objectifs d États membres affichant un taux similaire en Pour de plus amples informations, voir Athanasoglou et Dijkstra,

236 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale à la fois un sens des réalités et le profit qui peut être tiré d une concentration spatiale de la R&D. En ce qui concerne les objectifs nationaux en matière d emploi, d éducation et de pauvreté ou d exclusion sociale, en revanche, les États membres affichant les taux les plus bas ont souvent opté pour des objectifs ambitieux, ce qui implique le déploiement d efforts considérables pour les réaliser. La démarche montre que ces pays sont très désireux de rattraper leur retard par rapport au reste de l UE et qu ils reconnaissent les externalités négatives potentielles d une concentration spatiale de faibles taux d emploi, de faibles niveaux d instruction et de taux élevés de pauvreté et d exclusion sociale. Les objectifs nationaux relatifs aux émissions de GES dans le cadre du mécanisme de partage de l effort impliquent une réduction pour les États membres plus développés, dont les niveaux d émissions par habitant sont nettement plus élevés que ceux des États membres moins développés, ces derniers étant autorisés à une modeste augmentation. Cette répartition de l effort est plus équitable que la fixation de réductions égales, qui considérerait que l endroit où les émissions de GES sont produites est sans importance. 3.7 Au-delà du PIB: pauvreté, développement humain et bien-être Le Traité cite parmi ses objectifs la réduction des disparités régionales en termes de développement, mais ne précise pas, si ce n est en termes très généraux, les formes de disparité visées. Pendant de nombreuses années, l axe prioritaire a été la réduction des écarts au niveau du PIB par habitant et du taux de chômage. Au fil du temps cependant, l attention a porté aussi sur d autres aspects du développement tels que la qualité de l environnement, la durabilité, la pauvreté et l exclusion sociale. Cette approche élargie s inscrit dans une évolution plus générale vers une meilleure définition de la manière dont il convient de mesurer le développement. Le rapport Stiglitz, Sen et Fitoussi sur la mesure de la performance économique et du progrès social (2009) propose une excellente synthèse de ce que nous savons et de ce qu il y a lieu de faire. Il insiste sur la nécessité de ne pas limiter les indicateurs à des moyennes, mais d établir une répartition sur l ensemble de la population. Ainsi par exemple, un accroissement du revenu moyen pourrait découler dans certains cas de hausses enregistrées par une minorité de la population tandis que la majorité connaîtrait dans le même temps une baisse de ses revenus il pourrait exister dès lors un décalage entre ce que disent les statistiques officielles et ce que vivent la plupart des gens, ce qui ne manquerait pas d ébranler leur confiance dans les indicateurs en question. Parallèlement au rapport Stiglitz, Sen et Fitoussi, la Commission européenne a publié la même année la communication «Le PIB et au-delà» 8 qui recense cinq actions clés pour mieux mesurer le progrès, en ce compris l ajout d indicateurs environnementaux et sociaux au PIB et la précision accrue des rapports sur les questions de répartition et d inégalité. Dans le droit fil de ce qui précède, une insistance croissante s est manifestée pour que la politique de cohésion évolue elle aussi «au-delà du PIB» 9. Dès la période , diverses mesures du progrès ont été prises en compte au moment de fixer les priorités les plus adéquates et les meilleures stratégies pour les concrétiser 10. En ce qui concerne la période , la Commission européenne a demandé à la Banque mondiale et au réseau ESPON de réaliser une cartographie précise des zones de forte pauvreté sur lesquelles l action devrait se concentrer. Il n en reste pas moins que la classification des régions et le financement dont elles peuvent bénéficier durant la période au titre de la politique de cohésion se basent encore principalement sur le PIB. L une des conditions préalables à l examen d autres indicateurs à cette fin est la disponibilité d une série chronologique de données statistiques officielles fiables au niveau régional. C est l une des raisons pour lesquelles la Commission investit dans de meilleurs indicateurs régionaux de pauvreté et d exclusion sociale dans le cadre des statistiques de l UE sur le revenu et les conditions de vie (EU-SILC). La combinaison d une meilleure connaissance territoriale de l UE (grâce à des typologies régionales et locales) et d une mesure plus performante de la répartition des revenus, des inégalités et de la pauvreté pourrait offrir un cadre permettant à la politique de cohésion de tenir explicitement compte de ces aspects Le PIB et au-delà, COM(2009) 433 final 9 Livre vert sur la cohésion territoriale, COM(2008) 616 final 10 5ème rapport sur la cohésion, COM(2010) 642 final et SEC(2010) 1348 final 11 Progress on GDP and beyond, Document de travail des services de la Commission SWD(2013) 303 final 198

237 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion 199

238 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Comité des régions et dimension territoriale de la stratégie Europe 2020 et d autres politiques de l UE Il conviendrait, selon le Comité des régions (CdR), de doter la conception et la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020 d une «dimension territoriale». Il s agirait de définir, partiellement au moins, des objectifs au niveau régional ainsi que des indicateurs d avancement permettant aux régions de mesurer les progrès réalisés pour les atteindre. De l avis du Comité, conférer un rôle plus important aux régions et aux autorités locales dans la conduite de la politique de cohésion et la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020 contribuerait à en renforcer l appropriation et rendrait les investissements publics plus efficaces, même s il est admis qu un renforcement supplémentaire de leurs capacités administratives est également requis à cette fin. Le CdR préconise par ailleurs une focalisation accrue sur l investissement régional à long terme et sa plus grande résistance face à la crise. L opinion du Comité se fonde sur une série de «travaux» 1 parmi lesquels une enquête auprès des autorités régionales et locales 1 Les travaux du CdR relatifs à l évaluation à mi-parcours de la stratégie Europe 2020 comprennent des conférences et enquêtes concernant les sept initiatives phares ainsi que quatre ateliers/séminaires spécifiques réunissant plus de participants et une vaste enquête parmi les autorités régionales et locales avec plus de personnes interrogées (http://portal. cor.europa.eu/europe2020/pages/welcome.aspx). (ARL), qui a constaté un soutien majeur à l égard de la stratégie Europe 2020 de la part du bon millier de répondants. Beaucoup d entre eux ont néanmoins attiré l attention sur le manque de véritable dimension territoriale de la stratégie et sur l absence de rôle explicite pour les ARL. Ces dernières ont indiqué qu elles souhaitent être davantage impliquées à tous les stades du processus stratégique et voir les interdépendances transfrontalières mieux prises en compte. Une large majorité des ARL participant à l enquête ont déclaré que les objectifs devraient être différenciés selon les régions, mais aucun consensus ne se dégage quant à la façon de procéder. Trois pistes alternatives ont été suggérées: que les objectifs soient les mêmes que les objectifs nationaux; qu ils soient plus élevés pour les régions plus avancées; ou qu ils soient plus élevés pour les régions en retard. Le CdR plaide sur cette base pour une approche mixte conjuguant la fixation d objectifs à la fois nationaux et régionaux avec une différenciation par indicateur et par pays. Suite aux lignes directrices de la Commission en la matière, le Comité des régions a adopté une stratégie d évaluation de l impact territorial afin de tenir compte de l impact territorial des politiques de l UE sur les ARL et d accroître la visibilité des rapports d évaluation durant la phase prélégislative et législative. 3.8 Quels sont les objectifs de la politique de cohésion? Cet aperçu de l évolution des objectifs de la politique de cohésion au fil du temps peut être résumé de la manière suivante. L atténuation des disparités régionales en termes de développement est, et demeure, un objectif central et la plus grande partie des fonds a toujours été, et continue d être, allouée aux régions les moins développées. La nature des disparités régionales en cause s est toutefois modifiée avec les années. La focalisation initiale sur le chômage, la reconversion industrielle et la modernisation de l agriculture a été étendue aux disparités en termes d innovation, de niveaux d instruction, de qualité de l environnement et de pauvreté, comme en atteste la répartition des fonds entre les différents domaines d action. La réinterprétation des disparités en termes de développement est un processus permanent qui pourrait se traduire à l avenir par une focalisation accrue sur les disparités en termes de bien-être général. Outre son objectif de réduction des disparités régionales, la politique de cohésion vise à un meilleur alignement de son action avec le programme stratégique global de l UE. Au cours des années 1990, les financements au titre de la politique de cohésion ont commencé à servir également à l amélioration du réseau transeuropéen de transport à l appui du marché unique ainsi qu à l amélioration et à l expansion des infrastructures environnementales destinées à aider les États membres à se conformer aux directives européennes en matière de protection de l environnement. Si les investissements dans les infrastructures de transport ont sans doute contribué à réduire les disparités économiques, ceux consacrés aux infrastructures environnementales ont eu pour leur part peu d incidence sur le développement économique des régions concernées. L amélioration des infrastructures environnementales peut donc être considérée comme un objectif complémentaire de la politique de cohésion. L adoption des stratégies de Lisbonne et de Göteborg a élargi la place réservée à l innovation et la durabilité, et la stratégie Europe 2020 a étendu les objectifs de la politique de cohésion à la réduction de la pauvreté et de l exclusion sociale. L alignement plus rigoureux de la politique de cohésion avec les objectifs de l UE a également influencé la manière dont les objectifs sont poursuivis. Ainsi par exemple, les mesures adoptées pour impulser une crois- 200

239 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion sance intelligente sont tenues de prendre en compte leur incidence sur la durabilité et l inclusion. La poursuite d objectifs à l échelle de l UE est largement compatible avec la réduction des disparités régionales dans la mesure où, par exemple, le soutien à l innovation ou à la durabilité du développement dans les régions plus faibles constitue un moyen important de réaliser les ambitions européennes. Le resserrement du lien avec la stratégie globale de l UE témoigne également de ce que la politique de cohésion ne se concentre pas exclusivement sur les régions moins développées, mais qu elle soutient l investissement dans toutes les régions lorsqu il vise à promouvoir les objectifs communs de l Union. 4. Une intégration progressivement plus poussée des raisons économiques qui sous-tendent la politique de cohésion L identification et la compréhension des raisons économiques qui sous-tendent l intervention de la politique de cohésion peuvent aider à en définir plus précisément les objectifs et les actions les plus aptes à les réaliser. La section précédente a montré que l interprétation des objectifs généraux consacrés par le Traité a évolué avec le temps pour tenir compte des défis à relever à la fois par les États membres existants et par les pays qui rejoignent l Union. La présente section s intéresse aux causes des disparités régionales du développement économique. Il convient tout d abord de préciser que ces causes peuvent varier selon la partie du territoire de l UE envisagée et qu elles sont susceptibles de se modifier au fil du temps. Ainsi par exemple, les raisons qui sous-tendent le retard de développement de régions situées au Royaume-Uni diffèrent de celles observées dans des régions de Roumanie, et les raisons qui expliquent le retard de développement de régions situées en Espagne ou au Portugal ne sont pas nécessairement les mêmes aujourd hui que dans les années Le débat relatif à la politique de cohésion s articule autour de trois grands courants de pensée quant aux déterminants qu elle devrait aborder, lesquels peuvent être respectivement décrits comme des facteurs de «première nature» du développement (à savoir ceux qui sont largement inhérents au pays ou à la région concernée), les facteurs de «seconde nature» (construits ou influencés par l homme) et, sans doute plus importants ces dernières années, les facteurs liés à l impact de l intégration commerciale et économique sur le développement. La distinction entre les facteurs de première et de seconde nature reste quelque peu floue. Certains déterminants ne peuvent absolument pas être modifiés (la présence de montagnes notamment) et sont manifestement des facteurs géographiques intrinsèques. D autres peuvent être modifiés mais à très long terme seulement caractère rural ou urbain d une région ou structure des établissements humains et peuvent être considérés, dans une perspective d action stratégique, comme des facteurs intrinsèques. D autres encore peuvent être modifiés plus rapidement, même s il s agit également d un processus de longue haleine: on songe ici à la structure générale de l activité économique (laquelle reflète probablement les caractéristiques inhérentes aux régions visées) ou au niveau de formation de la main-d œuvre; ces éléments sont davantage susceptibles d être influencés par des politiques, même si tout changement opéré à moyen terme (sur la durée d une période de programmation, par exemple) s avérera probablement modeste. D autres facteurs encore peuvent être modifiés à relativement courte échéance, tel l accès à la large bande, et appartiennent clairement au groupe des déterminants de seconde nature. 4.1 Une approche de la politique de cohésion allant désormais au delà des facteurs de croissance de première nature Bon nombre de politiques budgétaires régissant les transferts de revenus des régions avancées vers les régions en retard s appuyaient initialement sur l idée que l activité économique de certaines régions, et partant leur capacité de générer des revenus, serait toujours limitée un point de vue généralement justifié par des arguments de «première nature» liés aux spécificités intrinsèques des régions qu aucune politique ne pourra jamais changer, si ce n est très lentement peut-être (leur éloignement géographique, par exemple). Ces arguments ont été fréquemment avancés au fil des années à propos du développement régional de l UE. Le Traité parle d accorder une attention particulière: «aux zones rurales, aux zones où s opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les 201

240 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Cohésion territoriale et traité de Lisbonne de 2007 Avec l entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, la cohésion territoriale a été explicitement ajoutée aux objectifs de cohésion économique et sociale, même si elle constituait déjà un objectif implicite de la politique européenne. Concluant le débat lancé par le livre vert sur la cohésion territoriale, le cinquième rapport sur la cohésion résumait les changements liés à cette mise en avant de la cohésion territoriale en soulignant qu ils renforcent (1) l importance de l accès aux services, (2) le développement durable, (3) les géographies fonctionnelles et (4) l analyse territoriale. La Commission européenne a pris depuis 2010 des dispositions pour agir à ces différents égards. (1) Accès aux services Tant la stratégie Europe 2020 que le budget prévoient une action spécifiquement destinée à améliorer l accès numérique et physique aux services. L agenda numérique pour l Europe vise à ce que toute personne vivant dans l UE ait accès d ici 2020 à une connexion haut débit et à ce qu un habitant sur deux utilise les services de l administration en ligne d ici Au cours de la période , le mécanisme pour l interconnexion en Europe investira 32 milliards d euros dans les infrastructures du secteur des transports, 9 milliards d euros dans celles du secteur de l énergie et 9 milliards d euros dans des services numériques et à large bande. Ces investissements peuvent permettre, par exemple, de réduire le temps de parcours par la route jusqu à l hôpital le plus proche (lequel peut se trouver de l autre côté d une frontière nationale); d accroître la disponibilité et la fiabilité des réseaux énergétiques; et d améliorer l accès aux services en ligne. (2) Développement durable La croissance durable est au cœur de la stratégie Europe 2020 et de la politique de cohésion. Durant la période , un minimum de 20 % des fonds alloués par le FEDER dans les régions plus développées, et de 6 % dans les régions moins développées, doit être consacré à des mesures en faveur de l accroissement de l efficacité énergétique et de l approvisionnement en énergies renouvelables. (3) Géographies fonctionnelles La géographie fonctionnelle saisit la dimension spatiale d un problème stratégique tel que la gestion d un district hydrographique ou d un bassin d emploi. Elle permet d améliorer l efficacité des politiques publiques, même si elle réclame souvent davantage de coordination par-delà les frontières administratives ou politiques. Une nouvelle mesure est introduite en pour faciliter le recours à la géographique fonctionnelle: il s agit de l investissement territorial intégré, destiné à faciliter l exécution d une stratégie intégrée dans une zone déterminée telle qu une zone métropolitaine ou une zone transfrontalière. Dans un souci de meilleure compréhension de la dimension «géographie fonctionnelle», la Commission a élaboré une série de nouvelles définitions territoriales harmonisées: elle a développé conjointement avec l OCDE une nouvelle définition harmonisée de la ville et de sa zone d influence, qui montre que cette dernière, dans le cas de grandes villes surtout, chevauche souvent des délimitations NUTS 2, voire même des frontières nationales; combinant l approche appliquée à la typologie régionale urbaine-rurale développée en 2010 et la nouvelle définition de la ville, la Commission a également défini une nouvelle typologie locale le degré d urbanisation qui fait la distinction entre zones rurales, villes moins peuplées et banlieues, et villes. Cette approche permet de mieux suivre et comprendre les diverses problématiques auxquelles tous les types de zones, rurales comme urbaines, se trouvent confrontées. Afin de conférer davantage de stabilité et de visibilité aux typologies locales et régionales, la Commission a l intention de les inclure dans une annexe au règlement NUTS. (4) Analyse territoriale Une meilleure connaissance des différentes zones géographiques d Europe peut aider à définir et adopter les réponses stratégiques les plus appropriées et à évaluer l impact des politiques de l UE ayant une dimension territoriale, comme le soulignent les États membres dans le cadre l Agenda territorial et du Comité des régions. La Commission a considérablement augmenté depuis 2010 le volume des données infranationales tirées de statistiques officielles via Eurostat ainsi que d autres sources avec l aide du Centre commun de recherche, du programme Copernicus, de l Agence spatiale européenne, du réseau ESPON, de l Agence européenne pour l environnement, de la Banque mondiale, de l OCDE et de contractants externes. On dispose donc désormais de meilleures données concernant toute une série de problématiques telles que la pauvreté, le bien-être, la qualité de l air, l innovation, l accès aux transports publics et la structure des implantations de population, mais des efforts restent nécessaires pour compléter cet état des lieux et le détailler davantage. La Commission européenne a investi, à l appui de l évaluation des impacts territoriaux 1, dans le renforcement des capacités de modélisation. Il est désormais possible d effectuer des projections au niveau infrarégional pour l ensemble de l UE grâce à un nouveau modèle économique régional (RHOMOLO) et un modèle d occupation des sols (LUISA); les projections relatives à la population et aux niveaux d instruction ont pour leur part été améliorées et actualisées. 1 Voir également le document de travail des services de la Commission SWD(2013) 3 final. 202

241 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne». Certains ont fait valoir que ces types de zones méritaient des fonds permanents distincts pour compenser leurs handicaps de «première nature». Les concepteurs de la politique de cohésion ont cependant eu tendance à repousser ces arguments qui, aussi séduisant qu ils puissent paraître et aussi valables puissent-ils être dans des cas particuliers et à un moment déterminé, ne peuvent être généralisés et condamner un type particulier de région à souffrir indéfiniment d un retard de développement. De nombreux territoires sont parvenus à surmonter ces obstacles de «première nature» et à réaliser un taux de croissance relativement élevé pour devenir des régions «à haut revenu». Dans une économie du 21 e siècle, les caractéristiques intrinsèques en question peuvent stimuler la croissance autant qu elles peuvent l entraver. Aussi la politique de cohésion s est-elle davantage concentrée sur les facteurs de «seconde nature» du développement sur lesquels la politique peut agir, au lieu de se contenter d offrir aux régions une compensation pour leurs inconvénients supposés, tout en reconnaissant que les «inconvénients» en question doivent être pris en compte lors de l élaboration de la politique à mener. Elle s est également intéressée dès le départ à la troisième série de déterminants du développement, à savoir l intégration économique plus poussée des régions de l UE. Toute la raison d être de la politique de cohésion a effectivement été, dès sa mise en place, le renforcement de la capacité des régions de se développer dans un marché intérieur au sein duquel les biens et les services s échangent librement à travers les frontières nationales. 4.2 Capacité de la politique de cohésion d impulser la croissance en investissant dans les facteurs de croissance de «seconde nature» La théorie économique et les données empiriques mettent en évidence plusieurs causes possibles du retard de développement, lesquelles peuvent être assimilées, dans une mesure plus ou moins grande, à des facteurs de seconde nature. (1) Le sous-investissement dans le stock de capital public peut expliquer un développement moins avancé. Ainsi par exemple, la dotation en infrastructures de la plupart des régions d Europe centrale et orientale longtemps situées derrière le rideau de fer est généralement beaucoup plus faible qu ailleurs. Dans certains pays, l investissement public a été relativement concentré dans les régions abritant la capitale ou proches de celle-ci, tandis que les régions plus éloignées souffrent d une moindre dotation en stock de capital, ce qui peut entraver leur développement. La région-capitale peut se caractériser notamment par une concentration d universités et de centres de recherche disproportionnellement élevée par rapport à d autres parties du territoire national. (2) L accessibilité réduite La localisation d une ville ou d une région par rapport à d autres détermine largement son accessibilité. C est ainsi notamment que l accès par la route au reste de l UE sera toujours moins aisé à partir du nord de la Finlande et de la Suède qu au Luxembourg, quel que soit le niveau de l investissement consenti dans les infrastructures de transport. Il n en reste pas moins que l accessibilité de certaines régions ou villes est sensiblement inférieure à ce qu elle pourrait être si les liaisons de transport étaient meilleures. L amélioration de ces liaisons permettrait en effet aux producteurs qui y exercent leur activité d être plus compétitifs sur le marché unique tout en rendant l accès aux marchés de ces régions ou villes plus aisé pour des producteurs implantés ailleurs, et en favorisant dès lors la concurrence. La convergence économique des régions moins développées s en trouverait renforcée dans la mesure où les coûts de production y sont moins élevés. Il en résulterait une intégration économique plus poussée susceptible de faire augmenter la croissance économique globale au sein de l UE. (3) Le capital humain La qualité de la main-d œuvre a une incidence majeure sur la productivité et, partant, sur le développement économique. Un niveau élevé de capital humain est en effet synonyme de travailleurs plus efficaces et plus innovants. Il peut en outre accroître leur flexibilité et leur adaptabilité, et permettre ainsi à une économie de se réorienter plus aisément vers Un stock de capital public insuffisant résultant d un investissement public historiquement inadéquat 203

242 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale de nouvelles opportunités liées à l évolution des marchés. (4) L innovation L introduction de nouveaux produits sur le marché et l application de nouveaux procédés pour les fabriquer, de même que l apport d améliorations sur le plan organisationnel et commercial, peuvent avoir une forte incidence sur le développement économique. L innovation est, à long terme, le moteur principal de la croissance économique. L adoption et l adaptation d innovations développées ailleurs peuvent aider les régions encore éloignées de la frontière du savoir à combler leur retard. (5) La piètre qualité des institutions Les études économiques ont pris ces dernières années un «tour institutionnel» en consacrant d importantes recherches au rôle essentiel que jouent la qualité des pouvoirs publics et la capacité institutionnelle des administrations publiques dans l impulsion donnée au développement. Cet axe de recherche et les éléments probants qu il a mis en évidence montrent qu une piètre qualité de gouvernement peut entraver le développement et que des pays et régions peuvent se trouver pris au piège de la faible qualité et du faible développement. La plupart de ces études portent sur les pays en développement, mais il est évident que leurs conclusions sont également applicables à l Europe. Outre les avantages directs qu elle peut générer, une administration de qualité peut également accroître sa propre capacité d identifier la combinaison d investissements la plus appropriée et d utiliser efficacement les fonds à sa disposition. (6) Agglomérations et clusters Une autre cause de retard de développement est l absence d agglomérations susceptibles d héberger une activité économique et de générer des avantages économiques, ou des économies, en concentrant des personnes ou des entreprises dans un espace particulier (économies d urbanisation). Des économies peuvent également être réalisées lorsque des producteurs appartenant au même secteur économique ou exerçant des activités liées sont implantés à proximité les uns des autres (dans des clusters ou districts industriels). Les économies d urbanisation dépendent de toute évidence de la présence d une grande ville ou de plusieurs villes proches les unes des autres. Les clusters ou les districts industriels ne requièrent pas nécessairement la présence d une grande ville, mais exigent une concentration suffisante d entreprises pour générer des externalités. Les régions peuvent souffrir du développement insuffisant de l un ou de plusieurs de ces facteurs. Instituée pour aider les régions à la traîne à rattraper le reste de l UE, la politique de cohésion doit pouvoir remédier à la plupart des raisons à l origine d un retard de développement. Le grand défi consiste à définir une combinaison optimale de mesures pour contrer les facteurs responsables de ce retard, un processus mené dans la pratique au travers d un dialogue entre la Commission et les régions et pays concernés. Selon la région, cette combinaison de mesures peut être prioritairement axée sur le capital humain, les institutions, l infrastructure ou l innovation, ou viser comme c est le cas le plus souvent plusieurs de ces domaines. L OCDE notamment a insisté sur la nécessité d accompagner l investissement dans l infrastructure de transport d autres mesures destinées à améliorer la productivité des entreprises de la région devenue plus accessible, afin d éviter que les pertes qu elle subit en termes de part du marché local laissée à des producteurs implantés ailleurs soient supérieures aux gains générés par sa capacité d exporter plus aisément vers d autres régions. Il convient de ne pas confondre l objectif de réduction du retard de développement avec une ambition de voir toutes les régions parvenir au même niveau de développement. Il s agirait-là d un objectif à la fois impossible et inefficace. Des disparités régionales subsisteront toujours en termes de productivité, d emploi et d éducation, mais elles ne devraient pas être considérées comme problématiques à partir du moment où elles n entraînent pas de différences en termes de bien-être ou de niveau de vie. La politique de cohésion ne peut totalement remédier à l insuffisance d économies d agglomération les économies d urbanisation en particulier ne pouvant être générées en l absence de grande ville. Elle peut cependant faciliter l émergence de ces économies dans les villes existantes ou dans un réseau de villes polycentrique. Les avantages de l agglomération pourraient donc être acquis 204

243 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion grâce à une coopération entre villes ou villes moins peuplées ou grâce à l établissement de liens entre centres urbains, voire même entre zones urbaines et rurales. La concentration spatiale d un secteur ou d activités économiques liées peut se produire en dehors des grandes villes. Même si certains doutes s expriment quant à la capacité d une politique publique de créer des clusters ou des districts industriels, des mesures destinées à améliorer l environnement des entreprises et à stimuler l innovation pourraient faire naître des économies d agglomération dans des régions n abritant pas de grandes villes. Il ne faudrait pas exagérer pour autant l impact des économies d agglomération sur les disparités régionales. L UE compte de nombreuses régions qui ont une productivité élevée sans avoir de grande ville, et de nombreuses régions où la productivité est faible malgré la présence d une grande ville. Les causes principales des écarts régionaux en termes de développement économique sont liées au stock de capital, aux technologies et au capital humain, et non à la présence ou l absence d une ville. 4.3 La politique de cohésion: une impulsion à l intégration des marchés et à l accélération de la croissance des régions moins développées Les disparités régionales peuvent être considérées comme inefficaces ou efficaces selon leurs causes. La suppression de disparités inefficaces peut donner une impulsion à la croissance générale, mais une démarche visant à éradiquer des disparités efficaces équivaudrait en revanche à une allocation sous-optimale des ressources et freinerait dès lors cette croissance. Ce point revêt une importance particulière dans le cadre du débat sur l impact escompté du marché unique. La politique de cohésion est notamment née de la crainte que les régions en retard soient perdantes lorsqu elles adhèrent à ce marché. Trois théories économiques peuvent étayer des opinions radicalement différentes à ce sujet. La théorie économique néoclassique prédirait que les flux de capitaux se dirigeront vers les régions les moins développées car ils y produiront le plus haut rendement. Elle escompterait par exemple que l investissement direct étranger (IDE) aille vers les États membres moins développés et en impulse le taux de croissance. L investissement dans le stock de capital public pourrait rester à la traîne en raison du faible niveau de revenu du pays, de sorte que ce dernier ne pourrait, par exemple, se permettre d investir dans une bonne infrastructure de transport pour assurer la liaison entre sa propre économie et le marché unique. Cette situation pourrait à son tour diminuer le rendement de l investissement privé et ralentir les flux entrants d IDE. Selon cette théorie, la politique de cohésion pourrait alléger les difficultés de financement et accélérer ainsi le processus de convergence. Une nouvelle théorie s est développée au moment de la création du marché unique. Cette nouvelle théorie du commerce international, fondée sur les travaux antérieurs de Kaldor et autres sur les rendements croissants de la production industrielle et développée au cours des années 1980 par Paul Krugman, montre que les économies d échelle impliquent que les régions possédant une part importante d une industrie particulière tendent à tirer davantage profit des échanges commerciaux c est ce que l on appelle l effet «marché national». Considérant que les régions en retard sont perdantes faute de réaliser des économies d échelle, de nombreux partisans de la politique de cohésion ont envisagé les financements effectués au titre de cette politique comme une compensation accordée aux régions où cette situation peut entraîner un déclin économique. La politique de cohésion était donc perçue comme allant à l encontre des forces du marché au lieu d aller dans le même sens qu elles. Le résultat attendu n était pas qu elle atténue les disparités régionales, mais qu elle se contente d indemniser les régions confrontées à un déclin économique relatif, si pas absolu. Le même argument est développé dans le rapport de la Banque mondiale sur le développement dans le monde La nouvelle économie géographique, développée au cours des années 1990 par Krugman et d autres, a des liens avec la nouvelle théorie du commerce tout en étant plus nuancée en ce qui concerne les retombées positives de ce dernier. Tout en reconnaissant l importance des rendements d échelle croissants, elle attire l attention sur le coût de la congestion et d autres facteurs favorisant la dispersion des activités économiques et incitant les producteurs à quitter, après un certain temps, les centres où ces activités se sont agglomérées. Selon cette théorie, les régions en retard pourraient tirer profit de leur appartenance à un marché unique sans que cela soit automatiquement le cas pour autant: beaucoup dépend en effet des conditions économiques, et de l environnement des entreprises en particulier, prévalant dans ces régions par rapport aux conditions en vigueur dans les régions plus développées. La politique de cohésion est 205

244 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Tableau 6.6 Financement alloué au titre de la politique de cohésion par grand domaine d action dans l UE 15, Régions moins développées et Fonds de cohésion Autres régions % du total Aide aux entreprises 31,5 33,0 28,0 34,4 48,1 31,1 29,2 33,8 (y compris RDTI) Infrastructure (transport, 36,3 26,1 30,9 23,2 5,2 1,5 13,4 13,2 énergie, télécommunications, infrastructure sociale) Capital humain (marché 20,6 24,7 24,5 22,3 39,0 56,8 45,8 34,6 du travail, éducation, inclusion sociale etc.) Environnement 1,6 14,3 14,0 15,4 7,6 9,8 8,6 14,2 Autre 9,7 1,9 0,8 0,4 0,0 0,8 1,1 0,3 Assistance technique 0,4 0,0 1,8 4,3 0,0 0,0 1,8 3,8 Total Sources: Rapports annuels des Fonds structurels, SFC et calculs de la DG REGIO envisagée dès lors comme possédant une capacité potentielle de contribuer à l atténuation des disparités régionales, mais comme devant trouver le moyen d œuvrer conjointement aux forces du marché pour que celles-ci aient davantage d impact en termes de réduction de ces disparités. La politique de cohésion peut notamment contribuer à un meilleur environnement des entreprises dans les régions en retard, et augmenter ainsi la possibilité pour elles de tirer parti de l intégration du commerce. De même, elle peut étayer l amélioration des liaisons numériques et de transport et permettre ainsi la réalisation d économies d échelle grâce à l accroissement des échanges commerciaux et des flux entrants d investissement. Enfin et surtout, la politique de cohésion peut contribuer à alléger une partie des coûts de congestion dans les régions en retard qui connaissent une croissance rapide en investissant dans des transports publics plus performants et dans l amélioration de la mobilité urbaine autrement dit, elle peut contribuer à faire durer cette croissance en s attachant à en réduire les externalités négatives. 5. Répartition des fonds entre domaines d action: une évolution parallèle à celle des objectifs de la politique La ventilation des financements entre les grands domaines d action soutenus par la politique de cohésion dépend du type, des besoins et des priorités de la région concernée. Les investissements en infrastructures ont été systématiquement plus importants dans les régions moins développées que dans les autres (tableau 6.6). La part allouée aux infrastructures non environnementales s établissait à 36 % au niveau de l UE 15 durant la période ; elle ne représentait cependant plus que 23 % en du fait que les réseaux de transport étaient achevés. Le financement d infrastructures environnementales est pour sa part en hausse depuis en raison de l institution du Fonds de cohésion, qui a fait passer cette catégorie d investissement de moins de 2 % des fonds alloués par la politique de cohésion en à 14 % au cours de la période suivante et à 15 % en Dans les autres régions de l UE-15, 15, la part des investissements dans des infrastructures non environnementales est passée de 5 % en à 13 % en , par suite notamment de l accroissement des investissements dans les énergies renouvelables à partir de 2000; l investissement environnemental est passé pour sa part de 8 à 14 % du total des fonds alloués. À l inverse du domaine infrastructurel, l investissement en capital humain a toujours représenté une part plus importante du financement total dans les autres régions de l UE 15 que dans les moins développées, en dépit de fluctuations d une période à l autre. Il est passé de 39 % du financement total en à 57 % en , cette hausse correspondant à une diminution de même ampleur de la part affectée au soutien des entreprises. La part représentée par l investissement en capital hu- 206

245 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Tableau 6.7 Financement alloué au titre de la politique de cohésion par grand domaine d action dans les pays en voie d adhésion, % du total UE UE Aide aux entreprises (y compris RDTI) 14,2 25,6 Infrastructure (transport, énergie, 41,5 36,1 télécommunications, infrastructure sociale) Capital humain (marché du travail, 14,8 12,5 éducation, inclusion sociale etc.) Environnement 27,3 20,8 Autre 0,1 0,0 Assistance technique 2,1 5,0 Total 100,0 100,0 Sources: Rapports annuels des Fonds structurels, SFC et calculs de la DG REGIO main est redescendue à 46 % en et à 35 % en tandis qu une part accrue était allouée à l infrastructure d abord, et à l environnement ensuite. Par ailleurs, la part attribuée à l aide aux entreprises a légèrement progressé puisqu elle s établissait à 31 % en et à 34 % en Dans les régions moins développées de l UE 15, la part du financement alloué au capital humain a connu moins de fluctuations d une période à l autre puisqu elle a varié de 21 à 25 % et représentait 22 % du total en La part du financement réservée à l aide aux entreprises a été très similaire à celle allouée dans les autres régions de l UE 15 au cours des trois dernières périodes de programmation, et représentait 34 % du financement en après être tombée à 28 % durant la période précédente. La répartition des fonds alloués au titre de la politique de cohésion entre les différents domaines d action dans les pays qui ont rejoint l UE en 2004 et 2007 diffère fortement de celle observée dans l UE 15, même dans ses régions moins développées (tableau 6.7). Ces pays ont affecté en effet une part beaucoup plus importante des financements aux infrastructures et à l environnement (en pratique aux infrastructures environnementales surtout), en particulier durant la période : cette démarche reflète leurs niveaux qualitatifs et quantitatifs très bas dans ces domaines et, par conséquent, leurs besoins d investissement beaucoup plus importants pour assurer leur conformité avec les directives de l UE (voir ci-après). En conséquence, la part des fonds allouée à l aide aux entreprises (26 % en ) et au capital humain (13 %) y a été nettement moins élevée que dans l UE 15, en dépit d une certaine réorientation de l infrastructure vers l aide aux entreprises pour la période (venant de 14 %). 6. L impact de la crise sur la période La crise économique et financière a frappé très tôt les programmes opérationnels planifiés pour la période Car même si la politique régionale de l UE est conçue comme une politique structurelle de longue haleine, il a fallu l adapter à la profonde modification du contexte économique et y inclure des mesures destinées à répondre à des difficultés imprévues. Au niveau opérationnel, plusieurs programmes ont connu un décalage entre le montant alloué et les demandes de financement, ou un changement radical du contexte local. C est ainsi par exemple que les demandes de soutien ont diminué dans certains domaines d action, et augmenté dans d autres. De nombreux programmes ont été confrontés pour leur part à la difficulté de trouver le cofinancement national ou régional nécessaire, ou à des problèmes de fluctuation des taux de change (en Pologne et au Royaume-Uni plus particulièrement); certains projets sont de leur côté revenus moins chers par suite d une diminution des coûts de construction (tel fut notamment le cas en Bulgarie et en Pologne). Une série de mesures innovantes, tant au niveau réglementaire qu au niveau des programmes, ont été mises en œuvre pour accélérer le versement des Fonds structurels et les rendre plus flexibles et plus réactifs, en particulier dans les États membres les plus vulnérables. La Commission a apporté son aide aux États membres dans 207

246 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Les instruments financiers en Des instruments financiers (IF), entendus comme des fonds renouvelables ou réutilisables destinés à compléter les subventions non remboursables, font partie de la politique de cohésion depuis la période de programmation et se sont progressivement développés en termes de diversité, de portée et de montant. La flexibilité qui caractérise leur soutien aux États membres et aux régions s est avérée particulièrement importante dans le climat économique incertain de ces dernières années. Les IF doivent respecter la logique et le cadre juridique de la politique de cohésion, y compris la gestion partagée et le principe de subsidiarité. La politique de cohésion intervient surtout dans des régions confrontées à des entraves au développement telles qu une insuffisance de capacités administratives, une pénurie d entrepreneurs, un développement insuffisant des marchés financiers, etc. autant d obstacles que les instruments financiers peuvent contribuer à lever en proposant diverses formes de soutien financier (fonds propres, prêts, garanties et micro-crédits) à des entreprises et à des PME principalement, ainsi que dans le cadre de projets en matière de développement urbain, d efficacité énergétique et d énergies renouvelables; en permettant un usage plus efficace des ressources publiques en s inspirant des pratiques et compétences commerciales et en attirant des capitaux privés au travers notamment d une prise en charge d une partie des risques d investissement; en permettant aux mêmes fonds de resservir plusieurs fois et d en accroître ainsi les effets, ce qui s avère particulièrement important en période de restrictions budgétaires; en prévoyant à l intention des bénéficiaires une incitation à utiliser efficacement le financement pour être en mesure de le rembourser. Le recours aux IF s étant intensifié au cours de la période , il a fallu tirer les leçons de l expérience et ajuster le cadre juridique, harmoniser les règles et fournir des orientations plus précises quant à leur application. Les audits réalisés par la Commission, les rapports de la Cour des comptes et les études et observations du Parlement européen et des institutions impliquées dans la gestion des IF ont mis en évidence les difficultés qu il convient de résoudre avant que ces instruments puissent pleinement jouer leur rôle dans la réalisation des objectifs de la politique de cohésion. Depuis l entrée en vigueur de la législation , la Commission a pris plusieurs mesures (modification des règlements, publication de notes d orientation, réalisation d évaluations et offre d assistance technique) pour consolider et clarifier les règles relatives aux IF. Il ressort des données les plus récentes communiquées par les États membres que 5 % environ des allocations du FEDER pour la période avaient été affectés fin 2012 à plus de 900 IF dans le cadre de 175 PO dans 25 États membres (tous sauf l Irlande et le Luxembourg). Le soutien du FEDER et, dans une moindre mesure du FSE, s est élevé à 8,4 milliards d euros, et a été essentiellement attribué à des entreprises. Les données font état de plus de projets distincts d investissement dans des entreprises et de la création directe de plus de emplois bruts grâce aux IF. Quelque 744 millions d euros relevant des Fonds structurels ont également servi à cofinancer des IF dans le cadre de projets en matière de développement urbain, d efficacité énergétique et d énergies renouvelables dans 19 États membres. Les données récentes montrent qu en moyenne chaque centaine d euros de Fonds structurels allouée aux IF génère 150 euros de cofinancement national public et privé. Ce coefficient devrait augmenter au fil du temps avec la réutilisation des fonds. Les chiffres montrent néanmoins aussi que près de 8 milliards de financement de PO sont restés dans les IF et devaient encore parvenir fin 2012 aux bénéficiaires finals. Il convient dès lors que plusieurs États membres intensifient leurs efforts pour que ces fonds parviennent à leurs destinataires fin 2015 au plus tard (à savoir l échéance fixée pour dépenser les fonds relevant de la période ). le cadre de la reprogrammation, y compris sous la forme de groupes de travail (entre autres pour aider la Grèce à exécuter le programme d ajustement UE FMI et à accélérer l absorption des financements mis à disposition par l UE). En février 2012, des équipes d action ont été créées dans huit États membres (Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Portugal, Slovaquie et Espagne ainsi qu en Grèce), comprenant des représentants des autorités nationales et des fonctionnaires de la Commission. Depuis 2009, près de 13 % du total des fonds (45 milliards d euro) ont été réorientés d un domaine d action vers un autre pour répondre aux besoins les plus urgents et pour consolider des interventions s étant avérées particulièrement efficaces (graphique 6.11). Les augmentations les plus marquées ont concerné les fonds alloués à la R&D et l innovation, au soutien générique des entreprises, aux énergies renouvelables, aux routes et au marché du travail avec des mesures plus spécialement axées sur l emploi des jeunes. Les diminutions les plus importantes ont concerné pour leur part les services TIC, les investissements environnementaux, les chemins de fer, l éducation et la formation, et le renforcement des capacités. 208

247 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion Graphique 6.11 Financement de l'ue réaffecté entre domaines d action, fin % du total UE IE CY PT EL MT IT BG ES LT LU FR SK RO CZ UK DE PL NL SI AT HU LV DK BE EE FI SE Source: DG REGIO Graphique 6.12 Réduction du cofinancement national pour la période , 2013, fin 2013 % du montant initialement convenu IE LV PT IT EL ES LT RO BE CZ UK CY FR SE HU PL SI BG HR LU FI MT EE AT SK DE DK NL Source: DG REGIO Environ 17 milliards d euros de fonds de l UE avaient fait l objet en 2013 d une utilisation accélérée ou d une réaffectation, et près d un million de jeunes et PME sont susceptibles d en bénéficier. La Commission a encouragé la simplification ou la rationalisation des procédures nationales et régionales dans une perspective d accélération de l exécution des programmes grâce au versement d avances aux autorités publiques et à une augmentation de celles versées aux entreprises relevant d un régime d aide d État (dans dix États membres). La Commission a effectué le versement d avances supplémentaires à hauteur de 7 milliards d euros pour améliorer la trésorerie des autorités de gestion 12. Les taux de cofinancement ont par ailleurs été réduits dans le cas d un certain nombre d États membres, et plus particulièrement de ceux qui ont été les plus durement frappés par la crise, afin de diminuer la pression exercée sur les budgets nationaux (graphique 6.12). Cette modification s est traduite par une diminution significative de l obligation en matière de dépenses publiques nationales puisqu elle est passée de 143 à 118 milliards d euros, soit une baisse de 18 %. Le montant total des investisse- 12 Ce montant inclut le préfinancement additionnel instauré par le règlement (CE) n 284/2009 du Conseil ainsi qu un montant de 775 millions d euros provenant de la modification du règlement (UE) n 539/2010 qui visait également à améliorer les liquidités pour les États membres. 209

248 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 100 Graphique 6.13 Absorption des fonds et sélection des projets pour la période de programmation % du total des fonds de la politique de cohésion Taux d'absorption mai 2014 Taux de sélection des projets fin RO SK BG IT MT CZ HU SI FR UK LV ES LU CY NL AT IE DK DE PL BE SE EL FI LT EE PT UE-27 Source: SFC ments publics effectués s en est trouvé réduit, mais cette formule a permis d assurer l achèvement des projets déjà programmés et d améliorer la trésorerie des pays concernés. L UE a également approuvé de nouvelles réductions du cofinancement national en augmentant de 10 points de pourcentage à titre temporaire les taux de cofinancement de l UE en faveur des États membres confrontés aux plus grandes difficultés budgétaires (c est l ajustement du niveau des ressources (top-up) pour les pays sous programme d ajustement). La clause top-up a permis d anticiper certains versements à ces pays et d alléger ainsi la pression exercée sur leur budget national tout en leur apportant des liquidités dont ils ont le plus grand besoin. Près de 2,1 milliards d euros avaient été payés fin 2013 au titre de cet ajustement des ressources. Des résultats majeurs de programmes relevant de la politique de cohésion sont encore attendus au cours des dix-huit prochains mois. Fin 2012, les projets sélectionnés représentaient 292 milliards d euros environ, soit 84 % des fonds mis à disposition par l UE. On constate cependant des retards importants dans certains États membres, tant en termes de sélection qu en termes de démarrage des projets, en particulier dans des domaines tels que la RTDI, les chemins de fer, les TIC et la large bande, l énergie et le renforcement des capacités domaines dans lesquels l expérience des autorités est moins grande et l exécution des projets relativement complexe. Les données récentes en matière de paiement confirment la nécessité d intensifier les efforts en vue de l achèvement des programmes En mai 2014, ce ne sont pas moins de 108 milliards d euros, soit 32 % du total des fonds mis à disposition pour la période, qui devaient encore être versés aux États membres par la Commission. Des taux de paiement particulièrement faibles ont été enregistrés dans le cas de la Roumanie, de la Slovaquie, de la Bulgarie, de l Italie et de Malte (graphique 6.13). En dehors du décalage inévitable entre les dépenses effectuées sur le terrain, leur notification à la Commission et le versement du montant correspondant, il existe un risque croissant de voir des États membres et régions perdre des financements importants en raison de leur incapacité d achever leurs programmes avant fin Il se pourrait donc bien, à moins que les choses s accélèrent fortement, que ces pays et régions ne parviennent pas à réaliser les objectifs visés. 6.1 Le FSE et la réaction à la crise 13 Le rôle du FSE en réponse à la crise a varié dans l UE selon la façon dont les marchés du travail ont été affectés, selon les mécanismes d aide déjà en place et selon les mesures spécifiquement mises en œuvre dans les différents pays. Les développements sur le marché du travail L impact de la crise sur l emploi a été très différent d un État membre à l autre en fonction des secteurs touchés par la crise et des mesures adoptées pour y faire face. Plus de 5 millions d emplois ont été perdus dans l UE Metis GmbH et WIIW,

249 Chapitre 6: L évolution de la politique de cohésion entre le troisième trimestre de 2008 et celui de 2009 avec cependant une répartition inégale de ces pertes entre les États membres. Ces différences au niveau des évolutions nationales ont persisté après 2009 avec une croissance économique dans certains États membres et la poursuite du recul dans d autres. Étant donné que, dans une série de pays, la baisse de l emploi a été moins marquée que celle du PIB durant la période de crise, il se pourrait que la récession économique n ait pas encore fait pleinement ressentir ses effets. Les réponses des politiques nationales et le rôle du FSE Lorsque la crise a éclaté, l UE s est dotée d un plan pour la relance économique recommandant des mesures à prendre par les États membres en termes de politique du marché de l emploi. La plupart des pays ont mis en place des plans de relance pour contrer les effets de la crise. Une série de mesures relevant d une politique active du marché du travail ont été adoptées, portant notamment sur des dispositifs de chômage partiel, des subventions salariales temporaires, la réduction des coûts non salariaux, l augmentation de l emploi dans le secteur public et des programmes de formation. Ces derniers ont mobilisé un tiers environ des dépenses au titre du budget PAMT augmenté, dont un quart a été alloué à des initiatives en faveur de l emploi tandis que des montants plus modestes étaient affectés à la création directe d emplois et au démarrage d entreprises. Le FSE a soutenu la formation en offrant plus particulièrement aux travailleurs en chômage partiel la possibilité d améliorer parallèlement leurs compétences. Il a également cofinancé des mesures visant à la création ou au maintien d emplois (programmes d apprentissage et primes à l emploi notamment). Certaines réorientations sont intervenues durant cette période dans l allocation des fonds au niveau des États membres, en vue notamment de venir en aide aux secteurs les plus touchés par la crise (la construction et certaines parties de l industrie manufacturière entre autres). De fait, la crise a notamment eu pour effet de faire prendre conscience des répercussions qu une profonde récession économique peut avoir sur l emploi dans les grands secteurs de l économie ainsi que sur les groupes sociaux particulièrement vulnérables. 7. Conclusion Ce sixième chapitre donne un aperçu de la manière dont les objectifs de la politique de cohésion ont évolué au fil du temps et dont ils se sont progressivement rapprochés de la stratégie globale de l UE. Ce processus a eu des répercussions manifestes sur les types d action soutenus par la politique de cohésion, une place croissante étant réservée aux projets environnementaux et des fonds plus importants étant liés aux stratégies de Lisbonne, Göteborg et Europe La géographie de la politique de cohésion a été simplifiée depuis 2007 afin de veiller à ce qu elle puisse couvrir toutes les régions tout en renforçant l efficacité de sa mise en œuvre. Les élargissements successifs ont modifié les défis que la politique de cohésion est appelée à relever, et accru la difficulté d y parvenir. Ils se sont traduits non seulement par l ajout de régions peu développées à l UE, mais également par un accroissement de la diversité territoriale de celle-ci. La cohésion territoriale étant devenue un objectif explicite du traité de Lisbonne, la politique de cohésion a davantage mis l accent sur la durabilité et l accès aux services de base, sur la prise en compte nécessaire de la géographie fonctionnelle et sur l importance de l analyse territoriale. Cette réorientation se reflète dans la focalisation accrue sur la croissance durable dans le cadre de la stratégie Europe 2020 et dans la reconnaissance de l importance d aller au-delà du PIB lors de l évaluation du développement territorial. Le réseau ESPON a répondu à la nécessité d une analyse territoriale plus poussée en soutenant des travaux de recherche appliquée spécifi- quement axés sur des éléments s inscrivant dans ce type d analyse. Le débat sur la manière de mesurer les progrès accomplis et sur le rôle de la politique de cohésion à cet égard est toujours en cours et ses conclusions devraient contribuer à façonner la politique de cohésion au-delà de 2020, voire même les modalités de sa mise en œuvre au cours de la période actuelle. 211

250 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 212

251 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion 1. Introduction Plusieurs sources fournissent des informations concernant l incidence de la politique de cohésion sur les objectifs des programmes qu elle cofinance. Elles permettent d apprécier dans quelle mesure cette politique contribue à la réalisation de ces objectifs, mais aussi d objectifs plus généraux que sont le renforcement de la capacité de développement durable des économies nationales et régionales et la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale. Premièrement, il existe des informations quantitatives sur les résultats directs des projets et mesures financés, tirées des indicateurs physiques dont les autorités de gestion en charge des programmes assurent le suivi. Ces indicateurs portent généralement sur les produits obtenus (nombre de nouvelles entreprises ayant bénéficié d un soutien au démarrage, longueur des tronçons routiers ou ferroviaires construits ou nombre de personnes formées, par exemple) ou sur les résultats qu ils ont engendrés (temps ou frais de déplacement économisés grâce à l ouverture d une nouvelle route périphérique autour d une ville, nombre de personnes raccordées à un réseau d assainissement et à un système efficace de traitement des eaux résiduaires, ou nombre de personnes formées ayant trouvé un emploi, par exemple). Deuxièmement, on dispose de données d évaluation d interventions ou de programmes particuliers dans des domaines d action spécifiques (appui au développement d entreprises ou à la RDTI notamment), qui déterminent dans quelle mesure les financements octroyés ont permis de réaliser tant l objectif immédiat de l action menée (accroître l investissement des entreprises soutenues ou leurs dépenses en R&D, par exemple) que l objectif plus vaste que constitue le renforcement du potentiel de développement des territoires concernés (par l accroissement de la compétitivité des entreprises qui y sont implantées ou le relèvement des compétences de la main-d œuvre locale notamment). Troisièmement, on dispose d éléments provenant de modèles macroéconomiques qui tentent de saisir le mode de fonctionnement des économies pour estimer l incidence de la politique de cohésion, et des programmes qu elle soutient, sur les principales variables économiques, et en particulier sur le PIB, l emploi et la performance commerciale. Ces modèles procèdent essentiellement en simulant la manière dont l économie se serait développée (ou pourrait se développer à l avenir) en l absence de politique de cohésion et en comparant le résultat de cette simulation avec la manière dont elle s est effectivement développée (ou dont elle devrait évoluer à l avenir). Cette démarche requiert l incorporation dans le modèle des éléments tirés d évaluations et autres analyses concernant les effets immédiats et plus larges des interventions de la politique de cohésion sur l investissement des entreprises, la RDTI, les compétences et la productivité de la main-d œuvre et des entreprises, la réduction des coûts de transport engendrée par la construction de nouvelles routes, voies ferrées et autres infrastructures, etc. Enfin et surtout, il existe des études indépendantes de plus petite envergure qui font le plus souvent appel à des techniques économétriques pour évaluer les effets globaux de la politique de cohésion sur le développement régional. Toutes ces sources sont importantes pour mesurer l incidence globale de la politique de cohésion sur ses objectifs. Les sections ci-après récapitulent les éléments mis à disposition par chacune des quatre. L accent est mis sur la dernière période de programmation, à savoir , mais avec de nombreuses références aux années antérieures, essentiellement parce que cette période ne sera pas officiellement clôturée avant fin 2015 et que de nombreux programmes sont toujours en cours. Plus fondamentalement, beaucoup de projets soutenus sont de longue haleine et visent à influencer la structure des économies, à faire changer la façon dont les entreprises fonctionnent et dont les individus se comportent et agissent, et à renforcer la capacité de soutenir la croissance. Des effets observables en termes d amélioration de la performance économique ne se concrétiseront dès lors qu après un certain nombre d années, et les données permettant de les déceler ne seront disponibles que plus tard encore. 213

252 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 2. Les résultats des programmes en La présente section propose un aperçu des résultats communiqués par les programmes relevant de la politique de cohésion dans leurs rapports annuels de mise en œuvre. Sa première partie est consacrée au FEDER et au Fonds de cohésion, et la seconde au FSE. 2.1 Le Fonds européen de développement régional et le Fonds de cohésion Comme indiqué plus haut, les programmes cofinancés au titre de la politique de cohésion durant la période sont toujours en cours et de nombreux projets doivent encore être achevés. Il est possible néanmoins de recenser les résultats obtenus à fin 2012 (6 e année de la période et date la plus récente pour laquelle des données sont disponibles) grâce au soutien alloué par le FEDER et le Fonds de cohésion en s appuyant sur les indicateurs physiques de produits et de résultats des dépenses engagées indicateurs dont les autorités de gestion assurent le suivi. Les données notifiées sont résumées ci-après: elles se concentrent sur les indicateurs de base, conçus pour être comparables d un programme à l autre et permettre l agrégation des données à la fois au niveau national et de l UE. Emplois bruts directement créés Les données communiquées à propos des programmes font état à fin 2012 lorsque, dans la plupart des pays, la moitié tout au plus des fonds disponibles pour la période avait été dépensée de la création directe de quelque emplois sur l ensemble du territoire de l UE grâce à des interventions cofinancées par le FEDER. Ce chiffre représente 43 % de l objectif fixé en début de période, ce qui conduit à penser que le soutien du FEDER pourrait avoir créé directement près de 1,4 millions de nouveaux emplois d ici la fin Beaucoup de ces emplois quelque en tout ont été créés dans les régions moins développées (objectif «convergence») où les besoins en matière d emploi sont particulièrement importants et où, pour autant que les objectifs soient réalisés, le chiffre pourrait atteindre fin Il convient de rappeler que ces chiffres portent sur des emplois bruts: autrement dit, ils ne tiennent pas compte des emplois perdus, mais concernent essentiellement le nombre de personnes supplémentaires occupées dans le cadre des projets financés ou, le plus souvent, dans les entreprises bénéficiant d un soutien. Bon nombre de ces emplois auraient peut-être été créés en l absence de financement: certaines sociétés pourraient notamment avoir été de l avant avec leurs plans d investissement sans recevoir de financement public, mais en procédant probablement à plus petite échelle et avec moins d effectifs. Il reste pratiquement certains toutefois qu un nombre considérable d emplois supplémentaires n auraient pas vu le jour sans l aide de l UE. Les données d évaluation résumées ci-après le confirment. De surcroît, les chiffres ne couvrent pas les emplois indirectement créés par les projets et la compétitivité accrue qui en découle, lesquels, comme le montrent les modèles macroéconomiques, se concrétiseront probablement à plus long terme. Soutien aux entreprises La création d emplois est largement intervenue dans des PME, lesquelles ont bénéficié d une grande partie du Exemples de régimes de soutien aux entreprises Grèce: des financements ont été alloués à PME environ au titre de l instrument financier JEREMIE, principalement sous la forme de prêts, afin de les aider à surmonter le resserrement du crédit imposé par les marchés financiers. Portugal: mi-2013, quelque entreprises avaient bénéficié d une assistance dans le cadre de régimes de soutien cofinancés par le FEDER et 952 nouvelles entreprises avaient reçu une aide financière au démarrage, dont 448 dans des secteurs de haute technologie ou à forte intensité cognitive. Belgique: fin 2012, des instruments financiers sous la forme de capital-risque, de garanties de prêts, de microcrédits et de produits «mixtes», cofinancés par le FEDER, avaient aidé 571 nouvelles entreprises à démarrer et 671 entreprises à développer leur activité, soit un nombre dix fois supérieur à celui des entreprises bénéficiant d une aide sous la forme de subventions à l investissement. Bulgarie: fin 2012, quelque PME avaient reçu des prêts à taux d intérêt réduit dans le cadre de l initiative JEREMIE afin qu elles puissent surmonter le resserrement du crédit sur le marché financier. Malte: fin 2013, le First Loan Portfolio Guarantee Scheme (régime de garantie des prêts), cofinancé par le FEDER, avait fourni un financement à 533 PME, leur évitant ainsi la difficulté d emprunter sur le marché financier. 214

253 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion soutien alloué; celui-ci visait principalement à les rendre plus efficaces en les aidant à investir dans de nouveaux matériels et équipements ou à développer de nouveaux produits. Un total de projets environ à l appui d investissements dans des PME avaient été entrepris fin 2012 sur l ensemble du territoire de l UE. Par ailleurs, près de nouvelles firmes ont été aidées à démarrer dans l Union grâce à une assistance financière du FEDER et aux orientations et conseils fournis par des centres d aide aux entreprises également financés par ce Fonds (voir l encadré pour des exemples précis de mesures financées). Une part croissante du soutien est fournie sous la forme d instruments d ingénierie financière tels que des prêts, des bonifications d intérêt ou du capital-risque, qui offrent l avantage d aider les entreprises à surmonter les contraintes liées aux emprunts tout en étant remboursables (voire susceptibles de générer un taux de rendement) et leur permettent ainsi potentiellement d utiliser à plusieurs reprises le financement qui leur est alloué. Le fait qu il soit remboursable constitue pour les entreprises bénéficiaires une incitation supplémentaire à faire réussir l investissement. Soutien à la RDTI Plus de projets avaient été cofinancés fin 2012 à l appui de la coopération entre des centres de recherche Exemples de projets de RDTI soutenus Espagne: fin 2012, grands projets avaient été cofinancés pour soutenir la R&D menée dans le secteur public; ils représentent une part importante des projets initiés dans le cadre du plan national de RDTI. France: le FEDER a apporté son soutien aux 71 pôles de compétitivité créés pour regrouper des entreprises, des laboratoires de recherche et des universités, et se spécialisant chacun dans un grand secteur d activité. Selon une évaluation effectuée en 2012, ils étaient à cette date à l origine de plus de innovations depuis leur création. République tchèque: le FEDER a cofinancé 53 nouveaux centres de transfert technologique, centres d excellence et parcs scientifiques et technologiques. Slovénie: fin 2012, le FEDER avait cofinancé 8 centres d excellence, 7 centres de compétence et 17 centres de développement économique. Roumanie: 253 centres de R&D ont été construits ou modernisés avec le soutien financier de l UE. et des entreprises, le but étant que la R&D développée par les premiers ait un maximum de chances d être convertie en produits et processus nouveaux ou améliorés permettant aux entreprises de conserver ou d étendre leur part de marché au plan régional et au-delà. Une aide a été parallèlement apportée à quelque projets de RDTI qui ont débouché, moyennant l apport conjoint d un soutien à d autres mesures, sur la création de emplois dans la recherche, dont la moitié environ dans des régions moins développées. Infrastructures TIC Le FEDER a également été sollicité un peu partout dans l UE en vue d un soutien à l utilisation des TIC par les PME, à l introduction d accès numériques aux services publics et à l investissement dans la large bande pour améliorer l accès au réseau internet, voire, dans certains cas, pour fournir un accès là où il n existait pas encore. À fin 2012, cet investissement avait permis à plus de 5 millions de personnes supplémentaires d avoir une connexion large bande, dont la moitié environ dans des régions moins développées, contribuant ainsi à réduire une fracture numérique encore importante dans un certain nombre de pays, en particulier dans l UE 12 et dans les États membres du sud de l UE 15. Transports Près de km de nouvelles routes avaient été construits fin 2012 dans le cadre de projets cofinancés Exemples de projets TIC soutenus Grèce: près de personnes supplémentaires bénéficient d un accès large bande grâce à l aide financière du FEDER; la plupart d entre elles vivant dans la région de la Thrace et de la Macédoine, qui est l une des moins développées du pays, cette aide a contribué à réduire la fracture numérique. Espagne: le FEDER a apporté une aide majeure à l informatisation de l administration publique, de l éducation, des soins de santé et des services juridiques, de même qu à la diffusion des TIC dans les PME. Roumanie: fin 2012, les projets soutenus par le FEDER permettaient à plus de personnes d utiliser des systèmes d administration, de santé et d apprentissage en ligne. 215

254 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale par le FEDER et le Fonds de cohésion; la plupart de ces projets ont été réalisés dans les régions moins développées de l UE 12, dont le réseau routier nécessite le plus d amélioration après avoir été négligé pendant plusieurs dizaines d années. Une part de km de ces nouveaux tronçons est constituée d autoroutes incluses dans le réseau RTE-T. Par ailleurs, km de routes existantes ont été améliorées élargies ou transformées en routes à deux voies, par exemple; ces travaux aussi sont principalement intervenus dans les régions moins développées où, dans de nombreux cas et en particulier dans l UE 12, l état des routes et le nombre limité d autoroutes et de contournements de ville causent d importants encombrements et ralentissent les déplacements. Les deux types d investissement ont très souvent permis d économiser Exemples de projets soutenus dans le secteur des transports Portugal: les routes construites grâce au soutien du FEDER et du Fonds de cohésion comprennent le dernier tronçon du périphérique intérieur de Lisbonne qui, emprunté en moyenne par véhicules par jour, a réduit de 40 % le trafic sur les grands axes de la capitale et amélioré l environnement urbain. Bulgarie: les fonds de l UE ont cofinancé la construction de la seconde ligne de métro de Sofia et de 13 nouvelles stations, deux sur la première ligne et onze sur la seconde. L ouverture de cette seconde ligne allège et, partant, facilite la circulation dans la ville. Estonie: les améliorations apportées au réseau ferroviaire grâce à un cofinancement de l UE avaient réduit de 31 % les durées de parcours fin 2012; l objectif est une réduction supplémentaire générale de 45 % d ici fin Hongrie: les fonds européens ont cofinancé un tronçon de l autoroute M0 autour de Budapest en vue d atténuer les encombrements dans la ville, et l amélioration du réseau ferroviaire a permis pour sa part de diminuer de 47 minutes la durée moyenne des parcours sur les lignes RTE-T. Pologne: les financements de l UE ont contribué au réaménagement et à la modernisation de l aéroport de Wroclaw avec la construction d un nouveau terminal doté d installations modernes, y compris un système automatisé de contrôle des bagages. Roumanie: quelque 124 km de nouvelle autoroute avaient été construits avec l aide de l UE fin 2012 et 387 km supplémentaires devraient être achevés d ici fin Une fois les travaux achevés, une autoroute reliera le littoral de la mer Noire et les grandes villes du pays, y compris Bucarest, Sibiu et Arad, à la Hongrie et aux grandes villes d Europe centrale. un temps considérable tout en améliorant les liaisons entre les centres habités et les centres d activité économique, tant à l intérieur des frontières nationales qu entre pays. La construction de nouvelles routes a parfois permis également d éloigner le trafic des centres urbains, ce qui y réduit à la fois la pollution et la congestion, et y améliore la qualité de vie. Si relativement peu de nouvelles voies ferrées ont été construites entre le début de la période et fin 2012, des améliorations considérables ont été apportées aux lignes existantes: électrification, installation de systèmes modernes de signalisation, conversion de lignes à simple voie en lignes à double voie, etc. À fin 2012, un total de km de voies ferrées avaient été améliorées, une fois encore dans des régions moins développées surtout. Grâce à la fois à la construction de nouvelles voies et à la modernisation de voies existantes, près de km ont été ajoutés au réseau ferroviaire RTE-T, en l occurrence dans les régions de convergence de l UE 15 principalement. Plusieurs projets de transports publics urbains ont également été soutenus au cours de la période , l un des plus notoires étant sans doute l expansion du métro de Sofia qui a fait considérablement diminuer les encombrements dans la capitale bulgare. Beaucoup d autres projets destinés à améliorer les systèmes de transport et, dans certains cas, à réduire leurs effets néfastes sur l environnement, ont été menés partout dans l UE jusqu à fin 2012, et plus particulièrement en matière de transport urbain, de ports et d aéroports, mais leur nature diverse rend l agrégation des résultats assez difficile (voir l encadré pour quelques exemples). Infrastructures environnementales Fin 2012, des projets cofinancés avaient permis d améliorer l approvisionnement en eau potable de 3,3 millions d habitants de l UE environ. La plupart de ces projets ont été menés dans des régions moins développées (2,7 millions de bénéficiaires) et plus particulièrement dans des régions de convergence situées en Espagne où 1,7 million de personnes ont été raccordées à un meilleur réseau de distribution. Par ailleurs, quelque 5,5 millions de personnes ont été raccordées à des installations plus performantes de traitement des eaux résiduaires grâce à la mise en place de réseaux d assainissement et de stations d épuration, ce qui contribue à protéger l environnement tout en améliorant les perspectives de développement durable. Ces in- 216

255 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion Améliorer la qualité des demandes portant sur des grands projets JASPERS (Assistance conjointe à la préparation de projets dans les régions européennes) a largement contribué à l amélioration de la qualité des demandes relatives à de grands projets dans l UE 12 en aidant les États membres concernés à bien préparer les projets en question et à les présenter de façon à démontrer que les avantages escomptés l emportent sur les coûts. La Banque européenne d investissement (BEI), cofinanceur principal des programmes soutenus par l UE, participe activement à des initiatives de renforcement des capacités administratives dans une série de pays, parmi lesquels la Grèce, la Bulgarie et la Roumanie. Des groupes de travail spéciaux ont été institués au cours de la période de programmation précédente: réunissant les États membres, les institutions financières internationales, la Commission et d autres experts, ils agissent en qualité de «pompiers» lorsque des programmes se trouvent confrontés à des problèmes urgents (dans des régions du sud de l Italie, de Bulgarie et de Roumanie notamment). Des fonds affectés à l assistance technique ont servi à financer des états de lieux dans certains domaines d action particuliers, ainsi des interventions dans le cadre de projets spécifiques menés par la BEI, la Banque mondiale et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. En Roumanie, une initiative spéciale à laquelle participent la DG Politique régionale, la DG Marché intérieur et JASPERS a été lancée en vue d améliorer les procédures de passation de marchés publics. Exemples de projets soutenus dans le domaine des infrastructures environnementales Portugal: quelque 239 stations d épuration des eaux résiduaires avaient été construites fin 2012 avec le soutien de financements de l UE, de même que km environ de canalisations au niveau du réseau principal d assainissement, desservant environ personnes, et 640 km de canalisations au niveau du réseau de distribution d eau, approvisionnant plus de personnes en eau potable de meilleure qualité. Italie: des projets cofinancés par le FEDER ont permis le raccordement de plus d un million de personnes à des installations plus performantes de traitement des eaux résiduaires, soit 13 % environ de la population totale des régions de convergence et près de 40 % de celle des régions Sicilia et Basilicata, qui ont bénéficié de la plus grande partie de ces investissements. Malte: la station d épuration construite dans le sud avec le soutien de l UE, capable de traiter 80 % des eaux usées produites sur l île, a permis de faire passer les eaux littorales du sud du pays de la classe 3 à la classe 1, et à Malte de devenir le premier pays méditerranéen à traiter la totalité de ses eaux résiduaires avant de les rejeter à la mer. Slovaquie: des fonds de l UE ont cofinancé la construction ou la modernisation of 89 stations de collecte sélective des déchets, ce qui a permis d accroître de tonnes par an le volume de déchets récupérés. frastructures ont elles aussi été principalement installées dans des régions moins développées de l UE 15, et plus particulièrement en Espagne (raccordement de 2,2 mil- lions d habitants) et en Italie (1,1 million). Quelque projets menés avec le soutien de fonds européens ont été consacrés au recyclage des déchets municipaux et industriels, à l expansion des sites de stockage des déchets et de la capacité des sites d enfouissement, et à la fermeture de sites non conformes; la quasitotalité de ces projets se situaient dans des régions de convergence et dans l UE 12 le plus souvent. Des projets axés sur mise en œuvre de mesures de prévention des crues, cofinancés par le FEDER, ont permis d offrir une plus grande protection à 4,2 millions d habitants de l UE, tant dans des régions de l objectif «convergence» que dans des régions de l objectif «compétitivité». Énergies renouvelables et meilleure efficacité énergétique Un nombre considérable de projets (quelque au total) bénéficiant d un financement du FEDER ont servi à augmenter la capacité de production d électricité à partir d énergies renouvelables. Plus de 80 % d entre eux ont été menés dans des régions moins développées, tout en se concentrant davantage dans l UE 15 que dans l UE 12. Ils ont conjointement permis d accroître cette capacité de mégawatts, contribuant ainsi de manière significative à l objectif européen d une augmentation de 20 % d énergie produite grâce à des sources renouvelables à l horizon Un nombre très important de projets ont été consacrés en outre à l amélioration de l efficacité énergétique des immeubles d habitation et des bâtiments publics, en particulier dans des pays de l UE 12 où ces deux types d édifices consomment énormément d énergie en raison 217

256 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Exemples de projets soutenus dans le domaine de l énergie Autriche: les projets financés ont permis d accroître de 89 mégawatts, soit 20 %, la capacité de production de 55 installations utilisant des biocarburants, et de parvenir ainsi à une réduction potentielle des émissions de gaz à effet de serre équivalant au CO 2 produit par voitures environ. Lituanie: fin 2012, 706 bâtiments publics avaient été rénovés et leur efficacité énergétique avait été améliorée. Lettonie: de très nombreux logements sociaux ont été rénovés dans une perspective d amélioration de l efficacité énergétique; les travaux réalisés ont permis d obtenir une diminution moyenne de plus de 45 % des coûts de chauffage. notamment des techniques de construction utilisées et de décennies de négligence sous l ancien régime. Tourisme, activités culturelles, infrastructures sociales, mise en valeur des sols et rénovation urbaine Les projets réalisés dans d autres domaines d action que ceux décrits aux paragraphes précédents sont de types très différents puisqu ils couvrent notamment le développement et l expansion du tourisme, des aménagements locaux, l assainissement de sols contaminés (sites industriels en particulier), la rénovation de bâtiments et de quartiers urbains, et la construction et la modernisation d hôpitaux, de centres de santé, d écoles, de centres communautaires et d autres infrastructures sociales. Tout en étant le plus souvent d envergure modeste, ces projets peuvent contribuer de manière significative à l amélioration de la qualité de vie des communautés locales et au développement des activités économiques. La nature même de ces projets fait qu il est souvent difficile de saisir les résultats des investissements effectués à l aide d indicateurs physiques on songe notamment à une amélioration de l environnement urbain ou des aménagements locaux, ou à la préservation de traditions culturelles ou de monuments historiques dont la sauvegarde est importante pour les générations actuelles et futures tout en étant susceptible d offrir un potentiel d attraction touristique). La plupart des indicateurs physiques utilisés portent sur le nombre de projets réalisés, ce qui fournit intrinsèquement peu d informations sur les produits ou résultats obtenus grâce aux dépenses y afférentes. Les principaux résultats acquis fin 2012 s établissent, pour autant qu ils puissent être recensés et agrégés entre pays, comme suit: plus de projets cofinancés par le FEDER et réalisés à l appui du tourisme dans l ensemble de l UE, dans les régions de convergence de l UE 12 pour la plupart (75 %); ils auraient, selon les chiffres communiqués, créé un total de emplois directs; la remise en valeur de quelque 576 km 2 de sols pollués, principalement situés dans des régions de convergence avec les deux tiers environ en Hongrie, en Espagne et en Italie; le cofinancement de projets environ dans l ensemble de l UE en vue de l expansion ou de l amélioration d établissements de soins, situés pour la plupart dans des régions de convergence; le soutien de quelque projets d investissement dans des structures éducatives construction de nouvelles écoles ou de nouveaux collèges ou modernisation d écoles et collèges existants presque toutes situées dans des régions de convergence et principalement dans l UE Le Fonds social européen Accès à l emploi Le financement du FSE a représenté 20 % environ du total des dépenses effectuées par les États membres au titre de la politique active du marché du travail durant la période ; cette part a varié de 2 % dans les pays à revenu élevé à plus de 100 % dans les pays (de convergence) à bas revenu. Fin 2012, le FSE avait financé au moins de 19,6 millions de «participations» (au sens de participation à des pro- grammes) destinées à faciliter l accès à l emploi 1 et permis à 3,3 millions des participants de trouver rapidement un emploi ensuite. Dans la plupart des États membres, les pourcentages de participants trouvant un emploi et de ceux qui l occupaient encore après 6 ou 12 mois 1 Réseau d experts chargés de l évaluation du FSE,

257 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion Exemples de projets soutenus en matière d infrastructures touristiques, culturelles, sociales et éducatives ainsi que dans le domaine urbain Italie: le FEDER a cofinancé la modernisation des équipements TIC et scientifiques de 80 % de l ensemble des écoles primaires et secondaires des régions de convergence situées dans le sud du pays. Portugal: quelque 867 écoles ou équipements scolaires ont été construits, agrandis ou rénovés dans le cadre du programme de modernisation des établissements scolaires cofinancé par le FEDER. France: une extension du musée du Louvre a été ouverte à Lens (Nord-Pas-de-Calais) avec le soutien du FEDER. Autriche: le FEDER a participé au financement de la remise en état de m2 environ d espace public à Vienne. Hongrie: Quelque 136 crèches et écoles primaires et secondaires accueillant plus de enfants ont été rénovées avec l aide du FEDER. Roumanie: le FEDER a cofinancé la rénovation d une grande partie d Alba Iulia en Transylvanie, y compris la citadelle ce qui a fait de cette ville l un des principaux centres d attraction touristique de la région. Le musée de la citadelle a enregistré une hausse du nombre de ses visiteurs, lequel avait été de en 2010 et dépassait pour les neuf premiers mois de 2013 seulement. Slovénie: quelque 146 projets ont été consacrés à l amélioration de l infrastructure touristique, y compris la rénovation de 20 sites du patrimoine culturel. Sans qu un lien de cause à effet puisse nécessairement être établi, le nombre de nuitées est passé de 7,6 millions en 2007 à 9,5 millions en 2012, et plus de visiteurs se sont rendus sur les sites rénovés. Slovaquie: le FEDER a cofinancé l expansion et la modernisation d établissements de soins avec lits d hôpital supplémentaires et le traitement de patients dans des structures modernisées. ont été proches des objectifs fixés 2. De surcroît, plus de personnes ont obtenu des qualifications et près de ont entrepris une activité indépendante. Une aide a également été consacrée à l insertion professionnelle avec une focalisation particulière sur les personnes handicapées et d autres groupes défavori- 2 Certains experts font valoir que les objectifs fixés n étaient pas particulièrement ambitieux, mais il convient de tenir compte par ailleurs de la forte détérioration intervenue sur le marché du travail depuis la fixation des objectifs en question. sés. Dans beaucoup de pays, la crise rend la recherche et la conservation d un emploi plus difficiles encore, et un certain nombre de programmes ont été adaptés à ce contexte. Fin 2012, plus de 20 millions de jeunes de moins de 25 ans avaient bénéficié d une aide, soit près de 30 % du total; cette proportion a toutefois été moins élevée dans les États membres méridionaux en dépit du nombre élevé de jeunes n occupant pas d emploi et ne suivant ni enseignement ni formation ce qui signifie qu un nombre plus important encore de personnes âgées de 25 ans et plus sont sans travail. Les évaluations 3 réalisées dans cinq États membres (Autriche, France, Italie, Portugal et République tchèque) signalent que les programmes relevant de la politique de cohésion ont recentré leur priorité sur les jeunes suite à l éclatement de la crise. Ces cinq pays ont en effet veillé à aider prioritairement les jeunes en risque de décrochage scolaire ou ayant déjà abandonné l école, et quatre d entre eux (l exception étant le Portugal) se sont concentrés sur les «NEET», à savoir ceux qui ne travaillent pas, ne font pas d études et ne suivent pas de formation. Des ressources plus importantes sont consacrées depuis 2009 au soutien d activités indépendantes et à l aide au démarrage d entreprises, ainsi qu au développement de marchés du travail intermédiaires, lesquels proposent des stages, des formations et des qualifications aux personnes qui sont économiquement inactives depuis longtemps. Mesures d inclusion sociale L objectif de l inclusion sociale a pris une place plus importante durant la période que précédemment. Le FSE a soutenu dans ce contexte des mesures axées sur les «parcours d insertion» et le retour à l emploi des groupes défavorisés sur le marché du travail 4. Fin 2012, un montant de 12,9 milliards d euros avait été investi dans des mesures d inclusion sociale, et 10,3 milliards d euros supplémentaires avaient été engagés en faveur d interventions de ce type 5. Des résultats n ont été communiqués qu à propos de quelques États membres seulement, mais les chiffres disponibles attestent d un nombre élevé de personnes à savoir 3 Réseau d experts chargés de l évaluation du FSE, Réseau d experts chargés de l évaluation du FSE, Ce montant couvre plusieurs catégories de notification visées par le FSE en rapport avec l inclusion sociale. 219

258 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Équipes d action pour l emploi des jeunes La Commission a mis sur pied en 2012 des équipes d action pour l emploi des jeunes conjointement avec les huit États membres où leur taux de chômage est le plus élevé. Des fonds relevant de la politique de cohésion , non encore affectés à cette date, ont servi à multiplier les possibilités d emploi pour les jeunes et à faciliter l accès des PME au crédit. Plus d un million de jeunes devraient bénéficier du budget alloué de 4,2 milliards d euros (1,4 milliard faisant déjà l objet d engagements au niveau de projets). plus de ont trouvé un emploi (même s il convient de préciser qu une très grande majorité d entre elles se trouvent en Espagne); ils font également état d un nombre considérable de personnes à savoir près de ayant acquis des qualifications. L aide du FSE s est concentrée aussi sur la lutte contre la pauvreté parmi les groupes les plus vulnérables tels que les migrants, les minorités ethniques et les mères isolées, ainsi que sur la lutte contre les discriminations 6. Elle a notamment servi à aider les groupes concernés à trouver du travail, ainsi qu à organiser des campagnes auprès du grand public pour faire reculer la discrimination, des séminaires sur la diversité à l intention des employeurs et des responsables des ressources humaines, et des formations destinées au personnel des agences de placement. Dans plusieurs pays, plus de la moitié des fonds ont été alloués au soutien des femmes (56,5 % en Pologne, par exemple), mais cette proportion a été de moins de moitié dans d autres (39,5 % seulement au Royaume-Uni). L Espagne affiche un record dans la mesure où les chiffres montrent qu à fin 2011 près de femmes avaient trouvé un emploi après avoir participé à un programme cofinancé par le FSE, soit un taux de réussite de 62 %. Un financement plus important a été affecté, par rapport à la période , aux migrants et aux membres de minorités 7 avec un montant global d un milliard d euros pour les aider à trouver du travail et 5 milliards supplémentaires pour d autres mesures à leur intention. De surcroît, 10 milliards d euros ont été alloués à des mesures générales en faveur de groupes défavorisés, y compris les migrants et les minorités. Fin 2012, environ 6,4 millions de personnes appartenant à l un ou l autre de ces groupes avaient participé à un programme financé par le FSE. 6 GHK et Fondazione G. Brodolini, CSES, 2011 Aide à la valorisation du capital humain On comptait fin 2012 près de 25,9 millions de participations à des mesures financées par le FSE pour renforcer le capital humain. Dans treize États membres, le FSE a soutenu la modernisation de l éducation et de la formation 8 avec plus de 8 milliards d euros alloués à l élaboration des réformes et à leur mise en œuvre. De manière générale, 10 % environ du financement total (35 milliards d euros) ont été alloués à l éducation et à la formation, et on estime que, fin 2010, 5 millions de jeunes, 5,5 millions de personnes peu qualifiées et personnes plus âgées avaient participé à des activités d apprentissage tout au long de la vie cofinancées par le FSE 9. Ces chiffres ne peuvent être additionnés en raison de doubles comptages, mais ils fournissent néanmoins une indication de l ampleur de la participation. Bien que les chiffres varient en fonction du profil des participants et de la situation sur le marché du travail du pays concerné, on peut considérer qu en moyenne 20 à 35 % des participants ont trouvé un emploi immédiatement après avoir suivi une formation financée par le FSE. Reflétant la focalisation de plusieurs États membres sur les jeunes, plus de participants ont poursuivi leur éducation ou leur formation à l issue des programmes cofinancés, et les chiffres montrent que plus de ont acquis des qualifications. De surcroît, près de participants ont décroché un emploi et plus de ont entrepris une activité indépendante. Renforcement de la capacité institutionnelle Les orientations stratégiques communautaires et le règlement relatif au FSE 10 font de la bonne gouvernance et du renforcement de la capacité institutionnelle des éléments clés à aborder durant la période , en particulier dans les régions et États membres moins développés. Aussi 3,7 milliards d euros ont-ils été affectés au titre du FSE au renforcement de la capacité institutionnelle et de l efficacité des administrations et des services publics aux niveaux national, régional et local et, le cas échéant, des partenaires sociaux et des organisations non gouvernementales dans la perspective de réformes, d une 8 Idem 9 Ecorys, Article 3.2(b) du règlement (CE) n 1081/2006 sur le Fonds social européen 220

259 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion meilleure réglementation et de la bonne gouvernance. Ce soutien s est articulé en deux rubriques 11 : Mécanismes pour l amélioration de la conception, du suivi et de l évaluation des politiques et programmes aux niveaux national, régional et local Renforcement des capacités d exécution des politiques et programmes, y compris en ce qui concerne l application de la législation Quatre États membres (Bulgarie, Roumanie, Hongrie et Grèce) ont mis en place un programme spécifique de renforcement des capacités administratives, et neuf autres (République tchèque, les trois États baltes, Pologne, Slovénie, Slovaquie, Malte et Royaume-Uni dans le pays de Galles) en ont fait une priorité dans le cadre de leurs programmes (régionaux le plus souvent). D autres encore, parmi lesquels l Italie, ont combiné les deux approches en prévoyant un programme spécifique au plan national et un axe prioritaire au niveau de programmes régionaux. Ainsi par exemple, le programme bulgare en matière de capacité administrative comprend une aide de 157 millions d euros au titre de la politique de cohésion en vue de l amélioration de la mise en œuvre des mesures et de la qualité des services fournis aux particuliers et aux entreprises. Ce soutien vise également à renforcer le professionnalisme, la transparence et la responsabilisation de l appareil judiciaire et à améliorer la gestion des ressources humaines et le niveau de qualification du personnel de la fonction publique, du système judiciaire et d organisations de la société civile. Les programmes se concentrent sur des questions touchant à la structure des administrations, à leurs ressources humaines et aux systèmes et outils qu elles utilisent. Des études approfondies ont mis en évidence plusieurs facteurs de réussite en termes de renforcement effectif des capacités administratives 12 : l implication de la société civile; une approche méthodologique et technique claire; un engagement politique; une définition précise des responsabilités; 11 Commission européenne, 2013, Politique de cohésion: rapport stratégique Ecorys, 2012 un échange d exemples de bonnes pratiques au niveau de l UE; l application de méthodes valables de suivi et d évaluation. 3. Données d évaluation concernant l impact de la politique de cohésion 3.1 Bilan et défis des programmes cofinancés par le FEDER et le Fonds de cohésion Les chiffres cités plus haut donnent une indication quant à l ampleur de l activité soutenue par la politique de cohésion et quant aux types de projets et mesures cofinancés. Ils indiquent également, dans un certain nombre de cas, le fruit des dépenses effectuées et les résultats des interventions visées. Ceci étant dit, ils ne révèlent pas intrinsèquement les acquis que la politique de cohésion a permis d engranger sous la forme de valeur ajoutée ou de différence en termes de développement des économies régionales ou nationales; de nombre de personnes occupées; de qualité de vie des citoyens; de meilleure répartition de l activité économique et de l emploi entre les régions; ou de cohésion économique, sociale et territoriale de façon plus générale. Ce constat s explique partiellement du fait qu il s agit de chiffres bruts et que certains résultats évoqués ci-dessus se seraient produits de toute façon, autrement dit sans l aide financière apportée. Ainsi par exemple, lorsque le FEDER ou le FSE cofinance 50 % du coût d un projet particulier ou d une mesure particulière, il se peut que la moitié du résultat obtenu puisse être attribué à ce cofinancement, mais il se peut aussi que celui-ci ait généré plus de 50 % du résultat car le projet n aurait pas existé sans lui, ou moins de la moitié dans l hypothèse où il aurait été réalisé avec un financement moins important, voire aucun financement public du tout. Dans ces deux derniers cas, il existe ce qu on appelle un effet d aubaine au sens où le soutien bénéficie à un projet qui aurait été entrepris même en l absence de financement. Cet élément représente 100 % du financement lorsque le projet ou la mesure aurait été entrepris(e) à la même échelle en l absence de soutien financier, ou un pourcentage inférieur à 100 % lorsque le projet ou la mesure aurait été entrepris(e) à moindre échelle. 221

260 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Valeur ajoutée de l UE grâce à une mise en réseau et à la diffusion de bonnes pratiques L UE soutien des programmes d apprentissage mutuel en vue de diffuser des exemples de bonnes pratiques en matière de réforme des administrations publiques et de stimuler une réflexion créative dans le cadre de la recherche de solutions efficaces à des problèmes communs à l ensemble de l Union. Le Réseau européen des administrations publiques (EU- PAN 1 ) est un réseau informel de directeurs généraux responsables de l administration publique des États membres de l UE, de la Commission européenne et de pays observateurs. Il a pour mission de relever le niveau de performance et de qualité des autorités publiques européennes en élaborant de nouvelles méthodes basées sur des échanges de vues, d expériences et d exemples de bonnes pratiques entre participants. La Commission soutient une Community of Practice on Results-Based Management 2 (communauté de pratique relative à la gestion axée sur les résultats) destinée à des décideurs et des gestionnaires de programmes participant à la préparation, à la gestion, au suivi et à l évaluation des programmes du FSE. L un des produits phares du réseau est un manuel sur la gestion axée sur les résultats, qui donne des orientations aux praticiens en vue du développement de leurs systèmes dans ce sens. Le Prix européen du secteur public 3 (EPSA) vise à récompenser l excellence dans le secteur public au sein de l UE. Attirant l attention sur des aspects importants de l administration publique, les différentes catégories récompensées ont incité les gouvernements à moderniser leurs pratiques et dispositifs administratifs. L EPSA est davantage qu une récompense: au travers de sa collecte systématique d exemples de bonnes pratiques, il a effectivement constitué une base de connaissances sur la manière dont les pouvoirs publics peuvent améliorer leur organisation et offrir de meilleurs services. Au total, plus de 800 exemples de cet ordre ont été ainsi compilés et évalués au cours des six dernières années. Le Prix européen pour l innovation dans l administration publique a été attribué, dans le cadre du septième programme-cadre (7e PC), aux neuf initiatives les plus innovantes en la matière, sélectionnées parmi 203 candidatures en provenance de 22 pays et susceptibles d être appliquées ailleurs. 1 Voir EUPAN, 2 Pour de plus amples informations voir le site de Community of Practice on Results-Based Management (COP RBM): 3 Voir EPSA, Il existe une complication supplémentaire du fait que le projet pourrait ne pas avoir été entrepris sans aide financière, mais qu un autre projet de type similaire l aurait été. Par exemple, l octroi d un financement à une entreprise pour qu elle investisse ou crée des emplois peut impliquer qu une autre entreprise renonce à faire des investissements ou à créer des emplois alors qu elle l aurait fait autrement. Le financement produit ici un effet de déplacement dont il convient de tenir compte au moment d en évaluer les résultats. Le chiffre à prendre en considération en tant que mesure du résultat d un projet ou programme, et de sa contribution à la réalisation des objectifs stratégiques fixés, ne peut être déterminé qu au moyen d une évaluation précise de l intervention ou de l ensemble des interventions qui fasse la part des choses entre l effet de l aide financière fournie et les autres facteurs en jeu. Ce processus est important non seulement pour déterminer ce que la ou les mesures en question ont permis de réaliser, mais également pour évaluer si le financement attribué a été bien dépensé et devrait continuer d être utilisé de la même manière à l avenir, ou si les mesures concernées devraient être modifiées pour devenir plus efficaces. On recense 821 évaluations au moins dans les États membres 13 à propos des programmes cofinancés par le FEDER et le Fonds de cohésion au cours de la période On en recense en ce qui concerne les programmes cofinancés par le FSE durant la même période. Ces chiffres sont sensiblement plus élevés qu en ce qui concerne les périodes précédentes sans compter que la plupart des évaluations entreprises à partir de 2007 ont eu un caractère moins «formel»: elles répondent davantage à un désir d en savoir plus sur la manière dont les fonds ont été dépensés qu à une simple obligation imposée à cet égard par le règlement, et elles visent également à une meilleure compréhension du fonctionnement des programmes. Il est trop souvent arrivé aussi qu elles se focalisent sur des préoccupations particulières ou sur certains volets des programmes, mesures individuelles ou types de projets au lieu d envisager les programmes 13 Cette estimation se fonde sur les informations détaillées tirées des évaluations effectuées dans leur pays respectifs par les membres du Réseau d experts indépendants mis en place en 2010 par la DG Politique régionale pour suivre la performance des programmes du FEDER et du Fonds de cohésion sur la période dans chacun des 27 États membres et pour rassembler des informations concernant les activités en matière d évaluation. Certaines évaluations ont été financées par des fonds relevant de la période (venue à échéance en décembre 2009 seulement). Voir le Réseau d experts en évaluation, Évaluations recensées fin 2013 par le Réseau d experts en évaluation du FSE. 222

261 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion comme un tout, généralement difficile à évaluer, si ce n est de façon relativement superficielle. La plupart des évaluations n ont pas été principalement axées sur le résultat des programmes proprement dit: elles se sont davantage intéressées aux processus et procédures appliqués à l administration des fonds, aux critères de sélection des projets à financer, etc. pour déterminer, d une part, si les tâches inhérentes étaient exécutées de manière efficace et, d autre part, si des améliorations étaient possibles. De nombreuses autres ont largement consisté à mesurer l avancement des programmes, y compris le recensement des difficultés rencontrées dans leur exécution, et à vérifier que les progrès allaient dans le sens des objectifs fixés. Ce type de démarche comprend l examen des résultats, même si celui-ci s effectue essentiellement sur la base de données de suivi et d indicateurs tels que ceux décrits à la section précédente, au lieu de s efforcer de distinguer les résultats pouvant être attribués au programme proprement dit. Un petit peu plus de 20 % des évaluations du FEDER et du Fonds de cohésion, et 23 % de celles du FSE, visaient à mesurer les résultats des programmes et leur capacité de réaliser les objectifs fixés au moment de leur adoption. Une proportion beaucoup plus importante (36 % environ) des évaluations du FEDER et du Fonds de cohésion effectuées en 2013 ont été orientées dans ce sens une progression qui s explique par le fait les programmes se déroulaient alors depuis un certain temps et qu il y avait davantage de résultats à évaluer, mais qui résulte aussi d une volonté croissante des États membres d en savoir davantage à propos de l efficacité des mesures qu ils adoptent. La plupart de ces évaluations se sont largement fondées sur l analyse de données quantitatives pour tenter de dissocier l effet lié à l apport de financements de l incidence d autres facteurs d influence, et pour estimer tout effet d aubaine éventuel. Le recours plus systématique à des techniques davantage rigoureuses est une autre évolution prometteuse. On peut citer à ce titre les évaluations d impact contrefactuelles, technique spécifiquement conçue pour isoler l incidence du financement en comparant les bénéficiaires d une aide avec un «groupe de contrôle» n en ayant pas reçu (voir encadré). Le nombre d évaluations appliquant ce type de méthode est en hausse, même s il est resté limité sur l ensemble de la période (environ 4 % seulement du total en ce qui concerne les programmes du FEDER et du Fonds de cohésion et 5 % du total dans le cas des programmes du FSE). Si cette progression est partiellement le fruit d une série d initiatives prises par la DG Politique régionale et urbaine et la DG Emploi, affaires sociales et inclusion (voir encadré), elle reflète également une volonté grandissante de la part des États membres d en savoir davantage sur la manière dont les mesures fonctionnent et sur la manière d en améliorer la performance. L importance accrue accordée aux résultats pour la nouvelle période de programmation, comme nous le verrons ci-après, va inciter davantage les États membres à recourir à cette forme d évaluation. Les fortes contraintes imposées aux budgets publics, appelées à perdurer pendant un certain temps encore, exigent d ores et déjà d optimiser l efficacité du mode de dépense des fonds un processus qui requiert à son tour davantage d informations concrètes quant à l efficacité des mesures financées et, partant, davantage d évaluations de ce type. L application de méthodes contrefactuelles exige un groupe de contrôle adéquat et une quantité suffisante de données pour le comparer en termes de comportement et de performance, avec le groupe bénéficiaire d un financement. Si la possibilité d une telle démarche existe très probablement en ce qui concerne le soutien aux entreprises ou à l innovation, elle ne peut être envisagée en revanche pour la plupart des investissements infrastructurels, même si d autres techniques quantitatives (analyse coût-avantages, par exemple) peuvent être appliquées et que, dans d autres domaines d action (aide aux communautés locales notamment), des études de cas approfondies offrent le moyen potentiel d évaluer le résultat des interventions. En ce qui concerne les programmes cofinancés par le FSE, une série d interventions telles que des formations, des incitations à l emploi et des services sur le marché du travail (orientation professionnelle, coaching, etc.) semblent se prêter à une évaluation contrefactuelle, mais le soutien aux systèmes et structures semble poser davantage de problèmes à cet égard. Il convient de ne pas perdre de vue non plus qu il ne suffit pas d appliquer les techniques quantitatives adéquates pour connaître parfaitement l efficacité de différentes interventions: il faut également déterminer de quelle manière elles parviennent à leur résultat, ce qui requiert généralement une analyse approfondie des mécanismes et processus en jeu, à effectuer sur place. 3.2 Données d évaluation de programmes relevant du FEDER et du Fonds de cohésion Les résultats des évaluations réalisées au cours de la période sont résumés ci-après pour chacun 223

262 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Évaluations contrefactuelles Les évaluations contrefactuelles des interventions du type de celles financées au titre de la politique de cohésion adoptent essentiellement la même approche que celle appliquée à l expérimentation de nouveaux médicaments ou de nouveaux traitements médicaux, qui consiste à identifier un groupe de contrôle (ou groupe témoin) présentant des caractéristiques aussi proches que possible de celles du groupe d entreprises ou de personnes bénéficiaires du soutien financier pour pouvoir procéder à une comparaison valable de ces deux groupes en termes de comportement ou de performance (leur rentabilité, par exemple, ou leur succès dans la recherche d un emploi). Les évaluations d impact contrefactuelles visent donc à déterminer les effets ou impacts nets des interventions. Cette méthode offre l avantage d accroître la fiabilité et la rigueur des estimations d impact. Les évaluations contrefactuelles ont pour finalité spécifique de répondre à la question «quelle aurait été la situation sans l intervention?» et, plus fondamentalement, «fonctionne-t-elle?». L application de l évaluation contrefactuelle à la politique de cohésion n est pas un processus simple pour autant. Elle exige une sélection rigoureuse d un groupe témoin valable ainsi que la collecte de données fiables concernant à la fois le groupe bénéficiaire du financement et le groupe de contrôle sans compter qu elle s avère, dans de nombreux cas, tout simplement impossible à effectuer pour des raisons d ordre technique. Divers services de la Commission s efforcent par conséquent de rendre ces méthodes aussi accessibles que possible: la DG Politique régionale et urbaine a initié une série d évaluations de ce type pour expérimenter la méthode, et a contribué à l organisation de trois cours d été destinés à la formation des évaluateurs et des autorités de gestion, y compris dans le cadre du FSE; la DG Emploi, affaires sociales et inclusion a fait le bilan des évaluations existantes et a produit un guide pratique sur cette base; deux appels à propositions ont également été lancés en vue d évaluations pilotes; les deux DG ont instauré pour la nouvelle période de programmation une série d exigences en matière de collecte de données pertinentes. La DG Politique régionale et urbaine exige désormais la publication des données relatives au soutien aux entreprises, afin que des tiers puissent y accéder à des fins d évaluation. Pour des raisons de protection de la vie privée, la DG Emploi, affaires sociales et inclusion n exige pas la publication des données relatives à des particuliers, mais a instauré l obligation d enregistrer et de stocker ces données; la DG Emploi, affaires sociales et inclusion a créé un centre de recherche sur les évaluations d impact (CREI) au sein du Centre commun de recherche d Ispra (Italie), afin de proposer des formations et conseils méthodologiques aux États membres. La DG Politique régionale et urbaine crée pour sa part un service d assistance (helpdesk) chargé de formuler des avis ciblés à propos de certaines évaluations; la DG Concurrence s est appuyée sur l expérience de la DG Politique régionale et urbaine pour élaborer les exigences d évaluation applicables aux nouvelles lignes directrices pour les aides d État. des trois grands domaines d action se prêtant à l établissement de conclusions générales quant à l incidence des financements alloués: le soutien aux entreprises, à la RDTI et à l investissement dans les transports. Soutien aux entreprises Beaucoup d évaluations effectuées durant cette période visaient à mesurer les effets de l aide financière octroyée sous des formes diverses à des entreprises car une majeure partie des fonds du FEDER étaient effectivement affectés à des mesures de ce type, dans des régions de l objectif «compétitivité» en particulier. Il s agit en outre de mesures relativement simples à évaluer pour autant que les données soient disponibles (dans des registres d entreprises en général, mais également auprès des entreprises bénéficiaires elles-mêmes), ce qui est malheureusement loin d être toujours le cas. Comme indiqué plus haut, bon nombre d évaluations ont appliqué des méthodes contrefactuelles, lesquelles sont le meilleur moyen de distinguer les effets propres au soutien financier autrement dit de déterminer les résultats qui peuvent être directement et exclusivement attribués au financement. Les principales conclusions sont les suivantes: en Allemagne, diverses évaluations constatent que l aide aux entreprises contribue à la modernisation de l industrie et, partant, au développement régional; tel est plus particulièrement le cas dans les régions de l est du pays 15 ; au Portugal, il a été constaté que les subventions à l investissement font augmenter l emploi et le taux de survie des entreprises 16 ; 15 Bade, F. J. et al., 2010; GEFRA und IAB, 2010; Prognos, A.G., Marmede, R. et al.,

263 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion en Italie, en revanche, plusieurs évaluations relatives à des subventions à l investissement concluent que si celles-ci ont généralement un effet non négligeable en termes d amélioration de la performance des PME, leur effet positif sur les grandes entreprises reste difficile à établir 17 ; en Hongrie, il a été constaté que le soutien financier entraîne une forte augmentation de l investissement des entreprises, mais qu il a moins d incidence sur la valeur ajoutée et les profits; au Royaume-Uni, en Allemagne et en Italie, les évaluations relatives aux instruments financiers concluent que ceux-ci ont des effets positifs sur la performance des entreprises, même si cette incidence est relativement limitée par rapport au volume de financement acheminé par cette voie. Les évaluations en matière de soutien aux entreprises réalisées en Finlande 18, Slovénie 19, Pologne 20 et Lettonie 21 éprouvent en revanche davantage de difficulté à déceler un effet positif significatif de ce soutien sur la performance des entreprises. On peut néanmoins résumer comme suit les constatations 22 des évaluations contrefactuelles: le soutien financier aux entreprises a le plus souvent pour effet d accroître l investissement, la production et l emploi dans les PME, notamment parce qu il leur permet de surmonter la difficulté d accéder à des crédits sur les marchés de capitaux; la forte variation de cet impact en fonction du régime d aide met cependant en lumière toute l importance de la conception et des modalités d application des mesures en la matière; le soutien fourni tend à avoir plus d effet en termes d augmentation de la production et de l emploi qu en termes d accroissement de la productivité, mais ce constat pourrait être lié à la période relativement courte sur laquelle la plupart des évaluations ont analysé la performance des entreprises bénéficiaires; les emplois créés semblent pour leur part être de qualité, rémunérés conformément à la moyenne de l entreprise, voire au-delà, et de longue durée; 17 Parmi plusieurs évaluations voir notamment: Polese, A. et al., 2011; Cles-Format-Met, 2012; Mariani, M. et al., 2012; Bondonio, D. et Martini, A., Pietarinen, M., Jaklič, A., Klimczak, T. et al., Ernst & Young, Pour une synthèse des données d évaluation, voir Mouqué, D., certains éléments conduisent à penser que les mesures pourraient avoir un meilleur rapport coût-efficacité, autrement dit que le montant du financement pourrait être diminué sans que les résultats soient fortement réduits pour autant. On note également des allusions selon lesquelles la mesure la plus efficace au niveau des coûts est la moins onéreuse, en l occurrence la fourniture de conseils et d orientations aux entreprises; il semble également que les instruments financiers soient plus économiques que des subventions (non remboursables) dans ce sens qu ils ont des effets positifs sur la performance des entreprises tout en pouvant être potentiellement recyclés pour financer des investissements supplémentaires; la plupart des évaluations concluent que le soutien financier a peu d effet sur le comportement des grandes entreprises; qu il ne semble pas générer d amélioration significative de leur performance, quel que soit l indicateur considéré; et qu il existe dès lors un effet d aubaine non négligeable en ce qui concerne le financement alloué. Ce constat pose la question de savoir s il se justifie de subventionner directement de grandes entreprises. Mieux vaudrait peut-être s attacher à faire de la région ou du pays concerné un lieu plus attrayant pour l exercice d une activité. Soutien à la RTDI Un nombre relativement important d évaluations ont également porté sur l aide du FEDER à la RDTI, en particulier dans les régions de l objectif «compétitivité» où elle représente, conjointement au soutien aux entreprises, une part significative des fonds alloués. La quasi-totalité d entre elles concluent à des effets positifs des interventions, surtout les évaluations contrefactuelles; la plupart de ces dernières ont été effectuées en Italie, Finlande, Allemagne, Espagne et Hongrie, et portent principalement sur la période Elles constatent en général que le soutien octroyé a fait augmenter le montant que les entreprises concernées ont consacré à la R&D au-delà des fonds reçus (autrement dit, non seulement leurs dépenses ont été supérieures à ce qu elles auraient été en l absence de soutien, mais le volume des dépenses supplémentaires a dépassé les financements alloués). Plusieurs évaluations constatent en outre, comme dans le cas du soutien aux entreprises, que les effets sont plus marqués du côté des PME et que du côté des grandes entreprises au sens où les premières ont eu tendance à accroître davantage leurs dépenses que les secondes. 225

264 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Les conclusions varient cependant davantage en ce qui concerne l incidence sur la productivité et les profits, qui constituent ici des indicateurs importants de réussite des mesures de soutien. C est ainsi par exemple qu une évaluation italienne conclut qu alors que les subventions à la RDTI ont des effets positifs à court terme sur la performance des entreprises, leurs effets à long terme sont limités. À l inverse, une évaluation menée au Danemark à propos d une mesure mise en œuvre dans les années 1990 (non financée toutefois par le FEDER) conclut que le soutien alloué à des consortiums d innovation a fait augmenter la rentabilité des entreprises bénéficiaires de 12 % par rapport au groupe de contrôle (à savoir les entreprises non soutenues) sur les dix ans qui suivent l intervention 23. Ce qui précède conduit à penser que la forme revêtue par le soutien à l innovation pourrait bien en influencer l impact. Dans le même temps, une série d évaluations concluent à des effets positifs sur l emploi dans les activités de R&D (autrement dit, le soutien génère des emplois dans la recherche, comme en Irlande) et sur le développement de pôles d innovation (comme en Hongrie). De façon plus générale, des évaluations effectuées en Allemagne, en Italie, au Royaume-Uni, au Portugal et en Slovénie, constatent que le soutien a renforcé la capacité d innovation des PME autrement dit, que l augmentation des intrants (intensification des efforts consentis en R&D) a produit davantage d extrants susceptibles d améliorer leur compétitivité. Les évaluations n appliquant pas l approche contrefactuelle se sont généralement concentrées sur d autres aspects du soutien octroyé. Il en ressort qu en Pologne comme en Slovaquie, par exemple, les mesures d appui manquent de focalisation stratégique, ce qui en réduit les effets; en Belgique, en Suède et au Portugal, c est la capacité de faire participer les PME aux mesures qui semble limitée de sorte que beaucoup de ces entreprises ne tirent pas avantage des possibilités de financement. Les évaluations constatent également que, dans un certain nombre de cas, les organismes ou centres institués pour fournir une aide aux entreprises en matière de RTDI disposent de capacités limitées pour remplir leur mission, ce qui réduit également l impact de l intervention financière. Tel est le constat fait en Italie, même s il concerne les régions moins développées du sud du pays plutôt que les régions plus développées du nord. En France, une évaluation des technopoles conclut que ces centres, qui ont bénéficié d un cofinancement du FEDER, contribuent effectivement à intensifier les activités de R&D, mais elle 23 Centre for Economic and Business Research, 2010 souligne aussi la nécessité de les focaliser davantage sur des innovations ayant des applications commerciales plutôt que de les concentrer sur la recherche fondamentale. Investissements dans les transports Les évaluations relatives au soutien aux investissements dans le secteur des transports ont été moins nombreuses que celles respectivement consacrées au soutien aux entreprises et au soutien à la RDTI. Il en va particulièrement ainsi des projets cofinancés par le FEDER et le Fonds de cohésion en , étant donné que relativement peu d entre eux sont achevés et que la période de fonctionnement de ceux qui sont clôturés est encore trop courte pour juger de leurs effets. Les évaluations entreprises au cours de la période , qui portent pour la plupart sur des investissements financés par des fonds relevant de la période précédente, s attachent généralement à mesurer les effets de projets individuels la construction d une autoroute ou d une voie ferrée entre deux points, par exemple plutôt que ceux de l ensemble du réseau. Or cette seconde approche s avère plus pertinente puisque les projets en question sont ou devraient être programmés en tant qu élément constitutif d un système de transport et non à titre individuel. Considérer les projets isolément comporte un risque majeur d aboutir à des conclusions trompeuses quant à leurs effets sur les objectifs économiques et sociaux ultimes, étant donné que ceux-ci sont liés à la mise en fonctionnement de l ensemble du réseau et qu il est en principe difficile, voire impossible, d isoler les effets produits par chacune de ses composantes. Ainsi les gains tirés par une région d une autoroute reliant, par exemple, sa ville principale à une ville située ailleurs dans le pays dépendront généralement de l état des liaisons avec l autoroute en question et de la facilité d y accéder: ces facteurs vont effectivement déterminer le volume de trafic qui va l emprunter ainsi que les économies globales de temps et d argent qu elle permettra de réaliser. Il n est donc guère aisé d en dissocier les effets de ceux liés à la construction de dessertes. De même, les effets de l introduction d une liaison ferroviaire rapide entre deux villes (pas nécessairement une ligne à grande vitesse) dépendront de la facilité d accès aux gares aux deux extrémités de la ligne ainsi qu aux gares intermédiaires, laquelle dépendra à son tour des liaisons routières et ferroviaires avec lesdites gares et des possibilités de parking qu elles offrent. Une fois encore, les effets en question ne peuvent être valablement évalués qu en prenant en considération l ensemble du système, et non la seule liaison ferroviaire. 226

265 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion Les évaluations portant sur des réseaux de transport plutôt que sur des projets individuels ont généralement conclu qu ils avaient des effets positifs sur le développement régional. Par exemple: en Grèce, il a été établi que la construction du métro d Athènes diminuait fortement la circulation routière en ville et favorisait l emploi et le tourisme, tout en réduisant la pollution et en améliorant la qualité de vie; en Lituanie, l évaluation des investissements routiers met également en évidence un accroissement de l emploi dans les zones concernées grâce à l abaissement des coûts de transport et à une meilleure accessibilité; en Allemagne et en Slovénie, il a été constaté que le soutien du FEDER au développement des transports urbains de plusieurs villes a permis d améliorer la compétitivité des régions concernées, notamment en réduisant le temps et les frais de déplacement et en attirant des investissement productifs. Les évaluations réalisées ont toutefois mis également en lumière certains problèmes potentiels liés à la durabilité de l investissement du fait que les coûts futurs de la maintenance n ont pas été pris en compte lors de l appréciation des gains par rapport aux dépenses encourues. Le petit nombre d évaluations relatives à des réseaux s explique largement par la difficulté du processus, surtout lorsqu il vise à mesurer les effets économiques et sociaux sur des régions ou pays particuliers. Beaucoup de ces effets sont intangibles (amélioration de la qualité de vie, par exemple) ou se manifestent à très long terme autrement dit continueront de se produire pendant dans de nombreuses années, voire plusieurs dizaines d années et s avèrent donc difficiles à mesurer ou à prévoir. Il est plus facile, même s il n est pas toujours simple, de procéder à l évaluation de projets individuels, surtout lorsque l exercice se limite à des aspects davantage mesurables et factuels tels que la diminution du temps de parcours et les gains de temps ou l abaissement du coût d exploitation des véhicules dans le cas des routes. Bien qu ils aient eu une portée limitée à cet égard, il a été établi que neuf des dix grands projets de transport évalués au moyen d une analyse coût-avantages dans le cadre de l évaluation ex post du Fonds de cohésion pour la période avaient un rendement net positif, à savoir que la valeur nette actualisée des gains générés par les projets est jugée supérieure aux coûts de construction, d exploitation et de maintenance 24. Le seul projet dont les bénéfices n ont pas couvert les coûts est la ligne ferroviaire à grande vitesse Madrid- Barcelone un constat qui pourrait découler du fait qu il a été évalué isolément d autres parties du réseau ferroviaire et de l effet que l achèvement du réseau aura, au moment voulu, sur le trafic circulant sur cette ligne. À l époque de l évaluation, la ligne était largement exploitée en deçà de sa capacité, partiellement du fait que d autres lignes destinées à l alimenter n étaient pas encore achevées (mais également en raison de l impact de la récession sur son utilisation). Les avantages mis en évidence par l évaluation s en sont trouvé réduits, ce qui montre à quel point il est important d adopter une vision large et à long terme plutôt qu étroite lors de l appréciation des effets. L une des grandes conclusions à tirer des diverses évaluations, ainsi que d autres études consacrées aux investissements dans le secteur des transports au fil des années 25, est la suivante: aussi important que puisse être un bon réseau de transport pour le développement, son impact dépendra de façon critique de ce qui se passe par ailleurs dans la région ou le pays concerné. Il convient donc de l envisager conjointement à d autres facteurs de développement tels qu une main-d œuvre qualifiée et la présence d entreprises innovantes. 3.3 Données d évaluation de programmes relevant du FSE Les conclusions des évaluations effectuées durant la période sont récapitulées ci-après par domaine d action. En ce qui concerne la rigueur de la mesure de l impact des interventions du FSE (autrement dit le point de savoir si l appréciation démontre réellement la différence faite par le FSE pour les bénéficiaires finals), force est d admettre que les évaluations ne sont généralement pas parvenues à présenter un volume important de preuves irréfutables. 24 Les dix projets étaient les suivants: la ligne ferroviaire à grande vitesse entre Madrid et Barcelone; la ligne ferroviaire entre Lisbonne et l Algarve au Portugal; la ligne ferroviaire Thriassio-Pedio-Eleusina- Korinthos en Grèce; la modernisation de la ligne ferroviaire Bratislava Rača-Trnava en Slovaquie; l autoroute A2 entre Konin et Strykow en Pologne; un tronçon de 75 km en Espagne de l autoroute A23 reliant Pau (France) à Saragosse; la rocade Agiou Konstantinou en Grèce; l autoroute M1 en Irlande; le couloir IX B en Lituanie, y compris la rocade au sud de Vilnius; et la section est du périphérique M0 de Budapest. 25 Par exemple: OCDE, 2011; Crescenzi, R. et Rodriguez-Pose, A.,

266 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Les effets significatifs et d une certaine ampleur liés au soutien du FSE ont néanmoins été mis en lumière par quelques évaluations rigoureuses consacrées à des interventions et programmes spécifiques. Elles montrent par exemple que les personnes bénéficiaires d interventions soutenues par le FSE sont davantage susceptibles de trouver un emploi que celles des groupes de contrôle. Dans les grandes lignes, les résultats obtenus en termes d augmentation de la capacité d adaptation, d accès à l emploi et de capital humain sont jugés satisfaisants. On dispose en outre de plusieurs exemples qui, basés sur des évaluations rigoureuses, attestent d avantages nets et importants à ces égards. L analyse axée sur l inclusion sociale est moins convaincante. Le nombre restreint de données factuelles et de données d évaluation ont généralement conduit à considérer que les ressources du FSE déployées en faveur de l inclusion sociale ont été utilisées avec peu de cohérence et d efficacité. La promotion de partenariats et le renforcement des capacités administratives sont des domaines d action moins fréquents dans l ensemble des États membres et les éléments probants quant aux résultats obtenus sont également limités. Les évaluations sont généralement positives en revanche pour ce qui concerne leur contribution aux services publics. Amélioration de l accès à l emploi Les quelques évaluations rigoureuses effectuées par les États membres montrent que les personnes bénéficiant d interventions financées par le FSE sont davantage susceptibles de trouver un emploi que celles incluses dans les groupes de contrôle. Dans les États membres où ces évaluations ont comparé l activité des services publics de l emploi avec l activité supplémentaire financée par le FSE pour le même groupe de bénéficiaires, des effets positifs découlant des interventions au titre du FSE ont été constatées puisqu elles offrent essentiellement un service plus intensif et de meilleure qualité aux personnes sans emploi. Il n empêche que les taux d insertion professionnelle sont généralement inférieurs à 50 %, même s ils varient en fonction du moment où ils sont calculés par rapport à la date d achèvement d une activité particulière. Dans plusieurs États membres, ils se situent autour de 1 sur 3, voire à un niveau plus bas encore. Des subventions salariales sont largement utilisées depuis la récession mondiale pour encourager les employeurs à embaucher des chômeurs et des personnes appartenant à des groupes spécifiquement défavorisés, mais certaines données d évaluation conduisent à penser qu un pourcentage important de bénéficiaires finals retombent ultérieurement au chômage. Les évaluations conduisent également à penser que les travaux d intérêt public et autres mesures temporaires de création d emplois n enregistrent qu un succès très limité en termes de pourcentage de bénéficiaires occupant ensuite un emploi. Des résultats plus encourageants sont néanmoins constatés du côté des formations professionnelles spécifiques ainsi que des stages et placements. Égalité entre femmes et hommes Le règlement exigeait que les programmes du FSE tiennent compte de la dimension de genre à tous les stades (préparation, mise en œuvre, suivi et évaluation). Ils font dès lors spécifiquement référence à des mesures destinées à une meilleure conciliation entre vie professionnelle et privée, à l accroissement de la participation des femmes à l emploi et à l atténuation de la ségrégation fondée sur le genre, en ce compris la réduction de l écart de rémunération entre hommes et femmes. Il ressort clairement des évaluations qu une attention plus grande a été accordée à l égalité des genres dans le cadre des interventions du FSE et que celles-ci ont contribué, dans un certain nombre d États membres, à placer l égalité hommes-femmes à l agenda et à faire adopter des mesures qui n auraient pas été financées autrement. Étant donné toutefois que la dimension de genre a été intégrée à l ensemble des programmes, il s avère difficile d estimer le montant des financements spécifiquement attribués à la promotion de l égalité entre femmes et hommes. Les résultats montrent cependant que les femmes représentent 52 % environ de l ensemble des bénéficiaires de cette aide, même si leur proportion va de 39 % au Royaume-Uni à 56,5 % en Pologne. Les estimations restent rares en ce qui concerne l incidence sur l emploi, mais on sait par exemple qu en Espagne femmes occupaient fin 2011 un emploi obtenu à l issue d un programme FSE et qu elles représentaient pratiquement de 62 % de l ensemble des participants dans ce cas. Les mesures soutenues par le FSE en matière d égalité entre hommes et femmes sont axées sur la réalisation d un certain nombre d objectifs 26 : 26 Comme indiqué dans le rapport d évaluation de ces mesures dans GHK et Fondazione G. Brodolini,

267 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion améliorer les compétences des femmes pour qu elles deviennent plus compétitives sur le marché du travail; former les femmes et les hommes à des professions traditionnellement dominées par l autre sexe de façon à élargir leurs perspectives de carrière; aider les femmes à devenir des entrepreneurs et leur proposer des structures de garde qui leur permettent de concilier vie professionnelle et vie familiale; améliorer la qualité des services de garde afin d en encourager l usage, d en élargir les horaires de fonctionnement et former des personnes sans emploi à des postes dans ce secteur; lutter contre les stéréotypes liés au genre et, dans une moindre mesure, la ségrégation liée au genre dans l éducation, en participant au financement de campagnes de sensibilisation grand public, de séminaires destinés aux syndicats, de formations à l intention des enseignants et des parents, et de réexamens des programmes d enseignement; aider les femmes précarisées et vulnérables, souvent victimes de discriminations multiples voire de violences, à acquérir des compétences et une confiance en elles et, partant, leur indépendance économique. Il apparaît de façon générale que les stratégies pluridimensionnelles combinant différents types d intervention gagnent en importance pour lutter contre les diverses causes de discrimination ou les raisons qui sous-tendent les inégalités entre hommes et femmes. On peut citer ici à titre d exemples la combinaison d un accompagnement personnel ou d un enseignement en classe en matière de savoir-faire utile pour la vie quotidienne, d un accès plus aisé à un soutien psychologique, de cours de langue, d une formation professionnelle et d une assistance à la recherche d un emploi démarche qui devrait s avérer plus efficace que l organisation de ces mesures de façon isolée. On constate dans le même temps un nombre beaucoup moins important de mesures visant à influencer le contexte social, économique ou institutionnel ou axées sur le côté de la demande: formations à l intention des employeurs ou des responsables des ressources humaines, ou incitations des entreprises à occuper des femmes aux postes d encadrement. Les évaluations insistent sur la nécessité de développer ce type de mesures pour éradiquer les causes profondes de la discrimination. Inclusion sociale migrants et minorités Les évaluations réalisées dans les États membres aboutissent à la conclusion que, parmi les services financés par le FSE, les plus efficaces sont ceux spécifiquement conçus autour des besoins de groupes particuliers; ainsi la formation apparaît-elle comme une mesure efficace pour les migrants. Le soutien du FSE au renforcement de la participation au marché du travail et de l inclusion sociale des migrants et des minorités a été plus important en que durant la période précédente. Des fonds à hauteur de quelque 1,17 milliard d euros ont été affectés à des mesures spécifiquement ciblées sur les migrants et 10 milliards d euros supplémentaires ont été affectés à des mesures générales en faveur de groupes défavorisés, en ce compris les migrants et les minorités la moitié du montant allant, selon les estimations, à ces derniers. Un peu plus de 8 % du budget total du FSE a donc été consacré au soutien à ce groupe. Les chiffres font état de la participation à fin 2012 de 1,2 million environ de personnes concernées à des mesures cofinancées par le FSE (dont migrants), mais leur nombre réel pourrait être supérieur de quelque unités en raison d une sous-estimation du nombre de personnes assistées parmi les minorités ethniques, et les Roms en particulier. Une évaluation du soutien du FSE 27 conclut qu il a aidé les bénéficiaires à trouver un emploi en améliorant leur employabilité, et plus particulièrement leurs compétences en lecture et calcul de base et en technologies informatiques et de communication, et en les encourageant à entreprendre une activité en qualité d indépendants. Il apparaît également que le soutien du FSE a contribué à l amélioration des services initiaux d intégration, à la création de nouveaux réseaux et structures organisationnelles et au renforcement général des capacités des instances publiques à aider les personnes issues de minorités. Des connaissances ont parallèlement été acquises et des expériences partagées entre institutions publiques et ONG spécialisées ayant une compréhension particulière des besoins des migrants et des minorités ethniques ainsi que des obstacles qui entravent leur accès au marché du travail. Si de nombreuses mesures s adressent spécifiquement aux Roms, une approche de «focalisation explicite mais non exclusive» a été de plus en plus souvent adoptée à 27 CSES,

268 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale leur égard afin d éviter de les dissocier totalement d autres groupes, ce qui risquerait de les exclure davantage en perpétuant leur ségrégation. La solution la plus efficace semble résider dans l adoption de mesures intégrées établissant un lien entre le soutien à l éducation et la formation et l accès au logement, aux transports et aux services de santé, et l amélioration des infrastructures de base autant de mesures essentielles préalables à la possibilité pour les Roms de trouver du travail. L évaluation recense une série d exemples de bonnes pratiques, notamment en Espagne où des ONG ont été consultées de façon précoce et sont restées étroitement associées, de même que les bénéficiaires finals euxmêmes, à la mise en œuvre de la mesure. 4. Modélisation de l impact de la politique de cohésion et Seul un modèle macroéconomique intégrant les données factuelles disponibles concernant les effets des différents types d intervention permet d avoir un aperçu complet de l impact de la politique de cohésion sur les économies de l UE. La présente section est consacrée à une évaluation par modélisation 28 de l impact potentiel des Fonds structurels et du Fonds de cohésion durant les précédentes périodes de programmation ( et ) dans les États membres qui ont été les principaux bénéficiaires d un soutien financier. Il s agit des trois pays de la cohésion de l UE 15, à savoir le Portugal, l Espagne et la Grèce, qui ont reçu des fonds durant la totalité des deux périodes, ainsi que de l Irlande, qui a bénéficié du Fonds de cohésion jusqu en 2003, et des États membres de l UE 12 qui ont reçu une aide de préadhésion à partir de 2001 et des financements beaucoup plus importants après leur adhésion en 2004 ou 2007 dans le cas de la Bulgarie et de la Roumanie. Sont également inclues la partie orientale de l Allemagne et les régions du sud de l Italie (le Mezzogiorno). (Une description plus détaillée du modèle macroéconomique utilisé pour produire ces estimations figure au prochain chapitre en rapport avec 28 Le modèle utilisé pour cette analyse d impact est une extension de QUEST III contenant une représentation de l effet de l investissement en capital humain et de l évolution technologique endogène, ce qui le rend particulièrement adapté à l évaluation d interventions structurelles du type de celles effectuées au titre de la politique de cohésion. Il comporte également des liens transnationaux explicites via les relations commerciales bilatérales afin de saisir les retombées et les interactions entre États membres de l UE. Pour une description détaillée du modèle, voir Varga, J. et in t Veld, J., l estimation des effets des financements de la politique de cohésion au cours de l actuelle période de programmation, qui applique la même méthodologie à savoir une comparaison entre les développements en l absence de financements et ceux intervenus avec les investissements que cette politique finance.) Durant la période de programmation , plus de 250 milliards d euros ont été consacrés à la politique de cohésion dans l UE 15 et à l aide de préadhésion et aux interventions structurelles dans l UE 10. Les dépenses effectuées dans les États membres énumérés plus haut ont représenté 186 milliards d euros. En ce qui concerne la période de programmation , le budget total s élève à 336 milliards d euros, dont 173,9 milliards alloués aux États membres ayant adhéré à l UE depuis 2004, 76 milliards à l Espagne, à la Grèce et au Portugal, et 26 milliards aux Länder d Allemagne orientale et au Mezzogiorno en Italie. Les graphiques 7.1 et 7.2 illustrent l impact potentiel de la politique de cohésion sur le PIB («potentiel» désignant ce que l impact pourrait être si les effets du financement sont ceux supposés par le modèle) pour les deux périodes de programmation respectivement; ils montrent dans chaque cas l impact moyen à brève échéance et à plus longue échéance. Les résultats attestent d un impact indiscutablement positif de la politique de cohésion sur le PIB des États membres couverts. La modélisation conduit à conclure que les investissements financés au titre de la politique de cohésion entre 2000 et 2009 pourraient potentiellement avoir engendré une augmentation moyenne du PIB allant jusqu à 1,8 % par an en Lettonie par rapport à la situation de référence (autrement dit par rapport au niveau du PIB sans ces investissements), jusqu à 1,6 % par an au Portugal et de 1,3 % par an en Grèce (graphique 7.1). Les programmes relevant de la politique de cohésion devraient également améliorer les conditions du marché du travail. La simulation suggère qu au cours de la même période les programmes ont fait augmenter l emploi de 0,5 % environ par rapport à la situation de référence en Lituanie et au Portugal, et de 0,3 % en Pologne, en Lettonie et en Espagne. Entre 2007 et 2016, l augmentation moyenne du PIB liée à la politique de cohésion est estimée à 2,1 % par an en Lettonie, à 1,8 % par an en Lituanie et à 1,7 % par an en Pologne par rapport aux projections de référence. En termes d emploi, l impact annuel moyen est estimé à 1 % 230

269 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion Exemples d évaluations d impact contrefactuelles du FSE effectuées dans des États membres Une évaluation du programme du FSE pour l Angleterre 1 a mesuré les effets des interventions visant à accroître l employabilité des bénéficiaires de l allocation pour demandeurs emploi (versée pendant un maximum de six mois) et d une indemnité d incapacité ou de l allocation complémentaire et de soutien à l emploi (généralement versée aux chômeurs de longue durée) sur la base de données administratives. Le nombre élevé de personnes couvertes a permis une analyse statistique détaillée établissant une distinction entre bénéficiaires en fonction de leurs caractéristiques personnelles et du type de soutien reçu. L évaluation a systématiquement établi l existence d effets positifs plus importants en termes d amélioration de l accès à l emploi pour le groupe davantage défavorisé. Une évaluation des programmes d intégration sociale destinés à des personnes handicapées et à d anciens délinquants en Lituanie 2 a été effectuée pour mesurer leurs effets en termes de réinsertion des participants sur le marché du travail. Les données utilisées ont permis d identifier les personnes éligibles mais n ayant pas participé au programme en plus de celles qui y ont participé. L évaluation conclut que les programmes ont augmenté la probabilité pour les participants de trouver un emploi, ainsi que sa durée et sa rémunération. Elle conclut également que les effets ont été plus importants parmi les personnes handicapées que parmi les anciens délinquants 3. 1 Ainsworth, P. et Marlow, S., Les interventions évaluées ont été financées dans le cadre de la période de programmation Les données utilisées pour l analyse se prolongent néanmoins jusqu en 2010 et l étude a formulé des recommandations en vue d une meilleure utilisation de l aide structurelle de l UE durant le reste de la période de programmation Public Policy and Management Institute, 2012 en Pologne, à 0,6 % en Hongrie et à 0,4 % en Slovaquie et en Lituanie. L impact à moyen et long termes dépasse, pour les deux périodes et tous les pays, l impact observé durant la période de programmation proprement dite. En 2015, l effet des ressources allouées aux investissements faits entre 2000 et 2009 devrait accroître le PIB de près d un point de pourcentage de plus qu au cours de la période de programmation elle-même dans le cas de l Espagne (hausse de 1,9 % au lieu d un peu moins de 1 %) et de plus d un point de pourcentage dans le cas de la Grèce et du Portugal (graphique 7.2), la hausse par rapport à la situation de référence atteignant ainsi 3 % par an environ dans ces deux pays. L impact sur l emploi augmente lui aussi avec le temps. En 2014, il atteint 1,3 % en Lituanie, 0,9 % en Lettonie et 0,8 % en Pologne. L effet à plus long terme des fonds alloués entre 2007 et 2016 est plus marqué encore puisque l augmentation du PIB représenterait en 2022, par suite des investissements supplémentaires effectués, plus du double de sa progression moyenne durant la période. Tant en Lituanie qu en Pologne, dès lors, le PIB atteindrait un niveau supérieur de 4 % à ce qu il aurait été sans ces investissements, et de 5 % dans le cas de la Lettonie. On enregistrerait la même année une augmentation de 1,8 % de l emploi en Pologne et de 0,7 % en Hongrie et en Slovaquie. Les résultats de ces simulations mettent en lumière le fait que les gains escomptés des dépenses effectuées au titre de la politique de cohésion se renforcent au fil des années avec l amélioration de la compétitivité des économies soutenues, et que cet accroissement se poursuit longtemps après l échéance des programmes d investissement concernés. Au cours de la période de financement proprement dite, l impact sur le PIB provient principalement de l augmentation de la demande engendrée par les dépenses, laquelle est supposée être partiellement évincée par la hausse des taux d intérêt, des salaires et des prix qui en découle. À plus longue échéance, l incidence de l investissement en termes d accroissement de la productivité se renforce et se traduit par une augmentation de la production potentielle des économies, ou de leur capacité de soutenir la croissance, ce qui signifie que le PIB peut s accroître sans engendrer pour autant cette pression inflationniste. Supposant que les effets des investissements supplémentaires effectués grâce aux financements soient ceux attendus, les simulations montrent que le renforcement du potentiel productif des économies bénéficiaires de l aide est à la fois de longue haleine et d une ampleur supérieure aux effets à court terme d une impulsion donnée à la demande par l injection de capitaux. 5. Conclusion Évaluer l impact de la politique de cohésion n est pas chose aisée. Les progrès accomplis grâce à cette politique sont néanmoins suivis en permanence, et les effets en ont été évalués à différents niveaux à l aide de méthodes très diverses. Ils confirment de manière générale les avantages tangibles et concrets que la politique de cohésion a produits et continue de produire dans les régions et villes de l Union européenne. 231

270 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Graphique 7.1 Impact estimé de la politique de cohésion sur le PIB pour la période Différence par rapport à la situation de référence (%) (moyenne annuelle) ,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,0 RO CY BG DE IT SI MT IE CZ SK HU EE PL ES LT EL PT LV IT: Mezzogiorno Source: QUEST Graphique 7.2 Impact estimé de la politique de cohésion sur le PIB pour la période Différence par rapport à la situation de référence (%) (moyenne annuelle) ,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0-1,0-1,0 DE IT ES CY EL HU SI MT CZ PT RO BG SK EE PL LT LV Source: QUEST La politique de cohésion a de nombreux succès à son actif. Des milliers de projets ont cofinancé des investissements dans des PME ou aidé au démarrage de nouvelles activités. D autres ont contribué à améliorer la capacité du secteur des entreprises à convertir la R&D en précieuses innovations. La politique de cohésion a permis à des millions de ménages et de firmes de se connecter aux réseaux TIC les plus avancés. Elle a financé la construction de kilomètres de routes et de voies ferrées, améliorant ainsi les liaisons de transport dans des zones de l UE où leur absence ou leur mauvais état entravait le développement économique. La politique de cohésion a également contribué à améliorer l accès au marché du travail dans l ensemble de l UE et à mieux intégrer les groupes sociaux vulnérables dans la société. Elle a œuvré par ailleurs à la protection de l environnement en cofinançant notamment l installation d infrastructures environnementales là où elle n aurait pu être réalisée autrement faute de ressources. Ces réalisations ont permis d améliorer la structure des économies européennes tout en promouvant un schéma de développement inclusif et durable dans l ensemble de l Union. Le soutien fourni par la politique de cohésion a considérablement renforcé la performance des entreprises, et des PME en particulier, et intensifié leurs investissements et leur emploi, de même que leur R&D et leur capacité d innovation. Pour autant qu ils s inscrivent dans une stratégie cohérente, les investissements dans les infrastructures de transport ont eu de toute évidence un effet positif sur le développement régional. 232

271 Chapitre 7: Impact de la politique de cohésion Impact de la politique de cohésion: aperçu des études économiques réalisées De très nombreuses études appliquant des techniques économétriques ont été réalisées depuis le milieu des années 1990 pour mesurer les effets de la politique de cohésion sur la croissance des régions et le degré de convergence du PIB par habitant vers la moyenne de l UE. Elles se concentrent pour la plupart sur les périodes de programmation antérieures et sur les effets de la politique sur des régions de l UE 15; quelquesunes seulement parmi les plus récentes couvrent également les pays de l UE 12. Ces travaux recourent à un large éventail de techniques pour produire des estimations de l impact de la politique de cohésion en le distinguant des nombreux autres facteurs en jeu. La moitié environ des études effectuées constatent des effets largement positifs de la politique de cohésion sur la croissance de l UE 1, tandis qu un quart environ concluent à des effets positifs mais moins importants et non systématiques ce qui veut dire qu un quart environ des analyses constatent un effet peu marqué ou des effets statistiquement insignifiants. Beaucoup de ces études ont toutefois été publiées entre 1996 et 2004, époque à laquelle les données disponibles étaient moins abondantes et couvraient une période plus limitée. 1 Bradley, J. et al., 2007; Cappellen, A. et al., 2003; De la Fuente, A. et Vives, X., 1995; Martin, R. et Tyler, P., 2006 La grande majorité des études publiées depuis 2005, fondées sur des séries de données plus exhaustives et une période plus longue, concluent que la politique de cohésion a eu des résultats largement positifs 2, qu il s agisse d études couvrant les pays de l UE 12 ou ceux de l UE 15. Cependant, si la plupart des études établissent que la politique de cohésion a contribué à réduire les disparités régionales en termes de performance économique, elles concluent également que les effets ne sont pas homogènes 3 et que de nombreux facteurs déterminent la réussite ou l échec de la politique dans un contexte particulier, ainsi que l ampleur de son impact. Ces facteurs sont plus particulièrement liés aux institutions en place et à l efficacité de la gouvernance, aux politiques nationales adoptées et à la performance des régions voisines 4. Il est également établi depuis peu que la performance de la politique est affectée par la répartition et l allocation des fonds entre les différents domaines d action question qui a été au cœur des récentes réformes. 2 Midelfart-Knarvik, K.H. et Overman, H.G., 2002; Ederveen, S. et al., 2006; Hagen, T. et Mohl, P., De Freitas, M.L. et al., 2003; Rodriguez-Pose, A. et Garcilazo, E., Becker, S.O. et al., 2012; Ederveen, S. et al., 2002; Bouvet, F. et Dall erba, S., 2010 Les changements découlant de la politique de cohésion au niveau microéconomique se manifestent après un certain temps au niveau macroéconomique. L évaluation de l impact de cette politique sur l accroissement du PIB et de l emploi exige la prise en compte des effets à la fois directs et indirects des interventions, que seule une simulation à l aide de modèles macroéconomiques rend possible. Les simulations de ce type conduisent à conclure que la politique de cohésion contribue largement à l accroissement du PIB et de l emploi, en particulier dans les États membres qui bénéficient du soutien financier le plus important. Ces modèles montrent également que, conformément aux objectifs à long terme de cette politique visant à l augmentation permanente du potentiel productif des économies de l UE, la consolidation des effets se poursuit longtemps après la clôture des programmes. proprement dite pourraient elles aussi être améliorées grâce à une plus grande focalisation sur les résultats, à la fixation d objectifs cohérents au niveau général et à la définition d objectifs clairs et adaptés au niveau des programmes. Telle est, dans une large mesure, la finalité recherchée par la réforme qui sous-tend les programmes Il n en reste pas moins que, même si les évaluations font état d acquis positifs de la politique de cohésion, des améliorations restent possibles. Leurs observations soulignent notamment à quel point il est important de concentrer les fonds sur un nombre restreint de priorités clés et de s assurer que les conditions adéquates sont remplies pour que la politique de cohésion ait un impact optimal. L élaboration et la mise en œuvre de la politique 233

272 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 234

273 Chapitre 8: La politique de cohésion en Principaux éléments de la réforme Deux années de négociations sur la réforme de la politique de cohésion se sont achevées en décembre Il en résulte que cette politique investira un tiers environ du budget de l UE dans les principaux domaines inscrits dans la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Le nouveau cadre législatif définit dans cette perspective onze objectifs thématiques correspondant aux priorités de la stratégie. Afin de conférer un impact maximal aux investissements, il convient que les États membres et les régions concentrent les fonds européens sur un nombre restreint de ces objectifs à la lumière des enjeux liés à leurs spécificités territoriales et des besoins de développement qui leurs sont propres. La focalisation accrue sur les résultats des investissements soutenus par l UE, étayée par de meilleurs indicateurs, rapports et évaluations, est au cœur même de la réforme. Dans un souci d amélioration de la performance, de nouvelles dispositions en matière de conditionnalité ont été adoptées pour veiller à ce que les conditionscadres nécessaires à des investissements efficaces soient en place avant l investissement (conditions ex ante) et à ce que l impact des fonds de cohésion ne soit pas mis en péril par un cadre macroéconomique et fiscal inadéquat (conditionnalité macroéconomique). La politique répondra aux besoins des États membres identifiés dans le «semestre européen» et encouragera la consolidation budgétaire en aidant à préserver les dépenses propices à la croissance. Elle fournira les ressources pour entreprendre des réformes structurelles, y compris le renforcement des capacités administratives. Des dispositions communes ont été instituées pour l ensemble des Fonds de l UE œuvrant au développement économique et social (FEDER, FSE, Fonds de cohésion, FEADER et FEAMP) dans le but de mieux coordonner et harmoniser la mise en œuvre de ce que l on appelle désormais les Fonds ESI (Fonds structurels et d investissement européens). Ces nouvelles dispositions devraient également en simplifier l utilisation et réduire les risques potentiels d irrégularités. La coordination plus efficace des Fonds ESI avec d autres actions et instruments européens (tels que le programmecadre Horizon 2020, le mécanisme pour l interconnexion en Europe et le programme pour la compétitivité des entreprises et des PME) est une autre ambition majeure de la réforme, et le cadre stratégique commun (CSC) devrait donner certaines orientations sur la manière de la réaliser. La politique de cohésion dans le cadre des politiques économiques de l UE Assainissement budgétaire Investissements propices à la croissance (POLITIQUE DE COHESION) Conditionnalité macroéconomique Semestre européen Recommandations Préserver les dépenses engagées en faveur de la croissance par pays Conditions ex ante et conditionnalité macroéconomique Renforcement des capacités Réformes structurelles 235

274 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale Le mécanisme pour l interconnexion en Europe (MIE) Le mécanisme pour l interconnexion en Europe est un nouvel instrument d investissement dans les réseaux transeuropéens (RTE) de transport, d énergie et de télécommunication doté d un budget de 33 milliards d euros. La plus large part 26 milliards d euros ira au secteur des transports, ceux de l énergie et des télécommunications recevant respectivement 5 milliards et 1 milliard d euros. Des investissements complémentaires seront mobilisés auprès de sources privées et publiques au moyen d instruments financiers innovants tels que des emprunts obligataires; ils pourraient être développés après 2016 si l évaluation de la phase initiale s avère positive. Les investissements dans le secteur des transports se concentrent sur le réseau européen central, dont l achèvement à l horizon 2030 est une priorité l achèvement d un réseau complet étant fixé à Des projets d intérêt commun seront menés dans les zones transfrontalières où des liaisons de transport font encore défaut, dans les zones dont les infrastructures sont insuffisantes et où les connexions entre les différents modes de transport sont inadéquates, ainsi que pour instaurer une interopérabilité. Des projets visent également à réduire les émissions de gaz à effet de serre produites par les transports. Priorité sera donnée aux corridors de transports multimodaux et aux «autoroutes de la mer». Dans le secteur de l énergie, le MIE va cofinancer de grands projets infrastructurels et des projets d intérêt commun en vue de la création d un réseau électrique capable d absorber le volume croissant d énergies renouvelables nécessaire à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Un projet peut être considéré d intérêt commun à partir du moment où il implique deux États membres au moins, où il renforce l intégration des marchés et la concurrence dans le secteur de l énergie ainsi que la sécurité d approvisionnement, et où il contribue à réaliser les objectifs de l UE en matière environnementale et énergétique. En ce qui concerne les télécommunications, le MIE fournira un capital d amorçage et une assistance technique aux projets visant à la mise en place de réseaux et services à large bande. L essentiel du financement sera consacré à la fourniture de services publics non interrompus aux frontières (marchés publics électroniques, télésanté et santé en ligne, et données ouvertes). Une petite part servira à des projets «large bande» en collaboration avec la Banque européenne d investissement (BEI). Pour être éligibles, les projets devront intégrer des technologies de pointe combinées à des modèles économiques innovants ou faciles à reproduire. Pour bénéficier de fonds européens, chaque État membre doit élaborer un accord de partenariat dans lequel il définit ses priorités d investissement et leur contribution au suivi des recommandations par pays pertinentes formulées dans le cadre du semestre européen ainsi qu à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020, et décrit les modalités prévues pour une gestion efficace des fonds. Les procédures en matière de programmation, de gestion, de suivi et de contrôle devront ensuite être précisées dans des programmes nationaux ou régionaux. Dans une perspective de renforcement de «l appropriation» des programmes sur le terrain, un nouveau code de conduite européen fixe les grands principes selon lesquels les États membres et les régions devraient organiser les partenariats, et fournit des orientations à cette fin. Le nouveau cadre législatif et stratégique encourage l expansion et l intensification du recours aux instruments financiers en tant qu alternative plus efficace et plus durable aux financements traditionnels basés sur des subventions dans un certain nombre de domaines. Plusieurs nouvelles approches de la mise en œuvre de la politique de cohésion ont par ailleurs été développées en réponse à des défis particuliers en termes de développement territorial. On peut citer ici les investissements territoriaux intégrés (ITI), le développement local mené par les acteurs locaux (CLLD) et les programmes multi-fonds combinant des ressources financières provenant du FSE, du FEDER et du Fonds de cohésion. 1.1 Nouvelle géographie et nouveau financement La politique de cohésion apporte un soutien financier aux régions pour les aider à surmonter les entraves à leur développement, qu il s agisse d infrastructures inadéquates, de capacités d innovation insuffisantes ou d une incapacité d adaptation à un monde économique en mutation. Ces obstacles existent à des degrés divers dans toutes les régions, mais l aide financière allouée tient compte du niveau de développement et des besoins financiers de chacune d elles pour les surmonter. Durant la période , les financements au titre de la politique de cohésion seront axés sur deux objectifs principaux: les investissements propices à la croissance et à l emploi, et la coopération territoriale européenne. En ce qui concerne le premier, les fonds européens seront concentrés (182,2 milliards d euros sur un total de 351,8 milliards aux prix courants) sur les régions moins développées ayant un PIB par habitant inférieur à 75 % 236

275 Chapitre 8: La politique de cohésion en Le Fonds de solidarité de l UE (FSUE) Le Fonds de solidarité de l Union européenne (FSUE) a été créé au lendemain des fortes crues survenues en Europe centrale au cours de l été 2002 afin de venir en aide à des régions qui, situées sur le territoire d États membres ou de pays candidats à l adhésion, sont frappées par des catastrophes naturelles majeures ayant de graves conséquences sur les conditions de vie, le milieu naturel ou l économie. Une catastrophe naturelle est considérée «majeure» lorsqu elle provoque des dommages excédant un seuil de coûts déterminé, précisé pour chaque pays, ou lorsqu elle affecte la majorité de la population d une région et qu elle est susceptible d y entraîner des répercussions graves et durables sur la stabilité économique et les conditions de vie. Le FSUE contribue au financement d opérations d urgence telles que la remise en état d infrastructures essentielles, la fourniture de logements provisoires et le coût de services d urgence pour répondre aux besoins immédiats de la population, mais aussi au financement de mesures préventives telles que la construction de barrages ou de digues pour éviter que la situation s aggrave davantage. Le soutien financier du Fonds a mobilisé depuis 2002 un total de 3,6 milliards d euros pour venir en aide aux victimes de 56 catastrophes (inondations, incendies de forêts, tremblements de terre, tempêtes et sécheresses) dans 23 États membres. Durant la période , l aide du Fonds de solidarité peut être mobilisée à hauteur d un montant total annuel de 500 millions d euros maximum. De nouvelles règles ont été introduites pour rendre l accès à cette aide plus rapide et plus simple (versement d avances sur demande, par exemple), pour permettre au Fonds de réagir et d être présent plus rapidement sur les zones frappées par des catastrophes, et pour encourager les États membres à prendre des mesures plus efficaces en termes de prévention des risques. L éligibilité au bénéfice de l aide du Fonds a également été précisée, en particulier en cas de catastrophe régionale. Un accent particulier est mis sur la minimisation des risques de catastrophe et sur l investissement dans la prévention. Les avantages de cette approche ont été fréquemment démontrés très récemment encore à l occasion des inondations survenues en Europe centrale en 2013, qui ont été de plus grande envergure que celles d il y a douze ans, mais qui ont causé beaucoup moins de pertes humaines et matérielles grâce aux mesures préventives mises en œuvre. Selon la Banque mondiale, un euro investi en prévention permet en moyenne d économiser de 4 à 7 euros en dommages. Plus de 5 milliards d euros ont été investis dans la prévention des risques au titre de la politique cohésion au cours de la période , et il s agit de l un de ses objectifs thématiques pour la période Une directive «inondations» doit en outre être mise en œuvre et la législation en matière de gestion des catastrophes doit être révisée dans la perspective notamment d une meilleure surveillance des risques et d un resserrement de la coopération tant en matière de prévention que de réaction. de la moyenne de l UE, c est-à-dire sur 71 régions NUTS 2 représentant quelque 128 millions d habitants (soit 25 % de la population totale de l UE) et principalement situées dans les États membres de l est et du sud (voir carte 8.1). Une nouvelle catégorie de régions en transition a été créée pour soutenir les régions qui ne sont plus éligibles à l obtention d une aide au titre de l objectif «convergence» et pourraient être négativement affectées par la réduction brutale des fonds alloués par l UE, ainsi que toutes les autres régions dont le PIB par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne de l UE mais inférieur à 90 % de cette moyenne. Cette nouvelle catégorie couvre 51 régions NUTS 2 principalement situées en Europe centrale et représentant 68 millions d habitants, soit 14 % de la population de l UE; elles reçoivent conjointement un financement à hauteur de 35,4 milliards d euros. Toutes les autres régions, à savoir les 151 régions dont le PIB est supérieur à 90 % de la moyenne de l UE et qui représentent 307 millions d habitants (61 % de la population totale de l UE), feront partie de la catégorie des régions «plus développées». Elles se situent principalement dans les États membres du centre et du nord de l Union et bénéficient d investissements à hauteur de 54,4 milliards d euros. Le Fonds de cohésion continuera de soutenir les États membres dont le RNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l UE et de cofinancer des investissements dans les infrastructures environnementales et les réseaux transeuropéens de transport. Quatorze États membres situés à l est et dans le sud de l Europe, de même que Chypre, sont éligibles (carte 8.2) à une aide représentant au total 74,7 milliards d euros, dont 11,3 milliards à transférer au mécanisme pour l interconnexion en Europe 1. 1 Une allocation spécifique de 1,6 milliard d euros est prévue en outre pour les régions ultrapériphériques et les régions septentrionales à faible densité de population. La dotation financière dans le cadre de l objectif «Coopération territoriale européenne» s élève à 9,6 milliards d euros. 237

276 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 238

277 Chapitre 8: La politique de cohésion en Un examen à mi-parcours de l attribution des fonds est prévu en 2016 sur la base des statistiques qui seront disponibles, afin de tenir compte de l effet différentiel de la crise selon les États membres et régions. Toute modification de la dotation s appliquera ensuite aux années Dans le but de veiller à la fois au respect du principe du cofinancement et à la fixation des contributions nationales à un niveau adéquat, des taux maxima de cofinancement européen ont été fixés en fonction du stade de développement économique des régions ou États membres concernés. En ce qui concerne les Fonds structurels, ces taux vont de 50 % dans les régions plus développées à 85 % dans les régions moins développées (carte 8.3). 1.2 Concentration thématique à l appui de la stratégie Europe 2020 Les États membres et régions doivent, au cours de la période , concentrer leurs ressources financières sur un nombre restreint de domaines d action contribuant à la réalisation de la stratégie Europe 2020, afin d optimiser l impact des investissements de l UE. Il s agit d une réponse à l expérience des périodes antérieures, qui a montré que cet impact a été moindre que prévu en raison d une dispersion excessive des ressources. Cette situation résulte en grande partie du large éventail de priorités parmi lesquelles les États membres pouvaient choisir, mais également de leur réticence à concentrer les ressources sur un nombre restreint de domaines prioritaires où elles auraient pu avoir des effets importants. L instauration de «l affectation», qui exige qu une proportion déterminée des fonds soit allouée aux priorités de Lisbonne pour assurer davantage de focalisation sur les objectifs stratégiques communs de l UE, a marqué une avancée en , mais les résultats n en ont pas moins été mitigés. Deux exigences de concentration «thématique» ont été introduites pour Premièrement, les fonds européens doivent prioritairement porter sur des domaines clés dans le droit fil de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive et, plus particulièrement, des recommandations par pays formulées par le Conseil dans le cadre du semestre européen. Deuxièmement, des réglementations propres à chaque Fonds spécifient le volume de financement qui doit être affecté à certains objectifs. Recentrage des ressources sur les principaux domaines de croissance Les investissements financés par le FEDER doivent se concentrer sur quatre grandes priorités: la R&D et l innovation, l agenda numérique, le soutien aux PME et l économie sobre en carbone. Le niveau minimum de financement devant être affecté à ces priorités sera différencié en fonction du stade de développement de la région concernée. Il s établira au moins à 80 % dans les régions plus développées, à 60 % dans les régions en transition et à 50 % dans les régions moins développées. À l intérieur même de ces montants, la proportion à consacrer à l économie sobre en carbone représentera un minimum de 20 % dans les régions plus développées, de 15 % dans les régions en transition et de 12 % dans les régions moins développées (cartes 8.4 et 8.5). En ce qui concerne le FSE, les ressources doivent se focaliser sur un maximum de cinq priorités relevant des objectifs thématiques pertinents en matière d emploi, d inclusion sociale, d éducation et de renforcement de la capacité institutionnelle. Ce recentrage devrait permettre de mieux valoriser les fonds mis à disposition dans l ensemble de l UE, et d établir un lien plus explicite avec la stratégie européenne pour l emploi et les lignes directrices intégrées pour l emploi. Les régions et les États membres sont appelés à faire des choix clairs quant à leurs objectifs et la concentration sur un nombre limité de ceux-ci devrait permettre d atteindre une masse critique de ressources et, partant, un impact significatif sur les domaines concernés en termes de croissance et d emploi. Promotion de l emploi, de l éducation et de l inclusion sociale Le FSE sera doté d un budget de 80 milliards d euros, soit un montant légèrement supérieur en termes monétaires à celui alloué en , pour promouvoir l emploi, l éducation et l inclusion sociale sur l ensemble du territoire de l Union. La part attribuée à chacun des États membres sera déterminée en tant que pourcentage de l aide combinée du FSE et du FEDER jugée nécessaire au titre de l objectif «Investissement pour la croissance et l emploi» (voir tableau 8.1). Ces proportions reflètent les besoins différents des États membres en matière d investissement, partiellement liés à leur niveau de développement. Les États membres moins développés ont, de façon générale, de nombreux besoins d investissements infrastructurels (amélioration des liaisons 239

278 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale 240

279 Chapitre 8: La politique de cohésion en

280 Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale de transport, par exemple) tandis que les plus développés ont davantage besoin d investissements en capital humain. Un minimum de 20 % des fonds alloués par le FSE doivent être consacrés à la promotion de l inclusion sociale et à la lutte contre la pauvreté et les discriminations. Étant donné la priorité urgente que constitue la lutte contre le chômage des jeunes dans de nombreux États membres, une nouvelle initiative pour l emploi des jeunes, cofinancée par le FSE, a été lancée pour faciliter l insertion professionnelle des jeunes ou leur proposer l enseignement et la formation nécessaires à accroître leurs chances de trouver un emploi. Elle prévoit un soutien à l apprentissage, au travail indépendant et au démarrage d entreprise, ainsi que l acquisition d une expérience de travail et une formation continue. Les régions éligibles au bénéfice de ces mesures sont celles dont le taux de chômage des jeunes était supérieur à 25 % en 2012 et celles affichant un taux supérieur à 20 % mais situées dans des pays où le taux s est accru de plus de 30 % en 2012 (carte 8.6). Cette initiative a été dotée d un budget de 6,4 milliards d euros 3,2 milliards d euros au moins provenant d investissements ciblés dans le cadre des dotations nationales du FSE et le solde provenant d une ligne budgétaire spécifique de l UE. Ces montants pourraient être augmentés à l issue de la révision à mi-parcours du budget de l Union. 1.3 Renforcement de l efficacité des investissements L efficacité des investissements au titre de la politique de cohésion est liée à l existence de politiques macroéconomiques saines, d un environnement favorable aux entreprises et d un cadre institutionnel solide. Dans de nombreux secteurs, une combinaison de conditions stratégiques et réglementaires et d investissements publics s avère nécessaire pour supprimer les freins à la croissance. Plusieurs études conduisent cependant à penser que des actions inadéquates ainsi que certaines contraintes administratives et institutionnelles ont limité dans le passé l efficacité des financements européens. Des lacunes subsistent également en termes de transposition en droit national de la législation de l UE dans des domaines directement liés à la politique de cohésion. Des tentatives ont bien été menées pour instaurer des «conditionnalités» Tableau 8.1 Part minimum du soutien FSE par État membre au titre de l objectif «Investissement dans la croissance et l emploi», (% du FEDER + FSE) Belgique 52,0 Lituanie 24,2 Bulgarie 28,7 Luxembourg 50,7 République 22,1 Hongrie 24,0 tchèque Danemark 50,0 Malte 21,6 Allemagne 36,8 Pays-Bas 50,0 Estonie 18,0 Austriche 43,5 Irlande 51,7 Pologne 24,0 Grèce 28,1 Portugal 38,5 Espagne 27,7 Roumanie 30,8 France 41,7 Slovénie 29,3 Croatie 24,6 Slovaquie 20,9 Itale 26,5 Finlande 39,5 Chypre 30,7 Suède 42,5 Lettonie 20,7 Royaume-Uni 45,9 Sources: Accords de partenariats (versions finales et préliminaires) en date du 1 juin associées aux modalités stratégiques, institutionnelles et administratives, mais leur application est restée discrétionnaire et non systématique. Des conditions ex ante ont dès lors été introduites pour la période afin d éviter que l efficacité des investissements européens ne soit mise en péril par des actions peu judicieuses ou des entraves réglementaires, administratives ou institutionnelles. Limitées en nombre, ces conditionnalités portent essentiellement sur les conditions cadres considérées comme les plus pertinentes pour les investissements visés. Elles s appuient sur les obligations existantes que les États membres sont tenus de respecter, afin de ne pas en créer de supplémentaires ni d aller au-delà des exigences déjà en place. Il existe deux types de conditions ex ante: les conditions liées à chacun des onze objectifs thématiques et aux priorités d investissement qui y sont associées. Le recensement des conditions applicables à cet égard dépend des objectifs et priorités que le programme concerné a décidé de poursuivre. Elles sont liées à des domaines d intervention spécifiques des Fonds ESI ainsi qu aux actions effectivement menées, à la bonne transposition de la législation régissant l utilisation des fonds et la mise en place des capacités administratives adéquates (voir le diagramme); 242

281 Chapitre 8: La politique de cohésion en les conditions plus générales qui, liées aux aspects horizontaux, s appliquent à tous les programmes afin de veiller à ce que des exigences minimales soient en place en rapport avec la non-discrimination, l égalité entre hommes et femmes, la passation des marchés publics, les aides d État, etc. Si les conditions ex ante ne sont pas remplies au moment de l adoption du programme, selon l évaluation des États membres eux-mêmes et subséquemment celle de la Commission, les États membres sont tenus de préparer un plan d action décrivant la manière dont les conditions nécessaires seront mises en place en temps voulu pour ne pas entraver une mise en œuvre efficace et efficiente des fonds. La non-exécution du plan d action d ici fin 2016 entraînera la suspension des versements de l UE. Le non-respect des éléments essentiels susceptibles de compromettre gravement l efficacité des dépenses peut déjà donner lieu à une suspension du financement de l UE au stade de l adoption du programme par la Commission. 1.4 Obtenir des résultats et les démontrer La mise en œuvre des ressources de la politique de cohésion s est parfois concentrée davantage sur les dépenses et la gestion que sur la performance en termes de réalisation d objectifs spécifiques. Trop fréquemment les programmes ont manqué de précision quant aux objectifs qu ils s étaient fixés et quant à la manière dont ils comptaient les atteindre, ce qui a compliqué leur suivi et l évaluation de leur performance. Il est arrivé que des États membres se montrent réticents à fixer des objectifs ou qu ils fixent des objectifs qu ils savaient faciles à réaliser. Il ne s agissait donc pas Critères de vérification du respect des conditions ex ante dans le domaine de la R&D et de l innovation Objectif thématique Renforcer