RAPPORT DE STAGE ET RÉSUMÉ Instructions: 1. Le rapport doit être renvoyé au REFJ (exchanges@ejtn.eu) dans le mois suivant le stage. 2. Veuillez utiliser le formulaire ci-dessous pour rédiger votre rapport (4 pages minimum). 3. Le rapport doit être rédigé en français ou en anglais. Si cela s avère impossible, le rapport peut être écrit dans une autre langue mais le résumé devra être rédigé en français ou en anglais. 4. Veuillez lire les lignes directrices pour la rédaction du rapport (en annexe). Vous pouvez également intégrer toute autre information que vous jugerez utile à votre rapport. 5. Le résumé doit consister en une synthèse des informations les plus importantes contenues dans le rapport. 6. Veuillez noter qu AUCUN NOM, que ce soit le votre ou celui de personnes que vous avez rencontrées pendant votre stage, ne doit figurer dans le rapport afin de garantir l anonymat 1. Si nécessaire, les initiales peuvent être utilisées. Identification du participant Nom: Prénom: Nationalité: Espagnole. Pays de stage: France. Publication Afin de diffuser les retours d expérience et d informer les futurs participants au Programme, veuillez noter que, sauf indication contraire de votre part, le REFJ pourra publier votre rapport sur son site Web. Dans ce cas, le rapport restera anonyme et vos noms et prénoms n apparaitront pas. A cette fin, veuillez ne mentionner aucun nom dans votre rapport. Si besoin, vous pouvez avoir recours aux initiales. Veuillez cocher cette case si vous ne souhaitez pas que votre rapport soit publié: A compléter par le Secrétariat du REFJ Référence de publication: 1 Dans ce but, la première page de ce rapport sera supprimée avant une éventuelle publication. /European Judicial Training Network (aisbl) Rue du Luxembourg 16B, B-1000 Bruxelles; Tel: +32 2 280 22 42; Fax: + 32 2 280 22 36; E-mail: exchanges@ejtn.eu
Identification du participant A compléter par le Secrétariat du REFJ Référence de publication: Nationalité: Espagnole. Fonctions: Magistrat contentieux-administratif. Ancienneté: 14 ans Identification du stage Juridiction/institution d accueil: Tribunal Administratif de Toulouse. Ville: Toulouse. Pays: France. Dates du stage: 4 Novembre -15 Novembre 2013. Type de stage: stage individuel stage de groupe stage généraliste stage spécialisé (précisez : ) RAPPORT 1) PROGRAMME DU STAGE Le premier jour du stage, après l'accueil par le président de la juridiction, une visite du tribunal a été tenue, pendant laquelle la majorité des magistrats et du personnel du greffe m'a été présentée. De plus, des entretiens particuliers avec magistrats et membres du greffe du tribunal ont eu lieu pendant le stage. En ce qui concerne l'activité juridictionnelle, j'ai participé à plusieurs types d'activités : audience de référés, c'est-à-dire, audiences tenues dans le domaine d'une procédure d'urgence, qui visent à l'adoption de mesures provisoires, sous la présidence d'un magistrat statuant comme juge unique ; audiences des chambres (il y en a six au tribunal de Toulouse), où tant les avocats que le rapporteur public rendent leurs conclusions devant les trois magistrats de la chambre et la clôture de la procédure ordinaire arrive ensuite ; participation au délibéré des chambres, avec des échanges des avis des magistrats sûr les affaires soumis à jugement ; prédéliberés des chambres ou séances d'instruction, qui constituent une première approche des affaires et lors desquelles les magistrats font une étude profonde de l'affaire et explorent ses solutions possibles ; délibérés des chambres, ou, une fois que l audience devant les avocats est tenue, le rapporteur des affaires fait sa proposition de solution aux membres de la chambre ; ensuite, le litige est tranché par la chambre ; et, enfin, audiences "72 heures éloignement" : il s'agit d'audiences tenues dans le domaine du droit des étrangers visant à la confirmation ou l'annulation d'une décision administrative adoptée par le préfet et portant éloignement des étrangers qui se trouveraient en situation irregulière en France.
2) L INSTITUTION D ACUEIL Le stage a eu lieu au tribunal administratif de Toulouse. Ce tribunal fait partie de la juridiction du contentieux administratif en France, laquelle comporte trois niveaux : Les tribunaux administratifs, qui sont les juridictions compétentes de droit commun en première instance ; c'est-à-dire, ce sont à eux que le requérant doit d abord s adresser. Il y en a 42 en France, au moins un par région, ce qui comprend les territoires d outre-mer. Leur principe de foncionnement est qu ils statuent collégialement. Cependant, les jugements relatifs à certains contentieux peuvent être prononcés par un magistrat statuant seul. Le principe est que le tribunal territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a son siège l autorité qui a pris la décision attaquée ou signé le contrat litigieux, les règles fixant la compétence territoriale étant d ordre public ; c est-a-dire que les justiciables ne peuvent pas saisir le tribunal de leur choix. Les cours administratives d appel, qui sont les juridictions compétentes pour statuer en appel, à la demande d une personne privée ou d une administration, contre un jugement de tribunal administratif, sauf la compétence qui est atribuée au Conseil d Etat, notamment sur les litiges relatifs à certaines élections. Le Conseil d État, qui est la juridiction suprême de l ordre administratif, est le juge de cassation des arrêts rendus par les cours administratives d appel. Concrètement, il vérifie uniquement le respect des règles de procédure et la correcte application des règles de droit par les tribunaux inférieurs. Cependant, le Conseil d Etat statue comme juge d appel pour réviser les décisions rendues par le juge des référés statuant en urgence concernant la sauvegarde d une liberté fondamentale à laquelle l administration ou ses agents auraient porté atteinte. Par ailleurs, il y a en France certaines juridictions administratives spécialisées, dont les décisions peuvent être portées devant le Conseil d État en tant que juge de cassation. En particulier, nous pouvons mentionner les sections disciplinaires des ordres professionnels (architectes, médecins, chirurgiens, vétérinaires, etc.) ; en matière sociale, les tribunaux et cours régionaux des pensions militaires d invalidité ; en contentieux du droit d asile, la Cour nationale du droit d asile ; enfin, en matière financière, les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes. 3) DROIT DU PAYS D ACCUEIL. Bien entendu, les principes du droit administratif français sont très proches de ceux du droit administratif espagnol, car celui-ci a été inspiré à son époque par le modèle français, ce sont les aspects de la procédure qui m ont le plus interessé. a) La procédure administrative contentieuse. Le rapporteur public On doit parler, notamment, d une procédure ordinaire et d une procédure d urgence ou de référés. En ce qui concerne la première, elle commence par une requête, qui peut être déposée directement au greffe du tribunal administratif ou bien envoyée par courrier, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l acte contesté s il s agit d un acte individuel dont le réquerant est le destinataire, ou bien de la publication (au Journal officiel ou dans un recueil des actes administratifs) ou l affichage, s il s agit d un acte réglementaire ou bien d un acte individuel dont le bénéficiaire est un tiers. En ce qui concerne la procédure ordinaire, immédiatement après l enregistrement de la requête, le rapporteur concerné conduit l instruction de l affaire en liaison avec le président de la chambre. Pendant l instruction, différents moyens d investigation peuvent être utilisés : En particulier, la désignation d un expert, la visite des lieux, l enquête, les vérifications d écritures, ou d autres mesures d instruction dont l avis technique ou "l amicus curiae". Ces mesures d investigation peuvent être mises en œuvre soit sur la
demande des parties soit d office. Ceci constitue, à mon avis, l'une des différences les plus importantes par rapport au système espagnol ; c est-à-dire, le principe inquisitorial de la procédure, car, dans le droit procédural espagnol, les moyens de preuve doivent être fournis par les parties sauf des cas exceptionnels - principe dispositif-. Ce caractère inquisitorial de la procédure administrative contentieuse repose sur le principe selon lequel l administration a le devoir de permettre au juge administratif de statuer en toute connaissance de cause (décision du Conseil d Etat de 5 décembre 1975). Une fois que l instruction est terminée, ce qui arrive soit par une ordonnance du juge rapporteur (article R. 613-1 du code de justice administrative), soit trois jours francs avant la date de l audience indiquée dans l avis d audience, le dossier est transmis au rapporteur public. Celui-ci constitue une véritable spécificité du droit procédural français par rapport à la procédure administrative contentieuse espagnole. En particulier, l'article L. 7 du code de justice administrative dispose qu'"un membre de la jurisdiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et les solutions qu elles appellent". En ce qui concerne les fonctions du rapporteur public, en premier lieu, par rapport aux membres de la formation du jugement, après avoir étudié l affaire et reçu le projet du rapporteur de la chambre, il doit exposer clairement et complètement les données de l affaire et, ensuite, proposer une solution au litige en fait comme en droit. En second lieu, par rapport aux justiciables, le rapporteur public constitue, à mon avis, une véritable garantie de transparence du processus juridictionel, car le prononcé de ses conclusions en audience permet aux parties de vérifier que leur argumentation a été totalement et correctement prise en compte et qu'elle va donc être prise en compte par la formation de jugement. En d'autres termes, les conclusions éclairent le justiciable, même si celui-ci n'est pas d accord, sur la portée de la chose jugée. Enfin, le prononcé public des conclusions permet à la partie de réagir immédiatement à l avis du rapporteur public, car, selon l'article R. 731-3 du code de justice administrative, postérieurement au prononcé des conclusions du rapporteur public, toute partie à l instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré, et conformément au décret du 7 janvier 2009, il est prévu que les parties et leurs mandataires, devant les tribunaux et les cours, ainsi que les avocats au Conseil d Etat puissent présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public. Le rapporteur public est un membre à part entière de la chambre, désigné par arrêté du viceprésident du Conseil d État pris sur proposition du président de la jurisdiction, mais qui n intervient pas du tout au delibéré de la chambre, ce qui se passait avant la condammation de la France par la Cour européenne des droits de l homme (CEDH arrêt Kress du 7 juin 2001). C est-à-dire, devant les tribunaux et cours administratifs, la décision fait dans tous les cas l'objet d'un délibéré hors la présence du rapporteur public. Par ailleurs, conformément à la décision récente de la Cour européenne des droits de l homme (Marc-Antoine c. France) du 11 juin 2013, les conclusions du rapporteur sont de nature à permettre aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier et la lecture qu en fait la juridiction, leur offrant ainsi l opportunité d y répondre avant que les juges aient statué. De plus, le Conseil d'état français a statué récemment sur le rapporteur public (arrêt de 21 juin 2013) en rappelant que la procédure contentieuse administrative garantie suffisamment le principe du contradictoire car, en premier lieu, il prononce ses conclusions après la clôture de l instruction à laquelle il a été procédé contradictoirement ; en second lieu, si bien plus que la note du rapporteur ou le projet de décision, les conclusions du rapporteur public -qui peuvent d ailleurs ne pas être écrites- n ont pas à faire l objet d une communication préalable aux parties, les parties ont en revanche la possibilité, après leur prononcé lors de la séance publique, de présenter des observations, soit oralement à l audience, soit au travers d une note en délibéré, et, en troisième lieu, conformément au code de justice administrative, les parties sont en mesure d apprecier l opportunité d assiter à l audience publique et de préparer, le cas échéant, les observations orales qu elles peuvent y présenter et d envisager, si elles l estiment utile, la production, après la séance publique, d une note en délibéré. Pour conclure, tant la Cour européenne des droits de l homme que le Conseil d État français ont considéré l'institution du rapporteur public conforme au principe contradictoire de la procédure, même si on a constaté que le rapporteur public intervient lors des séances d instruction au même niveau que les autres membres de la chambre, lesquels statuent sur l affaire.
En ce qui concerne mon avis sur le rapporteur public à l égard de la procédure espagnole, loin de porter atteinte aux droits des parties, il leur donne une garantie additionnelle de ce que les éléments décisifs du dossier ont été traités par la chambre, tout en permettant d assurer une justice administrative de qualité. b) L ordre contentieux-administratif. Le parcours professionnel des magistrats administratifs français par rapport à celui des espagnols. Une spécificité de la France par rapport au système espagnol de justice administrative est la séparation presque absolue entre l ordre judiciaire et l ordre contentieux-administratif. Cette particularité résulte de la combinasion d un double dualisme : dualisme jurisdictionnel, puisque deux ordres de juridiction se partagent l examen des litiges, et dualisme fonctionnel, puisque la juridiction suprême de l ordre administratif, le Conseil d État, exerce des fonctions tant juridictionnelles que consultatives. Par contre, en Espagne, même si on ne peut pas parler d un strict monisme juridique et juridictionnel, à l'instar des pays anglosaxons (Royaume-Uni, Etats-Unis), il s agît d un système juridictionel moniste car il existe un ordre juridictionnel unitaire, coiffé par une cour unique, la Cour Suprême (Tribunal Supremo). Le dualisme français est dû notamment à la construction historique de la juridiction administrative, celleci étant considérée historiquement comme une modalité d administrer. En effet, l article 13 de la loi des 16-24 août 1790, toujours en vigueur, affirme que "les fonctions judiciaires sont distinctes et demeuront toujours séparées des foncions administratives ; les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions". Bien que, au début, les fonctions juridictionelles étaient exercées par les mêmes institutions administratives - ministres, conseils de préfecture et Conseil d État, depuis la loi du 24 mai 1872 l indépendance du Conseil d État est consacrée. Par cette même loi, le législateur a accordé aux ministres la possibilité de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires portées au Conseil d État et qui n appartiendraient pas au contentieux administratif. De la même façon, le corps des magistrats administratifs est séparé de celui des juges judiciaires, et la forme de recrutement est d ailleurs diverse car les magistrats de l ordre administratif contentieux ne sont sortis de l'école nationale de la magistrature mais des grands écoles comme l ENA ou d un concours spécifique. Par ailleurs, le parcours professionnel des magistrats administratifs conserve actuellement des rapports intéressants avec l administration, avec ce qui s appelle "la mobilité", c est-à-dire, l'exercice de fonctions professionnelles au sein de l administration, ce qui procède probablement de l'origine historique de la juridiction administrative en France. Cette mobilité, qui permet, sans doute, aux juges administratifs une connaissance plus profonde de l'administration, ce qui favorise une justice administrative de qualité, n a jamais malheureusement existé en Espagne. 4) DROIT COMPARÉ. En premier lieu, en ce qui concerne les principes de droit matériel administratif, les systèmes français et espagnol sont tout à fait semblables. De fait, nous devons prendre en considération le fait que certains litiges, notamment ceux qui concernent le droit des etrangers, ont les mêmes points à statuer, surtout quand il s agit de mettre en œuvre des stipulations de droit ou de conventions internationaux. En second lieu, par rapport à la procédure, à mon avis, la procédure administrative contentieuse française offre notoirement plus de garanties aux parties, ce qui est dû aux étapes différentes de la procédure, ou plusieurs magistrats prennent connaissance des dossiers, notamment le rapporteur public, qui le fait en indépendance absolue, et le président de chaque chambre qui, enfin, révise tous les jugements rendus par les membres de la chambre.
En troisième lieu, je trouve une différence importante dans la procédure française par rapport à la procédure espagnole en ce qui concerne les frais de procédure. Ainsi, en Espagne, la "Loi de Taux (Ley 10/2012", qui vient d entrer en vigueur, établie, dans la procédure contentieuse administrative, un impôt, bien que remboursable au regard du résultat du jugement, de 200 euros en premier ressort, 800 euros pour l appel et 1.200 euros pour la cassation. La Cour constitutionelle a été saisie de cette loi. Par contre, en France il n y a qu'un seule timbre de 35 euros, remboursable, appelé contribution pour l aide juridique, et qui est exigible lors de l introduction de l instance. Pour conclure, contrairement à ce qui est prévu par la procédure espagnole, ou l obligation d'avoir un mandataire devant la juridiction administrative est toujours nécessaire, la règle générale en France est la non obligation de recourir à un avocat pour saisir la juridiction, selon l'article R. 431-3 du code de justice administrative, même si ce texte présente des exceptions nombreuses. Cette façon d agir rélève du principe de rendre plus facile aux citoyens l accès à la juridiction, ce qui est considéré comme un concours de ceux-ci au bon fonctionnement des services publics. 5) DROIT EUROPÉEN. Pendant le stage, j ai constaté la mise en œuvre du droit européen par les magistrats français, notamment par rapport à la jurisprudence issue de la Cour européenne des droits de l'homme, concernant la convention européenne de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales. Pour être plus précis, dans le domaine du droit des étrangers, quand le requérant demande au tribunal d'annuler la décision lui refusant la délivrance d un titre de séjour, avec généralement l'obligation de quitter le territoire français et de fixer le pays de destination. Dans ce type d'affaires, le requérant souvent soulève la méconnaissance de l article 8 de la convention européenne de 1950, qui stipule que "1. Toute personne a le droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2. Il ne peut y avoir ingérence d une autorité publique dans l exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d autrui". L aspect qui doit, d ailleurs, être consideré en statuant est la disproportion possible entre l atteinte que la mesure d'obligation de quitter le territoire français (OQTF) peut porter à sa vie familiale et les buts en vue desquels la décision a été prise par l autorité administrative, eu égard notamment à la durée et aux conditions de son séjour en France, ainsi qu à la nature et à l ancienneté de ses liens familiaux sur le territoire français. Le jugement annule, donc, le cas échéant, l arrêté attaqué sur le fondement de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme de 1950, et par voie de conséquence, les décisions attaquées portant obligation de quitter le territoire français et de fixer le pays de destination. 6) BÉNÉFICES TIRÉS DU STAGE. D abord, c est une vérité incontestable que les professionnels du droit, notamment les juges, exerçons notre métier dans un domaine de plus en plus homogène et internationalisé, surtout dans l'ordre juridique européen. De plus, l application du droit de l Union européenne s étend presque à tous les aspects de la réalité économique et sociale. C est fortement nécessaire, d ailleurs, que des activités visant à mieux connaître ce droit soient mises en place par les autorités de l Union, comme c'est le cas du Programme d Echanges des Autorités Judiciaires. Par ailleurs, un séjour dans un pays de tradition juridique proche dans les principes, mais très different dans sa démarche, et suivi, de plus, dans une langue étrangère, constitue, à mon avis, une véritable expérience pédagogique, très utile même pour l'exercice quotidien du métier, car ce séjour permet une vue différente du déroulement des institutions juridiques déjà connues et, d ailleurs, appliquées dans notre pays d origine.
7) ASPECTS DU PROGRAMME D ECHANGES À AMÉLIORER. D une part, même si je trouve que la démarche du Programme d Exchanges est tout à fait optimale, au moins en ce qui m a concerné, à mon avis il y a une méconnaissance du programme parmi beaucoup de magistrats, ce qui rend la réussite du programme dépendante fortement de l'organisation et des moyens de l institution d acueil, ce qui, en mon cas, a été entièrement satisfaisant. D autre part, un aspect qui, peut être, pourrait être amelioré est la mise en œuvre de stages en institutions juridiques de l Union européenne pour réaliser vraiment des fonctions juridictionnelles ou consultatives effectives, ce qui n est pas possible au sein d une institution judiciaire nationale pendant un stage de courte durée.
RÉSUMÉ Le stage s'est déroulé au sein du tribunal administratif de Toulouse (France). Après l accueil par son président, une visite du tribunal a été organisée, lors de laquelle des magistrats du tribunal et membres du greffe m ont été presentés. Pendant le séjour, j ai participé à plusieurs activités de la juridiction dans les differentes chambres du tribunal, notamment des audiences, séances d'instruction (ou pré-déliberés), et délibérés, où tant les ressemblances que les différences de la procédure par rapport au système espagnol ont été bien constatées. D une part, les principes du droit public français et espagnol sont semblables, ce dernier étant débiteur de très nombreuses notions juridiques françaises, notamment en ce qui concerne le droit administratif matériel et l'organisation administrative. D autre part, la démarche de la procédure est aussi semblable au système espagnol, bien que j aie constaté une présence plus importante du principe d oralité et l'existence d'institutions spécifiques du droit français, comme le rapporteur public. Par contre, en ce qui concerne le parcours professionnel des magistrats administratifs français, il y a de grandes différences par rapport aux magistrats espagnols, comme le recrutement, car, à part ceux qui sont issus directement de l'école nationale d Administration, les magistrats proviennent généralement d'un recrutement à la suite d'un concours direct et, parfois, de l administration. Il y a donc une séparation absolue entre l ordre judiciaire et l ordre juridictionnel administratif, ce qui s explique par les origines historiques du contentieux administratif français. Pour conclure, ce séjour qui s'est déroulé dans le cadre du Programme d Echanges des Autorités Judiciaires m a apporté une connaissance plus profonde du contentieux administratif français et m a donné l opportunité de renforcer les liens avec des collègues français et d échanger des expériences professionnelles. Il m'a permis de prendre davantage conscience de la nécessité d'œuvrer en faveur du développement d'un droit public européen. Manuel Ponte Fernández.
ANNEXE LIGNES DIRECTRICES POUR LA RÉDACTION DU RAPPORT I- Programme du stage Institutions visitées, audiences auxquelles vous avez participé, séminaires/conférences, magistrats et autres personnels judiciaires rencontrés Il ne s agit pas ici de détailler chacune des activités mais de donner une vue d ensemble du contenu de l échange. Si un programme vous a été fourni par l institution d accueil, une copie de celui-ci peut être insérée. II- L institution d accueil Brève description de l institution d accueil, de sa place dans l organisation juridictionnelle du pays d accueil, de son organisation, de son fonctionnement III- Le droit du pays d accueil Au vu des activités qu il vous a été donné de suivre, détaillez un aspect du droit national du pays d accueil qui vous a particulièrement intéressé. IV- L aspect droit comparé de votre stage Quelles ont été les principales ressemblances et différences que vous avez pu observer entre votre propre pays et votre pays d accueil en termes d organisation et de pratique juridictionnelles, de droit matériel? Détaillez. V- L aspect européen de votre stage Avez-vous eu l opportunité d observer la mise en œuvre ou des références à des instruments communautaires, la convention européenne des droits de l homme, des instruments de coopération judiciaire européenne? Détaillez. VI- Les bénéfices retirés du stage Quels bénéfices avez-vous retiré de votre stage? De quelle manière ces bénéfices pourront vous être utiles dans votre pratique professionnelle? Pensez-vous pouvoir faire bénéficier vos collègues des connaissances acquises durant votre stage? De quelle manière? VII- Suggestions Quels sont selon vous les aspects du Programme d Echanges qui pourraient être améliorés? De quelle manière?