Strasbourg, le 17 janvier 2011 CDDH-UE(2011)02

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1 Strasbourg, le 17 janvier 2011 CDDH-UE(2011)02 5 ème RÉUNION DU GROUPE DE TRAVAIL INFORMEL DU CDDH SUR L ADHÉSION DE L UNION EUROPÉENNE À LA CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L HOMME (CDDH-UE) AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE Projet d éléments additionnels préparés par le secrétariat sur les mesures procédurales garantissant l implication préalable de la Cour de Justice de l UE dans des affaires dans lesquelles elle n a pas eu l opportunité de se prononcer sur la compatibilité d un acte de l UE avec les droits fondamentaux (Point C.5 de la liste provisoire de questions) Strasbourg, mardi 25 janvier (9h30) vendredi 28 janvier 2011 (13h00) Bâtiment Agora, Salle G04 Conseil de l Europe

2 CDDH-UE(2011)02 C.5. Mesures procédurales garantissant l implication préalable de la Cour de Justice de l UE dans des affaires dans lesquelles elle n a pas eu l opportunité de se prononcer sur la compatibilité d un acte de l UE avec les droits fondamentaux La question générale qui se pose dans ce contexte est de savoir si le système de la Convention devrait, pour les affaires pendantes devant la Cour européenne des droits de l homme (ci après : CtEDH) dans lesquelles au moins une des violations alléguées est en relation avec le droit de l UE et la Cour de justice de l UE (ci après : la CJUE) n a pas eu l opportunité de se prononcer sur la compatibilité de l acte litigieux de l UE avec les droits fondamentaux, donner à la CJUE la possibilité de se prononcer alors que la procédure devant la CtEDH est en cours. Dans certaines affaires, la CJUE a la possibilité de se prononcer sur la compatibilité d un acte juridique de l UE avec les droits fondamentaux avant qu une requête ne soit introduite à la CtEDH. Tel est le cas lorsque : l acte attaqué devant la CtEDH est un acte des institutions de l UE contre lequel il existe une voie de recours direct devant la CJUE (l article 263, paragraphe 4 du TFUE), qui constitue une «voie de recours interne» conformément à l article 35, paragraphe 1 de la Convention ; toute requête en relation à laquelle cette voie de recours n a pas été épuisée serait irrecevable (article 35, paragraphe 4 de la Convention) ; ou un tribunal national, pendant une procédure nationale, procède à un renvoi préjudiciel à la CJUE (sur la base de l article 267 du TFUE) concernant la validité d un acte juridique de l UE, en donnant ainsi à la CJUE l opportunité de considérer si cet acte serait compatible avec les droits fondamentaux. Le renvoi préjudiciel ne constitue pas une voie de recours dans le sens attribué à ce terme par l article 35, paragraphe 1 de la Convention, puisque le requérant ne peut que suggérer (et ne peut pas imposer) à un tribunal national de procéder à un tel renvoi 1. Cependant, l implication préalable de la CJUE peut être beaucoup facilitée par l utilisation de cette procédure par les tribunaux nationaux chaque fois que les conditions prévues à l article 267 du TFUE sont remplies. Dans d autres affaires, la CJUE n aura pas eu la possibilité de se prononcer sur la compatibilité d un acte juridique de l UE avec les droits fondamentaux avant qu une requête ne soit introduite à la CtEDH. Une raison pourrait être que les tribunaux nationaux de l Etat membre de l UE concerné n ont pas procédé, pendant la procédure nationale, au renvoi préjudiciel à la CJUE prévu à l article 267 du TFUE. 1 Cette situation ne doit pas être confondue avec celle d une Cour nationale de dernière instance refusant de procéder à un renvoi préjudiciel à la CJUE même en présence d une obligation découlant de l article 267, paragraphe 3 du TFUE, qui pourrait constituer une violation du droit d accès à un tribunal conformément à l article 6 de la Convention, si un tel refus est arbitraire. Une jurisprudence de la CtEDH à cet égard existe déjà (voir par ex. la décision sur l admissibilité dans l affaire John c. Allemagne (no /03, 13 février 2007)), et est indépendante de la question de l adhésion de l UE au système de la Convention. 2

3 L éventuel besoin d implication préalable de la CJUE dans ces affaires peut surgir en relation au respect du principe de subsidiarité d une part, et au besoin d assurer le bon fonctionnement du système judiciaire de l UE d autre part. Indépendamment des moyens par lesquels la CJUE pourrait être impliquée, à un certain moment, dans une affaires devant la CtEDH, la compétence exclusive de la Cour de justice pour déclarer l invalidité des actes de l UE ne sera bien entendu pas affectée par l adhésion de l UE à la Convention, puisque la CtEDH peut uniquement déclarer l incompatibilité d un acte de l UE avec la Convention (et ne peut pas l invalider). Il est également entendu que la solution à trouver devrait préserver la position procédurale et les droits du requérant, mais aussi le principe de l égalité des parties dans les procédures, et en général le principe de l égalité entre les Hautes Parties Contractantes, et devrait respecter le rôle de la CtEDH d assurer la bonne administration de la justice dans les affaires qui lui sont soumises. En plus, elle ne devrait pas causer des délais déraisonnables dans la procédure devant la CtEDH. Plusieurs options garantissant l implication préalable de la CJUE sont concevables : 1. Consultations informelles entre les deux Cours européennes : une option concevable serait d établir des consultations informelles par le biais desquelles la CJUE informerait la CtEDH du droit applicable de l UE. Afin de pouvoir établir une telle procédure, il serait nécessaire de prévoir des dispositions dans les règles internes des deux Cours. Cette option pourrait toutefois poser des problèmes en relation avec les affaires dans lesquelles l UE est partie à la procédure (en tant que défendeur ou codéfendeur), car des consultations informelles entre la CtEDH et un organe d une des parties à la procédure seraient en contradiction avec le principe d égalité entre les parties. 2. Implication de la CJUE dans le cadre du mécanisme de codéfendeur par le biais d un avis: dans des affaires décidées par des tribunaux nationaux d un Etat membre de l UE sans avoir procédé à un renvoi préjudiciel devant la CJUE, l introduction du mécanisme de codéfendeur donnerait à l UE l opportunité de se joindre à la procédure en tant que partie et de transmettre ses observations à la CtEDH. En tant qu organe de l UE, la CJUE pourrait bien soumettre à la CtEDH un avis juridique le cas échéant sur demande de la Commission européenne qui serait équivalent à une observation régulièrement transmise par une Haute partie Contractante impliquée dans l affaire. Pour ce qui concerne les délais pour la transmission des observations, le système de la CtEDH semble suffisamment flexible pour admettre l avis juridique d une Cour internationale en tant qu observation de la part d une partie à l affaire, et que ce type d observations sera probablement plus complexe et long à produire que les observations «traditionnelles». Une procédure de ce type permettrait à la CtEDH de prendre en considération l avis de la CJUE sur la question avant de prendre sa décision, sans besoin de modifier le système de la Convention. Dans un tel scénario, la CJUE ne serait pas habilitée à se prononcer formellement sur l affaire. Cette procédure ne nécessiterait pas de dispositions spécifiques dans la Convention ni dans l accord d adhésion comme base juridique, mis à part une éventuelle référence à son existence. Par contre, des règles internes à l UE et des adaptations aux règles des deux Cours pourraient être nécessaires. 3

4 CDDH-UE(2011)02 3. Suspension de la procédure devant la CtEDH permettant à la CJUE de se prononcer préalablement sur la requête : une autre option serait de suspendre la procédure devant la CtEDH en attendant que la CJUE se prononce, sur demande de l UE ou de l Etat membre concerné. Pendant la suspension de l affaire devant la CtEDH, la CJUE aurait l opportunité de se prononcer sur la validité de l acte de l UE dont il est question. Ce mécanisme pourrait nécessiter un amendement de la Convention, et les Règles de la CtEDH pourraient fixer d autres conditions pour le fonctionnement de ce mécanisme, notamment l indication d un délai après lequel la procédure devant la CtEDH pourrait être reprise. Il pourrait aussi être nécessaire pour l UE d adopter des règles internes pour cette «nouvelle» procédure. Afin de s assurer que la suspension d une affaire ne prolonge pas de manière indue la durée des procédures devant la CtEDH, au détriment du requérant, les règles de l UE devraient prévoir des délais très courts (par exemple en utilisant une procédure accélérée). D autres aspects à clarifier concernent la nature et les effets de l arrêt de la CJUE. Par exemple, il conviendrait de réfléchir sur la question de savoir si une décision favorable de la CJUE du point de vue du requérant (par exemple reconnaissant qu un certain acte juridique de l UE n est pas en conformité avec les droits fondamentaux) pourrait priver le requérant de son statut de «victime» dans le sens donné à ce terme dans le contexte de l article 34 de la Convention, en rendant par conséquent sa requête devant la CtEDH irrecevable (conformément à l article 35, paragraphe 4 de la Convention). Si, pour cette raison, la requête n était pas examinée par la CtEDH, le mécanisme de l Union devrait assurer la bonne exécution de la décision sur les griefs du requérant. Sinon, il serait préférable que la décision de la CJUE n ait pas d effet immédiat sur les actes soumis au contrôle de la CtEDH. A cet égard, il serait aussi nécessaire de clarifier si un arrêt de la CJUE (alors que la procédure devant la CtEDH a été suspendue) pourrait constituer une exception légitime au principe de la res judicata propre aux décisions définitives des organes judiciaires des Etats membres de l UE. 4. Procédure interne à l UE permettant à la CJUE de se prononcer lorsque l affaire est pendante devant la CtEDH : une alternative à la demande systématique de suspension formelle des procédures devant la CtEDH (décrite au point 3) serait de lancer la procédure interne accélérée devant la CJUE «en parallèle» à la procédure en cours devant la CtEDH. La flexibilité du système de la Convention et la durée moyenne des procédures devant la CtEDH pourraient permettre à la CJUE de se prononcer formellement par le biais d un arrêt sur la compatibilité de l acte de l UE dont il est question avec les droits fondamentaux (comme dans l option décrite au point 3), au lieu de se limiter à transmettre à la CtEDH un avis juridique (comme dans l option décrite au point 2). Une telle solution limiterait les adaptations formelles nécessaires dans le système, puisque aucun amendement à la Convention ne serait nécessaire. Par contre, il pourrait être nécessaire d adapter les Règles de la CtEDH pour tenir compte du temps nécessaire pour compléter la procédure accélérée interne à l UE. En tout état de cause, il semblerait nécessaire d introduire une disposition spécifique dans l accord d adhésion reconnaissant l existence d une procédure interne à l UE et faisant référence aux adaptations éventuellement nécessaires aux règles de la Cour. Enfin, les mêmes questions soulevées au point 3 ci-dessus concernant la nature et les effets d une tel arrêt de la CJUE se poseraient aussi dans ce cas. 4

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