SOMMAIRE INTRODUCTION... 2 RAPPEL... 4 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES SEIZE COMMUNAUTES URBAINES EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT...

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1 SOMMAIRE INTRODUCTION... 2 RAPPEL DEFINITION DE LA GARANTIE D EMPRUNT ACCORDEE PAR UNE PERSONNE PUBLIQUE 2. CADRE JURIDIQUE DES GARANTIES D EMPRUNT ACCORDEES PAR DES PERSONNES PUBLIQUES 3. PRATIQUES COURANTES EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES SEIZE COMMUNAUTES URBAINES EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT PANORAMA GENERAL 2. POLITIQUES D INTERVENTION ET PROCEDURES MISES EN PLACE PAR LES COMMUNAUTES URBAINES II. PORTRAITS COMMUNAUTAIRES III. DIAGNOSTIC ET PROPOSITIONS DIAGNOSTIC DE LA PRATIQUE ACTUELLE 2. PROPOSITIONS POUR OPTIMISER LA GESTION ET MINIMISER LE RISQUE

2 INTRODUCTION 2 INTRODUCTION Les garanties d emprunts engagements hors bilan par lesquels une personne publique accorde sa caution à un organisme dont il veut faciliter les opérations dans un but d intérêt public local constituent une forme d intervention très fréquente des collectivités territoriales. Au moment où les pouvoirs publics, y compris locaux, sont de plus en plus sollicités pour apporter leur cautionnement, les communautés urbaines souhaitent obtenir une étude sur les garanties d emprunts qu elles accordent. L Association des Communautés Urbaines de France (l ACUF) a donc confié, en juillet 2009, à une stagiaire du Master Stratégies Territoriales et Urbaines de Sciences Po la réalisation d un état des lieux des pratiques des 16 communautés urbaines en matière de garantie d emprunt. L objectif de cette mission est d analyser l évolution des garanties d emprunts accordées par les communautés urbaines. Si celles-ci demeurent des outils classiques de la panoplie des aides publiques accordées au secteur privé ainsi qu au secteur social, elles ne cessent de prendre de l importance dans leurs engagements hors bilan particulièrement sous l effet des politiques menées en matière de logement. Dans le même temps, les risques inhérents à cette pratique deviennent de plus en plus aigus. Les garanties d emprunts apparaissent en effet de plus susceptibles de menacer les finances communautaires. Depuis le début des années 2000, au fur et à mesure que s allégeaient tant par la voie réglementaire que jurisprudentielle les contraintes pesant sur les conditions d octroi des garanties des collectivités, les risques inhérents à cette pratique se sont développés. L apparition de la crise financière mondiale a achevé de leur donner une importance critique. L étude des garanties d emprunt présente donc l intérêt de tracer l évolution de cette pratique, d en identifier les enjeux actuels, et d en anticiper les développements à venir. La question est de savoir où en sont les 16 communautés urbaines en la matière, et quelles pistes peuvent être envisagées pour sécuriser leurs pratiques. Cette analyse comparative se fera en trois temps : Dans un premier temps, nous nous attacherons à faire un recensement des pratiques des 16 communautés urbaines en la matière, afin de (A) faire un état des lieux complet de l encours de dette garantie, et de (B) donner un éclairage sur les politiques d intervention et les différentes procédures mises en place par celles-ci. Cela nous permettra de faire le point sur la situation.

3 INTRODUCTION 3 Dans un deuxième temps, nous nous focaliserons sur la situation de chacune des 16 communautés, en dressant le portrait de leurs pratiques respectives en matière de garantie d emprunt. Cela nous permettra de mettre en évidence leurs points communs, ainsi que leurs différences. Nous ferons enfin (A) un diagnostic de la pratique actuelle des garanties d emprunts, afin de formuler (B) des propositions tendant à optimiser leur gestion et à minimiser les risques liés à cette activité. Réalisé entre juillet et octobre 2009, dans le cadre d un stage d été au sein de l ACUF, le présent rapport s appuie essentiellement sur des entretiens téléphoniques qui ont été réalisés avec des personnes responsables des services communautaires concernés. Ces entretiens ont été basés sur un questionnaire qui a été élaboré au préalable avec l assistance de plusieurs directeurs financiers de différentes communautés urbaines 1. Ce questionnaire a servi de guide à la conduite des entretiens. Ceux-ci se sont déroulés dans un esprit d écoute mutuelle et de partage des informations. Lorsque des contraintes pratiques ont empêché la réalisation des entretiens téléphoniques, l échange d information s est déroulé par courriel. Quant aux données statistiques présentées dans ce rapport, elles sont issues des entretiens susmentionnés, de la base de données financière de l ACUF et du site du Ministère de l économie, des finances, et de l industrie. De même, les informations juridiques sont tirées des codes actuellement en vigueur, notamment le Code Général des Collectivités Territoriales. Le présent rapport a été réalisé sous la supervision de M. Olivier Landel (Délégué Général de l ACUF), de M. Franck Duval (Directeur général adjoint des services de la CU de Cherbourg), et de M. Serge Haget (Directeur général adjoint de la CU de Bordeaux). Une première version a été présentée lors d une réunion rassemblant les directeurs financiers de différentes communautés urbaines qui s est tenue à l ACUF le 22 septembre Elle a été modifiée en fonction des remarques de ceux-ci, et présentée dans sa version finale le 22 décembre Ceux présents à la réunion des directeurs financiers qui s est tenue à l ACUF le 9 juillet 2009.

4 RAPPEL 4 RAPPEL 1. DEFINITION DE LA GARANTIE D EMPRUNT ACCORDEE PAR UNE PERSONNE PUBLIQUE La garantie d'emprunt est un engagement hors bilan par lequel une personne publique soit l Etat, soit une collectivité locale, soit un établissement public de coopération intercommunale accorde sa caution à un organisme dont il veut faciliter les opérations d emprunt. Il s agit en effet d un contrat de cautionnement qui met en relation la personne publique (dénommée le garant), un établissement financier (dénommé le prêteur), et un emprunteur (dénommé le débiteur). De ce fait, le garant s engage, en cas de défaillance du débiteur, à assurer pour lui l exécution de son obligation. La garantie d emprunt est un contrat issu du droit privé qui est devenu un outil de politique économique. Elle s inscrit dans la logique de l intervention économique des collectivités territoriales. Elle doit être analysée comme une aide indirecte 2 aux organismes qui en sont bénéficiaires. Ceux-ci sont normalement des personnes de droit privé dont la personne publique veut faciliter l accès aux emprunts bancaires dans un but d'intérêt public local, à savoir la promotion du développement économique. En effet, la solvabilité irréprochable de la personne publique fait que l organisme prêteur est quasiment certain d être remboursé en cas de défaillance du débiteur, ce qui réduit considérablement les risques du prêt. Cela peut permettre à l emprunteur non seulement d obtenir le prêt, mais également de bénéficier d un abaissement de la prime de risque et donc du coût du crédit. Les conditions de formation et d octroi de la garantie d emprunt sont encadrées par des règles strictes. Le projet de garantie d emprunt fait l objet d une autorisation préalable, qui prend la forme d une délibération par l assemblée délibérante, puis d une convention signée par l exécutif local. Si la délibération est un acte administratif relevant de la compétence de la juridiction administrative, la convention de garantie d emprunt a quant à elle une nature juridique conditionnée par le contrat d emprunt dont elle est le contrat accessoire 3. Quant à l octroi éventuel de la garantie d emprunt, il est encadré par de nombreuses règles prévues par le législateur dans le dessein de protéger les finances publiques contre des engagements inconsidérés. 2 Au sens de l article 5 de la Loi n du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. 3 Au sens de l article 2012 du Code civil.

5 RAPPEL 5 2. CADRE JURIDIQUE DES GARANTIES D EMPRUNT ACCORDEES PAR DES PERSONNES PUBLIQUES L adoption de la Loi n du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a conféré aux collectivités territoriales et leurs groupements (dont les communautés urbaines) toute une gamme de compétences, dont le pouvoir d intervention économique. Depuis, dans le cadre de l exercice de cette compétence, les collectivités locales et leurs groupements ont la possibilité d intervenir dans le domaine économique, notamment en garantissant les emprunts des tiers. Si l article L du CGCT précise que les aides indirectes sont attribuées librement par les collectivités territoriales et leurs groupements, le législateur est intervenu pour mettre en place un cadre juridique spécifique aux garanties d emprunts. L objectif est d encadrer l exercice de cette compétence, dans un souci de protection des collectivités territoriales contre les risques liés à ces engagements contractuels. Encadrement du champ d intervention Lorsque l intervention des collectivités territoriales et leurs groupements a pour objet de favoriser le développement économique, ceux-ci peuvent accorder des aides directes et indirectes dans les conditions prévues aux articles L à L du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT). En effet, la garantie d emprunt constitue une aide indirecte, dans la mesure où elle «n emporte aucun transfert financier immédiat qui s imputerait directement dans les comptes de la personne aidée ; il s agit d un soutien qui lui permettra de contracter un emprunt à de meilleures conditions : si la garantie est appelée à jouer, le transfert financier se fera au profit de l établissement prêteur» 4. Le chapitre relatif aux garanties d emprunts accordées par les communes et conditionnant l octroi de ces garanties au respect de certaines conditions (l article L du CGCT) est rendu applicable aux groupements de collectivités, dont les communautés urbaines, de part de l article L du CGCT. Il en découle que les groupements de collectivités peuvent se porter garants à condition que l emprunt soit en relation avec l activité économique du bénéficiaire. Lorsque l intervention en matière de garantie d emprunt est faite au bénéfice d une personne de droit publique, elle n est soumise à aucune disposition particulière. Cependant, lorsque l intervention 4 WAUQUIER, Jean-Paul. «La Convention de garantie d emprunt: un outil économique performant mais non sans danger». La Revue du Trésor 84.5 (mai 2004) :

6 RAPPEL 6 est faite au bénéfice d une personne de droit privé, elle est réglementée par les articles L et suivants, L et suivants, D et suivants, et R et suivants du CGCT. En outre, les garanties d emprunts sont contrôlées par le droit de la concurrence, car elles constituent en effet une forme d aide qui favorise l entreprise bénéficiaire au détriment de ces concurrents. Elles sont donc tenues de respecter le principe de la liberté du commerce et de l industrie 5. Cependant, il est à noter que «le respect de ce principe est apprécié plus souplement lorsque sont en cause des logements sociaux» 6. Conditions de formation et de validité du contrat Par application du droit commun, il faut que le projet de garantie d emprunt soit validé par l assemblée délibérante (soit le conseil municipal, général, communautaire ou régional, selon la juridiction concernée) et signé par l exécutif local (soit le maire ou le président). Au moment de la délibération de base, il importe que l assemblée délibérante soit informée avec précision de l ensemble des conditions de réalisation du prêt et de mise en œuvre de la garantie, afin qu elle puisse statuer en pleine connaissance de cause. La délibération comporte notamment : le nom de l'établissement prêteur, l'objet exact de l'emprunt, les conditions de l'emprunt (montant, taux, index, durée, marge, type d amortissement), la quotité garantie, les modalités d appel à la garantie, et la création de ressources nécessaires en cas de mise en jeu de garantie 7. Seule l assemblée délibérante est compétente pour octroyer une garantie d emprunt, car la délibération constitue un acte administratif relevant de la compétence de la juridiction administrative. En d autres termes, la délibération est une décision créatrice de droit, dans la mesure où elle «matérialise l accord de la personne publique sur les conditions et l étendue de la garantie et habilite l exécutif local à signer l acte. Cette délibération est une pièce essentielle du montage juridique, alors que la signature du contrat n est qu une mesure d exécution» 8. En tant que représentant qualifié de la collectivité, l exécutif est habilité par l assemblée délibérante à signer le contrat de prêt, afin de matérialiser l engagement de garantir au prêteur le remboursement des sommes empruntées en cas d emprunteur défaillant. L engagement de 5 Posé par la Loi n du 2 mars 1982, ce principe est repris au CGCT sous les articles L et WAUQUIER, Dexia Crédit Local. «Guide juridique de l emprunt : la garantie d emprunt». 8 WAUQUIER, Jean-Paul. «La Convention de garantie d emprunt: un outil économique performant mais non sans danger». La Revue du Trésor 84.5 (mai 2004) :

7 RAPPEL 7 garantie est le plus souvent inclus dans le contrat de prêt. Il ressort de la jurisprudence que celuici constitue l accessoire du contrat principal, et s analyse donc comme un contrat de droit privé. Conditions de l octroi de la garantie Il importe ici de faire la distinction entre les bénéficiaires de droit public et ceux de droit privé. Lorsque l intervention d une collectivité locale en matière de garantie d emprunt est faite au bénéfice d une personne morale de droit public, elle n est soumise à aucune disposition particulière. Cela implique en premier lieu que, conformément à l article du CGCT, les garanties accordées par des collectivités territoriales au bénéfice des opérations de construction, d acquisition, ou d amélioration de logements sociaux 9 ne sont soumises à aucune disposition particulière (article du CGCT). A contrario, lorsque l intervention d une collectivité territoriale en matière de garantie d emprunt est faite au bénéfice d une personne morale de droite privée, elle est soumise aux dispositions de la loi du 5 janvier 1988, dite «loi Galland». Dans un souci de protéger les finances publiques contre des risques liés au cumul des garanties accordées ou à l importance des montants garantis, la loi Galland impose aux collectivités territoriales trois ratios prudentiels conditionnant l octroi de leur garantie d emprunt 10 : La règle de potentiel de garantie (plafonnement global) : Lorsqu une collectivité locale souhaite accorder sa garantie à un emprunt, elle ne peut pas garantir plus de 50% du montant total de ses recettes réelles de fonctionnement (Cf. l article L et l article D du CGCT). Cette règle vise à limiter l endettement global de la collectivité. La règle de division du risque (plafonnement par débiteur) : Afin de se prémunir contre les conséquences de la défaillance du débiteur, les collectivités locales ont pour pratique courante de répartir le risque selon un principe de division du risque. Elles plafonnent ainsi le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d un même débiteur à 10% de leur capacité totale à garantir (Cf. l article L et l article D du CGCT). En d autres termes, aucun débiteur ne peut disposer d une couverture excédant 10% de la capacité à garantir d une collectivité locale. Cette règle vise à limiter la concentration des risques sur un même organisme. 9 Les opérations bénéficiant d une subvention d état ou réalisées avec le bénéfice des prêts aidés par l Etat. 10 Ces ratios ont été repris par le CGCT.

8 RAPPEL 8 La règle de partage du risque (plafonnement par opération) : En règle générale, les collectivités locales ne peuvent pas garantir la totalité d un emprunt. La part d un emprunt susceptible d être garanti par une collectivité locale est fixée à 50% du montant de l emprunt (Cf. l article L et l article D du CGCT). Cette règle vise à empêcher que la collectivité assume une trop grande part du risque encouru par le prêteur. Si l application de ces trois règles est cumulative, nous devons rappeler que les opérations de logement social dérogent à ces critères PRATIQUES COURANTES EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT Les garanties d emprunt sont une forme d intervention très fréquente des collectivités territoriales. Au regard des statistiques élaborées par le Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le montant des garanties d emprunts accordées par les collectivités territoriales dépasse aujourd hui les 40 milliards d euros 12. À titre indicatif, cela représente deux fois plus ce que les collectivités territoriales accordent comme aide directe. En tant qu engagements hors bilan 13, les garanties d emprunts ne représentent qu une dette potentielle (à la différence des aides directes, qui pèsent directement sur les finances publiques). Elles constituent donc un mode d intervention économique très tentant aux yeux des collectivités territoriales, car elles ne coûtent rien dans l immédiat et la charge est même nulle quand l emprunteur honore ses engagements. Cependant, les risques des engagements inconsidérés sont réels, et en cas de mise en jeu de la garantie d emprunt, ceux-ci viendrait menacer les finances du garant. Il faut souligner que les collectivités territoriales intervenantes en matière de garantie d emprunt octroient principalement ces aides dans le domaine du logement social. En effet, les 11 Auparavant, conformément aux dispositions de la Circulaire du Ministre de la fonction publique, de la réforme de l Etat et de la décentralisation n NORFPPA C du 1 er juillet 1996, les garanties accordées au bénéfice des opérations du logement social étaient prises en compte dans le calcul des ratios prudentiels. Toutefois, cette interprétation a été abandonnée par la Circulaire n NOR INT/B/06/00041/C suite à l exclusion de ces garanties de la base de calcul par un arrêt de la Cour d Appel de Bordeaux du 20 décembre Cet encours est composé essentiellement de garanties d emprunts octroyées par les collectivités locales et leurs groupements. Ceux-ci accordent environ deux tiers de l encours total. 13 On peut définir un engagement hors bilan comme un engagement conditionnel non-inscrit dans le bilan, mais présent dans les annexes, qui est susceptible de se transformer éventuellement en dette réelle.

9 RAPPEL 9 garanties accordées en faveur du logement social représentent 93% de l encours total de la dette garantie par les collectivités territoriales 14. Quant aux communautés urbaines, en tant que groupements intercommunaux et ayant la compétence en matière de l habitat (et sa composante logement), elles accordent principalement leurs garanties d emprunts au bénéfice d opérations de logements social. Il est à noter qu en contrepartie de leur garantie d emprunt, les communautés urbaines peuvent bénéficier, en proportion du montant garanti, d un certain nombre de réservations de logements. Ces réservations sont proposées par convention et déléguées aux communes sur le territoire desquelles se situe les opérations. Le Code de Construction et de l Habitation fixe à un maximum de 20% le nombre de réservations accordées en contrepartie des garanties d emprunts. Après avoir défini et rappelé l essentiel des garanties d emprunts, il nous incombe maintenant de faire un point sur la situation des communautés urbaines en la matière. Venons-en à recenser les pratiques des 16 communautés urbaines, c est-à-dire à donner un éclairage sur les politiques d intervention et les différentes procédures mises en place par celles-ci, et à faire un état des lieux complet de l encours de dette garantie. 14 Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique. «Répartition par secteur de l encours des garanties d emprunts accordées par les collectivités locales».

10 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 10 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 COMMUNAUTES URBAINES EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 1. PANORAMA GENERAL La garantie d'emprunt constitue un outil couramment utilisé par la quasi-totalité des communautés urbaines (CU). Elle s inscrit dans la logique de l intervention économique des CU : en tant que groupements intercommunaux, celles-ci sont compétentes d intervenir dans le domaine économique, pourvu que leur intervention ait pour objet «la création ou l extension d activités économiques» (l article L du CGCT). Dans le cadre de l exercice de cette compétence, les CU ont la possibilité de garantir les emprunts des tiers. De ce fait, l encours total de la dette garantie par les CU dépasse aujourd hui les 8 milliards d euros (Cf. Tableau 1). Tableau 1 : Dette garantie par les CU (au 31 décembre 2008) 15 CU Encours Total Alençon 10,307,275 Arras 13,656,542 Bordeaux 1,444,029,693 Brest 192,338,800 Cherbourg 177,400,115 Dunkerque 198,000,000 Le Creusot 39,676,524 Le Mans 213,383,430 Lille 1,679,000,000 Lyon 1,665,000,000 Marseille 7,185,207 Nancy 44,725,000 Nantes 880,000,000 Nice 0 Strasbourg 765,156,451 Toulouse 506,897,000 Total 7,836,756,037 Moyenne 489,797,252 Le niveau de la dette garantie connaît de fortes variations d une communauté à l autre : si l encours total de la dette garantie par la CU de Marseille s élève à environ 7 millions d euros, celui de la CU de Lille approche les 1,7 milliards d euros (Cf. Graphique 1). En moyenne, l encours total de la dette garantie par une CU approche 490 millions d euros. On voit ainsi que 15 Les tableaux et les graphiques présents dans ce rapport ont été élaborés sur la base des données statistiques issues des entretiens avec les CU. Dans les cas où les données pertinentes n ont pas été fournies lors des entretiens, elles ont été tirées soit de l INSEE, soit de la base de données financière de l ACUF.

11 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 11 l octroi des garanties d emprunts constitue aujourd hui une pratique répandue qui implique des sommes d argent très importantes. Il convient donc d examiner cette pratique en détail, en se focalisant notamment sur la structure et l évolution de l encours de dette garantie par les CU, ainsi que les politiques d intervention et les procédures mises en places par celles-ci. Graphique 1 : Dette garantie par les CU (au 31 décembre 2008) Si l objectif de l intervention en matière de garantie d emprunt de toutes les 16 CU est le même à savoir de favoriser le développement économique chacune poursuit cet objectif de sa propre façon. Une analyse comparative de l encours de la dette garantie par chacune des CU nous permet de distinguer entre quatre tranches de CU (Cf. Tableau 2) : 1. Celles accordant plus de 1 milliard d euros de garanties (Lille, Lyon, et Bordeaux) ; 2. Celles accordant de 500 millions à 1 milliard d euros de garanties (Nantes, Strasbourg, et Toulouse) ; 3. Celles accordant de 50 à 500 millions d euros de garanties 4. (Le Mans, Dunkerque, Brest, et Cherbourg) ; 5. Celles accordant moins de 50 millions d euros de garanties (Nancy, Le Creusot, Arras, Alençon, Marseille, et Nice).

12 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 12 Tableau 2 : Analyse en tranches de la dette garantie par les CU Rang CU Encours de la dette garantie Part de l'encours total 1 Lille 1,679,000, % 2 Lyon 1,665,000, % 3 Bordeaux 1,444,029, % 4 Nantes 880,000, % 5 Strasbourg 765,156, % 6 Toulouse 506,897, % 7 Le Mans 213,383, % 8 Dunkerque 198,000, % 9 Brest 192,338, % 10 Cherbourg 177,400, % 11 Nancy 44,725, % 12 Le Creusot 39,676, % 13 Arras 13,656, % 14 Alençon 10,307, % 15 Marseille 7,185, % 16 Nice % Cette analyse en tranches est révélatrice de la propension relative des différentes CU à accorder leur garantie d emprunt. On voit clairement qu il y a quatre principaux niveaux d intervention, avec les CU de Lille, Lyon, et Bordeaux intervenant le plus en la matière et celles de Marseille, Alençon, et Arras y intervenant le moins (sans parler de la CU de Nice, qui n y intervient pas). Il ressort en effet du graphique ci-dessous que l apport des trois CU ayant le plus fort encours de dette garantie représente presque deux tiers de l encours total, soit une part très disproportionnée (Cf. Graphique 2). Il serait logique de supposer que le niveau d intervention d une CU donnée est directement lié au niveau de sa population c est-à-dire que les CU intervenant le plus en la matière soient les plus peuplées, et réciproquement. Le niveau d intervention des différentes CU serait donc à relativiser. Cependant, si on classe les CU en fonction de leur population et que l on examine leurs encours respectifs, un tel lien de causalité ne se dégage pas. Bien que les deux premières CU en matière de garanties d emprunts, Lille et Lyon, soient également les premières en termes de population, on constate qu en règle générale, la population d une CU ne détermine pas son niveau d intervention en matière de garantie d emprunt. On remarque ainsi que plusieurs CU ont un encours démesurément élevé par rapport à leur population, et qu inversement, plusieurs ont un encours démesurément faible (Cf. Tableau 3). À titre d exemple, Cherbourg, dixième CU en matière de garanties d emprunts, n est que la quinzième en termes de population.

13 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 13 A contrario, Marseille, la CU avec l encours de dette garantie le plus faible, se classe troisième en termes de population. Graphique 2 : Parts respectives des 16 CU à l encours total de dette garantie Rang CU Population Tableau 3 : Population et encours de la dette Encours de la dette garantie Encours par hab. % de la pop. totale % de l'encours total Ratio encours : pop. 1 Lyon 1,274,069 1,665,000,000 1, % 21.25% Lille 1,124,816 1,679,000,000 1, % 21.42% Marseille 1,034,304 7,185, % 0.09% Bordeaux 714,761 1,444,029,693 2, % 18.43% Toulouse 663, ,897, % 6.47% Nantes 594, ,000,000 1, % 11.23% Nice 517, % 0.00% - 8 Strasbourg 473, ,156,451 1, % 9.76% Nancy 263,692 44,725, % 0.57% Brest 215, ,338, % 2.45% Dunkerque 204, ,000, % 2.53% Le Mans 190, ,383,430 1, % 2.72% Arras 94,202 13,656, % 0.17% 0.14

14 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT Le Creusot 92,935 39,676, % 0.51% Cherbourg 88, ,400,115 2, % 2.26% Alençon 51,942 10,307, % 0.13% 0.19 Quoique soit leur niveau d intervention en matière de garantie d emprunt, quasiment toutes les CU interviennent fortement en faveur du logement social 16. En fait, la dette garantie par les CU est principalement composée d emprunts accordés au secteur du logement social. L encours des garanties accordées par les CU en faveur du logement social dépasse aujourd hui les 7,3 milliards d euros, soit 93,6% de la dette garantie par les CU. En moyenne, les CU accordent environ 458 millions d euros chacune dans ce domaine, soit 80% de leurs garanties (Cf. Tableau 4). Tableau 4 : Poids du logement social dans l encours de la dette garantie CU Encours Total Encours dont logement social Part de logement social Alençon 10,307,275 7,031, % Arras 13,656,542 12,933, % Bordeaux 1,444,029,693 1,433,199, % Brest 192,338, ,834, % Cherbourg 177,400, ,408, % Dunkerque 198,000, ,568, % Le Creusot 39,676,524 34,438, % Le Mans 213,383, ,134, % Lille 1,679,000,000 1,623,760, % Lyon 1,665,000,000 1,529,000, % Marseille 7,185, % Nancy 44,725,000 40,582, % Nantes 880,000, ,000, % Nice 0 0 0% Strasbourg 765,156, ,906, % Toulouse 506,897, ,759, % Total 7,836,756,037 7,335,559, % Moyenne 489,797, ,472,438 80% Il est à noter qu il n y a pas de lien apparent entre le niveau de dette garantie par une CU en faveur du logement social et le nombre de logements sociaux présents sur son territoire. Si on classe les CU en fonction du nombre de logements sociaux, on voit que c est le niveau de la population, plutôt que le niveau d intervention en matière de logement social, qui détermine le 16 Avec l exception notable de la CU de Marseille, qui n accorde pas des garanties d emprunts en faveur du logement social (Cf. Section I, partie 2K).

15 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 15 Rang nombre de logements sociaux (Cf. Tableau 5). En d autres termes, les CU comptant le plus de logements sociaux sur leur territoire sont celles avec les populations les plus importantes, et pas forcément celles avec les encours de dette garantie les plus élevés. CU Tableau 5 : Logements sociaux et population Logements sociaux (LS) Population (pop.) LS par hab. Part de la pop. communautaire Part du total communautaire des LS 1 Lyon 129,874 1,274, % 18.90% 2 Lille 113,492 1,124, % 16.52% 3 Marseille 78,864 1,034, % 11.48% 4 Bordeaux 60, , % 8.78% 5 Nantes 48, , % 7.02% 6 Toulouse 47, , % 6.96% 7 Strasbourg 47, , % 6.92% 8 Nancy 27, , % 3.97% 9 Dunkerque 26, , % 3.88% 10 Le Mans 23, , % 3.43% 11 Nice 23, , % 3.37% 12 Brest 16, , % 2.44% 13 Cherbourg 14,502 88, % 2.11% 14 Le Creusot 13,041 92, % 1.90% 15 Arras 10,013 94, % 1.46% 16 Alençon 5,987 51, % 0.87% En cas de mise en jeu de la garantie d emprunt, c est-à-dire au cas où la CU est appelée à exécuter l obligation du débiteur défaillant, la garantie d emprunt vient amputer les finances communautaires. Cependant, au vu des entretiens, il y a eu jusqu ici très peu de cas de mise en jeu de la dette garantie par les CU. Cela s explique par le fait que l essentiel de la dette garantie par les CU correspond au secteur du logement social. En règle générale, les organismes de logement social sont financièrement solides et soumis à une réglementation stricte et à une surveillance étroite. Ainsi, le fait de privilégier les garanties d emprunts dans le secteur du logement social permet une limitation conséquente du risque. De ce fait, les garanties d emprunts ne pèsent pas lourdement sur les budgets des CU : la plupart d entre elles n ont jamais eu à affronter une mise en jeu de leur dette garantie, et ceux qui l ont dû n ont eu à verser que des sommes dérisoires en conséquence 17. On constate donc que la dette garantie reste largement une dette potentielle, plutôt qu une dette réelle, dans la mesure où, 17 Avec l exception notable de la CU d Alençon, qui a déjà vu ses finances menacées par un engagement inconsidéré (Cf. Section I, partie 2A).

16 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 16 en règle générale, elle ne pèse pas directement sur les finances communautaires. Pourtant, il est à noter que la dette garantie est prise en compte dans le calcul de l endettement global de la CU et qu elle représente une part prépondérante de celui-ci dans la mesure où, au vue d une analyse des budgets communautaires, l encours de la dette garantie tend à être supérieur à l encours de la dette propre. 2. POLITIQUES D INTERVENTION ET PROCEDURES MISES EN PLACE PAR LES CU Politiques d intervention mises en place par les CU Si la dette garantie par les CU a augmenté de façon progressive au fil des années, notamment depuis le début des années 2000, elle semble susceptible d augmenter considérablement dans les années à venir à cause de la crise financière mondiale. Comme nous l avons déjà remarqué, la dette garantie par les CU est principalement composée d emprunts accordés dans le domaine du logement social, l encours de ceux-ci représentant 94% de la dette garantie par les CU. Nous pouvons donc logiquement constater que la progression de la dette garantie par les CU au cours de la dernière décennie est liée en majorité à la montée en puissance de la politique de l habitat des CU. L extension de l intervention des CU en matière de logement résulte tout d abord de l impulsion de l Etat, du fait des diverses lois et mesures de décentralisation. Celles-ci ont progressivement transféré des compétences, dont la compétence de l habitat (et sa composante logement), aux communes et à leurs groupements. En effet, au regard de l article L du CGCT, les CU exercent «de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences en matière d équilibre social de l habitat sur le territoire communautaire», c est-à-dire en matière de logement social d intérêt communautaire. En outre, «du fait de l enjeu prioritaire que représente [de nos jours] le logement social, cette compétence a été étendue par des dispositions législatives récentes» 18, notamment la Loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. S inscrivant dans le cadre de «l acte II de la 18 Communauté urbaine de Bordeaux. Audit des garanties d emprunt accordées par la Communauté Urbaine de Bordeaux (4 février 2009) : pp. 27.

17 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 17 décentralisation», celle-ci a fait du programme local de l habitat (PLH) 19 la compétence exclusive des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Cet élargissement du champ de compétence des CU s est accompagné de la mise en place de PLH ambitieux par les CU. La réalisation d un PLH au niveau d une CU a des conséquences sur la mise en œuvre des quotas de logement sociaux. L article 55 de la Loi n du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, repris à l article L302-8 du Code de la construction et de l habitation, précise que le quota de 20% de logements sociaux, qui s applique normalement au niveau des communes, peut être appliqué au niveau d un EPCI lorsque celui-ci a élaboré un PLH. Cela permet aux EPCI, dont les CU, de «concentrer en leurs mains l ensemble des vecteurs d intervention en matière de logement» 20. Ainsi, au cours de la dernière décennie, le développement du PLH a élargi le cadre d intervention des CU en matière d habitat, notamment dans le domaine du logement social. En outre, en fixant le quota de logement social sur le territoire communautaire à 20%, le PLH oblige à une forte production de logement social, impliquant ainsi un recours de plus en plus fréquent aux garanties d emprunt, et donc un encours de la dette garantie de plus en plus important. Ceci venant s ajouter à l allégement tant par la voie réglementaire que jurisprudentielle des contraintes pesant sur les conditions d octroi des garanties d emprunt, ainsi qu à la mise en place de dispositifs financiers innovants, notamment des lignes globales de financement pluriannuel (LGFP), qui permettent aux bénéficiaires de bénéficier plus facilement et plus rapidement des prêts. À la suite de ces développements, l encours de la dette garantie s est augmenté de 20% entre 2002 et 2008, passant de 6,6 milliards à 7,8 milliards d euros. Si la dette garantie par les CU a évolué depuis le début des années 2000 à cause de l élargissement progressif du champ de compétence et du cadre d intervention des CU en matière d habitat, elle risque d augmenter considérablement dans les années à venir à cause de la crise. Au vu des entretiens, depuis le début de la crise en 2008, les CU ont été de plus en plus sollicitées pour apporter leur cautionnement aux prêts des tiers. À l heure actuelle, les banques, fortement touchées par les effets de la crise, n osent plus prêter dès qu il y a le moindre risque lié 19 D après la Direction générale des collectivités territoriales, le PLH est un «document stratégique de programmation qui inclut l ensemble de la politique locale de l habitat» qui a pour objet de «répondre aux besoins en hébergement et favoriser la mixité sociale et le renouvellement urbain». L élaboration d un PLH est obligatoire pour toutes les communes de plus de habitants, les communautés d agglomération, et les CU. 20 Communauté d Agglomération du Soissonnais. «Le Programme Local de l Habitat».

18 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 18 à l engagement. Elles poussent plutôt les demandeurs à aller solliciter le soutien de garants fiables, à savoir des collectivités territoriales. En conséquence, plusieurs CU ont remarqué non seulement une forte hausse du nombre de demandes de garantie déposées, mais également une augmentation de la pression subtile mais réelle de la part des banques en faveur des demandeurs de garantie d emprunt. On peut supposer que ce phénomène est lié au fait que le plan de relance de l économie, lancé en décembre 2008, s appuie massivement sur les collectivités territoriales, incitant celles-ci à investir davantage dans le développement du territoire (notamment à travers des grands projets d infrastructure) et à faciliter l accès au crédit des entreprises qui les portent. Pour l instant, les CU n ont pas réagi à ces sollicitations de plus en plus insistantes, et n ont pas redoublé leur niveau d intervention en la matière. Mais suite aux effets de la crise, notamment l aversion au risque renouvelée de la part des banques et la réforme en cours du secteur bancaire, il semble que les garanties d emprunts sont en passe de devenir de plus en plus standardisées, voire obligatoires. La Caisse des dépôts et consignations (CDC), premier financeur du logement social, a d ailleurs décidé qu elle n accorderait plus de prêt sans qu une collectivité se soit portée garante 21. Vu l importance de cette institution pour le secteur, nul doute que son choix contribuera à la banalisation de la pratique des garanties d emprunt. Procédures mises en place par les CU Ayant décrit les politiques d intervention poursuivies par les CU en matière de garantie d emprunt, il convient maintenant d examiner les différentes procédures mises en place par celles-ci, notamment les procédures d instruction et d attribution, ainsi que les procédures de suivi et de contrôle. Les garanties d emprunts octroyées par les CU donnent lieu à un engagement formalisé, à savoir à un contrat de prêt. Celui-ci intervient a posteriori d une procédure d instruction de la demande. Cette instruction porte principalement sur une analyse de l opération et de la situation financière de l organisme demandeur. Elle se déroule en trois étapes : la délibération d autorisation préalable de garantir, la conclusion d une convention de garantie, et la signature du contrat du prêt. 21 Communauté urbaine de Bordeaux. Audit des garanties d emprunt accordées par la Communauté Urbaine de Bordeaux (4 février 2009) : pp. 33.

19 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 19 Il convient ici de distinguer entre deux types d engagement de portée distincte : la garantie classique et l engagement global. Tandis que la garantie classique porte sur un emprunt propre à une opération donnée, l engagement global porte sur un financement multi produits relatif à un programme pluriannuel dans le domaine du logement social. Alors que toutes les CU accordent les garanties classiques, seules les CU ayant conclu des conventions de globalisation avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et les bailleurs sociaux accordent des garanties globales pluriannuelles 22. Quelle que soit la portée de l engagement pris par la CU, celui-ci est formalisé par les trois étapes décrites ci-dessous : 1. En premier lieu, le Conseil communautaire 23 met la demande de garantie d emprunt en délibération. La délibération se fait sur la base d un dossier d instruction préparé par le service gestionnaire des garanties d emprunt (soit le service financier, soit le service du logement, selon la CU). Ce dossier a pour vocation d informer les élus sur l ensemble des conditions de réalisation du prêt, ainsi que les conditions de la mise en œuvre éventuelle de la garantie. Il est élaboré à partir de documents requis, relatifs à l opération de prêt et à sa garantie, et à la situation financière de l organisme demandeur. Ces pièces sont transmises au service responsable par l organisme demandeur. Le dossier d instruction comporte notamment le projet de délibération, le projet de convention, le tableau récapitulatif des garanties en cours d année. Il précise le nom de l'établissement prêteur, l'objet exact de l'emprunt, les conditions de l'emprunt (montant, taux, index, durée, marge, type d amortissement), les modalités d appel à garantie, et les modalités de création de ressources nécessaires en cas de mise en jeu de garantie 24. Il importe aussi que les élus soient informés avec précision sur la situation financière de l organisme demandeur, afin de pouvoir estimer le niveau de risque associé à l engagement éventuel. Si, après avoir statué en pleine connaissance de cause, le Conseil se prononce favorablement sur l octroi de la garantie d emprunt, cette décision engage la CU à garantir l emprunt et autorise le Président de la CU à 22 Parmi les CU ayant conclu des conventions de globalisation, on compte : Bordeaux, Brest, Dunkerque, Lille, Lyon, Nantes, et Toulouse. 23 En tant qu assemblée délibérante de la CU, seul le conseil communautaire est compétent pour autoriser l octroi d une garantie d emprunt (arrêt du Conseil d Etat, 28 septembre 1994, CGLS). 24 Dexia Crédit Local. «Guide juridique de l emprunt : la garantie d emprunt».

20 I. RECENSEMENT DES PRATIQUES DES 16 CU EN MATIERE DE GARANTIE D EMPRUNT 20 signer la convention de garantie. On voit donc que la délibération de base constitue une décision créatrice de droit, dans la mesure où la garantie accordée existe du seul fait de la délibération En second lieu, une convention de garantie d emprunt est conclue. Si la délibération est un acte administratif relevant de la compétence de la juridiction administrative, la convention de garantie d emprunt a quant à elle une nature juridique conditionnée par le contrat de prêt dont elle l accessoire. Celle-ci vient compléter le contrat principal en précisant les rapports entre les parties engagées, ainsi que leurs droits et obligations respectifs. Lorsqu il s agit d engagements classiques portant sur des emprunts propres à une opération donnée, la plupart des CU interrogées disposent de conventions types qui sont adaptées en fonction du projet. Celles-ci détaillent les caractéristiques financières de l emprunt garanti, l étendue de la garantie, les conditions de l éventuel exercice de la garantie, et les obligations de l organisme bénéficiaire. Lorsqu il s agit d engagements globaux de financements multi-produits, la convention prend la forme d un contrat d objectifs bipartite entre la CU et le bailleur social, et d une convention financière tripartite entre la CU, la CDC, et le bailleur social. 3. Enfin, le contrat de prêt doit être signé par l exécutif local, à savoir le Président ou le Vice Président de la CU. L engagement ayant déjà été formalisé par la délibération du Conseil portant décision de contracter, la signature du contrat de prêt n est qu une mesure d exécution qui matérialise l engagement. En général, l engagement de garantie est inclu dans le contrat de prêt dont il est l accessoire. Il est d usage que l exécutif soit également présent lors de la signature du contrat de prêt, afin de le parapher. Si les procédures d instruction et d attribution susmentionnées sont systématiquement respectées par toutes les CU, les procédures de suivi et de contrôle mises en place par celles-ci ne se font pas avec la même rigueur. Concernant le suivi de la garantie d emprunt, les CU interrogées ont pour pratique de convoquer des réunions annuelles de suivi. Celles-ci rassemblent les représentants de chacune des parties signataires et sont l occasion de faire le point sur l exécution de la convention. En outre, certaines CU ont pour pratique de faire un contrôle continu sur la situation financière des organismes bénéficiaires, en vérifiant leurs comptes et en sollicitant l avis d autorités extérieures, notamment la CDC. Cependant, cette 25 WAUQUIER, 270.