Qu est-ce que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires? Regina Jensdottir* Nous entendons très souvent dire que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires est une création du Conseil de l Europe. Bien qu il y ait en cela une part de vérité, il faut avant tout savoir que le Conseil est une organisation intergouvernementale composée de quarante-trois États membres, dont l un des objectifs principaux est de favoriser la prise de conscience et la mise en valeur de l identité culturelle de l Europe et de sa diversité. Mais cette organisation n a pas de mandat lui permettant de rédiger des traités de manière indépendante. Toutes les initiatives du Conseil de l Europe sont fondées sur des décisions prises par tous les États membres, y compris la France. Ce fut effectivement le cas pour la charte, puisque ce sont les États membres qui, de façon démocratique, ont estimé qu il fallait préserver le patrimoine linguistique de l Europe. Protéger les langues, non les minorités La charte vise à protéger un bien culturel européen, c est-à-dire les langues régionales ou minoritaires, car celles-ci constituent une part importante de la diversité linguistique de l Europe. Elle s est ainsi détachée de la démarche traditionnelle axée sur la protection des groupes minoritaires pour s orienter dans le sens d une protection des langues elles-mêmes. Minorités Il ne faut pas la confondre avec la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, qui protège les personnes appartenant aux minorités elles- * Administrateur-juriste au Conseil de l Europe, cosecrétaire du comité d experts de la charte. 169
HÉRODOTE mêmes. Dans le cadre de la charte, les langues sont perçues comme des éléments du patrimoine commun d un État. En Norvège et en Finlande, par exemple, la langue sami est considérée comme faisant partie intégrante des cultures finlandaise ou norvégienne. La protection de ces langues et de leurs cultures est considérée comme un atout pour la nation tout entière. Groupes Il est naturel que dans les démocraties la société civile s organise autour d institutions dont l objectif est de défendre les intérêts communs de groupes de citoyens : les chasseurs, les parents d élèves, les riverains d une usine, etc. Nous savons à quel point la consultation peut être importante si nous voulons établir un climat de confiance nécessaire à la réussite de toute politique. Lorsque, dans son article 7.4, la charte fait référence aux groupes de locuteurs, elle cherche à s assurer que les intérêts de tous ceux qui souhaitent la promotion d une langue sont effectivement pris en compte dans le processus décisionnel. Les États sont libres de choisir leurs interlocuteurs souvent des ONG à but non lucratif (comme le Bureau européen des langues moins répandues) et, surtout, ils ne sont pas tenus, en principe, de suivre l opinion exprimée par ces organisations. Territoires La charte attache de l importance aux territoires sur lesquels les langues sont pratiquées. Il ne faut pas sortir ce mot «territoire» du contexte de la charte. Il est logique qu une langue soit utilisée sur un territoire et qu elle y trouve une protection adéquate. C est justement pour cette raison que la charte distingue entre les langues dépourvues de territoire et les langues territoriales au niveau de la protection qui doit leur être apportée. Le choix doit être pratique et logique. Il appartient à l État, en premier ressort, de préciser cette notion de «territoire des langues régionales ou minoritaires» en respectant l aire géographique de chaque langue. Il doit également faire en sorte que les divisions administratives (existantes ou nouvelles) ne créent pas d obstacle à la promotion de la langue. La charte ne demande pas que le territoire d une langue coïncide dans tous les cas avec une circonscription administrative. En revanche, elle condamne les pratiques tenant à organiser les divisions territoriales en vue de rendre difficiles la pratique ou la survie d une langue. Les objectifs de la charte Cette préoccupation essentiellement culturelle apparaît dans certains paragraphes de la charte, qui veut que la protection des langues régionales ou minoritaires 170
QU EST-CE QUE LA CHARTE EUROPÉENNE DES LANGUES RÉGIONALES OU MINORITAIRES? respecte les traditions et l intégrité territoriale de chaque État et n entrave pas le développement de la (ou des) langue(s) officielle(s) de l État. Dans ce contexte précis, les objectifs de la charte sont essentiellement les suivants : mettre fin au processus de disparition des langues régionales ou minoritaires historiques de l Europe ; fixer, si possible, le point de départ d une renaissance de ces langues. Si l objectif est la préservation du pluralisme, il faut tenir compte de l hétérogénéité de la situation des langues régionales et minoritaires à travers l Europe en ce qui concerne tant leur statut juridique que leur situation de fait. En Italie, par exemple, à côté de groupes importants de locuteurs d une langue régionale ou minoritaire (sardes, frioulans, germanophones dans le Sud-Tyrol/Haut-Adige), il existe des petites langues moins parlées (occitan, franco-provençal, croate, catalan, etc.). Pour permettre une protection tenant compte de cette diversité, que l on trouve dans d autres pays d Europe, la charte a prévu dans chaque article des mesures différentes allant d une solution minimale à une solution maximale. Les langues concernées par la charte sont les langues régionales ou minoritaires, les langues dépourvues de territoire et les langues officielles moins répandues. L article 1 s efforce de définir certains concepts. Article 1. Définitions Au sens de la présente charte : «a. Par l expression langues régionales ou minoritaires, on entend les langues : i) pratiquées traditionnellement sur un territoire d un État par des ressortissants de cet État qui constituent un groupe numériquement inférieur au reste de la population de l État ; ii) différentes de la (des) langue(s) officielle(s) de cet État.» Elle n inclut ni les dialectes de la (des) langue(s) officielle(s) de l État ni les langues des migrants. «b. Par territoire dans lequel une langue régionale ou minoritaire est pratiquée, on entend l aire géographique dans laquelle cette langue est le mode d expression d un nombre de personnes justifiant l adoption des différentes mesures de protection et de promotion prévues par la présente charte. «c. Par langues dépourvues de territoire, on entend les langues pratiquées par des ressortissants de l État qui sont différentes de la (des) langue(s) pratiquée(s) par le reste de la population de l État, mais qui, bien que traditionnellement pratiquées sur le territoire de l État, ne peuvent pas être rattachées à une aire géographique particulière de celui-ci.» Quant aux langues officielles moins répandues, l article 3 dispose que «chaque État contractant doit spécifier dans son instrument de ratification, d acceptation ou 171
HÉRODOTE d approbation chaque langue régionale ou minoritaire, ou chaque langue officielle moins répandue sur l ensemble ou une partie de son territoire, à laquelle s appliquent les paragraphes choisis conformément au paragraphe 2 de l article 2». La charte ne spécifie pas quelles langues européennes correspondent au concept de langues régionales ou minoritaires telles que définies en son article 1. En fait, l étude préliminaire de la situation linguistique en Europe a conduit les auteurs de la charte à renoncer à y annexer une liste des langues régionales ou minoritaires parlées en Europe. Cela laisse aux États une certaine marge d appréciation dans l interprétation des concepts tels que «langue», «dialecte» ou «pratiquées traditionnellement». Les auteurs ont été confrontés au problème des grandes différences qui existent dans les réalités des langues régionales ou minoritaires ainsi que dans les situations politique, sociale ou économique des États européens. Ces différences font appel à des mesures distinctes et faciles à adapter aux contextes divers. Pour toutes ces raisons, la charte a mis en place un mécanisme souple qui permet d adapter l étendue de la protection garantie aux différentes circonstances. Langues dépourvues de territoire Le texte fait une distinction entre les langues territoriales et les langues non territoriales parce qu un certain nombre de mesures destinées à promouvoir les langues régionales ou minoritaires doivent être appliquées à un territoire déterminé, sur lequel se trouve un nombre suffisamment dense de locuteurs de la langue concernée. La charte reconnaît alors que pour certaines langues, tels le rromani ou le yiddish, il n existe pas d assise territoriale mais qu il faut néanmoins leur accorder la protection prévue dans la partie II. Langue(s) officielle(s) Il est important d avoir une langue officielle pour des raisons évidentes, mais ce n est pas sans exceptions (voir la Suisse et la Finlande). Pour la nation française, la langue a été et reste un facteur important de préservation de l unité nationale. Mais cela ne veut pas dire qu il n existe pas d autres langues régionales sur le territoire français et que chacune de ces langues n y a pas sa place. La charte souligne que la relation entre la langue officielle et les langues régionales ou minoritaires ne doit pas se faire dans une ambiance de concurrence ni d antagonisme. Ainsi qu il est écrit dans le rapport explicatif, chaque langue a sa propre place et il faut voir leur cohabitation comme un atout interculturel fondé sur un respect mutuel. La charte propose une grande diversité de mesures car, comme ont été obligés de le constater ses rédacteurs, la situation des États et leur position par rapport aux 172
QU EST-CE QUE LA CHARTE EUROPÉENNE DES LANGUES RÉGIONALES OU MINORITAIRES? langues peuvent être ou sont très différentes. Certaines langues utilisées sur un territoire ou une partie du territoire sont parlées par une population homogène, tandis que pour d autres l utilisation est très dispersée. Juridiquement, les statuts de ces langues sont différents certaines langues sont protégées par le droit interne, d autres par des traités internationaux, d autres encore ne sont pas protégées du tout. Par ailleurs, lorsqu une protection existe dans un État, elle peut varier à l intérieur de ce même État en fonction des territoires concernés. La souplesse de la charte est soulignée dans sa partie III, car celle-ci laisse aux États le droit de décider si une forme d expression constitue une langue distincte ou un dialecte, de fixer les limites du (des) territoire(s) de la langue et de déterminer certains types de mesures en fonction du nombre approprié de locuteurs. De plus, c est l État qui décide si une forme d expression déterminée constitue une langue régionale ou minoritaire. Même si cela ne permet pas de nier l existence d une telle langue ou de lui refuser le statut conféré par la partie II, aucune autorité régionale ou minoritaire ne peut, dans la pratique, substituer son appréciation à celle de l État. Le droit des langues et des territoires est donc très largement le fruit d un processus de consultation et de concertation politique à l intérieur de chaque État. Dans le cadre de mon travail pour la charte au sein du Conseil de l Europe, j ai pu constater à quel point les situations peuvent varier d un État à l autre. Notre tâche consiste principalement à veiller au bon fonctionnement du mécanisme de contrôle, mais nous essayons d organiser fréquemment des séminaires, qui nous permettent de rencontrer des experts dans le domaine des langues régionales ou minoritaires venant de pays membres. C est vrai qu il y a des obstacles dans beaucoup d États, mais ces obstacles ne sont jamais les mêmes. Ainsi, la Russie se heurte au nombre élevé de langues à protéger, qui s élève à plus de cent trente ; l Azerbaïdjan manque de l infrastructure technique ou financière nécessaire pour assurer une protection à ses langues ; en Italie, il a fallu attendre l adoption d un cadre juridique qui permette de ratifier la charte (la loi a maintenant été adoptée et le Parlement prépare la ratification) ; en Ukraine, il y avait un obstacle constitutionnel car la procédure de ratification était anticonstitutionnelle. Il est permis de conclure que dans aucun de ces États ne s est posée la question de la constitutionnalité de la charte en elle-même. En revanche, il nous est très fréquemment demandé pourquoi l obligation de ratifier la charte est imposée par l assemblée parlementaire aux nouvelles démocraties alors que certains autres États n y sont pas contraints. Là, il y a contradiction. Il existe une volonté européenne de trouver un équilibre entre les langues régionales ou minoritaires et les langues officielles. Ces États sont conscients du fait que ne pas respecter une langue peut créer des tensions politiques. 173
HÉRODOTE La France Depuis le Conseil de l Europe, nous avons suivi de près ces discussions, comme nous le faisons d ailleurs pour tous les autres États membres, et nous avons ainsi pu constater que la charte n avait nulle part ailleurs soulevé tant de passions médiatiques. On ne trouve dans aucun autre pays d Europe autant de livres et d articles concernant la charte. Il faudrait peut-être s interroger sur la raison de ce débat. Nous ne pouvons pas nier qu une des raisons principales est que la question linguistique tient très à cœur aux Français, qu ils sont attachés à une seule langue ou à la promotion de toutes les langues de France. Nous avons également noté que certaines interprétations de la charte étaient tantôt erronées tantôt très intéressantes, voire innovatrices. Nous avons pu constater que la charte recevait énormément de soutien de la part des associations ayant pour but de protéger les langues régionales de France. Je pense également que ceux qui sont contre sa ratification ont amplement contribué à la promotion de celle-ci par la polémique qu ils ont créée et les discussions et interrogations qui ont suivi dans le débat français. Un dialogue est toujours positif et prouve que le sujet est important. Mais où cela nous a-t-il menés? Prenons l exemple de l Éducation nationale. On ne peut pas nier que l apprentissage des langues régionales ou minoritaires soit essentielle à la survie et à la prospérité d une langue. Comme votre ministre de l Éducation nationale l a souligné, «la langue, quel que soit son nombre de locuteurs, est un trésor humain et sa disparition ampute le patrimoine de l humanité». Il y fait de nouveau référence aux mesures qu il a prises en faveur de l enseignement de ces langues : ces mesures «constituent une mise en œuvre de fait des engagements de la Charte européenne sur les langues minoritaires que la France n a pas pu ratifier, malgré la volonté gouvernementale». Je suis entièrement d accord avec votre ministre pour dire que l éducation est essentielle. Et je suis contente de savoir qu en pratique les dispositions de la charte sont appliquées jusqu à un certain point. C est vrai que l éducation n est pas la même chose que l administration ou la justice (un des arguments contre la charte), mais lors de la signature de la charte par la France et d après la déclaration qui y fut annexée, celle-ci n a pas non plus fait le choix d un engagement fort dans ce domaine. La France étant l une des plus vieilles démocraties du continent européen, il est difficile de comprendre les raisons d une telle réticence à ratifier un instrument de protection des langues. La France est considérée partout en Europe comme l un des pays les plus riches dans le domaine de la culture, qu il s agisse d art, de poésie, de littérature, de gastronomie ou d histoire, et les Français ont la réputation d être très fiers de ce patrimoine culturel. Alors permettez-moi de voir une contradiction dans le refus français de protéger l une des sources les plus abondantes de richesse culturelle, les langues. On a parfois l impression que le but principal est oublié ou que l on a cherché des excuses pour ne pas garantir une 174
QU EST-CE QUE LA CHARTE EUROPÉENNE DES LANGUES RÉGIONALES OU MINORITAIRES? protection minimale des langues en France. Nous savons qu une langue a besoin d un soutien. Aujourd hui, sur les six mille langues utilisées dans le monde, la moitié est amenée à disparaître et à s éteindre définitivement. Ce qui est le plus triste dans ce constat, qui est peut-être un peu exagéré mais néanmoins très réel, c est que sans ces langues des cultures risquent de mourir, entraînant avec elles la poésie, la littérature, les chansons et la vie typique des régions. Les adversaires de la charte sont nombreux, on les trouve essentiellement dans les cercles académiques et politiques. En Alsace, l Office du bilinguisme a commandé un sondage, qui a révélé qu une grande majorité des Alsaciens étaient favorables à la ratification de la charte. N est-il pas dit que dans toute démocratie la volonté du peuple doit être entendue? Pour cela, il est nécessaire de trouver les moyens de l écouter. Application réelle Pour permettre un suivi de l application de la charte, à la fois par le Conseil de l Europe, par ses membres et par les citoyens, la charte a retenu un système qui prend appui sur trois piliers fondateurs : les rapports étatiques, l évaluation par un comité d experts et le contrôle par le Comité des ministres. Les États parties sont tenus de présenter des rapports périodiques rédigés tous les trois ans sur la politique suivie et les mesures prises en exécution de leurs engagements. Le premier de ces rapports, dont l objectif est de décrire la situation linguistique de l État lors de l entrée en vigueur de la charte, doit être présenté dans un délai d un an à partir de cette date. Ces rapports sont rendus publics et sont disponibles auprès des autorités des États signataires et du secrétariat du Conseil de l Europe. La mise en œuvre de la charte est suivie par un comité d experts indépendants, composé de personnes reconnues pour leurs compétences dans le domaine des langues régionales ou minoritaires. Le comité est chargé d examiner les rapports périodiques présentés par les parties contractantes et peut demander et prendre en compte des informations complémentaires lui permettant de mieux évaluer la situation. À la suite de l examen du rapport, le comité peut décider de se rendre dans un État et de rencontrer les autorités ainsi que les représentants des organismes ou associations qui y sont légalement établis et sont concernés par les questions linguistiques. Sur la base des informations recueillies, le comité élabore un rapport à l attention du Comité des ministres du Conseil de l Europe accompagné des suggestions de recommandations que celui-ci pourra adresser à l État en question. Enfin, l Assemblée parlementaire s est vu attribuer un rôle qui fait figure d exception parmi les conventions du Conseil de l Europe. En effet, peu d entre elles prévoient que des rapports seront soumis à l Assemblée et aucune autre ne fait obligation au secrétaire général de lui présenter son propre rapport sur l application de ces dispositions. Il ne faut pas sous-estimer l importance du rôle attribué à l Assemblée. Le débat sur le rapport biennal offre aux parlementaires européens 175
HÉRODOTE une occasion périodique de faire le point sur l application de la charte et d exercer ainsi une pression politique en vue d améliorer la situation des langues régionales ou minoritaires. Le premier de ces rapports a été présenté à l Assemblée en octobre 2000. Il convient par ailleurs de noter le soutien constant manifesté à la charte par l Assemblée. En particulier, celle-ci a rarement laissé passer l occasion d insister sur la nécessité de signer et de ratifier ce texte, notamment en demandant aux États candidats au Conseil de l Europe de s engager à le faire. La recommandation de l Assemblée 1492 (de 2001) sur le droit des minorités nationales constitue un excellent exemple de l intérêt qu elle porte à la charte et aux questions linguistiques. Un bilan intermédiaire Considérant que la charte a été ouverte à la signature en novembre 1992, le rythme de ratifications est un peu lent. Il convient néanmoins de souligner que le processus de ratification de cet instrument peut donner lieu à des négociations politiques difficiles et à des décisions complexes. Adapter les engagements de la charte aux situations variables des différentes langues constitue un exercice qui implique d importants efforts d évaluation, de consultation et de réflexion. En impliquant et en consultant les autorités (nationales, régionales et locales) ainsi que les représentants des locuteurs des langues protégées par la charte, les États acquièrent tous les éléments nécessaires à l établissement et à la mise en œuvre effective d une politique linguistique, fruit d un consensus et proche de la réalité. Cependant, les différences de longueur des déclarations correspondent à des conceptions divergentes des engagements propres à chaque langue. Ainsi, alors que la partie II s applique en principe à toutes les langues régionales ou minoritaires parlées sur le territoire national, certains États (notamment l Allemagne et les Pays-Bas) ont préféré préciser les langues auxquelles devront s appliquer ces dispositions. Pour ce qui est de la partie III, chaque État contractant est tenu d indiquer à quelles langues s étendent ces dispositions et, pour chaque langue, quels paragraphes ou alinéas lui sont applicables (sous réserve d un minimum de trente-cinq dispositions). Toutefois, dans leurs déclarations, certains États (la Croatie et la Hongrie) se sont engagés à appliquer exactement les mêmes dispositions de la partie III à toutes les langues régionales ou minoritaires concernées. D autres (la Finlande et la Suisse) ont établi une liste différente pour chaque langue. Un autre État (l Allemagne) a non seulement retenu des dispositions différentes pour chaque langue, mais a en outre ajusté la protection en fonction des régions concernées en tenant compte de la situation de cette langue au niveau tant fédéral que régional. La charte est entrée en vigueur en 1998. Le comité d experts a déjà examiné les rapports périodiques présentés par l Allemagne, la Croatie, la Finlande, la 176
QU EST-CE QUE LA CHARTE EUROPÉENNE DES LANGUES RÉGIONALES OU MINORITAIRES? Hongrie, le Liechtenstein, la Norvège, les Pays-Bas et la Suisse. Il a décidé de demander des informations supplémentaires à ces États et a réalisé ses premières visites «sur le terrain», à l exception du Liechtenstein. Actuellement, le Comité des ministres du Conseil de l Europe a adopté les recommandations, fondées sur les rapports du comité d experts et leurs suggestions des recommandations, pour la Croatie, la Finlande, la Hongrie, le Liechtenstein, la Norvège, les Pays- Bas et la Suisse 1. Il est déjà possible d affirmer que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires présente un intérêt spécial du fait de son approche culturelle et pragmatique. Les engagements concrets acceptés par les parties se traduiront non seulement par une amélioration de la protection juridique accordée à ces langues, mais également par une application effective des dispositions en vigueur. Dans ce sens, elle complète les dispositions relatives aux droits linguistiques contenues dans deux autres instruments clés du Conseil de l Europe : la Convention européenne des droits de l homme et la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Quoique consacrée aux langues «pratiquées traditionnellement» sur le territoire des États européens, la charte œuvre en faveur d une reconnaissance des valeurs culturelles et sociales du plurilinguisme et ne peut qu améliorer la situation des langues en général. En outre, elle peut servir de modèle pour l élaboration d un instrument international applicable à d autres cadres régionaux et à d autres langues. 1. Ces rapports sont publiés sur le site Internet de la charte : http ://local.coe.int