LE DROIT DE L HOMME À UN LOGEMENT DÉCENT

LE DROIT DE L HOMME À UN LOGEMENT DÉCENT 1. Le droit à un logement décent est, sans conteste, un des éléments importants d un niveau de vie suffisant ( 1 ). S agissant d un droit fondamental conforme au respect de la dignité humaine, il se heurte souvent à cet autre droit fondamental qu est le droit de propriété véritablement sacralisé ( 2 ) depuis la Déclaration des droits de l homme et du citoyen de 1789 ( 3 ). La jurisprudence a tenté, parfois avec bonheur, de concilier ces différents droits inscrits de manière inégale dans les textes. Pour garantir un logement au plus grand nombre, les législateurs ont surtout tenté, de diverses manières, de permettre à des couches de la population relativement peu aisées d accéder à la propriété immobilière, encore qu il faille se demander si ces législations améliorent les conditions de logement des plus défavorisés ou si elles bénéficient avant tout à une classe moyenne soucieuse d accéder à la propriété immobilière ( 4 ). Le droit à un logement décent s affirme surtout en conflit avec le droit de la propriété privée ou dépendant des pouvoirs publics. Le droit au logement est inscrit dans la Déclaration universelle des droits de l homme du 10 décembre 1948 comme un des éléments du droit à un niveau de vie suffisant au même titre que l alimentation, l habillement, les soins médicaux et les services sociaux nécessaires. En effet, l article 25 énonce en son premier paragraphe : «Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l alimentation, l habillement, le logement (...)». Lors de la rédaction de la Déclaration, la mention du logement ne semble pas avoir suscité de (1) Voy. Philippe Versailles, «Chez soi quelque part : vers le droit à la résidence?», Chron. dr. soc., 1993, p. 165. (2) L article 17 proclame, en effet, que la propriété est «un droit inviolable et sacré». (3) Voy. Hélène Pauliat, «L objectif constitutionnel de droit à un logement décent, vers le constat de décès du droit de propriété», Dall., 1995, chr., 283. (4) Voy. Jacques Fierens, «Le droit à un logement décent», in Les droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution (dir. Rusen Ergec), Actes du colloque tenu à l Université libre de Bruxelles, les 21 et 22 décembre 1994, Bruylant, Bruxelles, 1995, pp. 237 et 249.

48 Rev. trim. dr. h. (2001) discussions particulières, les travaux préparatoires indiquant qu il a été cité comme un des éléments indispensables à la protection de la santé ( 5 ). Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 s inspire à l évidence du texte de la Déclaration dont il reprend à peu près les termes au premier paragraphe de l article 11, qui énonce : «Les Etats parties au présent acte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisant (...)»( 6 ). Le deuxième paragraphe de l article prévoit expressément que la reconnaissance des droits visés au premier paragraphe constitue un vœu de voir adopter par les Etats «les mesures nécessaires, y compris des programmes concrets». On relèvera que l article 27 de la Convention relative aux droits de l enfant du 26 janvier 1990 qui lui reconnaît le droit à un niveau de vie suffisant, prévoit également le logement parmi les mesures appropriées que les Etats sont invités à adopter, selon le paragraphe 3. Dans l un et l autre de ces textes, la référence à «la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine» figure en tête des préambules. 2. En France, l article 1 er de la loi n o 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement dispose : «Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l ensemble de la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s y maintenir. (...)» (5) Jacques Fierens, «Le droit à un logement décent» (citant A. Verdoodt, Naissance et signification de la Déclaration universelle des droits de l homme, Nauwelaerts, Louvain-Paris, 1964, pp. 233-241), in Les droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution, op. cit., p. 232. (6) Le texte anglais utilise pour l adjectif «suffisant», celui de «adequate».

Rev. trim. dr. h. (2001) 49 La décision du Conseil constitutionnel rendue le 19 janvier 1995 ( 7 ) à propos de la loi n o 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l habitat, a considéré que la possibilité pour toute personne de disposer d un logement décent constitue un objectif constitutionnel qui prolonge le principe de la dignité de la personne humaine et le renforce ( 8 ). Abordé de manière théorique, l objectif du droit à un logement décent n était, à cette occasion, pas mis en concurrence avec d autres droits fondamentaux, et particulièrement avec le droit de propriété. Il le fut très clairement lors de la loi n o 98-657 du 29 juillet 1998 dite d orientation relative à la lutte contre les exclusions qui tend à garantir, au nom du «respect de l égale dignité de tous les êtres humains», l accès effectif de tous aux droits fondamentaux, notamment dans le domaine du logement. Cette loi a donné lieu à une décision controversée du Conseil constitutionnel qui invalida un certain nombre de ses dispositions, spécialement celles relatives au droit au logement ( 9 ). L utilisation par le législateur des termes «droits fondamentaux» pour désigner le domaine, notamment, du logement, posait la question de savoir si cet emploi peut vouloir dire que l intention du législateur tendait à élever la possibilité de disposer d un logement décent au rang d un droit fondamental, en dépit de l opinion de constitutionnalistes qui estiment qu «il n y a pas de droit fondamental au logement protégé par un principe ou une règle à valeur constitutionnelle» ( 10 ). Le Conseil constitutionnel a tenu à rappeler dans sa décision qu «il ressort (...) du Préambule de la Constitution de 1946 que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme de dégradation est un principe de valeur constitutionnelle» (et) «qu il résulte de ce(s) principe(s) que la possibilité pour toute personne de disposer d un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle». Le législateur du 29 juillet 1998 ne met-il pas en œuvre cet (7) J.O., 21 janvier 1995, p. 1166. (8) Cet objectif est dégagé du Préambule de la Constitution de 1946, spécialement des alinéas 10 et 11, le juge constitutionnel orientant sa jurisprudence dans un sens résolument social et se montrant à l image des juges de la Cour européenne des droits de l homme et de la Cour de justice des Communautés européennes, pragmatique et proche des nécessités sociales; voy. l analyse d Hélène Pauliat, loc. cit. (9) Voy. Wagdi Sabete, note sous Cons. const., 29 juillet 1998, Dall., 13 mai 1999, J., p. 271; voy. égalt les commentaires de la loi en tant qu elle concerne le logement, par Robert Lafore, «L accès à un logement» et Fadiba Barkat, «Le maintien dans un logement», in La lutte contre les exclusions (dir. Françoise Mouéger), préface de Jean-Michel Belorgey, Dr. san. et soc., avril-juin 1999, respectivement pp. 283 et 305. (10) Louis Favoreu et autres, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1998, p. 863.

50 Rev. trim. dr. h. (2001) objectif en donnant précisément au droit à un logement décent la valeur d un droit fondamental? Cependant, le Conseil constitutionnel constate aussi que «s il appartient au législateur de mettre en œuvre l objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d un logement décent et s il lui est loisible, à cette fin, d apporter au droit de propriété les limitations qu il estime nécessaires, c est à la condition que celles-ci n aient pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée de ce droit en soient dénaturés» ( 11 ). Il est significatif de constater que le Conseil constitutionnel avait été saisi de cette loi en raison notamment de la contestation des articles relatifs à la taxe sur les logements vacants et à leur réquisition. Dans le conflit de valeurs qui se présentait, le juge constitutionnel a privilégié le droit de propriété qui se trouve mieux protégé que «la possibilité pour toute personne de disposer d un logement décent» avec laquelle il était en balance. 3. En Belgique, présentant leur proposition d inscription des droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution, ses auteurs déclaraient qu «avec la nourriture et l habillement, le logement constitue l un des besoins vitaux les plus élémentaires de l être humain», ajoutant que «le droit à un logement convenable va plus loin que le droit d avoir un toit au-dessus de la tête» et que «les pouvoirs publics doivent veiller à ce que chacun puisse être logé dans une habitation adaptée, du point de vue de la sécurité, de la qualité et de l espace, à la situation sociale et économique du pays» ( 12 ). Ce droit au logement fut introduit dans la Constitution belge, le 31 janvier 1994, avec d autres droits économiques, sociaux et culturels, par l article 23 ( 13 ) rédigé de la manière suivante : «Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. A cette fin, la loi, le décret (...) garantissent, en tenant (11) Voy. Dall., 13 mai 1999, J., p. 269 (et la note de Wagdi Sabete, précitée). (12) Doc. parl. Sénat, sess. 1992-1993, n o 100-2/3 o, Pasin., 1994, p. 86. (13) Avant la coordination du texte constitutionnel intervenu le 17 février 1994, l article portait le numéro 24bis.

Rev. trim. dr. h. (2001) 51 compte des obligations correspondantes ( 14 ), les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment : (...) 3 o le droit à un logement décent ( 15 ) (...)» Pour rencontrer cette garantie proclamée par le Constituant, le législateur belge a adopté le 12 janvier 1993, selon son intitulé, une «loi contenant un programme d urgence pour une société plus solidaire» destinée, notamment, à remédier à la situation des sans-abri. Un article 134bis introduit dans la loi communale est ainsi libellé : «Sur requête motivée du président du conseil de l aide sociale, le bourgmestre dispose, à partir de la mise en demeure du propriétaire, d un droit de réquisition de tout immeuble abandonné depuis plus de six mois, afin de le mettre à la disposition de personnes sans abri. Le droit de réquisition ne peut s exercer que dans un délai de six mois prenant cours à dater de l avertissement adressé par le bourgmestre au propriétaire et moyennant un juste dédommagement. Le Roi définit, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les limites, les conditions et les modalités dans lesquelles le droit de réquisition peut être exercé. Cet arrêté fixe également la procédure, la durée d occupation, les modalités d avertissement du propriétaire et ses possibilités d opposition à la réquisition ainsi que les modes de calcul du dédommagement.» La loi n est pas exempte d une préoccupation sécuritaire : lors des travaux préparatoires, le ministre de l Intérieur n a-t-il pas déclaré, à propos des pouvoirs de réquisition d immeubles inoccupés au profit de personnes sans abri : «Dans certains cas, le bourgmestre devra assumer pleinement ses responsabilités et prendre une décision en fonction de considérations de toute nature, telles que, par exemple, le fait que l octroi d un logement à des personnes sans abri est de (14) L expression «obligations correspondantes» se rattache au devoir du citoyen de collaborer au progrès social et économique de la société dans laquelle il vit, alors que son devoir par rapport aux droits classiques se limitait, en règle, à reconnaître les droits d autrui. (15) Lors des travaux préparatoires du texte conditionnel, les rédacteurs ont hésité entre les adjectifs «convenable», «approprié» ou «adéquat», pour retenir finalement celui de «décent», les autres adjectifs étant jugés trop généraux.

52 Rev. trim. dr. h. (2001) nature à renforcer la sécurité de la commune. Faute de se voir attribuer un logement, ces sans-abri continueraient, bien malgré eux, à errer dans la commune, ce qui pourrait générer des situations d insécurité» ( 16 ). Malgré l absence d effet direct de la disposition constitutionnelle garantissant le droit à un logement décent, une ordonnance du président du tribunal de première instance de Namur, rendue le 11 mai 1994 ( 17 ), a décidé qu une expulsion annoncée en raison de l insalubrité de l immeuble occupé sans solution alternative concrète à l égard d une locataire, bénéficiaire de l aide sociale et soutenant être dans l incapacité de déménager faute de moyens suffisants, «blesse à l évidence ses droits subjectifs consacrés par l article 23 de la Constitution et méconnaît les devoirs de l autorité publique». Quant à la loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d urgence pour une société plus solidaire, qui abroge des dispositions législatives antérieures réprimant le vagabondage ( 18 ), la déception est à la mesure des espoirs qu elle avait fait naître. D abord, l arrêté d application du «programme d urgence» est intervenu le 6 décembre 1993, soit près d un an après l adoption de la loi! L article 4, 1 er de cet arrêté dispose en son alinéa 2 que «le droit de réquisition ne peut pas être exercé si la commune ou le centre public d aide sociale dispose en nombre suffisant d immeubles abandonnés pouvant être affectés au logement sans travaux importants au préalable (...)». A ce jour, il ne semble pas que cette législation ait trouvé à s appliquer, beaucoup la jugeant inapplicable par manque de précisions juridiques, de volonté politique et de moyens financiers, sans omettre l obligation qu elle comporterait pour les pouvoirs publics de révéler l existence d immeubles inoccupés ( 19 ). 4. En déclarant recevable, le 15 juillet 1980, une requête concernant les nuisances dues au bruit, l ancienne Commission européenne (16) Doc. parl., Chambre des représentants, sess. o. 1992-1993, n o 630/5, Rapport fait au nom de la Commission de la Santé publique et de l Environnement, par M. Vandendriessche et M me Burgeon, Pasin., 1993, pp. 103 et s., spécialement p. 119. (17) Décision inédite (R.G. n o 1068/94) citée par Jacques Fierens, op. cit., p. 239. (18) Voy. pour l historique des lois spécifiques sur le vagabondage et la mendicité : Henri Funck, «L urgence dans l errance De l abrogation des lois réprimant le vagabondage à l aide aux personnes sans abri», Chron. dr. soc., 1993, p. 342. (19) Voy. Jacques Fierens, op. cit., pp. 243 et 244, citant Ph. Versailles, «La réquisition d immeubles et les personnes sans abri : l étonnant pari de la loi du 12 janvier 1993», Chr. dr. soc., 1993, p. 350.

Rev. trim. dr. h. (2001) 53 des droits de l homme notait que la Convention de sauvegarde ne protège pas en tant que tel le droit à un logement convenable ( 20 ). Dans un arrêt James et autres c. le Royaume-Uni rendu le 21 février 1986 ( 21 ), l ancienne Cour européenne avait formulé les considérations suivantes : «Eliminer ce que l on ressent comme des injustices sociales figure parmi les tâches d un législateur démocratique. Or les sociétés modernes considèrent le logement comme un besoin primordial dont on ne saurait entièrement abandonner la satisfaction aux forces du marché. La marge d appréciation (de l Etat) va assez loin pour englober une législation destinée à assurer en la matière plus de justice sociale, même quand pareille législation s immisce dans les relations contractuelles entre particuliers et ne confère aucun avantage direct à l Etat ni à la collectivité dans son ensemble» ( 47 de l arrêt). Dans son arrêt Mellacher et autres c. l Autriche du 19 décembre 1989 ( 22 ), la Cour reconnaissait que dans nos sociétés modernes, le logement «occupe une place centrale dans les politiques sociales et économiques», mais que «dans la mise en œuvre de telles politiques, le législateur doit jouir d une grande latitude pour se prononcer tant sur l existence d un problème d intérêt public appelant une réglementation que sur le choix des modalités d application de cette dernière». La Cour a ajouté qu «elle respecte la manière dont le législateur conçoit les impératifs de l intérêt général, sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable» ( 45 de l arrêt). Faisant application de ces principes, la Cour européenne a considéré dans son arrêt Scallo c. l Italie du 28 septembre 1995, que des mesures législatives suspendant l expulsion de locataires obéissent notamment à leur souci de se reloger dans des conditions adéquates ou d obtenir des logements sociaux, en sorte qu elles poursuivent un but légitime conforme à l intérêt général. (20) Déc. du 15 juillet 1980, E.A. Arrondelle c. le Royaume-Uni, req. n o 7889/77, D.R., 19, p. 186, et spécialement p. 206; voy. dans le même sens, Comm. eur. dr. h., déc. du 29 septembre 1956, X. c. la République fédérale d Allemagne, req. n o 159/56, Ann. Conv., I, p. 202. (21) L affaire concernait l habilitation conférée à des locataires, en Angleterre et au Pays de Galles, de racheter leur logement sous certaines conditions. (22) Rev. trim. dr. h., 1990, p. 381, et la note de Jean-François Flauss intitulée «Liberté contractuelle et contrôle des loyers à l aune de la Convention européenne des droits de l homme».

54 Rev. trim. dr. h. (2001) La doctrine s est demandée si l article 8 de la Convention européenne des droits de l homme, dont on sait qu il garantit notamment le droit au respect du domicile et interdit aux Etats toute ingérence injustifiée, mais met également à leur charge, comme pour d autres droits garantis par cette disposition, des obligations positives pour assurer la jouissance effective du droit, ne pourrait servir de base à un droit subjectif ( 23 ). Dans une décision du 4 mai 1999 en cause Marzari c. l Italie, la troisième section de la nouvelle Cour en concluant à l irrecevabilité de la requête a rejeté cette conception et jugé clairement dans le cas d une personne handicapée, qu «on ne saurait déduire de l article 8 une obligation positive pour les autorités de fournir un appartement spécifique» ( 24 ). 5. En conclusion, face à la mise en concurrence d un droit fondamental classique le droit de propriété et d un droit fondé sur le principe du respect de la dignité humaine érigé, en France, en objectif social de valeur constitutionnelle le droit à un logement décent, le juge national ne devrait-il pas dépasser la querelle théorique de la primauté d un droit par rapport à l autre et refuser d admettre que dans une société démocratique, des locaux d habitation restent vides du seul bon vouloir de leur propriétaire. L article 1 er de la Charte des droits fondamentaux de l Union européenne proclame que la dignité humaine est inviolable et qu elle doit être respectée et protégée. Au nom de ce droit à la dignité comme de la justice sociale il est permis d espérer que les pouvoirs publics auront à cœur de veiller à ce que chacun puisse subvenir à ce besoin vital élémentaire. Pierre LAMBERT (23) Montserrat Enrich I Mas, «Les droits sociaux dans la jurisprudence de la Cour et de la Commission européenne des droits de l homme», Rev. trim. dr. h., 1992, p. 175. (24) Req. n o 36448/97, Note d information, n o 6, mai 1999, p. 13.