EXPOSÉ DES MOTIFS DU PROJET DE RECOMMANDATION DU COMITE DES MINISTRES AUX ETATS MEMBRES SUR LA LIBERTE UNIVERSITAIRE ET L AUTONOMIE DES ETABLISSEMENTS Le Préambule situe la Recommandation dans le contexte qui lui est propre en rappelant les conventions et recommandations pertinentes du Conseil de l Europe, ainsi que d importants textes juridiques et politiques adoptés dans d autres cadres et plus particulièrement en rapport avec le thème de la présente Recommandation, et en soulignant les principes fondamentaux universels sur lesquels elle repose. Le cadre juridique international préexistant permet d'avoir une interprétation commune des notions que recouvrent la liberté universitaire et l autonomie des établissements, ainsi que la responsabilité publique pour l enseignement supérieur et la recherche. C est sur ce même cadre que se fonde la présente Recommandation, axée sur les rôles et la responsabilité des pouvoirs publics dans le domaine de la liberté universitaire et de l autonomie des établissements. Les actions envisagées dans la Recommandation sont celles que l on retrouve dans la plupart des recommandations adressées aux Etats parties à la Convention culturelle européenne ; son objet proprement dit est exposé dans l Annexe. Cet instrument reconnaît que les Etats membres sont responsables de l organisation de leur système éducatif et du contenu de l enseignement qui y est dispensé. I Champ d application et définitions Paragraphes 1 à 3 La Recommandation porte principalement sur les rôles et responsabilités des pouvoirs publics. L expression «pouvoirs publics» est définie aux fins de la présente Recommandation au paragraphe 3, qui renvoie aux définitions données dans la Recommandation Rec(2007)6 du Comité des Ministres aux Etats membres relative à la responsabilité publique pour l enseignement supérieur et la recherche. Les pouvoirs publics compétents peuvent se situer au niveau local, régional, national ou autre, selon les dispositions constitutionnelles du pays concerné, mais les principes relatifs à l exercice de la responsabilité publique restent les mêmes. La Recommandation vise essentiellement à définir les principes qui sous-tendent la responsabilité publique, laquelle peut être organisée et exercée différemment selon les pays. Ainsi, elle peut être exercée directement par l autorité ou les autorités compétentes (s), ou par une autre instance publique ou privée mandatée à cet effet. Il s agit, dans ce cas, d une délégation de la responsabilité publique, et non d une renonciation à celle-ci, dans la mesure où l autorité compétente peut retirer son mandat à l instance qui exerce la responsabilité publique en son nom et a l obligation de le faire si l instance en question exerce la tâche qui lui a été confiée de façon irresponsable ou insatisfaisante à quelque autre titre. L'exercice de la responsabilité publique en vue de garantir la liberté universitaire et l'autonomie des établissements est particulièrement complexe. La population estudiantine est de plus en plus diverse, en termes notamment de milieu social, d'âge, de nationalité et d'origine culturelle ; parallèlement, en l'espace d une génération environ, cette population s est à ce point accrue que la plupart des pays européens ont
atteint le stade, non plus de l enseignement supérieur de masse, mais de l enseignement supérieur «universel» - concept qui désigne les systèmes dans lesquels au moins 50% des individus de la tranche d âge concernée sont inscrits dans un établissement d enseignement supérieur 1. Dans le contexte politique et économique actuel, c est avant tout la fonction économique de l'enseignement supérieur qui est mise en avant dans le discours public. Elle est certes très importante, mais n'est pas sa seule fonction. En effet, l enseignement supérieur a également pour mission de promouvoir la citoyenneté démocratique, comme le souligne la Recommandation Rec(2007)6. La responsabilité publique doit être exercée dans un esprit de coopération et de dialogue avec d'autres parties prenantes, notamment les établissements d'enseignement supérieur et la communauté universitaire - personnel et étudiants. L enseignement supérieur a besoin, plus que d autres secteurs de l éducation, de ce dialogue et de cette concertation. Les pouvoirs publics fixent le cadre général de l'enseignement supérieur et sont chargés d'encourager, dans le système dont ils sont responsables, la mise en place de stratégies dans les domaines de l enseignement supérieur et de la recherche. Les établissements doivent être habilités à définir leurs propres priorités, mais sont liés par des dispositions générales, sous la forme notamment de textes de loi. Les relations entre les pouvoirs publics, les établissements d'enseignement supérieur et la communauté universitaire repose pour l essentiel sur la recherche d un bon équilibre fondé sur des valeurs et principes fondamentaux. Paragraphes 4 à 6 La présente Recommandation porte sur le rôle et la responsabilité des pouvoirs publics concernant la liberté universitaire et l autonomie institutionnelle des universités. Elle indique comment elle définit ces deux notions, tout en laissant aux pouvoirs publics nationaux, aux organisations internationales et à d'autres instances la faculté d entendre et d utiliser ces termes différemment dans leurs contextes respectifs. La liberté universitaire et l autonomie institutionnelle des universités sont des valeurs dont la communauté universitaire débat depuis fort longtemps et dont de multiples définitions ont été données. S'agissant de la liberté universitaire des universités, la Recommandation s'appuie essentiellement sur la Magna Charta Universitatum des Universités européennes, adoptée à Bologne en 1988, ainsi que sur divers travaux universitaires pertinents dans ce domaine et sur les dispositions de textes constitutionnels européens. Concernant l'autonomie des établissements, elle tient compte des travaux menés de longue date par les établissements d enseignement supérieur réunis au sein de l Association des universités européennes pour tenter de définir de manière exhaustive ce que recouvre cette autonomie. En outre, les définitions énoncées dans la Recommandation sont conformes aux dispositions de la Recommandation 1762 (2006) de l Assemblée parlementaire du Conseil de l Europe intitulée «Liberté universitaire et autonomie des universités». La liberté universitaire et l autonomie des établissements sont des principes constitutionnels internationalement reconnus ; ces valeurs universelles sont inhérentes à la démocratie, aux droits de 1 Usher, A., «Ten Years Back and Ten Years Forward: Developments and Trends in Higher Education in Europe Region» (Bucharest 2009; UNESCO-CEPES), p. 4.
l homme et à l Etat de droit. Leur mise en œuvre suppose un dialogue dynamique et constant entre tous les acteurs concernés afin de s assurer qu ils en ont une vision commune. L absence de liberté universitaire et d autonomie des établissements est un frein considérable au progrès des sociétés démocratiques. L innovation exige un environnement exempt de préjugés, de dogmes, ou de menaces d ingérence. II Principes généraux Paragraphes 7 et 8 Les pouvoirs publics définissent le cadre, notamment juridique, dans lequel l enseignement supérieur est mise en place et assuré, et encouragent l adoption de stratégies viables à long terme dans ce domaine. La Recommandation 1762 (2006) de l Assemblée parlementaire du Conseil de l Europe appelait déjà les Etats membres à consacrer par la loi, et, si possible, par la Constitution, les principes de la liberté universitaire et de l autonomie des établissements, en tant que valeurs fondamentales. Pour protéger et renforcer ces valeurs, les pouvoirs publics doivent s abstenir de prendre des mesures dans certains domaines, et, à l inverse, se montrer proactifs dans d autres. Le rôle des pouvoirs publics dans la liberté universitaire et l autonomie des établissements comporte deux aspects primordiaux. Premièrement, la mise en œuvre de ces deux principes nécessite une approche et un suivi au niveau du système dans son ensemble. Pour qu ils puissent être les gardiens de ces valeurs, aux côtés des établissements d enseignement supérieur et au sein du système éducatif dont ils sont responsables, les pouvoirs publics doivent en connaître le fonctionnement exact. Deuxièmement, les pouvoirs publics ont aussi pour mission d encourager la tenue d un dialogue permanent entre tous les acteurs concernés, et ce dans un climat de confiance et de respect. Paragraphe 9 C est aux pouvoirs publics qu il incombe en premier lieu d organiser l enseignement supérieur et la recherche au niveau du système éducatif. La présente Recommandation tient compte de la diversité des systèmes et établissements d enseignement supérieur en Europe. De la même manière qu'elles sont tenues d'encourager la diversité, les pouvoirs publics doivent protéger les principes d'autonomie des établissements et de liberté universitaire des universités, indépendamment du statut public ou privé et de leur vocation lucrative ou non des établissements concernés. Ils doivent veiller à ce que ces principes soient appliqués dans le cadre d'un partenariat équitable avec les établissements. Tous les établissements d'enseignement supérieur en Europe doivent respecter ces principes et il revient aux pouvoirs publics de créer les conditions nécessaires pour que cela devienne réalité au niveau du système dans son ensemble. III Mécanismes de réglementation Paragraphes 10 à 12 Les pouvoirs publics jouent un rôle vital dans l'élaboration de stratégies viables pour l'enseignement supérieur, en constante coopération avec toutes les autres parties prenantes. Ils ont également seuls responsables de l'élaboration de cadres législatifs et autres (droit du travail, normes de sécurité, règlements financiers). Ces différents textes ont une incidence sur l'enseignement supérieur et doivent être
pris en considération dans l'élaboration des stratégies générales pour l'enseignement supérieur et la recherche. Ils doivent faire l'objet d'un suivi régulier afin de vérifier qu'ils sont compatibles avec l'exercice de l'autonomie institutionnelle des établissements et de la liberté universitaire. Dans certains cas, il peut être nécessaire d'ajuster les réglementations générales ou d'y prévoir des exceptions pour protéger ces deux valeurs fondamentales. L'approche stratégique de l'enseignement supérieur suppose également l instauration d'un environnement collectif qui favorise l'engagement et le respect mutuels entre tous les acteurs de la communauté universitaire, ainsi qu'une bonne coopération avec les parties prenantes extérieures à cette communauté. L enseignement supérieur ne doit être soumis à aucun intérêt particulier d'ordre politique, économique ou autre. La liberté universitaire ne peut être une réalité et préservée sans un examen attentif de la question du statut du personnel universitaire, y compris celui des jeunes chercheurs inscrits en doctorat. Tous les systèmes d enseignement supérieur étant autorisés à réglementer différemment le statut du personnel universitaire, que ce dernier relève ou non de la fonction publique, il faut que toutes ces dispositions respectent pleinement le droit à la liberté universitaire des universités. Le personnel universitaire et les étudiants ont le droit de travailler dans un environnement où ils ne risquent pas de se heurter à des contraintes qui pourraient influencer leurs travaux de recherche. Paragraphe 13 Les exigences d efficience et d efficacité ont donné naissance à de nouveaux modes de gestion dans les établissements d enseignement supérieur et l autonomie d organisation fait notamment appel à des modèles de gestion décentralisée. Les pouvoirs publics conservent toutefois un certain nombre de prérogatives administratives et normatives vis-à-vis des établissements, notamment en matière d agrément, de financement, etc. Aux fins de l autonomie institutionnelle et de la liberté universitaire des universités, les établissements d'enseignement supérieur pourraient souhaiter que les tâches administratives confiées aux personnels universitaires soient allégées pour leur permettre de se concentrer sur les objectifs clés de l enseignement, de la recherche et du service à la société, et de leur donner dans le même temps la possibilité de participer aux décisions stratégiques fondamentales. Quant aux pouvoirs publics, ils pourraient, pour permettre aux établissements et aux personnels de se concentrer sur leurs principales missions, envisager de simplifier les procédures et exigences administratives, lorsque cela s avère approprié. IV Environnement de travail Paragraphes 14 à 16 Comme l'ont souligné les Ministres en charge de l enseignement supérieur lors de la cérémonie destinée à marquer la création de l'espace européen de l'enseignement supérieur à Budapest/Vienne en mars 2010, il est nécessaire, pour laisser cet enseignement s épanouir et donner aux personnels une pleine liberté universitaire, de créer un environnement de travail qui les soutienne davantage, et ce en étroite concertation avec les intéressés - établissements d'enseignement supérieur et personnel universitaire. Pour atteindre cet objectif, les établissements d'enseignement supérieur pourraient notamment donner des directives pour élaborer des normes éthiques à l intention de la communauté universitaire. La mise en
place et l'application de ces directives ou de documents similaires devraient être encouragées par les pouvoirs publics, qui sont également tenus d'établir un cadre de lutte contre la corruption au sein duquel les établissements devraient être incités à prévoir des mesures institutionnelles. Les pouvoirs publics ont en effet une responsabilité de premier plan en matière d'égalité des chances et de lutte contre la discrimination. Il s agit là de deux valeurs fondamentales des sociétés démocratiques européennes qui, à ce titre, doivent être partout appliquées, y compris dans le secteur de l'enseignement supérieur et la recherche. L'égalité des chances pourra parfois se traduire par un traitement privilégié de personnes issues de groupes défavorisés afin de compenser le manque d'opportunités durant leur scolarité antérieure et de leur permettre d exploiter au mieux leurs potentialités. L'égalité des chances doit non seulement valoir pour l accès à l enseignement supérieur, mais aussi pour la poursuite des études jusqu à leur terme. Ce principe doit également guider les politiques de recrutement du personnel des établissements d'enseignement supérieur. Dans de nombreux pays, la législation et la Constitution imposent la mise en place de mesures de lutte contre la discrimination. Les mesures de lutte contre la discrimination influent aussi sur la liberté universitaire des universités. Cette liberté est subordonnée aux dispositions de la loi et de la Constitution qui interdisent la discrimination et l'incitation à la haine ou à la violence, ainsi qu'aux règlements universitaires en ce qui concerne la matérialité des faits sur lesquels reposent certaines prises de parole. La communauté universitaire a vis-à-vis de la société une responsabilité qui tient aussi aux valeurs et idées qu'elle défend. Les pouvoirs publics, les établissements d'enseignement supérieur et la communauté universitaire doivent faire office de garde-fous et prévenir tout abus en matière de liberté universitaire et d'autonomie des établissements. L'accès à la recherche est une condition incontournable pour des sociétés fondées sur le savoir. L'autonomie des établissements et la liberté universitaire des universités supposent le respect des droits de propriété intellectuelle. Aucun intérêt particulier d'ordre politique, économique ou autre ne saurait entraver l'accès à la recherche, en particulier lorsqu il s agit de travaux d une importance primordiale pour l'avenir de l'humanité, tels que les découvertes médicales pouvant déboucher sur des progrès majeurs dans le domaine de la santé. La publication et l'exploitation des résultats de ces travaux participent de l autonomie des établissements et de la liberté universitaire des universités, et doivent être considérées comme telles. L'accès à la recherche favorise l'approfondissement des connaissances par les personnels universitaires et les étudiants. V Financement de l enseignement supérieur Paragraphes 17 et 18 La deuxième phrase du paragraphe 17 trouve son origine dans la Recommandation Rec (2007) 6 du Comité des Ministres relative à la responsabilité publique pour l enseignement supérieur et la recherche. Les Communiqués de Prague et de Berlin adoptés respectivement en 2001 et 2003 dans le cadre du Processus de Bologne par les Ministres européens chargés de l'enseignement supérieur soulignent que cet enseignement est considéré comme une responsabilité et un bien publics. Les pouvoirs publics ne doivent pas seulement mettre en place des cadres transparents pour le financement de l'enseignement supérieur ; ils doivent aussi créer les conditions propres à garantir
l'autonomie financière des établissements d'enseignement supérieur. L une des conditions de cette autonomie financière est que les fonds publics, qu il s agisse de subventions forfaitaires ou de versements réguliers, correspondent au principal objectif des activités envisagées dans le cadre de chaque mécanisme de financement. Ni la liberté universitaire ni l'autonomie institutionnelle des universités ne peut s exercer sans les moyens financiers que cela suppose. Paragraphe 19 La transparence est une exigence fondamentale dans les sociétés démocratiques, à laquelle celles-ci se doivent de répondre. Pour ce faire, il convient notamment de veiller à ce que les moyens financiers provenant de diverses sources soient utilisés conformément aux priorités définies par les établissements. Les sources de financement privées doivent respecter le cadre légal défini pour l attribution de ces fonds, en se conformant également aux principes de la liberté universitaire et de l autonomie des établissements. Paragraphe 20 Les pouvoirs publics doivent aussi veiller à ce que les disciplines qui sont importantes pour la société mais qui, aux yeux des investisseurs privés, présentent moins d intérêt, bénéficient d un financement approprié. En effet, l'enseignement supérieur et la recherche dans un certain nombre de disciplines sont essentiels pour faire progresser nos sociétés et dépendent des avancées dans les sciences fondamentales (telles que la physique ou les mathématiques pures) et/ou dans des disciplines qui sont déterminantes pour la mise en valeur de la dimension multiculturelle et démocratique des sociétés européennes (les langues minoritaires, l'histoire de l'art, la philosophie ou la théologie, par exemple). VI Responsabilité relative au cadre du système général Paragraphe 21 Les pouvoirs publics sont les principaux responsables de la mise en place du cadre général, qui englobe les cadres nationaux de qualifications et les mécanismes d'assurance de la qualité externe. Ces instruments doivent être conçus en étroite coopération et dans un esprit de dialogue avec les établissements d'enseignement supérieur, les personnels universitaires, les étudiants et d'autres parties prenantes. Ils doivent tenir compte de la diversité des missions des établissements et des objectifs de l'enseignement supérieur, et contribuer à renforcer l'autonomie institutionnelle et la liberté universitaire des universités. Paragraphe 22 La transparence est l une des valeurs essentielles des sociétés démocratiques. Les pressions en faveur de sources alternatives de financement et les exigences d excellence peuvent, dans certains cas, menacer l autonomie des établissements et la liberté universitaire. L opinion revendique des informations neutres et transparentes sur les systèmes d'enseignement supérieur ainsi que sur l'offre et les programmes spécifiques qu ils proposent. Les pouvoirs publics sont chargés de veiller à la transparence de telles informations et de s assurer que les différents outils utilisés pour offrir cette transparence ne portent pas atteinte aux principes de l'autonomie des établissements et de la liberté universitaire. Ils doivent, pour ce faire, suivre la mise en œuvre desdits outils et du droit du public à l'information. VII Internationalisation
Paragraphe 23 Dans le contexte actuel de l'internationalisation croissante de l'enseignement supérieur, qui favorise l'ouverture et l essor des sociétés démocratiques européennes, les pouvoirs publics doivent soutenir les programmes de mobilité et la coopération internationale dans le domaine de l'enseignement supérieur. Ils doivent vérifier que l'autonomie des établissements et la liberté universitaire soient appliquées dans la mise en œuvre des de ces accords de coopération et programmes de mobilité internationaux. La liberté universitaire et l autonomie des établissements représentent des valeurs communes au sein de l'espace européen de l'enseignement supérieur issu du Processus de Bologne ; elles doivent donc également constituer des principes fondamentaux de la coopération internationale.