LES DOSSIERS DE LA SEINE EN PARTAGE I ÉDITION 2005 Le risque d inondation en Ile-de-France
Dossier établi par «La Seine en Partage» Cartographie : Marie-Charlotte Olivier et Benjamin Azières. Nous tenons à remercier pour leur aide tous les membres des organismes officiels qui ont bien voulu nous faire bénéficier de leur connaissance de ce sujet. Édition Seine en Partage Interdit à la vente. Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement sur quelque support que ce soit le présent ouvrage (art. L.122-4 et L.122-5 du Code de la propriété intellectuelle) sans l autorisation de l éditeur. Les Dossiers de La Seine en Partage 94, rue Saint-Lazare 75009 Paris - Tél. 01 48 74 15 55 www.seineenpartage.com
Le risque d inondation en Ile-de-France SOMMAIRE Préface d Yves Jégo : Les inondations, l angoisse de tous les riverains 5 Préambule 6 Qu est-ce qu une inondation? 10 Les huit grandes crues 11 La responsabilité de tous 12 Atlas des zones inondées en Ile-de-France 13 Les plus hautes eaux connues en Seine-et-Marne 14 Les plus hautes eaux connues en Essonne 16 Les plus hautes eaux connues dans le Val-de-Marne 17 Les plus hautes eaux connues à Paris 18 Les plus hautes eaux connues dans les Hauts-de-Seine et en Seine Saint-Denis 19 Les plus hautes eaux connues dans les Yvelines et le Val d Oise 20 La prévision 22 Le schéma directeur de prévision des crues 23 La prévention 25 Les plans de prévention des risques 26 Obligations et responsabilités des maires 27 La protection 29 Les plans communaux de sauvegarde 30 Instaurer une culture de risque 33 Les exemples La RATP face au risque inondation 34 La SNCF face au risque inondation 36 La Compagnie Générale des Eaux face au risque inondation 38 L Assistance Publique-Hôpitaux de Paris face au risque inondation 40 EDF face au risque inondation 44 La loi et le risque inondation 46 Les textes relatifs au risque d inondation 48 Les liens utiles 54 Liste des abréviations 55 Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 3
Les inondations, l angoisse de tous les riverains Pendant la crue de 1910, c est en barque que les députés durent gagner l Assemblée nationale. Les inondations sont l angoisse de tous les riverains. Nous aimons notre fleuve, ses couleurs, sa majesté, sa douceur, tous les atouts qu il représente pour nos villes et nos villages, mais nous savons que, du jour au lendemain, cet ami familier peut se transformer en un redoutable ennemi. L eau, ce bien si précieux, devient alors un fléau dévastateur détruisant tout sur son passage, paralysant nos vies, laissant des traces atroces. Riverains de la Seine, nous vivons encore avec le souvenir collectif de la grande crue de 1910 et nous savons tous qu une telle catastrophe peut se reproduire et que ses conséquences seraient bien pires encore puisque les zones qui avaient été envahies par les eaux se sont, au fil de ce siècle, considérablement urbanisées et industrialisées. Les fatalistes prétendent qu on ne peut rien faire contre les catastrophes naturelles. C est faux. Le progrès qui nous a, en effet, parfois fragilisés nous a aussi permis de mieux maîtriser la nature. Nous avons, en partie, dompté notre fleuve. Nous avons construit des retenues d eau, des digues, nous savons mieux déceler les menaces mais nous avons aussi établi des plans pour nous préparer à ce combat et tenter d en limiter les dégâts. Des mots nouveaux sont apparus : prévision, prévention, protection et toute une législation a été élaborée afin de nous mettre en ordre de bataille. Ces textes sont parfois compliqués et c est normal puisqu il s agit d organiser une véritable mobilisation générale. Cette mobilisation est de tous les instants car il est évident que, le jour où les éléments se déchaîneront, il sera trop tard pour constater qu il n y a pas grand chose à faire en face de la montée des eaux. Ici comme ailleurs, la meilleure des protections est la prévention. Fidèle à sa vocation, «La Seine en Partage» a réalisé cette étude afin que chacun, qu il soit élu d une commune riveraine ou simple riverain, puisse mieux connaître tous les dispositifs qui ont été mis en place pour limiter au maximum les conséquences inévitables d une crue qu on sait inéluctable. Yves Jégo, Président de «La Seine en Partage», Député de Seine-et-Marne, Maire de Montereau-Fault-Yonne Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 5
PRÉAMBULE Très curieusement, les Franciliens sont les Français qui se sentent les moins menacés par les risques d inondation. Une étude réalisée en janvier 2004 par le Crédoc pour l Institut français d Environnement l a révélé. Certes, les habitants de l Ile-de-France conservent dans leur mémoire collective le souvenir de l inondation «centenale» de 1910 et les photos jaunies qui montrent des barques transportant des hommes en chapeau haut de forme au milieu des rues parisiennes sont connues de tous. Mais les Franciliens sont sans doute persuadés que les grandes catastrophes sont «d une autre époque» et que, pas plus que la peste, leur région ne pourra jamais connaître à nouveau le fléau des eaux. Ils savent aussi que, depuis les inondations de 1910, les pouvoirs publics ont pris d innombrables mesures pour tenter de maîtriser les éléments. Les pouvoirs publics ont aménagé, en amont de la région, des retenues des eaux, les Grands lacs de Seine, et des zones dans lesquelles l eau pourrait déborder sans causer de dommages des zones d expansion des crues-, ils ont fait construire des barrages qui permettent de contrôler le niveau des eaux, ils ont fait édifier de très nombreux murets un peu partout. Les Franciliens ont cependant tort de s imaginer qu ils sont ainsi à l abri de tout risque d inondation. Tous les experts sont formels : aujourd hui, les inondations sont le principal risque majeur qui menace la région Ile-de-France. Et pour deux raisons. D abord, parce que, quelles que soient les mesures prises, jamais personne ne pourra réellement maîtriser les éléments. On nous parle tous les jours des changements climatiques, l actualité nous rappelle en permanence que des régions entières de la planète sont dévastées par des cataclysmes inattendus, on assiste, ici, à des pluies diluviennes, là, à des sécheresses dramatiques et rien ne nous dit que, demain, des pluies interminables ne feront pas déborder les fleuves et les rivières qui arrosent notre région au delà de tout ce qu on a pu prévoir et même imaginer. Ensuite, parce que si le progrès nous a, évidemment, permis de prendre toute une série de mesures pour tenter de faire face au danger d inondation, ce même progrès, parfois mal maîtrisé, nous a fait commettre bien des imprudences. L Ile-de-France d aujourd hui n a plus rien à voir avec celle de 1910 et une inondation comparable à celle de 1910 aurait des conséquences infiniment plus dramatiques encore. Oubliant totalement que le fleuve pouvait déborder, nous avons urbanisé des zones entières que nous savions pourtant inondables puisqu elles avaient été inondées en 1910. Ne pensant qu au plaisir d être en bordure de la Seine, de la Marne ou de l Oise nous avons bâti avec frénésie des tours, des barres, des lotissements dans des zones à risques, sans hésiter à bétonner les berges, à tracer des routes, des autoroutes, des échangeurs qui ignoraient que l eau a parfois besoin de pouvoir s écouler librement pour ne pas provoquer de catastrophes. A cette urbanisation parfois débridée s est ajoutée l industrialisation bien sûr indispensable- de toute notre région. Les quelques ateliers et petites industries qui avaient été dévastés par les eaux en 1910 ont été remplacés au fil du siècle par 6 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
d innombrables usines à la technologie parfois de pointe. Les dégâts que causerait aujourd hui une inondation du type de celle de 1910 seraient donc sans commune mesure. Ajoutons qu en 1910, notre région ne comptait que 5 millions d habitants et que désormais elle a largement dépassé les 10 millions de Franciliens. Il faudrait donc, d abord et avant tout, que les Franciliens ouvrent les yeux et prennent bien conscience qu ils ne seront jamais à l abri d une inondation dévastatrice. Cela dit, si le risque d inondation est, par définition, inévitable, il appartient, bien sûr, à chacun de tout faire pour en limiter au maximum les conséquences. Cette «mobilisation» collective se fait en trois étapes : la prévision, la prévention, la protection. Prévoir une catastrophe n est pas une chose aisée. Nous avons évidemment les expériences passées. Nous avons 1910 mais d autres inondations de notre histoire régionale nous permettent aussi de savoir ce qui pourrait se passer, quelles sont les zones qui seraient les premières touchées. D autres inondations catastrophiques et plus récentes, en Picardie ou dans le Languedoc-Roussillon par exemple, nous permettent aussi de mieux comprendre la fureur des eaux. Et les scientifiques ont étudié ces phénomènes ce qui nous permet d imaginer des scénarios-catastrophes et de tracer les cartes dramatiques des zones qui seraient concernées. Ces cartes sont publiées mais trop souvent ignorées. Cette prévision à long terme qui évolue, bien sûr, au fil des années en fonction des changements climatiques et de l œuvre des hommes (nouvelles constructions, abandon de zones agricoles, etc.) est à la charge de l Etat qui, seul, peut disposer de toutes les informations nécessaires. Mais il y a aussi la prévision à court terme. Il s agit alors d annoncer que le risque prend forme, que les eaux commencent à monter dangereusement. C est ce qu on appelle «l annonce des crues». Si une crue n est pas une inondation, elle peut évidemment en être le préambule. C est, là encore, l Etat seul qui peut organiser ce service de surveillance. Ces «services d annonce des crues» viennent d être remplacés par des «services de prévision des crues». Les mots ont leur signification. La prévision précèdent l annonce et permet donc de se mobiliser plus tôt. La réorganisation a aussi facilité la concentration de certains moyens d expertise jusqu alors disséminés. Si c est bien à l Etat de prévoir et d annoncer la crue, il va sans dire qu il appartient aux collectivités locales et notamment aux maires de relayer l information auprès de la population tout comme il leur appartient de déclencher les mesures prévues. Nous étudierons : la responsabilité de l Etat, le rôle de la DIREN, la circulaire du 1er octobre 2002, le décret du 12 janvier 2005, le Schéma directeur de la prévision des crues, le rôle du Préfet coordonnateur de bassin. Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 7
La prévention connaît, elle aussi, deux étapes qui correspondent aux deux étapes de la prévision : le long terme et le court terme. Il est évident que dès l instant où, grâce à la prévision à long terme, nous connaissons les zones à risques, il faut tout faire pour éviter de courir des risques dans ces zones. En clair, il serait irresponsable de construire dans des zones que l on sait inondables. Aussi incroyable que cela puisse paraître, la région Ile-de-France compte plusieurs communes qui sont entièrement en zone inondable, qui avaient d ailleurs été entièrement recouvertes par les eaux en 1910 et sur lesquelles on n a pas hésité à construire d immenses ensembles d habitation. Il n est, naturellement, pas question de détruire ces communes, mais il est évident qu il ne faut plus y construire et qu il faut y prendre toutes les mesures de sécurité indispensables. On sait que les maires ont la mission de définir les zones constructibles de leur commune. De nouveaux textes que nous présentons dans ce dossier précisent bien que le risque d inondation doit être pris en compte dans toute délimitation des zones constructibles. Les maires sont tenus responsables de l organisation des mesures de prévention en terme d occupation du sol sur le territoire de leur commune. Cette question des permis de construire, fondamentale pour la prévention, est évidemment difficile à gérer pour certains élus qui se trouvent en face de propriétaires privés souhaitant faire fructifier leurs biens immobiliers et peu conscients du risque d inondation. Les textes là aussi leur permettent de répondre à certaines interrogations. La prévention à court terme consiste, elle, à préparer, à l avance, toutes les mesures de protection qu il faudra immédiatement mettre en œuvre au cas où la crue se transformerait en inondation. Aujourd hui, si une inondation survenait dans notre région, plus personne ne pourrait affirmer qu on ne pouvait pas s y attendre. Nous étudierons : les PPRI et leur mise en place, le Schéma directeur d aménagement et de gestion des eaux du Bassin Seine- Normandie établi par le Préfet de région en concertation avec les élus, le Dossier départemental sur les Risques Majeurs, le Dossier communal de synthèse, le Dossier d Information communal sur les risques majeurs, les zones d expansion des crues. La protection est l étape ultime dont les mesures se déclenchent dès la début de l inondation. Il s agit, devant la catastrophe, de tout mettre en œuvre pour protéger les personnes et les biens. On sait que les maires sont responsables de la sécurité des habitants de leur commune. C est donc eux qui doivent organiser les secours, les opérations d évacuation, de relogement de sinistrés, la distribution de l eau potable, etc. Nous étudierons : la loi du 22 juillet 1897 sur l organisation de la sécurité civile, la loi du 13 août 2004 qui l a actualisée, le plan de secours spécialisé inondations, les plans communaux de sauvegarde. 8 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
Tous ces textes sur la prévision, sur la prévention, sur la protection définissent, d une manière précise, la responsabilité et les pouvoirs de chacun l Etat, les organismes publics, le préfet de région, les préfets, les maires, etc.- mais supposent, bien sûr, la collaboration la plus totale entre tous les acteurs de cette mobilisation générale. Tous ces plans imaginent des hypothèses que les événements pourraient, bien évidemment, démentir et prévoient des moyens qui semblent exorbitants aujourd hui mais qui pourraient s avérer insuffisants. On se souvient qu en l hiver 2003, alors qu on avait soudain redouté une crue centenale, on s était aperçu que notre dispositif comportait de nombreuses lacunes. Les inondations sont des catastrophes naturelles et, même si nous sommes devenus des obsédés du «risque zéro», il faut savoir que même les régions les plus modernes, les plus sécurisées ne sont et ne seront jamais à l abri des catastrophes naturelles. S il nous appartient donc de prendre, évidemment, toutes les mesures de prévision, de prévention et de protection possibles et imaginables, nous devons avoir et plus encore les élus que les autres- continuellement à l esprit que ce risque est présent et que nous connaîtrons inévitablement, demain ou dans les décennies à venir, une telle catastrophe. Cette prise de conscience du danger est, sans doute, le premier de nos devoirs. Comme pour la plupart des grands problèmes, le citoyen français se trouve devant un amoncellement de textes qui ont été adoptés au fil des années et généralement après des crues, voire des inondations inquiétantes qui avaient soudain mobilisé l opinion. Le citoyen, élu ou non, a eu longtemps des difficultés à s y retrouver entre les Plans d exposition aux risques, les Plans de surfaces submersibles, les Périmètres de risques, les Plans de prévention des risques naturels prévisibles, etc. La législation d aujourd hui tend à simplifier les choses pour les rendre plus efficaces face au danger. Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 9
Qu est-ce qu une inondation? La crue est un phénomène naturel et saisonnier qui correspond à une élévation du niveau des eaux. Elle ne provoque pas de perturbations majeures lorsque son ampleur est modérée. Une crue peut présenter des risques lorsque le débit et le volume d eau sont tels qu il y a débordement par rapport au lieu d écoulement habituel - le lit mineur - : on parle alors d inondation. L eau se répand dans les zones d expansion des crues, qui correspondent au lit majeur du cours d eau, souvent largement urbanisées (1). Le risque est la confrontation d un ou de plusieurs aléas (crue, séisme, explosion, incendie) avec un ou plusieurs enjeux (les personnes, les biens et les territoires) menacés plus ou moins fortement selon leur vulnérabilité. En matière d inondation, les dégradations sont fonction de la hauteur de la submersion, de la vitesse du flot et des obstacles à son l écoulement ainsi que de la durée de la submersion. Le risque devient «majeur» lorsque le phénomène qui le sous-tend a une faible probabilité de survenir, mais que ses conséquences seraient susceptibles d être très importantes. Le risque «inondation zéro» n existe pas. Il s agit donc de bien cerner les enjeux d un risque éventuel grâce aux multiples informations collectées sur le risque d inondation (analyse des crues historiques, travaux de protection limitant les conséquences des crues majeures, études sur le risque et ses impacts sur le territoire, la société et les biens). Seule une diffusion de ces connaissances pourra permettre de se représenter une éventuelle crue majeure et de promouvoir l autoprotection de chacun (2). LES TYPES D INONDATIONS Elles peuvent être la conséquence de crues ou simplement de fortes averses. L inondation des zones urbanisées n est pas toujours liée à la proximité d un cours d eau. En effet, les principaux facteurs qui influencent la durée et l intensité des inondations sont la pluviométrie, l état hydrique des sols, le degré d imperméabilisation, le couvert végétal, les pratiques culturales, et le drainage. (1) Schémas extraits du site de l Environnement [www.environnement.ccip.fr]. (2) Anne GUILLON, «Risque inondation par débordement de rivière», dans Les risques majeurs en Ile-de-France, les Cahiers de l IAURIF, n 138, 3 ème trimestre 2003, p. 63. 10 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
Les inondations peuvent être des inondations de plaine. Elles sont provoquées par des crues lentes et progressives où l eau monte de quelques centimètres par heure (la valeur moyenne de la montée des eaux pour la Seine à Paris est de 50 cm par jour). Elles se produisent en général en hiver après une longue période de pluviosité, lorsque les sols sont saturés d eau. Elles ne créent pas de danger pour les vies humaines, sauf en cas d imprudence, mais peuvent s étaler sur plusieurs semaines et occasionner des dégâts très importants comme lors des crues de la Seine et de la Marne en 1910 et de la Somme en 2001. En revanche, les inondations torrentielles ont pour origine une brusque montée des eaux des torrents ou des rivières de plusieurs mètres en quelques heures à la suite de pluies abondantes. Elles ne peuvent être prévues plusieurs jours à l avance mais correspondent plus particulièrement aux régions du sud de la France et aux régions montagneuses. Elles sont souvent dévastatrices et meurtrières comme l ont montré les drames de Vaison-la-Romaine et de Sommières. Enfin, les inondations de ruissellement sont provoquées par de fortes pluies ou des infiltrations. En effet, dans les zones urbanisées, les sols imperméabilisés ne permettent pas à l eau de pénétrer. Les eaux de pluie ruissellent alors et s accumulent dans les points bas jusqu à ce qu elles saturent les réseaux d évacuation entraînant une remontée des eaux par les réseaux d égout. Elles peuvent submerger la voirie et les constructions de tout un quartier. LES INONDATIONS EN ILE-DE-FRANCE Les inondations de plaine constituent le risque naturel principal auquel sont exposés les huit départements de la région d Ile-de-France. Elles sont principalement liées aux crues qui trouvent leur origine dans les précipitations en amont du bassin de la Seine et de ses affluents dans les régions voisines où transitent les grands cours d eau, tels que l Oise, la Seine, la Marne et l Yonne qui, eux même, confluent en Ile-de-France. En outre, les inondations de cette région peuvent aussi être le fait de ruissellements et de remontées des nappes phréatiques. Les crues de la Seine sont des crues lentes de plaine qui peuvent se produire principalement entre les mois de novembre et d avril et s étaler sur plusieurs jours, voire plusieurs semaines. 1910 1924 1955 1982 1988 1995 1999 2001 Cote d alerte Montereau Fault-Yonne 5,28 m 5,52 m 4,66 m 3,73 m 2,90 m 2,80 m 2,67 m 3,10 m 3,00 m LES HUIT GRANDES CRUES Saint- Melun Corbeil- Paris Mammès Essonnes Austerlitz 7,96 m 6,40 m 6,15 m 8,62 m 7,30 m 5,45 m 5,22 m 7,30 m 7,40 m 5,43 m 5,56 m 7,10 m 6,83 m 5,18 m 5,11 m 6,13 m 5,76 m 4,13 m 4,00 m 5,35 m 5,36 m 3,82 m 3,48 m 4,94 m 5,56 m 4,04 m 3,77 m 5,19 m 5,94 m 4,38 m 3,91 m 5,21 m 5,00 m 3,40 m 3,00 m 3,20 m Chatou 27,74 m 27,28 m 27,03 m 26,09 m 25,52 m 25,23 m 25,06 m 25,15 m 23,70 m Mantes- Limay 8,13 m 7,71 m 7,51 m 6,85 m 6,61 m 6,60 m 6,35 m 6,71 m 5,25 m Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 11
La responsabilité de tous L ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS Face au risque d inondation, l État et les collectivités territoriales ont un rôle de prévision et de prévention qui se traduit par des actions d information et une politique d entretien et de gestion des cours d eau domaniaux. L organisation d un système d annonce des crues et de transmission des avis de crue remonte à 1856 lorsque l État décida la mise en place d un service dont le but serait d aider les maires dans la prévision et la prévention des crues et des inondations. Les collectivités territoriales ont à leur charge la prise en compte du risque dans les documents d urbanisme ; cependant, l État peut prescrire la réalisation des plans de prévention des risques naturels pour les communes les plus menacées. Leurs responsabilités sont néanmoins mises en œuvre en premier lieu à travers leurs obligations de police. POUVOIRS DE POLICE GÉNÉRALE : RÉPARTITION ENTRE LE MAIRE ET LE PRÉFET Du fait de ses pouvoirs de police municipale, le maire a l obligation de prévenir la population de la montée des crues. Il a l obligation de prendre des mesures normatives ou matérielles afin de garantir la sécurité publique. Celles-ci peuvent passer par la signalisation des risques, comme par la réalisation de travaux destinés à prévenir et/ou à réduire les effets d une catastrophe. L article 2212-2-5 du CGCT énonce ainsi que «la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publique. Elle comprend notamment [ ] le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, [ ] de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure.» La responsabilité de la commune pourra donc être engagée s il est fait état d une négligence ou carence du maire dans l exercice de ses pouvoirs. Si les conséquences prévisibles d une inondation dépassent par leur importance ou leur intensité les dimensions ou les capacités de prévention de la commune, le maire doit prévenir le préfet. L article L. 2212-4 du CGCT indique ainsi qu «en cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5 de l article L. 2212-2, le maire prescrit l exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il informe d urgence le représentant de l État dans le département et lui fait connaître les mesures qu il a prescrites». Le préfet a la possibilité d intervenir en matière d inondation en exerçant ses pouvoirs de police dans le domaine de l urbanisme, des carrières Cependant, il pourra se substituer au maire dans certains cas (carences ) et surtout sous certaines conditions. 12 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
En effet, l article L. 2215-1 du CGCT prévoit que «la police municipale est assurée par le maire, toutefois : 1 Le représentant de l État dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d entre elles, et dans tous les cas où il n y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publique. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l État dans le département à l égard d une seule commune qu après une mise en demeure au maire restée sans résultat ; 2 Si le maintien de l ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le représentant de l État dans le département peut se substituer, par arrêté motivé, aux maires de ces communes pour l exercice des pouvoirs mentionnés aux 2 et 3 de l article L. 2212-2 et à l article L. 2213-23 ; 3 Le représentant de l État dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publique, dont le champ d application excède le territoire d une commune». L exécutant principal en matière de prévention des risques naturels reste donc le maire qui doit prendre des mesures de précaution, des mesures de sûreté en cas d urgence selon l article L. 2212-4 du CGCT. LES RIVERAINS Les propriétaires riverains de cours d eau non domaniaux ont aussi un rôle essentiel à jouer. Ils ont l obligation : de curer régulièrement le lit afin de rétablir le cours d eau dans sa largeur et sa profondeur naturelles ; d entretenir les rives leur appartenant ; d enlever les embâcles et les débris pour maintenir l écoulement des eaux et assurer la bonne tenue des barrages. ATLAS DES ZONES INONDÉES PAR LES PLUS HAUTES EAUX CONNUES EN RÉGION ILE-DE-FRANCE Mantes-Limay Chatou Paris-Austerlitz Corbeil-Essonnes Melun Montereau-Fault-Yonne Source : DIREN Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 13
Les plus hautes eaux connues dans le département 0 10 20 kilomètres Zones inondées par la crue de 1910 14 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
de Seine-et-Marne (77) Source : DIREN Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 15
Les plus hautes eaux connues dans le département de l Essonne (91) 0 5 10 kilomètres Source : DIREN Zones inondées par la crue de 1910 16 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
Les plus hautes eaux connues dans le département du Val-de-Marne (94) 0 10 20 kilomètres Source : DIREN Zones inondées par la crue de 1910 Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 17
Les plus hautes eaux connues à Paris (75) 0 5 10 kilomètres Source : DIREN Zones inondées par la crue de 1910 8,62 m Crue de 1910 7,32 m 7,12 m 6,18 m Crue de 1924 Crue de 1955 Crue de 1982 5,20 m 4,30 m 3,30 m 3,20 m Crue de 1999/2000 Plus hautes eaux navigables Début de fermeture des voies sur berge Etat d alerte 18 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
Les plus hautes eaux connues dans les départements des Hauts-de-Seine (92) et de Seine Saint-Denis (93) 0 10 20 Source : DIREN kilomètres Zones inondées par la crue de 1910 Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 19
Les plus hautes eaux connues dans les départements des 0 10 20 kilomètres Zones inondées par la crue de 1910 20 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
Yvelines (78) et du Val d Oise (95) Source : DIREN Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 21
La prévisison L inondation est un risque qui peut être prévisible dans son intensité mais il est difficile de connaître le moment où elle se manifestera. Si les paramètres concourant à la formation de crues sont nombreux, l un d entre eux est déterminant : la pluie. La prévision des inondations consiste donc principalement en une observation continue des précipitations. Météo-France dispose d importants moyens d observation des conditions météorologiques ainsi que des modèles de prévision à 5 ou 7 jours. Cependant, les précipitations constituent des variables météorologiques difficiles à prévoir. Il est difficile de quantifier avec précision les précipitations qui tombent au sol et de localiser les petits bassins versants qui seront concernés (3). UNE RESPONSABILITÉ DE L ÉTAT L État a pour responsabilité l organisation de services d annonce des crues sur les grands cours d eau afin d améliorer l information des riverains sur les risques de débordement des cours d eau lorsque cela est techniquement réalisable et demandé par les maires concernés (6300 communes, regroupant plus de 90% des populations exposées au risque inondation, bénéficient de cette annonce sur environ 11000 communes soumises au risque inondation (4) ). LE RÔLE DE LA DIREN (Direction régionale de l Environnement) La DIREN joue un rôle à multiples facettes sous l autorité du préfet de région. Elle est notamment en charge de la coordination de la politique de l eau et du suivi de l application du SDAGE (schéma directeur d aménagement et de gestion des eaux) dans le bassin Seine-Normandie. En ce qui concerne le risque inondation, la DIREN assure un rôle de veille dans l annonce des crues et participe à leur prévision sur les grands cours d eau d Ile-de-France (5). Elle se veut «gardienne de la mémoire des risques d inondation (6)». LA RÉFORME DES SERVICES DE PRÉVISION DES CRUES En application de la circulaire du 1er octobre 2002 relative à la création des services de prévision des crues, le ministère de l Ecologie et du Développement durable a décidé de faire évoluer le système d annonce des crues actuel en mettant en place des services de prévision des crues (SPC). Le décret n 2005-28 du 12 janvier 2005 relatif à la surveillance et à la prévision des crues ainsi qu à la transmission de l information sur les crues modifie le système d annonce des crues comme le prévoyait la loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. (3) Les bulletins hydrologiques de l Ile-de-France et du bassin Seine-Normandie [www.ile-de-france.environnement.gouv.fr]. Situation des cours d eau dans le bassin - cotes et débits [www.ile-de-france.ecologie.gouv.fr]. (4) Ministère de l Aménagement du Territoire et de l Environnement, brochure «L annonce des crues», septembre 2001. (5) Suivi des cours d eau - cotes et débits - [www.eauseine.net]. (6) Alain Pialat, «La DIREN, un acteur majeur de l État pour la mise en œuvre des politiques de l eau», Les Cahiers de l IAURIF, le Fleuve, n 141, 2 ème trimestre 2004, p. 44 et s. 22 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
Le décret du 12 janvier 2005 a ainsi précisé que les missions de surveillance et de prévision des crues ainsi que de transmission de l information sur les crues incombant à l État sont assurées par des services déconcentrés ou des établissements publics. Un schéma directeur de prévision des crues, arrêté par le préfet coordonnateur de Bassin, précise la zone de compétence et les attributions des SPC. La carte des services d annonce des crues a ainsi fait l objet d une réorganisation complète afin de créer un nombre plus restreint de services de prévision des crues concentrant les moyens d expertise (7). Cela a permis en outre de rapprocher autant que possible les activités de prévision des crues et celles d hydrométrie pilotées par la DIREN. LE SCHÉMA DIRECTEUR DE PRÉVISION DES CRUES Les principes selon lesquels s effectuent la surveillance et la prévision des crues ainsi que la transmission de l information sur les crues sont fixés par le Schéma directeur de prévision des crues prévu à l article L. 564-2 du code de l environnement. Ce schéma sera lui-même mis en œuvre selon un règlement élaboré pour chacun des bassins, ou des sous-bassins qu il aura défini, par le préfet sous l autorité duquel est placé le service de prévision des crues (8). Le préfet coordonnateur de bassin aura ainsi pour mission d assurer la cohérence des dispositifs mis en place par les collectivités territoriales ou leurs groupements avec ceux de l État et des établissements publics concernés (9). Les objectifs du Schéma directeur de prévision des crues sont les suivants (10) : L identification des cours d eau ou sections de cours d eau pour lesquels l État assure la transmission de l information sur les crues et leur prévision, ainsi que ceux pour lesquels il prévoit de le faire, eu égard à leur fonctionnement hydrologique, au nombre des communes susceptibles d être inondées et à la gravité des dommages que les inondations peuvent provoquer, lorsqu une telle prévision est techniquement possible à un coût proportionné à l importance des enjeux ; La délimitation, lorsque la superficie du bassin le justifie, des sous-bassins pour lesquels la mission confiée à l État est assurée par un service déconcentré ou un établissement public ; La description de l organisation des dispositifs de surveillance, de prévision et de transmission de l information sur les crues mis en place par l État et ses établissements publics ou par les collectivités territoriales et d identifier les évolutions propres à en améliorer l efficacité ; La définition des conditions de la cohérence des dispositifs mis en place par les collectivités territoriales ou leurs groupements, sous leur responsabilité et pour leurs besoins propres, afin de surveiller les crues de certains cours d eau ou zones d estuaires, avec les dispositifs de l État et de ses établissements publics. Le schéma directeur de prévision des crues fixe donc les principes selon lesquels s'effectuent la surveillance et la prévision des crues ainsi que la transmission de l'information. Il détermine les objectifs à atteindre. Il est arrêté pour chaque bassin par le préfet coordonnateur de bassin en vue d'assurer la cohérence des dispositifs que peuvent mettre en place, sous leur responsabilité et (7) Article L. 561-1 et s. du Code de l Environnement en application de la loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. (8) GOMINET, Sébastien, «Les évolutions du système de surveillance et de prévision des crues ainsi que de la transmission de l information sur les crues issues de la loi du 30 juillet 2003», Institut des Risques Majeurs, 14 mars 2005. [www.irma-grenoble.com]. (9) DIREN, «La mise en œuvre de la réforme des services d annonce de crues», [www.ile-de-france.environnement.gouv.fr]. (10) Projet de Schéma Directeur de prévision des crues du Bassin Seine-Normandie, Janvier 2004, [www.ile-de-france.environnement.gouv.fr]. Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 23
pour leurs besoins propres, les collectivités territoriales avec les dispositifs de l'etat (article L. 564-2 du Code de l'environnement). Le déploiement des premiers SPC du bassin Seine-Normandie devrait être effectif à partir de début 2006. LE RÈGLEMENT DE SURVEILLANCE, DE PRÉVISION ET DE TRANSMISSION DE L INFORMATION Chaque service de prévision des crues devra ensuite élaborer son règlement de surveillance, de prévision et de transmission de l information qui devra suivre le schéma suivant : dresser la liste des communes et des groupements de communes bénéficiant du dispositif de surveillance et de prévision des crues mis en place par l'état ; fixer les valeurs des précipitations, les hauteurs des cours d'eau, nappes et estuaires ainsi que les débits des cours d'eau à partir desquelles les autorités de police sont informées du risque d'inondation ; définir les règles techniques que doivent respecter les collectivités territoriales ou leurs groupements disposant de dispositifs de surveillance des crues pour garantir la cohérence de ces dispositifs avec ceux de l'etat ; déterminer parmi les informations et les prévisions recueillies par le service de prévision des crues et par les collectivités locales, celles qu ils doivent transmettre aux autorités investies d'un pouvoir de police et aux responsables des équipements et exploitations dont l'importance et la vulnérabilité le justifient, ainsi que la fréquence d'actualisation de ces informations ; déterminer les informations et les prévisions élaborées grâce aux dispositifs de surveillance mis en place par l'etat, ses établissements publics et les exploitants d'ouvrages hydrauliques auxquelles les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent accéder gratuitement pour les besoins du fonctionnement de leurs systèmes de surveillance, ainsi que les modalités techniques de mise à disposition et la fréquence d'actualisation de ces informations. Chaque règlement sera élaboré par le SPC avec les préfets compétents sur le territoire concerné. Il fera ensuite l objet d une consultation sur le modèle du schéma directeur à l échelle du territoire (11). SURVEILLANCE ET PRÉVISION DES CRUES EN ILE-DE-FRANCE Sur la région Ile-de-France qui regroupe notamment la Seine, la Marne et l Oise, la surveillance des crues est assurée par le Service des Risques naturels, de l Hydrométrie et de l Annonce des Crues (SERHAC) de la Direction Régionale de l Environnement (DIREN) Ile-de-France (12). Le SERHAC est également chargé de produire, collecter, archiver, traiter, analyser et diffuser les informations concernant les débits et les hauteurs d eau des rivières d Ile-de-France. Il suit et coordonne à l échelle régionale les actions d information, de prévention et de protection contre les risques inondations (Le risque des mouvements de terrain est suivi par l IGC et le BRGM). (11) Chambre de Commerce et d Industrie de Paris, Environnement, «Gérer le risque d inondation dans l entreprise», [www.environnement.ccip.fr]. (12) DIREN Ile-de-France, [www.ile-de-france.environnement.gouv.fr]. 24 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
La prévention La prévention passe par plusieurs étapes, parmi lesquelles la constitution d un schéma directeur d aménagement et de gestion des eaux, l élaboration d une information préventive garantie par des documents réglementaires ou non et la mise en place de plans de prévention des risques. LE SCHÉMA DIRECTEUR D AMÉNAGEMENT ET DE GESTION DES EAUX DU BASSIN SEINE-NORMANDIE Le SDAGE est un document de planification élaboré à l échelle d un bassin hydrographique. Il définit les orientations fondamentales d une gestion équilibrée de la ressource en eau et vise à mettre en œuvre les objectifs de la législation sur l eau. La prochaine mise à jour, qui devrait intervenir en 2009, définira également les objectifs à atteindre en 2015. Il est destiné à être révisé périodiquement afin de s inscrire dans une démarche dynamique. Depuis avril 2004, le contenu des SDAGE est fixé par l article L. 212-1 du Code de l environnement, modifié par la loi n 2004-338 portant transposition de la directive cadre sur l eau. La directive cadre sur l eau 2000/60/CE du Parlement et du Conseil européen a ainsi prévu l instauration de «plans de gestion des eaux» dans chaque bassin hydrographique. Le projet de SDAGE est élaboré à l initiative du préfet de région, préfet coordonnateur de bassin, en étroite concertation avec les élus, les administrations, les usagers et les représentants des milieux socioprofessionnels. Il est ensuite soumis à la consultation des conseils régionaux et généraux avant son adoption par le comité de bassin. Le SDAGE a force de droit. Les programmes et les décisions de l État, des collectivités territoriales et des établissements publics nationaux ou locaux doivent être compatibles ou rendus compatibles avec ses dispositions dès lors qu ils concernent le domaine de l eau. Le SDAGE du bassin de Seine-Normandie regroupe 17 millions d habitants pour un territoire de 100 000 km 2 concernant 8 régions, 25 départements et 9000 communes. Il a été approuvé par l arrêté du 20 septembre 1996. En Ile-de-France, le SDAGE du bassin Seine-Normandie met l accent sur 4 orientations : la préservation de l alimentation en eau, notamment en eau potable de qualité ; la lutte contre les inondations ; le traitement des eaux usées afin de parvenir à un assainissement fiable et performant ; la protection des milieux naturels. Sept groupes de travail géographiques ont été définis pour le bassin Seine- Normandie : Seine-Amont, Marne, Oise-Aisne, Seine-Aval, Rivières basnormandes, Littoral, Intergroupe Ile-de-France (13). LES DOSSIERS D INFORMATION Les préfectures et les communes sont tenues de mettre à la disposition des particuliers et des entreprises les documents permettant de dresser un bilan de (13) Chambre de Commerce et d Industrie de Paris, le SDAGE du Bassin Seine-Normandie, 2005, [www.environnement.ccip.fr]. Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 25
l état des risques au plan local, afin de mieux connaître la nature des risques auxquels ils sont exposés. En effet, aux termes de la loi du 22 juillet 1987, tout citoyen a le droit à l information sur les risques qu il encourt en certains points du territoire et sur les mesures de sauvegarde pour s en protéger. La forme des informations auxquelles doivent avoir accès les personnes et les modalités de leur communication ont été précisées par un décret daté du 11 octobre 1990 et modifié par décret le 9 juin 2004 (14). Il existe plusieurs documents d information, notamment le Dossier Départemental sur les Risques Majeurs, le Dossier Communal de Synthèse et le Dossier d Information Communal sur les Risques Majeurs. Le Dossier Départemental sur les Risques Majeurs (DDRM) est réalisé par la préfecture de département. Il recense de la manière la plus complète possible les principaux risques auxquels la population du département concerné peut se trouver confrontée que ceux-ci soient naturels, technologiques, liés aux activités humaines ou résultant d une rupture d alimentation en eau potable. Le DDRM n est pas un document réglementaire opposable aux tiers mais bien plutôt un outil de sensibilisation. En effet, une information préventive réussie permet de mieux gérer différents types d incidents voire d éviter les crises. Chacun doit donc se sentir impliqué et devenir un acteur de sa propre sécurité. Ainsi, tous les départements de la région d Ile-de-France sont dotés d un DDRM (15). Depuis le décret n 2004-554 du 9 juin 2004 relatif à la prévention du risque d effondrement de cavités souterraines et de marnières, le préfet adresse aux maires des communes intéressées les informations contenues dans le dossier départemental sur les risques majeurs concernant le territoire de chacune d elles, les cartographies existantes des zones exposées de même que la liste des arrêtés portant constatation de l état de catastrophe naturelle. Le Dossier Communal de Synthèse (DCS) informe la commune des risques auxquels elle est soumise. Il est notifié au maire par arrêté préfectoral. Le Dossier d Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM) est réalisé par le maire à partir des informations contenues dans le DDRM et le DCS, il précise les mesures de prévention prises au niveau communal. LES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES L occupation des sols est maîtrisée et contrôlée par l instauration des PPRI qui s imposent aux PLU (plans locaux d urbanisme ex-pos) (16). La mise en place des PPRI est précisée par le décret n 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles et modifié par le décret n 2005-3 du 4 janvier 2005. La cartographie, sous la responsabilité de l État, de ces zones exposées aux risques ou susceptibles de les aggraver ou d en créer de nouveaux, s appuie sur la réalisation d études techniques préalables et prend en compte les prescriptions qui en découlent. Une fois réalisé, le PPR fait l objet d une enquête publique et est soumis à l avis des conseils municipaux des communes concernées. Enfin, le PPR est approuvé par arrêté préfectoral. Les populations sont informées par l affichage du PPR en mairie et par la presse locale. Les maires ont alors obligation d en tenir compte dans leurs plans locaux d urbanisme (PLU). L évolution de l urbanisation sur les communes qui se traduit par la délivrance des permis de construire par les maires prend en compte les dispositions des PPR. (14) Décret n 90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l exercice du droit à l information sur les risques pris en application de l article L. 125-2 du Code de l Environnement modifié par le décret n 2004-554 du 9 juin 2004, J.O. n 139 du 17 juin 2004, p. 10835. (15) Voir par exemple le DDRM du département des Yvelines [www.yvenines.pref.gouv.fr]. Le DDRM de la Seine Saint-Denis [www.seine-saint-denis.pref.gouv.fr]. (16) DIREN, carte de l état d avancement des PPRI en Ile-de-France, 1 er octobre 2004, [www.ile-de-france.environnement.gouv.fr]. 26 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005
LE CONTENU DES PPR Une note de présentation indiquant : le secteur géographique concerné la nature des phénomènes naturels pris en compte leurs conséquences possibles compte tenu de l état des connaissances Un ou plusieurs documents graphiques délimitant : les zones exposées aux risques les zones non exposées directement mais où l intervention humaine pourrait aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux Un règlement précisant : les mesures d'interdiction et les prescriptions correspondant à chacune de ces zones (zones exposées aux risques et zones non exposées directement mais où l intervention humaine pourrait aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux). les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde prévues par la loi du 22 juillet 1987 (3 de l'article 40-1). les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan (4 du même article). Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour leur mise en œuvre. L urbanisation intensive de certaines régions a exigé une rapide élaboration des PPR afin d interdire de nouvelles extensions urbaines dans des zones exposées à un risque fort et de préserver les zones d expansion naturelle des crues. En Ile-de-France, les PPRI sont élaborés par les directions départementales de l équipement, sous la responsabilité des préfets de département sur la base d une circulaire interministérielle du 5 février 1998 relative à la prise en compte du risque d inondation en région Ile-de-France (17). Toutes les communes riveraines de la Seine sont couvertes par un PPRI approuvé depuis Montereau-Fault-Yonne (Seine-et- Marne) jusqu à Rueil-Malmaison (Hauts-de-Seine). OBLIGATIONS ET RESPONSABILITÉS DES MAIRES La loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages met l accent sur l information des riverains et des usagers. Ainsi, l article 40 de la loi complète l article L. 125-2 du code de l environnement imposant aux maires dont les communes sont concernées par un PPR d informer la population, au moins une fois tous les 2 ans, sur les caractéristiques des risques, les mesures de prévention et de sauvegarde envisageables et les procédures d alerte et de secours. Cette information, délivrée avec l assistance des services de l État compétents, peut notamment prendre la forme de réunions publiques. Le décret n 2005-233 du 14 mars 2005 relatif à l établissement de repères de crues prévoit que soient matérialisés des repères de crues indiquant le niveau atteint par les plus hautes eaux connues dans les zones exposées au risque d inondation. (17) Prim.net, Lettre-instruction interministérielle Equipement, Environnement) du 5 février 1998, non parue au J.O., [www.prim.net]. Édition 2005 I Les Dossiers de La Seine en Partage 27
MISE EN PLACE DES ZONES D EXPANSION DE CRUES La mise en place de servitudes d utilité publique fait partie des actions menées par l État afin de réduire l impact des risques naturels. En effet, au-delà des mesures destinées à améliorer l information des populations, la loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a instauré de nouvelles dispositions en faveur d une réduction «à la source» des risques naturels. La loi ouvre ainsi la possibilité d instaurer des servitudes d utilité publique sur des terrains riverains de cours d eau en vue de prévenir les inondations ou d en limiter les effets (article 48). En effet, l article L. 211-12 du code de l environnement créé par la loi ouvre la possibilité d instaurer, à la demande de l État, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des servitudes d utilité publique sur des terrains riverains de cours d eau ou d une zone d estuaire ou situés dans leur bassin versant (18). Ces servitudes d inondation peuvent ainsi avoir deux objets distincts. D une part, en créant des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement, par des aménagements permettant d accroître artificiellement la capacité de stockage d eau. D autre part, en permettant la création ou la restauration des zones de mobilité de la rivière, plus communément appelée «zone de déplacement naturel du cours d eau», ce qui le cas échéant rendra nécessaire la suppression de certains aménagements, tels que les digues ou les remblais. Dans tous les cas, ces servitudes sont instituées par un arrêté préfectoral pour cause d utilité publique. L objectif poursuivi par l édiction de ces servitudes est de parvenir, grâce à une intervention située le plus en amont possible des zones à enjeux, à un «ralentissement dynamique» des crues et permettre ainsi une réduction de l impact de ces dernières sur les zones urbanisées (19). Afin d assurer l efficacité du mécanisme, l arrêté préfectoral instituant la servitude peut soumettre à déclaration préalable certains travaux ou ouvrages susceptibles de faire obstacle au stockage et à l écoulement des eaux ou au déplacement naturel d un cours d eau. Ce mécanisme peut être étendu aux travaux soumis à un régime d autorisation ou de déclaration institué par le code de l urbanisme. En ce qui concerne les ouvrages, l autorité compétente pour statuer sur la déclaration sera le préfet luimême. Il pourra s opposer à leur réalisation dans un délai de 2 mois à compter de la réception de la déclaration, par une décision motivée. Comme pour les travaux, certains ouvrages pourtant encadrés par un régime d autorisation ou de déclaration au titre du code de l urbanisme pourront être soumis à l accord préalable du préfet obligatoirement sollicité par l autorité compétente pour statuer sur la demande. D une manière générale, la réalisation de zones de ralentissement dynamique se fait sans recourir à l outil de la servitude d utilité publique. La loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages n a instauré ce dispositif qu afin de régler les rares cas posant des difficultés lorsqu un projet de ralentissement ne pouvait aboutir faute d accord amiable sur les aspects financiers. (18) Jean-Pierre BOIVIN et Steve HERCE, «La loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels majeurs», AJDA, n 33, 6 octobre 2003, p. 1765-1775, voir p. 1772. (19) Yves DETRAIGNE, Rapport Sénat, n 154, p. 84. 28 Les Dossiers de La Seine en Partage I Édition 2005